第一章引言

1.1問(wèn)題的提出

城市化,作為人類社會(huì)一種特有的發(fā)展形態(tài),在人類社會(huì)實(shí)現(xiàn)其現(xiàn)代文明的進(jìn)程中,扮演著極其重要的角色,也是人類文明演進(jìn)過(guò)程中的必經(jīng)之路。從目前主要發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化發(fā)展路徑來(lái)看,城市化演進(jìn)形態(tài)己趨于成熟、完善,能為我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展提供有效的借鑒。對(duì)于后發(fā)國(guó)家的中國(guó)來(lái)說(shuō),隨著經(jīng)濟(jì)的升級(jí)轉(zhuǎn)型,逐步帶動(dòng)了城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展,各級(jí)政府都寄希望于通過(guò)推動(dòng)城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展來(lái)刺激帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)新一輪的發(fā)展轉(zhuǎn)型,促使經(jīng)濟(jì)社會(huì)走上健康有序的軌道。由此可見(jiàn),城市化發(fā)展己被視為支撐中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵力量。從美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨的觀點(diǎn)來(lái)看,也印證了中國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展在未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中所扮演角色的重要性。他認(rèn)為,21世紀(jì)的人類社會(huì)發(fā)展歷程將受到兩大事件的深刻影響,即美國(guó)的高科技發(fā)展和中國(guó)的城市化⑴。

城鎮(zhèn)化的推進(jìn)涉及到諸如:經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等多方面變量影響,政府治理作為重要推動(dòng)變量不可或缺。因此,今后城鎮(zhèn)化發(fā)展的如何,與政府治理,特別是與地方政府治理之間的關(guān)系會(huì)更加密切的。當(dāng)然,除了地方政府力量之外,還有其他眾多參與力量。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看,地方政府的治理為城鎮(zhèn)化的推進(jìn)提供了強(qiáng)勁的動(dòng)力,作用比較明顯;與此同時(shí),城鎮(zhèn)化,這一特殊的社會(huì)發(fā)展形態(tài)的演進(jìn)又對(duì)地方政府的治理產(chǎn)生重要影響。城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)對(duì)地方政府的治理提出新的要求和挑戰(zhàn),倒逼著地方政府治理的不斷改進(jìn)和完善。

由于在推進(jìn)城鎮(zhèn)化這一進(jìn)程與地方政府治理之間沒(méi)有形成有效的協(xié)調(diào)機(jī)制,從而衍生出來(lái)了諸多社會(huì)問(wèn)題。各級(jí)地方政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中積極性很高,可以說(shuō)是“主導(dǎo)者和熱衷者”,因?yàn)閷?duì)地方政府來(lái)說(shuō),推進(jìn)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展,可以帶來(lái)巨大的“利益蛋糕”。也正是在這樣的利益驅(qū)動(dòng)下,沒(méi)有對(duì)城鎮(zhèn)化所涵蓋的民生問(wèn)題,可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題以及城鎮(zhèn)化質(zhì)量問(wèn)題引起足夠的重視,才導(dǎo)致了城鎮(zhèn)化的“畸形”發(fā)展。總的來(lái)講,地方政府對(duì)于推進(jìn)城鎮(zhèn)化所體現(xiàn)的核心意義還沒(méi)有滲透到行動(dòng)中來(lái),這也正是城鎮(zhèn)化問(wèn)題產(chǎn)生的深層次原因。

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1.2研究方法及思路

1.2.1研究方法

(1)文獻(xiàn)研究法。本文通過(guò)對(duì)地方政府治理和城鎮(zhèn)化兩個(gè)層面的歷史文獻(xiàn)、政府報(bào)告等相關(guān)資料的梳理、評(píng)析,獲得了后續(xù)研究的可靠基礎(chǔ),加深了對(duì)兩個(gè)層面概念內(nèi)涵及其理論發(fā)展的認(rèn)知,并逐步厘清了地方政府治理進(jìn)程與城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)展的脈絡(luò),對(duì)二者相互關(guān)系把握,有利于研究地方政府在治理城鎮(zhèn)化過(guò)程中的職能界定,從而實(shí)現(xiàn)地方政府治理模式的轉(zhuǎn)型。

(2)綜合分析法。本文首先在對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府治理的戰(zhàn)略意義、動(dòng)力機(jī)制、挑戰(zhàn)及困境等層面的綜合分析基礎(chǔ)上,形成對(duì)本文研究主題的一個(gè)整體認(rèn)知。再利用地方政府治理與城鎮(zhèn)化二者關(guān)系,從空間、人口、產(chǎn)業(yè)和生態(tài)四個(gè)城鎮(zhèn)化要素分別進(jìn)行分析和反思,從而助推地方政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的治理模式的革新。

1.2.2研究思路

本文總共分為七章。

第一章從總體上描述了城鎮(zhèn)化問(wèn)題發(fā)生的背景依掘,進(jìn)而闡釋了本文研究城鎮(zhèn)化問(wèn)題意義。并通過(guò)對(duì)相關(guān)城鎮(zhèn)化文獻(xiàn)綜述的梳理與研究,為全文的撰寫(xiě)提供了良好的研究思路和框架。

第二章建立在對(duì)城鎮(zhèn)化基本概念的理解和地方政府治理相關(guān)理論兩個(gè)層面分析與把握的基礎(chǔ)上,逐步厘清二者的相互關(guān)系,從而為全文的推進(jìn)奠定良好的理論基礎(chǔ)。

第三章考察了在城鎮(zhèn)化發(fā)展的大背景下,地方政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展意味著什么,即戰(zhàn)略意義。在此基礎(chǔ)上,研究了地方政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的動(dòng)力因素所在。

第四章研究了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府治理需耍應(yīng)對(duì)的挑戰(zhàn)。地方政府要推進(jìn)對(duì)城鎮(zhèn)化的良好治理,保障好對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的健康有序發(fā)展,實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略意義,就必須應(yīng)對(duì)治理過(guò)程中的諸多挑戰(zhàn)。

第五章進(jìn)行了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府治理所表現(xiàn)出來(lái)的多方面“困境”分析,例如對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展本質(zhì)的認(rèn)知、等級(jí)化的行政管理體制以及財(cái)政短缺等諸多困境的存在,在很大程度上制約了地方政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展,如何注意破解這些困境,為地方政府的治理留下了很大空間的思考。

第六章是在上述各章節(jié)分析的基礎(chǔ)上,研究了如何實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府的治理模式改革與創(chuàng)新,從空間、人口、產(chǎn)業(yè)和生態(tài)四個(gè)維度進(jìn)行了相關(guān)的思路和對(duì)策分析,從而推進(jìn)地方政府治理城鎮(zhèn)化方式的優(yōu)化,實(shí)現(xiàn)地方政府推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略意義。

第七章為研究結(jié)論。

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第二章理論基礎(chǔ)

2.1城鎮(zhèn)化基本內(nèi)涵

2.1.1城鎮(zhèn)化

目前世界各國(guó)主要使用“城市化”一詞,由于中國(guó)行政管理體制的特殊性,“城鎮(zhèn)化”一詞在我國(guó)使用的范圍更為廣泛。學(xué)者辜勝阻于1991年在其《非農(nóng)化與城鎮(zhèn)化研究》一書(shū)中闡釋了"城鎮(zhèn)化”概念,并主張?jiān)谥袊?guó)推廣城鎮(zhèn)化概念。當(dāng)然,與城市化的概念一樣,關(guān)于“城鎮(zhèn)化"概念的具體理解也是多元的,并無(wú)統(tǒng)一的概念。據(jù)有關(guān)學(xué)者研究估計(jì),在2012年之前,關(guān)于城鎮(zhèn)化的概念,至少在20種以上。其中比較受大眾認(rèn)同的觀點(diǎn)是:城鎮(zhèn)化就是由農(nóng)業(yè)人口占比較大的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向非農(nóng)業(yè)人口占多數(shù)的現(xiàn)代文明社會(huì)轉(zhuǎn)變的歷史過(guò)程。

2.1.2新型城鎮(zhèn)化的基本內(nèi)涵

“新型城鎮(zhèn)化”概念的提出,應(yīng)該說(shuō)是對(duì)“城鎮(zhèn)化”概念的內(nèi)涵延伸,在某種程度上說(shuō)也是對(duì)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的反思�！靶滦统擎�(zhèn)化”普遍認(rèn)為最早是在黨的十六大“新型工業(yè)化”戰(zhàn)略提出的同時(shí)呈現(xiàn)出來(lái)的,強(qiáng)調(diào)了要通過(guò)產(chǎn)業(yè)融合助推城鄉(xiāng)一體化。而真正為大眾所熟知的“新型城鎮(zhèn)化”是在黨的十八大上提出的,特別是在2012年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上,首次正式提出要將生態(tài)文明理念全面融入到城鎮(zhèn)化發(fā)展的全過(guò)程,實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化道路的集約、智能、綠色、低碳的目標(biāo)。隨后又被確定為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力和擴(kuò)大內(nèi)需的重要手段,進(jìn)而在國(guó)家政策的引領(lǐng)下才逐漸受到學(xué)界及行業(yè)的高度關(guān)注。

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2.2地方政府治理理論

由于本文將研究的主體視角聚焦到地方政府的治理上來(lái),也就離不開(kāi)對(duì)“地方政府治理”理論的相關(guān)研究。通過(guò)對(duì)治理理論的研究分析,可以啟示我們更好地理解地方政府在今后治理城鎮(zhèn)化進(jìn)程中與市場(chǎng)、社會(huì)的角色扮演、作用及其職權(quán)分界的變化,以及政府、市場(chǎng)和社會(huì)關(guān)系的調(diào)整等諸多方面的內(nèi)容。

2.2.1多中心治理理論

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快,城市整體發(fā)展環(huán)境的變化,地方政府的“單中心”治理模式已無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前的城鎮(zhèn)化發(fā)展形態(tài)。因此,有必要將多中心治理模式引入到地方政府治理城鎮(zhèn)化過(guò)程中來(lái),從而加強(qiáng)今后公共服務(wù)的提供和公共事務(wù)的治理。

多中心治理理論是由奧斯特羅姆(Ostrom)夫婦共同提出的。多中心治理理論的核心價(jià)值在于城市治理主體的多元化,在地方政府的引導(dǎo)和規(guī)范下,讓多元主體參與到城市公共事務(wù)的治理和公共服務(wù)的提供中來(lái),由城市治理“單中心”運(yùn)行轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸嘀行摹边\(yùn)行,實(shí)現(xiàn)城市治理模式的轉(zhuǎn)型,從而促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展⑴。多中心治理理論的提出就是要改變傳統(tǒng)城市治理模式的權(quán)力格局,形成一個(gè)多中心治理網(wǎng)絡(luò),讓除了政府這一主體外的其他主體承擔(dān)特定范圍內(nèi)的城市治理職責(zé)。多中心治理結(jié)構(gòu)除了以往的政府組織外,還包含了非政府組織以及其他公民社群與個(gè)人。事實(shí)上,多中心治理結(jié)構(gòu)要實(shí)現(xiàn)的就是讓這些各自獨(dú)立的主體之間進(jìn)行合作治理。在傳統(tǒng)的城市治理模格局下,地方政府是唯一的權(quán)力支配中心,掌控著城市發(fā)展建設(shè)的一切決策,使其他參與者無(wú)法進(jìn)入,從而忽略了相關(guān)利益主體的公共利益或個(gè)人利益。而多中心治理則是引進(jìn)多元主體參與到諸多政府決策中來(lái),進(jìn)行多元決策,實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)地方政府職能和角色的轉(zhuǎn)變。在多中心治理模式中,公眾參與是關(guān)鍵所在。在面對(duì)一些城市發(fā)展問(wèn)題時(shí),通過(guò)城市多元主體的共同參與、合作,發(fā)揮這些主體在提供信息、提出建議、進(jìn)行決策甚至執(zhí)行決策方面的作用,從而實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。

由此可見(jiàn),多中心治理所要實(shí)現(xiàn)的治理模式就是,通過(guò)治理主體的多元化,分散治理權(quán)力,打破其權(quán)力的壟斷性,實(shí)現(xiàn)治理方式的民主化。

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第三章城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略意義及動(dòng)力機(jī)制分析..........15

3.1地方政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的意義...........15

3.1.1城鎮(zhèn)化是破解中國(guó)最大體制性困境的戰(zhàn)略選擇...........15

3.1.2城鎮(zhèn)化是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)動(dòng)機(jī)...........15

3.1.3城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民共同富裕的有效動(dòng)力..........16

第四章城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府治理需應(yīng)對(duì)的挑戰(zhàn)............20

4.1創(chuàng)造穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會(huì)是面臨最大挑戰(zhàn)............20

4.2能源資源短缺制約著城鎮(zhèn)化的發(fā)展.............21

4.3生態(tài)理念的轉(zhuǎn)變考驗(yàn)地方政府的治理水平...........22

第五章城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府治理問(wèn)題分析...........24

5.1城鎮(zhèn)化發(fā)展本質(zhì)的認(rèn)知分歧.............24

5.2國(guó)土空間的循環(huán)利用問(wèn)題亟待解決............25

5.3等級(jí)化行政管理體制造成城鎮(zhèn)化發(fā)展的偏差............26

5.4財(cái)政短缺束縛著地方政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化的步伐..........27

第六章城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府治理問(wèn)題探析

地方政府要想應(yīng)對(duì)好這些挑戰(zhàn)和問(wèn)題,就必須明確自身的公共服務(wù)與社會(huì)管理等本質(zhì)職能,協(xié)調(diào)推進(jìn)空間、人口、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)等城鎮(zhèn)化要素的發(fā)展,推進(jìn)政府自身職能的轉(zhuǎn)型,在重構(gòu)政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系之間的基礎(chǔ)上,革新治理理念和治理模式,從而降低城鎮(zhèn)化進(jìn)程中帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),進(jìn)而更好地回應(yīng)城鎮(zhèn)化面臨的治理問(wèn)題,促進(jìn)城鎮(zhèn)化的健康有序發(fā)展。

6.1國(guó)土空間是城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要載體

城鎮(zhèn)化的推進(jìn),首先會(huì)涉及到土地資源的合理配置以及空間規(guī)劃等問(wèn)題。無(wú)論是土地資源的流轉(zhuǎn)集約利用還是征地、耕地保護(hù)等問(wèn)題,地方政府都承擔(dān)著重要的角色。由于地方政府長(zhǎng)期沒(méi)有形成對(duì)國(guó)土空間的有效管理,從而引發(fā)了一系列問(wèn)題。諸如,土地出讓過(guò)度依賴,城市“攤大餅”式擴(kuò)張,造成土地資源的浪費(fèi)以及政府的短期行為;征地所引發(fā)的政府與被征地農(nóng)民間的矛盾;滯后的土地管理制度阻礙了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和政府融資的市場(chǎng)化改革;還有混亂不科學(xué)的城鄉(xiāng)規(guī)劃,出現(xiàn)的交通堵塞、環(huán)境污染等問(wèn)題。這些問(wèn)題的不斷加劇,倒逼著地方政府需要采取及時(shí)有效的措施予以化解。

6.1.1完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度

一是要完善土地所有權(quán)法律制度和土地物權(quán)法律制度。應(yīng)該說(shuō)這是善治的要求,需要地方政府強(qiáng)化法治性。通過(guò)法律建立以“承包權(quán)”為核心的農(nóng)民土地權(quán)益,保障好農(nóng)民對(duì)承包權(quán)長(zhǎng)期甚至永久擁有,這樣才能將農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的權(quán)益保護(hù)到位。二是健全土地征用和流轉(zhuǎn)制度。地方政府必須針對(duì)土地資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中所涉及到的利益主體建立合理的征地補(bǔ)償機(jī)制,提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),減少因補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不到位而發(fā)生的各類影響社會(huì)安定的“惡性拆遷事件”。同時(shí),地方政府應(yīng)當(dāng)在保護(hù)好糧食安全和耕地“紅線”的前提下,改變傳統(tǒng)的限制農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后的上市交易理念,逐步使農(nóng)民成為真正的農(nóng)村集體用地交易主體,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)集體建設(shè)用地的同權(quán)、同價(jià)。從而化解政府與失地農(nóng)民之間的矛盾,為城鎮(zhèn)化的建設(shè)奠定良好的基礎(chǔ)。

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結(jié)論

本文是基于城鎮(zhèn)化發(fā)展和地方政府治理兩個(gè)層面切入分析的,通過(guò)對(duì)二者各自的發(fā)展歷程以及二者相互關(guān)系的把握,逐步意識(shí)到將這兩面放到各自背景下去分析的重要性�？梢哉f(shuō),城鎮(zhèn)化的過(guò)程就是地方政府治理不斷革新的過(guò)程。在一定程度上也可以說(shuō),地方政府治理不斷革新的過(guò)程就是城鎮(zhèn)化一步步演進(jìn)過(guò)程,無(wú)不體現(xiàn)于其中。健康有序的快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程,離不開(kāi)地方政府這個(gè)治理主體,需要地方政府不斷改革和創(chuàng)新自身的治理方式和治理理念,從而更好地回應(yīng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。另一方面,地方政府需要在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中不斷實(shí)現(xiàn)自身治理的革新。推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中,會(huì)遇到諸多方面的挑戰(zhàn)和問(wèn)題,這就需要地方政府的逐一破解和解決,引進(jìn)多元主體的參與,通過(guò)多種形式的協(xié)商,從空間、人口、產(chǎn)業(yè)和生態(tài)四個(gè)整體層面上去推進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展,而這個(gè)過(guò)程恰恰就是地方政府自身治理方式和理念的革新過(guò)程。

因此,今后地方政府要想利用城鎮(zhèn)化發(fā)展來(lái)擴(kuò)大消費(fèi),促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,就必須引進(jìn)多元主體參與到城鎮(zhèn)化的發(fā)展治理上來(lái),使地方政府和其他多元主體共同參與、共同推進(jìn)城鎮(zhèn)化。只有這樣,才能真正地推動(dòng)城鎮(zhèn)化在空間、人口、產(chǎn)業(yè)和生態(tài)四個(gè)方面的協(xié)同推進(jìn)和發(fā)展,同時(shí)實(shí)現(xiàn)自身治理方式和理念的革新。

參考文獻(xiàn)（略）