第一章導(dǎo)論

第一節(jié)研究背景與意義

一、選題背景

(一)公共政策是政府處理社會事務(wù)的重要手段

自改革開放以來,中國步入全面發(fā)展階段,在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)建設(shè)方面取得了舉世矚目的成就。但是在發(fā)展中各種問題也逐漸凸顯,體制性障礙、分配性不公、法治不彰、服務(wù)不力等各種問題阻礙著中國前進(jìn)的腳步。針對發(fā)展中出現(xiàn)的各種問題,中國政府采取各種措施予以解決或緩解,制定相應(yīng)的公共政策便是其中重要的舉措。習(xí)近平總書記指出,我國改革己經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū),我們要堅(jiān)持改革開放正確方向,在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上提出全面深化改革的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃。對從中國政府網(wǎng)獲得的信息進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析可知,從I987年1月1日到2014年12月31日,國務(wù)院發(fā)布各類政策文件共計(jì)3282項(xiàng),涵蓋國務(wù)院組織機(jī)構(gòu)、綜合政務(wù)、國民經(jīng)濟(jì)管理、國有資產(chǎn)監(jiān)管、市場監(jiān)管、安全生產(chǎn)監(jiān)管、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、科技、教育、文化、廣電、新聞出版、衛(wèi)生、體育等20多個(gè)領(lǐng)域,僅2014年一年(1月1日到12月31日),就有1朗項(xiàng)政策文件發(fā)布(詳見圖1-1)。公共政策作為配置社會資源的手段,r然己經(jīng)成為中央政府推進(jìn)各項(xiàng)工作的重要選擇。地方政府的情況與此類似,對從南京政府網(wǎng)獲得的信息進(jìn)行統(tǒng)計(jì)可化從2014年1月1日到2014年12月31日,南京市政府發(fā)布各類規(guī)范性文件、行政規(guī)章、地方性法規(guī)、政府文件共計(jì)357項(xiàng)。

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第二節(jié)研究思路和方法

一、研究思路

本論文以結(jié)構(gòu)主義、功能主義和利益相關(guān)者理論為基本分析框架,研究當(dāng)前我國公共政策評估中的評估主體結(jié)構(gòu)。結(jié)合公共政策評估個(gè)案,闡述公共政策評估主體結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀,在此基礎(chǔ)上深入分析公共政策評估主體選擇的指標(biāo)體系,重點(diǎn)基于外部約束條件和主體保障資源構(gòu)建我國公共政策評估的主體結(jié)構(gòu),為不同類型的公共政策評估選擇合適的評估主體提供分析框架,推動(dòng)我國公共政策評估順利開展,逐步做到科學(xué)、客觀地評估公共政策,發(fā)揮公共政策評估在政策過程中的重要作用。

二、研究方法

(一)理論研究方法

本文運(yùn)用文獻(xiàn)研究方式進(jìn)行內(nèi)容分析,將結(jié)構(gòu)主義、功能主義和利龜相關(guān)者理論運(yùn)用到公共政策評估主體研巧中,分析公共政策巧估主體結(jié)構(gòu)構(gòu)建的邏輯基礎(chǔ)和理論依據(jù)。根據(jù)結(jié)構(gòu)主義和功能主義,系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)以實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)功能為旨?xì)w,并對系統(tǒng)功能產(chǎn)生重要影響。根據(jù)利益相關(guān)者理論,在一個(gè)日益多元化的社會,綜合考慮多方的利益要求,尋求一種普遍的利益均衡,是時(shí)代發(fā)展的必然要求。因而,以實(shí)現(xiàn)政策評估功能和平衡多方利益辭體訴求為指引構(gòu)建公共政策評估主體系統(tǒng),探究適宣的評估主體結(jié)構(gòu),是本研究的基本思路。

(二)實(shí)證分析方法

實(shí)證分析方法關(guān)注"是什么",著眼于當(dāng)前政策評估主體結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)。本論文擷取南水北調(diào)(東線)工程移民安置政策評估和南京市城市房屋拆遷政策評估為案例,通過問卷調(diào)査、查閱相關(guān)報(bào)告和研究論文獲得可觀察到的實(shí)證材料,在此基礎(chǔ)上對政策評估案例資料進(jìn)行演繹推理,剖析當(dāng)前公共政策評估中的評估主體結(jié)構(gòu)及其存在的問題,以此為政策評估主體結(jié)構(gòu)構(gòu)建提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

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第二章公共政策評估主體結(jié)構(gòu)的理論分析

第一節(jié)公共政策評估主體結(jié)構(gòu)的基本概念

構(gòu)建公共政策評估主體結(jié)構(gòu),首先需要明確與其相關(guān)的基本概念。相關(guān)概念的界定,有利于明確研究的對象,提高公共政策評估主體研究的針對性和有效性。

一、公共政策

公共政策是現(xiàn)代化會廣泛運(yùn)用的概念,我們幾乎就生活在由各種各樣的政策所構(gòu)建出的社會生活中,小到某一區(qū)縣的養(yǎng)犬管理?xiàng)l例,大到國家的科技文化方針,都屬于公共政策,他們或大或小或深或線的影響著我們的生活。但是"政策如同大象——你能夠認(rèn)出它來,卻很難界定它"柯寧漢姆,迄今為止,無論是在日常生活中,還是在學(xué)術(shù)研究中,人們都沒有對公共政策的概念達(dá)成一致的看法。本文采用國內(nèi)著名公共政策學(xué)專家陳振明教授的觀點(diǎn),將公共政策界定為"國家(政府)、執(zhí)政黨及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)一定的社會政治、經(jīng)濟(jì)和文化目標(biāo)所采取的政治行動(dòng)或所規(guī)定的行為準(zhǔn)則,它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例的總稱。為使行文簡潔,在后續(xù)的分析中,如無特殊說明,所言"政策"均指此一意義上的公共政策。

政策評估在我國成為一門具有獨(dú)立研究領(lǐng)域的學(xué)科始于20世紀(jì)80年代初。隨著改革開放政策的進(jìn)一步深入和教育教學(xué)領(lǐng)域的進(jìn)一步解放,國內(nèi)學(xué)術(shù)界開始大量引入西方的政策科學(xué)理論,并結(jié)合我國的政策運(yùn)行實(shí)踐加以研究,逐步確立了政策評估研究的重要地位。

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第二節(jié)構(gòu)建公共政策評估主體結(jié)構(gòu)的分析邏輯

一、結(jié)構(gòu)主義與功能主義的聚焦

結(jié)構(gòu)主義和功能主義是社會理論研充中的兩個(gè)主要流派,因其在研究中均將社會看作一個(gè)類似于有機(jī)生命體的整體系統(tǒng),關(guān)注社會各個(gè)子系統(tǒng)及其具體組成部分及他們之間的相互關(guān)系,他們?nèi)绾螌ι鐣到y(tǒng)做出貢獻(xiàn),并通常以社會整體存在為前提來分析社會現(xiàn)象和個(gè)體行為,因而常常被合務(wù)為結(jié)構(gòu)-功能主義。但是,二者在研究方面的側(cè)重點(diǎn)還是存在顯而易見的差別的。

結(jié)構(gòu)主義在"整體論"觀點(diǎn)的框架下,傾向于對系統(tǒng)譯巧的研究。首先,結(jié)構(gòu)主義認(rèn)為社會結(jié)構(gòu)具有相對穩(wěn)定性,結(jié)構(gòu)是社會發(fā)展背后的深層力量。其認(rèn)為社會系統(tǒng)不是各組成部分的單純的集合體,而是由各組成部分形成的具有一定結(jié)構(gòu)的有機(jī)整體,社會系統(tǒng)的每一組成部分都是根據(jù)它與其它部分之間的關(guān)系來確定的。這便是埃米爾涂爾干所說的"社會事實(shí)","普遍存在于特定社會各處并具有其固定的存在形式"這些相對不變的社會結(jié)構(gòu),或者是行動(dòng)與事件背后的'實(shí)在的’構(gòu)成原因的力量,或者是它們在把意義賦予這些觀察到的現(xiàn)象的過程中是至關(guān)重要的"。其次,結(jié)構(gòu)主義認(rèn)為社會結(jié)構(gòu)具有作用力,既會對人的行動(dòng)和思想產(chǎn)生制約作用,也會起促進(jìn)作用。人的行動(dòng)的意義不是從它本身派生的,而是取決于它可以與其他人區(qū)別開來,社會結(jié)構(gòu)便是通過這種方式產(chǎn)生強(qiáng)制力。但是,結(jié)構(gòu)"為能動(dòng)作用的實(shí)施留有余地",因而也起促進(jìn)的作用。通過約束或促進(jìn),結(jié)構(gòu)促使社會系統(tǒng)各組成部分的作用良性發(fā)揮,構(gòu)建社會系統(tǒng)內(nèi)部秩序,維持社會系統(tǒng)平衡,從而為社會系統(tǒng)功能的發(fā)揮做出貢獻(xiàn)。

結(jié)構(gòu)主義和功能主義的研究思路,首先為評估主體結(jié)構(gòu)研巧提供了系統(tǒng)的思維方式,啟示我們不僅要將評估主體結(jié)構(gòu)研巧置于政策評估系統(tǒng)之中,而且要將多元的評估主體視為一個(gè)系統(tǒng),用系統(tǒng)思維對評估主體進(jìn)行整體性思考。其次為評估主體結(jié)構(gòu)研究提供"結(jié)構(gòu)-功能"分析思路。結(jié)構(gòu)主義認(rèn)為,"一個(gè)系統(tǒng)的不同的部分不應(yīng)相互獨(dú)立地加研究。各個(gè)部分,只有根據(jù)它們的相互關(guān)系,而且最終根據(jù)它們與整體的關(guān)系,才能得到理解",即結(jié)構(gòu)是了解評估主體功能的關(guān)鍵。功能主義認(rèn)為,社會系統(tǒng)發(fā)展的功能需要是影響人們行為的潛在因素,社會系統(tǒng)功能的實(shí)現(xiàn)是社會發(fā)展的前提。社會系統(tǒng)中各個(gè)組成部分的行為方式,是在系統(tǒng)功能潛在約束下的選擇,即評估主體結(jié)構(gòu)的構(gòu)建要以實(shí)現(xiàn)評估主體功能為旨?xì)w。本文對政策評估主體結(jié)構(gòu)的研究,遵循"評估主體結(jié)構(gòu)影響評估主體系統(tǒng)的功能,進(jìn)而影響政策評估的功能,因而評估主體的選擇要以實(shí)現(xiàn)優(yōu)良主體結(jié)構(gòu)為目標(biāo)"的邏輯,尋求構(gòu)建不同類別政策評估下的適宜的評估主體結(jié)構(gòu),這一思路正是結(jié)構(gòu)主義與功能主義的主要觀點(diǎn)為還輯依據(jù)。

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第三章公共政策評估主體結(jié)構(gòu)的實(shí)踐現(xiàn)狀分析...........36

第一節(jié)政策評估實(shí)踐案例概述..........36

第四章公共政策評估主體結(jié)構(gòu)的構(gòu)建...........49

第一節(jié)國內(nèi)學(xué)者關(guān)于評估主體選擇的資格探討...........49

第四章公共政策評估主體結(jié)構(gòu)的構(gòu)建

第一節(jié)國內(nèi)學(xué)者關(guān)于評估主體選擇的資格探討

如前文所述,政策評估擔(dān)負(fù)著重要的功能,并且是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程,因而由誰擔(dān)任評估主體至關(guān)重要。在選擇評估主體時(shí),往往需要考慮各類群體或組織所具備的資格條件是否能夠滿足政策評估的要求。對此,國內(nèi)學(xué)者提出了各自的見解和主張。

學(xué)者們從不同角度出發(fā)對如何選擇適當(dāng)?shù)脑u估主體展開的分析,為我們思考政策評估主體資格提供了寶貴的資源。

前文對政策評估案例的主體分析表明,單一結(jié)構(gòu)的評估主體無法滿足實(shí)現(xiàn)政策評估功能的要求,而政策評估實(shí)踐的發(fā)展趨勢與相關(guān)領(lǐng)域?qū)W者的研究均指出多元評估主體結(jié)構(gòu)是評估主體發(fā)展的趨勢所向。多元評估主體結(jié)構(gòu)的構(gòu)建以實(shí)現(xiàn)政策評估功能為目標(biāo),而政策評估功能的發(fā)揮受到評估環(huán)境、評估主體、評估標(biāo)準(zhǔn)、評估方法和評估信息等因素的影響,其中,評估環(huán)境作為外生變量獨(dú)立于其他影響因素,評估主體作為唯一具有能動(dòng)性的變量可以將評估標(biāo)準(zhǔn)、評估方法和評估信息等因素納入自身范圍,因而影響政策評估功能的最主要因素便可概括為評估環(huán)境和評估主體,而評估環(huán)境亦構(gòu)成選擇評估主體的外部條件。

綜上所述,評估主體結(jié)構(gòu)的構(gòu)建需要主體資格條件及評估環(huán)境為依據(jù),前者是實(shí)現(xiàn)政策評估功能所需的主體保障性資源,后者是制約主體選擇的約束性條件。前者主要包括中立能力、行政權(quán)力、知識技術(shù)、民意匯集和人財(cái)物時(shí)間等維度的主體資格條件,后者則包括政策本身的性質(zhì)、政策實(shí)施的時(shí)空跨度、制度安排提供的可能性和評估主體的可選擇性等外部因素。據(jù)此,本文形成評估主體選擇指標(biāo)體系(見圖4-1)作為構(gòu)建評估主體結(jié)構(gòu)的分析框架,該指標(biāo)體系以結(jié)構(gòu)主義、功能主義和利益相關(guān)者理論的主要觀點(diǎn)為基礎(chǔ),從系統(tǒng)視角出發(fā),融合各位學(xué)者觀點(diǎn)中的合理因素,突破了以往研究分散、缺乏內(nèi)在聯(lián)系、不成體系的狀況,力圖構(gòu)建成相對全面并具有現(xiàn)實(shí)參照價(jià)值的評估主體選擇標(biāo)準(zhǔn)體系。

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結(jié)語

一、研究意義

政策評估實(shí)踐的多元主體發(fā)展趨勢及多元評估主體的學(xué)界共識,展示出構(gòu)建評估主體結(jié)構(gòu)的實(shí)踐與理論價(jià)值。但是現(xiàn)有的研究在如何構(gòu)建評估主體"結(jié)構(gòu)",即構(gòu)建依據(jù)方面,討論卻寥寥無幾。本文將評估主體選擇的內(nèi)部保障性資源和外部約束性條件作為分析框架,將評估主體資格及其相對優(yōu)勢作為主體結(jié)胸構(gòu)建的重要依據(jù)進(jìn)行考量,進(jìn)而構(gòu)建出評估主體結(jié)構(gòu)。其意義在于,通過對不同類別評估主體在政策評估主體系統(tǒng)中的地位和角色進(jìn)行設(shè)計(jì),使其形成有利于各自資格優(yōu)勢發(fā)揮的主體間關(guān)系,從而發(fā)揮評估主體系統(tǒng)的功能,實(shí)現(xiàn)政策評估目標(biāo)。

本文南京市城市房屋拆遷政策評估和南水北調(diào)(東線)工程移民安置政策監(jiān)測評估為研究背景,據(jù)此運(yùn)用德爾菲問卷法對評估主體選擇保障性資源和約束性條件進(jìn)行調(diào)查分析,這就使得本文的研究結(jié)論一方面建立在對兩個(gè)案例的分析基礎(chǔ)之上,論證的充分性稍顯欠缺;另一方面,評估主體結(jié)構(gòu)的構(gòu)建僅僅是通過理論分析所得,尚缺少實(shí)踐的檢驗(yàn)。對此,筆者希望能夠在未來的學(xué)習(xí)中進(jìn)一步搜集資料,展開研究,在理論上對其進(jìn)行不斷完善、補(bǔ)充;更重要的是,如果有機(jī)會進(jìn)行組織調(diào)研,便根據(jù)現(xiàn)有研究成果展開評估工作,以進(jìn)行實(shí)踐檢測。

參考文獻(xiàn)（略）