一、公益慈善事業(yè)發(fā)展中政府角色定位的基本內(nèi)涵與基礎(chǔ)理論

（一）政府角色的概念

政府角色是政府在社會(huì)發(fā)展及經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所能夠發(fā)揮的作用的定位。西方學(xué)者對(duì)于政府角色的研究起源較早，法國孟克列欽的重商主義是最早的政府角色定位，十八到十九世紀(jì)西方處于重商重農(nóng)主義時(shí)期，這個(gè)階段與當(dāng)代的市場萬能主義有著高度相似之處，即強(qiáng)調(diào)市場在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮最大作用，政府的職能就是做好本身職責(zé)工作，不要干預(yù)市場對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)采取的措施。代表人物亞當(dāng)·斯密認(rèn)為政府包括三個(gè)義務(wù)（本職），即“第一，保護(hù)社會(huì)，使不受其他獨(dú)立社會(huì)的侵犯。第二，盡可能保護(hù)社會(huì)上各個(gè)人，使不受社會(huì)上任何其他人的侵害或壓迫，這就是說，要設(shè)立嚴(yán)正的司法機(jī)關(guān)。第三，建設(shè)并維持某些公共事業(yè)及某些公共設(shè)施(其建設(shè)與維持絕不是為著任何個(gè)人或任何少數(shù)人的利益)，這種事業(yè)與設(shè)施，在由政府經(jīng)營時(shí)，其利潤常能補(bǔ)償所費(fèi)而有余，但若由個(gè)人或少數(shù)人經(jīng)營，就決不能補(bǔ)償所費(fèi)”。約翰·穆勒(1848)認(rèn)為政府義務(wù)可分為必要和可選擇兩種。必要的義務(wù)包括:保護(hù)居民人身和財(cái)產(chǎn)安全，防止暴力和欺詐等。進(jìn)入二十世紀(jì)之后，政府角色的討論開始多元化，以凱恩斯為首的經(jīng)濟(jì)學(xué)家主張政府積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)以便促進(jìn)其發(fā)展，即發(fā)揮政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的職能，以預(yù)防市場失靈所帶來的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，較為典型的就是資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)，在市場對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展失去控制之后政府介入并對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)整規(guī)范，使之回歸到正常發(fā)展渠道中。

近代研究中政府是作為外部力量出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，公共選擇理論中認(rèn)為政府的行為主體是人，而在政治領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中活動(dòng)的是同一個(gè)人，主張并試圖將政府行為納入到一個(gè)統(tǒng)一的分析框架中，用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法來分析人們行為的兩個(gè)方面。

我國對(duì)政府角色的研究主要集中在近二十年中，不同學(xué)者對(duì)于政府角色的研究角度不同。綜合而言，我國政府目前在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮著不可或缺的作用，但政府的角色定位目前并不清晰，且政府對(duì)于市場參與到社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中并不積極。政府角色定位的不準(zhǔn)確導(dǎo)致我國許多領(lǐng)域在發(fā)展過程中無法有效發(fā)揮自身效能，公益慈善事業(yè)也是其中之一。近年來隨著我黨對(duì)政府角色轉(zhuǎn)變以及市場功能的重視，政府開始進(jìn)行角色定位并轉(zhuǎn)型，同時(shí)將權(quán)力下放給市場，讓市場參與到社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中來。而目前我國政府與市場都是社會(huì)與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中不可或缺的部分，因此市場作為活動(dòng)主體，政府提供輔助機(jī)制，是目前我國政府角色轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)。

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（二）公益慈善事業(yè)的概念

公益是公共利益事業(yè)的簡稱，是實(shí)現(xiàn)城市治理現(xiàn)代化的主旨，是由公共部門、企業(yè)及其設(shè)施直接或間接地為居民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、社會(huì)活動(dòng)和生活服務(wù)，公益事業(yè)具有如下特點(diǎn)：1.外在性，即公益事業(yè)的活動(dòng)存在于公共部門和企業(yè)的日常生產(chǎn)之外，由獨(dú)立的系統(tǒng)進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)。2.社會(huì)性，公益事業(yè)所提供的服務(wù)均是以社會(huì)作為基底來運(yùn)作的，公益事業(yè)的效益主要表現(xiàn)為社會(huì)效益。3.非排他性，公益事業(yè)的受益者是全體公民，不論公民是否付出對(duì)應(yīng)的代價(jià)均可享受公益事業(yè)帶來的效益。4.非物質(zhì)性，公益事業(yè)提供的主要是非具體性非物質(zhì)性的服務(wù)，例如水力、電力、教育、國防等非物質(zhì)的服務(wù)。5.福利性，公益事業(yè)提供的效益都是以社會(huì)福利的形式出現(xiàn)的，其中需要收取的費(fèi)用都是象征性的收取，例如公交車的車票錢，其運(yùn)營收入甚至無法單方面滿足公交系統(tǒng)的運(yùn)營，更不能構(gòu)成盈利。根據(jù)歐文·休斯的論述，市場失效是無法以最滿意的方式提供的商品或服務(wù)，包括：教育、法律與秩序、環(huán)境保護(hù)、國防、道路橋梁、醫(yī)療衛(wèi)生與保健、福利服務(wù)以及公共交通等。以此來看，公共利益的提供主體主要為政府，市場在很多時(shí)候無法提供或無法完善提供公共利益，因此政府在公共利益領(lǐng)域中基本無法進(jìn)行角色轉(zhuǎn)換，雖然近年來部分資本主義國家的公共利益開始由個(gè)人或者企業(yè)進(jìn)行承包，政府進(jìn)行購買，但這僅限于市場調(diào)節(jié)功能正常的時(shí)期。

而慈善活動(dòng)是實(shí)現(xiàn)公共利益的一種主要方式，是指私人或社會(huì)團(tuán)體基于慈悲、同情、救助等觀念，為災(zāi)民、貧民及其他生活困難者舉辦的施舍、救助活動(dòng)的統(tǒng)稱。其活動(dòng)對(duì)象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目，由施善者確定。通常來說慈善機(jī)構(gòu)是由私人或者社會(huì)團(tuán)體所組建的非政府組織，例如各種慈善基金會(huì)，救濟(jì)院等等；慈善事業(yè)最大的特點(diǎn)就是解決政府公益事業(yè)服務(wù)的盲區(qū)但是又不受政府的直接管轄。慈善事業(yè)一般來說不具有盈利性，資金來源基本上是通過個(gè)人捐款或者企業(yè)基金，政府對(duì)慈善組織僅提供政策上的支持與扶持。

我國學(xué)界目前對(duì)于公益的定義較為清晰，但對(duì)于慈善與慈善事業(yè)還沒有達(dá)成一個(gè)統(tǒng)一的內(nèi)涵，狹義的慈善概念是指公眾建立在自愿基礎(chǔ)上對(duì)于社會(huì)弱勢(shì)群體的無償救助行為。狹義的慈善概念與英語中的 charity 相對(duì)應(yīng)，指的是給窮人提供的幫助、救濟(jì)和施舍，這也是傳統(tǒng)意義上的慈善概念。廣義的慈善概念是指建立在社會(huì)捐獻(xiàn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的民營社會(huì)性救助行為，與英語中的 Philanthropy 相對(duì)應(yīng)，指的是中文中公益事業(yè)，因此廣義的慈善事業(yè)也被籠統(tǒng)地稱為慈善公益事業(yè)。

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二、我國當(dāng)前公益慈善事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀——以長春市為例

（一）我國公益慈善事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

1. 我國公益慈善事業(yè)發(fā)展歷程

我國公益慈善事業(yè)分為近代和現(xiàn)代兩個(gè)階段，近代公益慈善事業(yè)主要是民國時(shí)期依托于政府頒布的各類法律法規(guī)條文而存在的慈善組織所參與的，雖然基本國情的不同決定了我們無法直接將民國時(shí)期的慈善法拿來直接使用，但這些法律依舊促進(jìn)了近代中國慈善事業(yè)乃至社會(huì)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，因?yàn)榉ㄖ苹乾F(xiàn)代社會(huì)最為重要和顯著的特點(diǎn)之一。現(xiàn)代公益慈善事業(yè)則起源于改革開放之后的 1984 年，對(duì)其的研究更是在九十年代才開始，因此可以說現(xiàn)代公益慈善事業(yè)研究是一個(gè)新興的研究領(lǐng)域，雖然自身受到了近代公益慈善精神的一定影響，但為了迅速進(jìn)入到成熟狀態(tài)，更多是借鑒西方的制度化、規(guī)模化和現(xiàn)代化。進(jìn)入到二十一世紀(jì)之后，人們的生活水平逐漸提高，使得公益慈善組織在籌集資金的方面變得更加方便；同時(shí)，在汶川地震、雅安地震等自然災(zāi)害事件中，諸如紅十字會(huì)、各類基金會(huì)、各省市慈善會(huì)都發(fā)動(dòng)自身所有的人力物力來協(xié)助政府進(jìn)行賑災(zāi)救助行動(dòng)，這些行為都為公益慈善組織博得了極好的口碑和數(shù)量巨大的善款數(shù)額。雖然在后期有著各種各樣的負(fù)面新聞被媒體曝光，但從總體情況來看中國公益慈善事業(yè)處于飛速發(fā)展的階段，對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的影響也是積極的、正面的。

與此同時(shí)，負(fù)面新聞和各類網(wǎng)絡(luò)“爆料”也不斷糾纏著正在發(fā)展的公益慈善組織，其中的代表就是中國紅十字會(huì)。汶川地震之后就經(jīng)常出現(xiàn)救災(zāi)善款被挪用、使用情況不透明、從善款中按比例提取資金作為管理費(fèi)用等丑聞，但紅十字會(huì)本身對(duì)此類新聞均做出否認(rèn)的回應(yīng)。2011 年 6 月 21 日，新浪微博上一個(gè)名叫“郭美美 Baby”的網(wǎng)友頗受關(guān)注，這個(gè)自稱“住大別墅，開瑪莎拉蒂”的 20 歲女孩，其認(rèn)證身份居然是“中國紅十字會(huì)商業(yè)總經(jīng)理”，這種炫富的行徑給網(wǎng)友留下了“善款被挪用做私人目的”的印象，并迅速地通過電視、網(wǎng)絡(luò)等平臺(tái)傳播開來。對(duì)此中國紅十字會(huì)迅速做出回應(yīng)稱該人與紅十字會(huì)毫無關(guān)系，紅十字會(huì)“沒有‘紅十字商會(huì)’這個(gè)機(jī)構(gòu)，也沒有設(shè)立過‘商業(yè)總經(jīng)理’這個(gè)職務(wù)，更沒有‘郭美美’這個(gè)人。”對(duì)此郭美美（本名郭美玲）多次發(fā)表微博，語焉不詳?shù)膽B(tài)度導(dǎo)致民眾對(duì)紅十字會(huì)的信任程度進(jìn)一步降低，直到 2014 年郭美美因賭球被捕，公布了當(dāng)年因?yàn)樘摌s才進(jìn)行的炫富導(dǎo)致紅十字會(huì)深陷信任危機(jī)的真相，該事件才告一段落。盡管如此，在此期間傳出的各類紅十字會(huì)的“內(nèi)幕”導(dǎo)致人們對(duì)紅十字會(huì)的信任程度降低到了歷史最低點(diǎn)，甚至在玉樹地震紅十字會(huì)呼吁人們參與到賑災(zāi)中來的時(shí)候遭到許多網(wǎng)友的抵制。追根究底，不透明的財(cái)務(wù)信息是重要的原因，公眾看不到善款的詳細(xì)使用情況就會(huì)下意識(shí)認(rèn)為紅十字會(huì)有著財(cái)務(wù)方面的漏洞，加上的確有少部分省市紅十字會(huì)負(fù)責(zé)人挪用善款以作他用，讓很多不明真相的公眾傾向于對(duì)紅十字會(huì)不利的言論，盡管可能是廣泛傳播的謠言。紅十字會(huì)的負(fù)面新聞也導(dǎo)致如中華慈善總會(huì)、河南宋慶齡基金會(huì)等慈善組織接連傳出善款被挪用的消息，雖然這些新聞被證實(shí)有真有假，但已經(jīng)造成的名譽(yù)上的損失已經(jīng)難以彌補(bǔ)。 

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（二）長春市公益慈善事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及規(guī)劃

1.  長春市公益慈善事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

就目前來看，長春市政府對(duì)于慈善事業(yè)發(fā)展的支持力度是十分持續(xù)和顯著的，目前政府主要扮演著慈善事業(yè)的引導(dǎo)、組織、平臺(tái)搭建工作，尤其是相關(guān)政府機(jī)關(guān)對(duì)于一些非政府組織（如長春市慈善會(huì)、長春市紅十字會(huì)）的指導(dǎo)作用十分明顯。政府慈善執(zhí)行能力也不斷提高，主要表現(xiàn)為一些會(huì)議、募捐、慈善事業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)活動(dòng)的組織與開展。

慈善總會(huì)作為最龐大的慈善機(jī)構(gòu)，在從事公益慈善事業(yè)的階段已經(jīng)進(jìn)入成熟期，更多的時(shí)候是需要和政府合作而不是需要其扶持。但更多公益慈善機(jī)構(gòu)依舊處于發(fā)展階段，更多時(shí)候是需要政府去提供幫助和引導(dǎo)，以促進(jìn)其發(fā)展。對(duì)于這類組織，政府需要做的最主要一點(diǎn)就是以保護(hù)為主，剛建立的公益慈善機(jī)構(gòu)很多是創(chuàng)始人出于對(duì)他人的慈善心理，從而進(jìn)行募款并且召集人員來組成的，這些人員有著高度的從事公益慈善的熱情，但很多時(shí)候在活動(dòng)開展和資金使用方面缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，加上人員理念不同，很多時(shí)候會(huì)以解散告終；對(duì)外由于職責(zé)分工不明確，很容易越俎代庖插手政府負(fù)責(zé)的事務(wù)，加上和政府相關(guān)機(jī)構(gòu)（比如殘聯(lián)等）溝通不當(dāng)，直接導(dǎo)致和政府的關(guān)系微妙化，甚至進(jìn)而發(fā)展為敵對(duì)狀態(tài)。這種情況并不在少數(shù)，作為政府，向社會(huì)組織購買服務(wù)既是國家政策的改變，也是市場前進(jìn)的趨勢(shì)，但政府購買的服務(wù)也必須是質(zhì)量過關(guān)的服務(wù)，除了慈善總會(huì)、義工聯(lián)盟等已經(jīng)成型的慈善機(jī)構(gòu)，很多新興的公益慈善組織并沒有辦法提供合格的服務(wù)，且自身實(shí)力無法與成熟期的組織相提并論。這時(shí)候就需要政府加以引導(dǎo)，除了政策和財(cái)務(wù)的扶持，最主要的是讓這些組織快速形成一個(gè)基本的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，制定符合自身發(fā)展的規(guī)章條例，并且組織定時(shí)定量的公益慈善活動(dòng)。這些扶持未必要大量的資金，最主要的是確定一條合理的發(fā)展路線，不但幫助新興組織渡過創(chuàng)立初期的困難階段，也為政府購買服務(wù)提供了更多的選擇，同時(shí)增加市場的活力。 其次，政府應(yīng)當(dāng)定期召集各個(gè)公益慈善組織的領(lǐng)導(dǎo)成員，除了為組織制定發(fā)展的政策和路線，也對(duì)新興組織的領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行相關(guān)方面的培訓(xùn)，讓他們了解成熟期組織的辦公和活動(dòng)方式，同時(shí)組織一帶一或者多帶一，由先進(jìn)帶動(dòng)落后，促使公益慈善組織內(nèi)部良性發(fā)展，盡可能減少政府的參與程度。

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三、我國公益慈善事業(yè)發(fā)展中城市政府角色定位存在的問題及原因 ......... 31

（一）公益慈善事業(yè)中城市政府角色定位存在的問題 .................... 31

（二）原因分析 .............. 34

四、境內(nèi)外其他地區(qū)城市政府在公益慈善事業(yè)中角色定位的經(jīng)驗(yàn)與借鑒 ..... 37

（一）江蘇省常州市政府主導(dǎo)型的角色定位 .............. 37

（二）北京市官民合作的角色定位 ............ 39

五、我國公益慈善事業(yè)中完善城市政府角色的對(duì)策 ....................... 43

（一）基于高效行政的統(tǒng)一性標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范確立 ..... 43

（二）積極引導(dǎo)與民間組織的雙向互動(dòng) ............. 45

五、我國公益慈善事業(yè)中完善城市政府角色的對(duì)策

（一）基于高效行政的統(tǒng)一性標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范確立

我國目前基本法的缺失是雙重標(biāo)準(zhǔn)存在的最主要原因，這個(gè)問題不是地方政府甚至也不是中央政府能夠解決的，只有經(jīng)過全國人民代表大會(huì)同意，國務(wù)院發(fā)布新中國建立以來的第一部專門的慈善基本法，才能在全國范圍內(nèi)確定一個(gè)共同的注冊(cè)標(biāo)準(zhǔn)，雖然在 2016 年 3 月我國人大已經(jīng)正式頒布了《中華人民共和國慈善法》，但其中規(guī)定本法自 2016 年 9 月 1 日開始實(shí)行，正式法的出臺(tái)為各省市及地區(qū)提供了一個(gè)法律法規(guī)的制定標(biāo)準(zhǔn)和參照依據(jù)，，地方法規(guī)生效的前提是不能違反基本法，就目前來說慈善法的主要作用在于此處，其實(shí)際作用還需要等到正式實(shí)行之后再行討論。但除此之外還有一些是當(dāng)前各級(jí)政府能夠做到的，就是精簡政府機(jī)構(gòu)部門，完善民間組織審批的流程，爭取做到不拖沓，不延誤，這雖然對(duì)民間組織發(fā)展無法起到?jīng)Q定性的作用，但至少讓民間慈善組織和官辦組織在同一條起跑線上共同發(fā)展，對(duì)民間組織未來開展活動(dòng)打下一個(gè)良好的基礎(chǔ)。

另一個(gè)影響我國目前民間組織審批流程的因素就是各地區(qū)發(fā)展程度不同導(dǎo)致不同省市的政府的工作重心不同。雖然我國一直在強(qiáng)調(diào)物質(zhì)文明與精神文明共同發(fā)展共同進(jìn)步，但經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)一般都會(huì)將經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在首位，這在一定程度上或許會(huì)對(duì)民間公益慈善的發(fā)展起到非正面的影響。從另一個(gè)角度看，社會(huì)保障制度的完善是經(jīng)濟(jì)水平提高的重要前提，政府的工作重心放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面則勢(shì)必減輕對(duì)公益慈善事業(yè)的關(guān)注，與其政府兩手抓不如專心經(jīng)濟(jì)一個(gè)領(lǐng)域，社會(huì)保障可以向民間公益慈善購買服務(wù)來進(jìn)行確保，除了降低民間組織成立的門檻，設(shè)立專門制度，邀請(qǐng)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面監(jiān)督，完善激勵(lì)手段，這都是規(guī)范行政與審批環(huán)節(jié)的有效措施，也有利于經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)保障齊頭并進(jìn)，共同發(fā)展。

政府對(duì)民間組織要做的并不只是在登記注冊(cè)方面的公平，更要在組織建立之后的發(fā)展階段特別是發(fā)展初期提供強(qiáng)有力的支持，這種支持包括在經(jīng)濟(jì)上的支持，主要是民間組織的稅收減免，必要時(shí)可以發(fā)放一些活動(dòng)經(jīng)費(fèi)來保障組織發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；政策上的支持，在行政審批方面為民間組織提供快捷通道，確保公益慈善活動(dòng)的及時(shí)開展不因政府因素而延誤；觀念上的支持，民間組織的發(fā)展是否有成效取決于其負(fù)責(zé)人是否具有當(dāng)代公益慈善的熱情、專業(yè)服務(wù)水準(zhǔn)和成熟的內(nèi)部管理體制，前者考驗(yàn)的是組織人員的公益心，中間考驗(yàn)的是公益慈善水平，后者考驗(yàn)的是有關(guān)機(jī)構(gòu)的理念是否符合時(shí)代需要。政府需要做的就是經(jīng)常與民間組織進(jìn)行交流，確保組織的問題能夠得到及時(shí)有效的解答；同時(shí)民間組織也應(yīng)該采取類似定期匯報(bào)、定期拜訪、展開聯(lián)誼等工作方式與政府部門互動(dòng)，主動(dòng)向政府部門展示其工作計(jì)劃及工作成果，讓政府也能夠?qū)M織內(nèi)部相關(guān)事宜更加了解，并按需提供幫助。

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結(jié)語

共產(chǎn)主義的原則是為全人類謀福祉，而公益慈善事業(yè)則是社會(huì)福利保障的一項(xiàng)重要基石，在我國特殊的背景環(huán)境下，公益慈善組織是無法脫離政府而完全獨(dú)立存在的，無論是理念的創(chuàng)新、法規(guī)政策的支持、經(jīng)濟(jì)的援助都是公益慈善組織無法單獨(dú)完成的，盡管英美的公益慈善事業(yè)發(fā)展程度令人羨慕，但一味的照搬照抄而忽略我國獨(dú)特國情是不科學(xué)的。既然政府是公益慈善事業(yè)發(fā)展中的一個(gè)重要的存在因素，那就應(yīng)該準(zhǔn)確地為政府在其中進(jìn)行角色定位，而不是單純地依靠政府或者將政府驅(qū)逐出公益慈善事業(yè)發(fā)展的過程。發(fā)揮政府的固有職能和市場的自由化體制，才有可能讓中國公益慈善事業(yè)產(chǎn)生質(zhì)的飛躍。

時(shí)至今日，公益慈善的范圍逐漸開始擴(kuò)大化，并不是只有捐錢捐物才能被稱為公益慈善，發(fā)生在我們身邊的見義勇為、樂于助人的行為都是公益慈善的一部分，一個(gè)人付出努力去幫助另外一個(gè)需要幫助的人就是公益慈善最原始的含義。政府作為服務(wù)機(jī)構(gòu)，社會(huì)公共利益是它的負(fù)責(zé)領(lǐng)域，但并非一切的活動(dòng)都需要政府來組織開展，只要有非政府組織愿意去從事公益慈善事業(yè)，政府就應(yīng)該放手讓它們?nèi)プ�，一些簡單的政策與制度可以獲得很好的收益，政府所購買的更加專業(yè)化的社會(huì)服務(wù)是公眾和政府都希望見到的，簡政放權(quán)，還權(quán)于民，在善治理念得到廣泛提倡的今天，變“管理”為“治理”再到“服務(wù)”，是建設(shè)具有中國特色社會(huì)主義的必經(jīng)之路，也是公益慈善事業(yè)蓬勃發(fā)展的良好開端！ 

參考文獻(xiàn)（略）