本文關(guān)鍵詞：國土規(guī)劃，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

原標(biāo)題：聚焦《全國國土規(guī)劃綱要（2016～2030年）》

　　《全國國土規(guī)劃綱要（2016～2030年）》（以下簡稱《綱要》）由國務(wù)院印發(fā)實(shí)施，不僅標(biāo)志著自2009年開始的《綱要》編制工作圓滿收官，也標(biāo)志著我國空間規(guī)劃體系建設(shè)取得了突破性進(jìn)展�！毒V要》確立了建設(shè)“安全、和諧、開放、協(xié)調(diào)、富有競爭力和可持續(xù)發(fā)展的美麗國土”的目標(biāo)，以《綱要》的出臺(tái)為標(biāo)志，我國國土規(guī)劃站在了新的歷史起點(diǎn)上，在我國空間規(guī)劃發(fā)展史上具有重要里程碑意義。

　　1 《綱要》是怎樣“煉”成的

　　◆《綱要》的出臺(tái)是適應(yīng)空間治理要求、深化規(guī)劃體制改革的產(chǎn)物，是部門協(xié)同、廣泛參與、對(duì)我國國土規(guī)劃工作30多年成果的系統(tǒng)集成。

　　新中國成立后的不同時(shí)期，為適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要，組織開展了不同類型、不同層級(jí)的國土整治和規(guī)劃工作，但國土規(guī)劃正式提到國家議事日程，是在改革開放以后。改革開放初期，隨著國民經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)和大規(guī)模國土開發(fā)活動(dòng)的展開，建設(shè)無序、資源浪費(fèi)和生態(tài)破壞等問題開始出現(xiàn)。1984年7月，原國家計(jì)委出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步搞好省、自治區(qū)、直轄市國土規(guī)劃試點(diǎn)工作的通知》；1985年3月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)原國家計(jì)委《關(guān)于編制全國國土總體規(guī)劃綱要的報(bào)告》；1987年，原國家計(jì)委印發(fā)《國土規(guī)劃編制辦法》，國土規(guī)劃編制工作全面開展�！度珖鴩量傮w規(guī)劃綱要（草案）》1990年2月完成。到1993年底，全國30個(gè)省（區(qū)、市）、223個(gè)地市、640個(gè)縣開展了國土規(guī)劃編制工作，分別占當(dāng)時(shí)全國省、市、縣總數(shù)的100%、67%和30%。另外，金沙江下游地區(qū)、烏江干流沿岸地區(qū)、京津唐地區(qū)、長江三角洲地區(qū)、以山西為中心的能源和重化工基地等區(qū)域，還分別編制了跨行政區(qū)國土規(guī)劃；長江、黃河、淮河等流域，編制了流域整治規(guī)劃�？傮w上看，這一時(shí)期的國土規(guī)劃以生產(chǎn)力布局、資源開發(fā)、國土整治為主要內(nèi)容，具有鮮明的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征。因種種原因，包括全國規(guī)劃綱要（草案）在內(nèi)，大多數(shù)規(guī)劃未正式批復(fù)，但在實(shí)際中不同程度發(fā)揮了作用。

　　20世紀(jì)90年代中期以后，由于對(duì)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下國土規(guī)劃的職能認(rèn)識(shí)不清，加之多數(shù)國土規(guī)劃未能及時(shí)審批，規(guī)劃編制工作陷入停頓。1998年，國土規(guī)劃職能由原國家計(jì)委劃轉(zhuǎn)新成立的國土資源部。

　　進(jìn)入21世紀(jì)，隨著資源環(huán)境約束趨緊、區(qū)域發(fā)展失衡、城鄉(xiāng)差距拉大，國土規(guī)劃重新進(jìn)入人們視野，黨的十七大報(bào)告明確提出“加強(qiáng)國土規(guī)劃”。在國土規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系未能理順的情況下，國土資源部一方面大力組織編制各級(jí)土地、礦產(chǎn)和海洋資源規(guī)劃，減少國土規(guī)劃缺位的影響；另一方面積極開展國土規(guī)劃編制試點(diǎn)，相繼完成深圳、天津、遼寧、廣東、廣西、河南等省（區(qū)）市國土規(guī)劃編制工作，對(duì)新時(shí)期國土規(guī)劃的理論和實(shí)踐作了有益探索，其中最重要的進(jìn)展，是提出把資源環(huán)境承載力作為規(guī)劃布局的基本約束，以統(tǒng)籌處理規(guī)劃與市場的關(guān)系。

　　在�。▍^(qū)）市規(guī)劃試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，國土資源部與中國科學(xué)院等單位聯(lián)合開展了全國國土規(guī)劃綱要編制前期研究。2009年9月，經(jīng)國務(wù)院同意，由國土資源部和國家發(fā)展改革委牽頭，財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部、住建部等28個(gè)部門、單位參加，正式啟動(dòng)了《綱要》編制工作。到2012年底，《綱要》（送審稿）編制完成。黨的十八大后，中央提出一系列治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，為在《綱要》中充分體現(xiàn)新的要求，并做好與全國主體功能區(qū)規(guī)劃的銜接，又對(duì)《綱要》（送審稿）進(jìn)行了反復(fù)修改和完善。到正式出臺(tái)實(shí)施，《綱要》從前期研究到完成批復(fù)歷時(shí)8年，其編制是對(duì)改革開放30多年來國土規(guī)劃工作成果全面檢閱和系統(tǒng)集成的過程，是對(duì)新形勢(shì)下國土規(guī)劃適應(yīng)引領(lǐng)國土空間治理深入探索和創(chuàng)新發(fā)展的過程，是凝心聚力、集思廣益、求同存異、統(tǒng)一思想的過程，最終凝結(jié)為我國空間規(guī)劃發(fā)展的一項(xiàng)重大成果。

　　2 《綱要》有什么作用

　　◆《綱要》作為一項(xiàng)高層次、戰(zhàn)略性、綜合性、基礎(chǔ)性規(guī)劃，填補(bǔ)了我國空間規(guī)劃體系最大短板，標(biāo)志著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下空間規(guī)劃架構(gòu)基本形成。

　　經(jīng)過60多年的實(shí)踐，特別是改革開放30多年來的不斷發(fā)展，我國空間規(guī)劃逐步強(qiáng)化，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著不可替代的重要作用。特別是空間規(guī)劃從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中分化出來并不斷完善，體現(xiàn)了“使市場在資源配置中起決定性作用”和“更好發(fā)揮政府作用”的根本要求，標(biāo)志著國家空間治理理念和治理方式的實(shí)質(zhì)提升。比如，土地利用規(guī)劃的“保護(hù)優(yōu)先”“集聚發(fā)展”“精明增長”，城市規(guī)劃的“以人為本”“開放緊湊”“功能復(fù)合”，環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的“環(huán)境友好”“綠色低碳”“生態(tài)安全”等等理念，已廣泛影響人們的思想行為和政府決策，推動(dòng)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和生產(chǎn)生活方式的變革。又如，通過土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和引導(dǎo)，有效構(gòu)建了統(tǒng)籌區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展的機(jī)制，逐步打破了傳統(tǒng)計(jì)劃體制遺留下來的區(qū)域城鄉(xiāng)間要素流動(dòng)的制度性壁壘，區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進(jìn)程明顯加快，資源利用效率、基本公共服務(wù)均等化不斷取得新進(jìn)展。

　　但是，在各類空間性規(guī)劃蓬勃興起、規(guī)劃種類和層級(jí)總體偏多的同時(shí)，作為空間規(guī)劃的上位規(guī)劃——國土規(guī)劃卻長期缺位，其消極影響已日益顯現(xiàn)。一方面，缺少高層次、戰(zhàn)略性空間規(guī)劃，難以形成統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、高效的國土空間政策，不利于從源頭上遏制無序建設(shè)、過度開發(fā)、資源濫用和環(huán)境破壞。另一方面，各類規(guī)劃試圖填補(bǔ)國土規(guī)劃的空白，也助長了規(guī)劃的無序增長，加劇了規(guī)劃體系的混亂，影響到政府管理效率。各類相關(guān)規(guī)劃各有長處，但也各有不足。

　　經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是國家加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控的重要手段，也是政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職責(zé)的重要依據(jù)。這也決定了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃既要統(tǒng)攬各方，涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化和生態(tài)文明建設(shè)各個(gè)領(lǐng)域，又要處理好政府與市場的關(guān)系，明確規(guī)劃邊界。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以發(fā)展為中心，調(diào)控對(duì)象是政府的施政行為。盡管規(guī)劃政策最終要落地，但經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃在本質(zhì)上不屬于空間規(guī)劃，，因此無法填補(bǔ)國土規(guī)劃的缺位。

　　城鄉(xiāng)規(guī)劃是促進(jìn)城鄉(xiāng)人居環(huán)境改善、空間高效合理利用和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要工具，其法定功能是為規(guī)劃區(qū)內(nèi)各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)提供依據(jù)。城鄉(xiāng)規(guī)劃屬于空間規(guī)劃序列，但它是以城鄉(xiāng)建設(shè)為中心，調(diào)控對(duì)象是單位和個(gè)人的建設(shè)活動(dòng)。顯然，在我國現(xiàn)行規(guī)劃體系下，城鄉(xiāng)規(guī)劃難以涵蓋全部國土空間的開發(fā)、利用、整治和保護(hù)活動(dòng)。

　　土地利用規(guī)劃的主要作用是統(tǒng)籌各業(yè)各類用地，控制建設(shè)用地，保護(hù)永久基本農(nóng)田，促進(jìn)節(jié)約集約用地，保障土地資源可持續(xù)利用。依據(jù)《土地管理法》，國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途。這就決定了土地利用總體規(guī)劃屬于國家空間規(guī)劃，主要功能是為土地用途管制提供依據(jù)。土地利用規(guī)劃是以土地利用控制為中心，調(diào)控對(duì)象是單位和個(gè)人的土地利用活動(dòng)，在我國現(xiàn)行規(guī)劃體系下，土地利用規(guī)劃的戰(zhàn)略性和綜合性也存在不足。

　　環(huán)境保護(hù)規(guī)劃以協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為己任，其主要功能是為生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)提供依據(jù)。環(huán)境保護(hù)規(guī)劃雖有一定的空間性，但通常納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃序列。環(huán)境保護(hù)規(guī)劃以保護(hù)環(huán)境為中心，調(diào)控對(duì)象是單位和個(gè)人的開發(fā)建設(shè)和環(huán)境利用活動(dòng)。環(huán)境保護(hù)規(guī)劃屬于專項(xiàng)規(guī)劃，覆蓋面有限。

　　主體功能區(qū)規(guī)劃以劃定優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)為基本任務(wù)，其中的“開發(fā)”特指大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)。主體功能區(qū)規(guī)劃初步奠定了生態(tài)文明制度建設(shè)的基礎(chǔ)地位，是具有中國特色的空間規(guī)劃，但顧名思義，主體功能區(qū)規(guī)劃只能是國土規(guī)劃的一個(gè)組成部分，不能代替完整的國土規(guī)劃。

　　根據(jù)《綱要》，國土規(guī)劃是“對(duì)國土空間開發(fā)、資源環(huán)境保護(hù)、國土綜合整治和保障體系建設(shè)等作出總體部署與統(tǒng)籌安排，對(duì)涉及國土空間開發(fā)、保護(hù)、整治的各類活動(dòng)具有指導(dǎo)和管控作用，對(duì)相關(guān)國土空間專項(xiàng)規(guī)劃具有引領(lǐng)和協(xié)調(diào)作用，是戰(zhàn)略性、綜合性、基礎(chǔ)性規(guī)劃”。這一科學(xué)概括，既確立了國土規(guī)劃的功能定位，又明確了國土規(guī)劃與其他空間規(guī)劃的相互關(guān)系，即總體與部分、綜合與專項(xiàng)、主導(dǎo)與從屬的關(guān)系�！毒V要》的出臺(tái)，填補(bǔ)了高層次、戰(zhàn)略性規(guī)劃的欠缺，有助于克服規(guī)劃種類繁雜、相互掣肘、運(yùn)行效率低下的弊端，有助于解決規(guī)劃層級(jí)過多、事權(quán)錯(cuò)配、空間政策統(tǒng)一性不足的問題，標(biāo)志著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的空間規(guī)劃架構(gòu)基本形成，表明我國空間規(guī)劃體系日益走向完善。

　　3 亮點(diǎn)都在哪里

　　◆首次提出推進(jìn)“國土集聚開發(fā)”“國土全域保護(hù)”，構(gòu)建“四區(qū)一帶”國土綜合整治格局，創(chuàng)新了空間規(guī)劃方法，著力構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)、銜接高效的國土空間治理基本政策架構(gòu)。

　　近年來，隨著各地各部門對(duì)空間規(guī)劃權(quán)的博弈不斷加劇，空間政策分散化、碎片化問題日益突出，助長了國土空間的無序開發(fā)和低效擴(kuò)張，加重了各種生態(tài)和資源環(huán)境問題。比如：眾多的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃紛紛登場，不少規(guī)劃蛻變?yōu)橥谏钫咄莸�、爭奪資金項(xiàng)目的工具。又如：大量華而不實(shí)的園區(qū)規(guī)劃，導(dǎo)致無序競爭、惡性競爭愈演愈烈，加劇產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和產(chǎn)能過剩。再如：一些地方在城市規(guī)劃中隨意擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，導(dǎo)致區(qū)域土地開發(fā)強(qiáng)度過大，資源環(huán)境不堪重負(fù)�！毒V要》針對(duì)這些問題，著力強(qiáng)化國土空間開發(fā)、保護(hù)和整治的統(tǒng)籌管控，著力構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)、銜接高效的國土空間治理基本政策架構(gòu)，形成了一系列戰(zhàn)略構(gòu)想和方法創(chuàng)新。

　　首次提出推進(jìn)“國土集聚開發(fā)”，國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略格局更加明晰

　　明確以培育重要開發(fā)軸帶和開發(fā)集聚區(qū)為重點(diǎn)，建設(shè)競爭力高地；在資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、集聚開發(fā)水平較高或潛力較大的城市化地區(qū)，著力推進(jìn)國土集聚開發(fā)，引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)相對(duì)集中布局；以四大板塊為基礎(chǔ)、三大戰(zhàn)略為引領(lǐng)、國家優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)，依托大江大河和重要交通干線，打造若干國土開發(fā)重要軸帶，促進(jìn)生產(chǎn)要素有序流動(dòng)和高效集聚，著力打造國土集聚開發(fā)主體框架，積極構(gòu)建多中心網(wǎng)絡(luò)型開發(fā)格局，提升國土開發(fā)效率和整體競爭力。

　　首次提出推進(jìn)“國土全域保護(hù)”，國土空間保護(hù)政策更加系統(tǒng)化

　　明確構(gòu)建“五類三級(jí)”國土全域保護(hù)格局，即以資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，依據(jù)主體功能定位，按照環(huán)境質(zhì)量、人居生態(tài)、自然生態(tài)、水資源和耕地資源五大資源環(huán)境主題，區(qū)分保護(hù)、維護(hù)、修復(fù)三個(gè)級(jí)別，將陸域國土劃分為16類保護(hù)地區(qū)，實(shí)施全域分類分級(jí)保護(hù)。對(duì)開發(fā)強(qiáng)度較高、環(huán)境問題較為突出的開發(fā)集聚區(qū)，實(shí)行以大氣、水和土壤環(huán)境質(zhì)量為主題的保護(hù)；對(duì)人口產(chǎn)業(yè)集聚趨勢(shì)明顯、人居生態(tài)環(huán)境問題逐步顯現(xiàn)的其他開發(fā)集聚區(qū)，實(shí)行以人居生態(tài)為主題的保護(hù)；對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，實(shí)施以自然生態(tài)為主題的保護(hù)；對(duì)水資源供需矛盾較為突出的地區(qū)，實(shí)施以水資源為主題的保護(hù)；對(duì)優(yōu)質(zhì)耕地集中地區(qū)，實(shí)施以耕地資源為主題的保護(hù)。對(duì)京津冀、長三角、珠三角等優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，實(shí)施人居環(huán)境修復(fù)，優(yōu)化開發(fā)，強(qiáng)化治理，從根本上遏制人居生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)；對(duì)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域?qū)嵤┚S護(hù)，有序開發(fā)，改善人居生態(tài)環(huán)境；對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護(hù)，限制開發(fā)，鞏固提高生態(tài)服務(wù)功能和農(nóng)產(chǎn)品供給能力。

　　首次提出構(gòu)建“四區(qū)一帶”國土綜合整治格局，搭建起“國土綜合整治”的基本平臺(tái)

　　明確以主要城鎮(zhèn)化地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)集中區(qū)、海岸帶和海島地區(qū)為重點(diǎn)，開展國土綜合整治。實(shí)施城市化地區(qū)綜合整治，深入推進(jìn)城市低效用地再開發(fā)和人居環(huán)境綜合整治，優(yōu)化城鄉(xiāng)格局，促進(jìn)節(jié)約集約用地，改善人居環(huán)境；推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治，實(shí)施田水路林村綜合整治和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)工程，提高耕地質(zhì)量，持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境治理，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件；加強(qiáng)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)綜合整治，以自然修復(fù)為主，加大豐育力度，適度實(shí)施生態(tài)修復(fù)工程，恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)功能，增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力；加快礦產(chǎn)資源開發(fā)集中區(qū)綜合整治，加強(qiáng)礦山環(huán)境治理恢復(fù)，建設(shè)綠色礦山，開展工礦廢棄地復(fù)墾利用；開展海岸帶和海島綜合整治，修復(fù)受損生態(tài)系統(tǒng)，提升環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)價(jià)值。

　　將資源環(huán)境承載力綜合評(píng)價(jià)和空間經(jīng)濟(jì)分析作為規(guī)劃編制基礎(chǔ)，創(chuàng)新了空間規(guī)劃方法

　　資源環(huán)境承載狀況構(gòu)成了國土空間開發(fā)的自然基礎(chǔ)，國土空間市場狀況構(gòu)成了國土空間開發(fā)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，二者共同塑造國土空間開發(fā)的未來格局。通過資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)，為確定國土開發(fā)的規(guī)模、布局和強(qiáng)度提供重要的本底支撐；通過空間經(jīng)濟(jì)分析，研判人口流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)區(qū)位等的綜合影響，為優(yōu)化國土空間開發(fā)格局奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

　　總體上看，《綱要》既立足我國實(shí)際，又借鑒國際先進(jìn)的規(guī)劃理論和方法，尊重自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律和社會(huì)規(guī)律，充分體現(xiàn)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，有效協(xié)調(diào)和整合了空間發(fā)展政策，為區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略的實(shí)施奠定了重要基礎(chǔ)。

　　4 藍(lán)圖如何變成現(xiàn)實(shí)

　　◆以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，以國土規(guī)劃為主體，推動(dòng)“多規(guī)合一”，構(gòu)建功能清晰、層次分明、銜接統(tǒng)一、運(yùn)作高效的空間規(guī)劃體系框架，建設(shè)安全、和諧、開放、協(xié)調(diào)、富有競爭力和可持續(xù)發(fā)展的美麗國土。

　　《綱要》描繪了美麗國土建設(shè)的宏偉藍(lán)圖，但要把藍(lán)圖變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，還需要接續(xù)努力、深入探索，在完善規(guī)劃體系上下更大功夫，在創(chuàng)新實(shí)施機(jī)制上有更大作為。

　　構(gòu)建功能明晰、上下銜接的國土規(guī)劃體系

　　從國際上看，凡國土規(guī)劃開展較早、成效較好的國家，大多構(gòu)建了較為完整的國土規(guī)劃體系，并根據(jù)形勢(shì)發(fā)展需要不斷健全。在這些國家的國土規(guī)劃體系中，既有面向全國的聯(lián)邦/中央層次規(guī)劃，也有面向中級(jí)行政單位或跨行政區(qū)的州/大區(qū)層次規(guī)劃，還有面向地方行政單位的市/縣層次規(guī)劃，不同層級(jí)的國土規(guī)劃在指導(dǎo)思想、編制原則、目標(biāo)取向、實(shí)施手段等方面存在明顯差異，但都分工明確、功能明晰而又相互補(bǔ)充、協(xié)調(diào)配合。例如，德國國土規(guī)劃在經(jīng)過近一個(gè)世紀(jì)發(fā)展后，已形成包括聯(lián)邦、州和州轄市三級(jí)完整的規(guī)劃體系；英國國土規(guī)劃體系由國家、區(qū)域和地方三級(jí)國土規(guī)劃構(gòu)成；荷蘭國土規(guī)劃體系自上而下包括國家、區(qū)域、地方三級(jí)；日本國土規(guī)劃體系包括全國綜合開發(fā)規(guī)劃（第六次全國國土規(guī)劃更名為國土形成規(guī)劃）、都府縣綜合開發(fā)規(guī)劃、地方綜合開發(fā)規(guī)劃和特定區(qū)域綜合開發(fā)規(guī)劃。高層次國土規(guī)劃一般較為原則，戰(zhàn)略性、政策性很強(qiáng)，所關(guān)注的問題也更為宏觀和長遠(yuǎn)；中層次國土規(guī)劃起承上啟下作用，受高層次國土規(guī)劃的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌；低層次國土規(guī)劃是中、高層次國土規(guī)劃的具體體現(xiàn)和落實(shí)，指令性和約束性很強(qiáng)。結(jié)合我國國情，下一步應(yīng)部署開展省級(jí)、市級(jí)和跨行政區(qū)國土規(guī)劃，形成自上而下、協(xié)調(diào)銜接的國土規(guī)劃體系，逐級(jí)落實(shí)《綱要》的要求。

　　以國土規(guī)劃為主體推動(dòng)“多規(guī)合一”

　　“多規(guī)合一”的目標(biāo)是建立與發(fā)展規(guī)劃相對(duì)獨(dú)立又相互支撐的空間規(guī)劃體系，推動(dòng)國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化。根據(jù)國內(nèi)外空間規(guī)劃實(shí)踐，能夠承載戰(zhàn)略性、綜合性、約束性空間規(guī)劃功能的規(guī)劃只能是國土規(guī)劃。未來應(yīng)當(dāng)以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，以國土規(guī)劃為主體，推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等“多規(guī)合一”，構(gòu)建功能清晰、層次分明、銜接統(tǒng)一、運(yùn)作高效的空間規(guī)劃體系框架。在國土規(guī)劃的總體控制下，可根據(jù)各時(shí)期國土開發(fā)、保護(hù)、利用和整治的重點(diǎn)任務(wù)，有針對(duì)性地編制各類空間專項(xiàng)規(guī)劃。在城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，分別組織編制城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊建設(shè)規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村土地利用規(guī)劃，作為落實(shí)空間總體規(guī)劃的實(shí)施性規(guī)劃。各地區(qū)、各部門、各行業(yè)編制相關(guān)規(guī)劃和制定相關(guān)政策，在涉及國土開發(fā)、利用、保護(hù)和整治等方面，應(yīng)與國土規(guī)劃相銜接。

　　建立健全國土規(guī)劃的實(shí)施和監(jiān)督機(jī)制

　　國土規(guī)劃是一個(gè)編制、實(shí)施、監(jiān)督的持續(xù)過程，每一個(gè)新的階段都要將實(shí)踐信息及時(shí)反饋到前面階段，以便改進(jìn)規(guī)劃，更好適應(yīng)空間治理的需要。國土規(guī)劃是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的重要職責(zé)，必須強(qiáng)化政府在規(guī)劃管理中的主導(dǎo)地位，明確主體責(zé)任。建立規(guī)劃實(shí)施的部門溝通協(xié)商機(jī)制，統(tǒng)籌重大政策研究和制定，協(xié)調(diào)解決國土開發(fā)、保護(hù)和整治中的重大問題要強(qiáng)化中央與地方之間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，明確職責(zé)分工，形成推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施的共同責(zé)任機(jī)制。健全國土資源調(diào)查評(píng)價(jià)和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體制機(jī)制，建立國土空間變化監(jiān)測(cè)體系，完善調(diào)查監(jiān)測(cè)指標(biāo)和網(wǎng)絡(luò)，對(duì)國土規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行全面監(jiān)測(cè)和評(píng)估。

　　推動(dòng)依法、科學(xué)和民主規(guī)劃

　　國土規(guī)劃作為政府對(duì)空間利用的基本干預(yù)手段，推進(jìn)規(guī)劃法治化、科學(xué)化和民主化尤為重要。推動(dòng)制定國土規(guī)劃法律法規(guī)，完善科學(xué)化、民主化、規(guī)范化的規(guī)劃編制與實(shí)施管理制度，嚴(yán)格規(guī)范國土規(guī)劃編制、審批、實(shí)施及修改程序。建立健全“政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策”的規(guī)劃組織方式，把專家論證、公開公示、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等確定為規(guī)劃重大決策的法定程序，健全規(guī)劃決策管理機(jī)制。建立健全公眾參與制度，加大規(guī)劃重大內(nèi)容的宣傳力度，營造全民參與規(guī)劃、遵守規(guī)劃和監(jiān)督規(guī)劃執(zhí)行的濃厚氛圍。

　�。ㄗ髡邌挝唬簢临Y源部調(diào)控和監(jiān)測(cè)司）

(責(zé)編：孫博洋、夏曉倫)

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