第 1 章 導論

1.1 研究背景及意義
政府在社會中負有穩(wěn)定經(jīng)濟、社會管理和公共服務等職責，以促進經(jīng)濟發(fā)展和建設。但隨著經(jīng)濟不斷發(fā)展，公眾對政府行使職能的關注度也越來越高。公眾希望政府能夠公開辦事程序、財政收支等，使政府履行職責的情況得以透明化，在公眾的監(jiān)督下進行。公共財政資金的收入和使用是政府為社會服務工作中非常重要的一部分內(nèi)容，在國民經(jīng)濟中占有重要地位。正是因為公共財政充當著舉足輕重的角色，關系著政府的管理效率和質量，所以一直以來公眾都對其非常關注。過去，對于政府公共財政資金的考核和審計關鍵在于其真實性、合法性，而隨著公眾受公共受托責任觀念的深入影響，人們也越來越關注財政的使用效果，我國審計機關對財政資金的審計重點也有所轉變。審計署發(fā)布的在 2003 年至 2007 年五年審計工作發(fā)展規(guī)劃中指出，這五年審計工作的三大主要任務之一就是要加大力度開展效益審計，從而促進財政資金的管理水平、提高財政資金的使用效益，并設立深圳市等為政府績效審計的試點。國家審計署指出，我國審計要把以傳統(tǒng)的財務審計形式轉變?yōu)�，以績效審計與財務審計同等重要的審計形式，一定要不斷提高效益審計的工作量。審計署 2008 至 2012 年的審計規(guī)劃中提出，為了提高公共財政資金利用和管理的經(jīng)濟性、效率性和效果性，一定要加大力度開展財政績效審計工作，從而增強政府高效管理的意識，促進節(jié)約、高效、公正社會的建立。從審計署的審計工作規(guī)劃來看，我國已在政策上將財政績效審計作為重點工作，但是具體怎樣實施仍沒有明確規(guī)定。
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1.2 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀
企業(yè)的績效評價是產(chǎn)生于歐洲一些發(fā)達國家，而政府績效審計是源于新公共管理運動的產(chǎn)生。自此，西方國家對績效審計理論的研究不斷增多，為后來公共財政績效審計研究的發(fā)展奠定了一定的基礎。美國學者 Leo•Herbert（1979）在其著作中從績效審計的概念、職能、目標、程序等多方面進行了比較全面的闡述，，其中特別提出了績效審計要確定經(jīng)營管理的經(jīng)濟性、效率性和效果性。而且突出強調了績效審計目標的重要性，在審計的過程中，應該始終以審計目標為中心來開展審計活動。JohnJ.Glynn（1990）曾指出，進行績效審計，可以幫助政府部門有計劃、有效果地使用公共資金，并且其審計結果也可以為那些管理者和決策者提供一個自己工作成果的參考依據(jù)。作者還提到了“3E”的審計標準，即經(jīng)濟性、效率性和效果性。經(jīng)濟性的審計可以以內(nèi)部制定的標準作為參考，但是由于缺少公認的衡量標準，難以對效率性和效果性評價，可以采用比較統(tǒng)計的方法。美國 Richard•Brown 等（1990）在著作中提到，績效審計要素分為管理審計和效果審計。審計一個單位是不是能夠有效地管理并且節(jié)約利用資源，就是管理審計，尤其像政府這樣的不以盈利為目的的單位更應該突出管理審計。對政府運行管理產(chǎn)出價值的衡量是效果審計，也是真正的對績效的衡量。效果審計產(chǎn)生于公共部門，也將會廣泛發(fā)展。Abby•Ghobadian（1994）認為，對地方政府績效評估是一項復雜的任務，因為地方政府提供服務的范圍廣泛，包括有形的和無形的產(chǎn)出，而公眾很少能為政府服務支付可觀的價格，也沒有盈利的措施。文章說明了一些權威機構對“績效評價”的概念，列舉了三個不同地方當局采取的績效評價程序。案例研究表明，不同的機構組織采用的績效評價程序是不同的，很難找到公認的、有效的績效評價方法。
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第 2 章 政府公共財政績效審計理論基礎和相關概念

2.1 公共財政績效審計的內(nèi)涵
關于公共財政績效審計尚沒有明確的定義，許多國際組織和績效審計領先的國家均對其有著不同理解。美國 1994 年頒布的《政府審計準則》明確描述了財政績效審計:財政績效審計活動是審計人員通過客觀、系統(tǒng)地檢查審計證據(jù)，以便對組織、政府及其所進行的活動、項目、功能等進行獨立地評價，同時為能夠采取糾正措施的相關單位和人員提供準確而有用的信息，從而實現(xiàn)改善公共責任的目的。英國在 1983 年通過的《國家審計法》中提出了審計的兩種類型，即財務審計和效益審計。其中，效益審計是指對被審計單位管理、使用公共資金和公共資源的經(jīng)濟性、效率性、效果性及可持續(xù)性等幾個方面進行的審查。澳大利亞于 1997 年頒布實施的《審計長法》明確定義了澳大利亞的績效審計，即“系統(tǒng)、公正、獨立地對一個組織運行管理的情況進行檢查監(jiān)督，以此來評價管理活動的經(jīng)濟、效率及有效性，并且提出管理建議，使公共部門管理得以改進，從而使稀缺資源得到更好地計劃、更經(jīng)濟、更加有效地使用，并達到價值增值的最終目的�！独R宣言——審計規(guī)則指南》的總則中提到除合規(guī)性審計外，還有一種涉及對公共部門全部管理活動的經(jīng)濟性、效率性及效果性的評價的審計類型。我國學者也根據(jù)我國的具體情況從不同的角度闡述了績效審計的含義。雖然對政府績效審計說法不同，但意思大致相同，就是運用適當?shù)姆椒ê图夹g，按照規(guī)定的標準，來評價政府對經(jīng)濟與社會公共資源的合理配置、有效保護以及科學利用，以促進公共受托績效責任的履行和經(jīng)濟社會全面協(xié)調高效的發(fā)展。
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2.2 公共財政績效審計與傳統(tǒng)財務審計比較
公共財政績效審計與傳統(tǒng)財務審計之間有著密切的關系，既有聯(lián)系又有不同之處。財政績效審計是以財務審計為基礎的，但二者還有明顯的區(qū)別。一方面，財政績效審計以財務審計為基礎。國家審計署提出，我國政府審計要由財務審計為主轉為財務審計與績效審計并重的審計模式。進行財政績效審計的前提首先是保證財務資料、會計信息都是真實合法的，無重大違法行為、無刻意隱瞞和篡改行為。若存在上述問題，則須先解決這些問題，以保證績效審計的意義和作用。被審計單位存在違法、違規(guī)問題也是財政績效審計過程中可能出現(xiàn)的問題，但由于此時審計的性質已轉變?yōu)樨攧帐罩徲�，這時可以將財政績效審計與財務收支審計相結合。由于我國在財務收支規(guī)范上的局限性，公共財政績效審計還做不到獨立進行，績效審計以績效評價為主，但是對于發(fā)現(xiàn)的不合規(guī)、不合法的問題也要提出，因為有些問題既是合規(guī)性、合法性問題，也是效益性問題。另一方面，財政績效審計是傳統(tǒng)財務審計深入發(fā)展的結果。財務收支的真實性、合法性是最基本的，但僅僅是做到這最基本的還遠遠不夠，不能促進政府高效的管理，不能提高財政的效益，也不能滿足公眾對受托責任履行的要求。因此，必須在財務審計的基礎上著重深入發(fā)展財政績效審計，評價財政資金產(chǎn)生的經(jīng)濟效益。這也是為什么世界各國都普遍開展績效審計的原因之一。
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第 3 章 政府公共財政績效審計的現(xiàn)狀及問題....14
3.1 政府公共財政績效審計現(xiàn)狀...... 14
3.1.1 中央政府公共財政績效審計現(xiàn)狀 ........ 14
3.1.2 地方政府公共財政績效審計現(xiàn)狀 ........ 14
3.2 政府公共財政績效審計存在的問題...... 15
第 4 章 政府公共財政績效審計體系框架的構建........17
4.1 審計“免疫系統(tǒng)論”下公共財政績效審計的基本理念........ 17
4.2 公共財政績效審計目標的確定.... 17
4.3 公共財政績效審計流程的設計.... 18
4.4 公共財政績效審計評價指標的設計...... 21
4.5 審計評價方法...... 26
第 5 章 案例分析——以 T 市政府財政績效審計為例....30
5.1 績效審計實施...... 30
5.2 審計結論.... 41

第 5 章 案例分析——以 T 市政府財政績效審計為例

河北省 T 市下設有七個區(qū)、五個縣、還有兩個縣級市，2013 年總人口 770 萬人左右。根據(jù)城市統(tǒng)計公報的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2013 年，T 市的全部財政收入大約為 575 億元，比2012 年下降 7 個百分點。財政預算收入 318 億元左右，比上年略有增長，在全部財政收入中占的比例有一半以上，比上年提高 7%左右。財政預算支出 497 億元，增長幅度較小。其中，在醫(yī)療衛(wèi)生方面的財政支出增長了約 2%，在社保和就業(yè)方面的財政支出增長超過了 7%，在農(nóng)林水事務方面的支出增長了 2.4%，在城鄉(xiāng)社區(qū)事務方面的支出增長較多，有 17.6%。2013 年的稅收收入 517 億元，同比下降 10%左右。國稅收入 251 億元，地稅收入 265 億元，增長了 2.6%。2013 年，京津冀一體化的戰(zhàn)略越來越受國家關注并開始大力規(guī)劃。T 市與北京、天津在經(jīng)濟、環(huán)境、交通等重大項目上展開很多合作，這對 T 市的發(fā)展來說既是機遇也是挑戰(zhàn)，在大力發(fā)展的同時高效發(fā)揮公共財政的作用顯得尤為重要。因此，本文對 T 市政府公共財政績效進行審計評價模擬。

5.1 績效審計實施

5.1.1 審前準備在審前準備階段
首先要明確財政績效審計的目標。為了體現(xiàn)審計的職能，并且可以更全方位地評價績效，本文從審計免疫功能的視角下確定政府公共財政績效審計的目標，針對 T 市政府的具體情況，在財政財務信息真實完整的基礎上，從審計揭露職能的視角、審計預警職能的視角、審計修復職能的視角對財政績效做出評價。然后，確定審計范圍。本文擬對 T 市 2013 年的財政收支管理情況進行審計和評價，審計人員應熟悉審計范圍內(nèi)的與審計事項有關的法律、法規(guī)和政策，了解上一年度的績效審計，反映財政資金使用效益，管理績效，以及政府職責履行情況。第三，確定績效評價體系。從審計的三項職能為出發(fā)點，根據(jù)審計手段能夠獲得的證據(jù)資料為基礎設置評價指標，構建績效審計的評價體系，并編制績效審計方案。

結論

本文在現(xiàn)有研究理論的基礎上，結合具體情況，對財政績效審計框架，包括審計目標、審計程序、指標體系、評價方法等問題進行了研究，為今后公共財政績效審計實施提供參考。
1、深入探討了有關公共財政績效審計的基本理論公共受托責任理論、新公共管理理論、審計“免疫系統(tǒng)論”等都是財政績效審計的理論基礎。公共受托責任理論是指委托人可以通過對受托人的績效評價來了解受托人履行責任的情況。新公共管理理論認為，政府是為公眾服務的，政府應該創(chuàng)造像市場一樣的平臺，以公眾的需求為導向。為滿足公眾的需求，不應只管投入不重產(chǎn)出，而是應該高度重視產(chǎn)出和結果，重視提高服務效率、質量和有效性。審計“免疫系統(tǒng)論”認為，財政績效審計作為一個獨立的系統(tǒng)，其審計模式應該發(fā)揮出它的免疫作用。
2、構建了財政績效審計的總體框架本文參考傳統(tǒng)的審計模式提出了財政績效審計總體框架，主要由審計目標、審計流程、指標體系、評價方法等方面構成�？傮w框架的構建，為建立一套科學合理的指標體系奠定了基礎，進一步增強了研究的針對性和可操作性。
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參考文獻（略）