第一章  緒  論

第一節(jié)  研究背景
BOT 模式（即“Build-operate-transfer，建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交”模式）是一種創(chuàng)新的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資方式，其核心是政府將具備經(jīng)營(yíng)條件的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，授予外資或民間資本投資建設(shè)，項(xiàng)目建成后由投資人在特定期限（特許經(jīng)營(yíng)期）內(nèi)經(jīng)營(yíng)并收取經(jīng)營(yíng)收益，至特許經(jīng)營(yíng)期屆滿后由投資人將項(xiàng)目向政府。BOT 模式在國(guó)際上運(yùn)用的興起始于 20世紀(jì) 80 年代，土耳其、馬來(lái)西亞、菲律賓等國(guó)家均先后采用 BOT 模式吸引外資從事國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資建設(shè)。 在 BOT 項(xiàng)目國(guó)內(nèi)實(shí)踐方面，1984 年深圳沙角 B 電廠的建設(shè)是公認(rèn)的 BOT 模式運(yùn)用的雛形。該項(xiàng)目由香港合和電力作為投資人投資并建成后投入運(yùn)營(yíng)。而標(biāo)志著 BOT 模式在我國(guó)的正式試點(diǎn)實(shí)施則是 1995 年 5 月 18 日正式批準(zhǔn)的 BOT 模式投資興建的廣西來(lái)賓電廠。2004 年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于投資體制改革的決定》（國(guó)發(fā)[2004]第 20 號(hào)）提出：“放寬社會(huì)資本的投資領(lǐng)域，允許社會(huì)資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域（見(jiàn)《決定》第二條第（五）款）”、“各級(jí)政府要?jiǎng)?chuàng)造條件，利用特許經(jīng)營(yíng)、投資補(bǔ)助等多種方式，吸引社會(huì)資本參與有合理回報(bào)和一定投資回收能力的公益事業(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)（見(jiàn)《決定》第三條第（六）款）”。由此更進(jìn)一步推動(dòng)了BOT 模式在基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域的運(yùn)用，并相繼衍生出的 BT、TOT、BOOT 等多種特許經(jīng)營(yíng)模式。近三十年來(lái)，國(guó)內(nèi)以 BOT 模式建成并投入運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目涉及電力、公路橋梁、污水處理、垃圾填埋、垃圾焚燒、城市供水（熱）等多個(gè)領(lǐng)域。 在理論研究方面，國(guó)內(nèi)學(xué)者們已對(duì)于 BOT 模式中項(xiàng)目架構(gòu)、特許權(quán)協(xié)議的法律性質(zhì)、擔(dān)保、投融資等若干問(wèn)題展開了探討和研究，為 BOT 模式的實(shí)施提供了一定的理論基礎(chǔ)。但 BOT 模式作為一種創(chuàng)新的項(xiàng)目投資模式出現(xiàn)至今僅有三十余年，在我國(guó)國(guó)內(nèi)得以充分實(shí)踐僅有十幾年，國(guó)內(nèi)雖已建成為數(shù)不少的 BOT 項(xiàng)目，但這些項(xiàng)目多數(shù)仍處于運(yùn)營(yíng)的初期或中期階段，尚未暴露出 BOT 模式實(shí)踐運(yùn)用過(guò)程中的法律風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題及其嚴(yán)重后果，對(duì)于 BOT 模式中投資人的法律風(fēng)險(xiǎn)防范，仍需要更多實(shí)證研究作為理論研究的素材積累。 
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第二節(jié)  研究的方法和思路
筆者本科階段主攻土木工程專業(yè)，畢業(yè)后曾于施工企業(yè)任職數(shù)年，因而對(duì) BOT 模式的實(shí)踐接觸不少。從事律師職業(yè)后，更有幸為多個(gè)投資人提供 BOT 項(xiàng)目專項(xiàng)法律服務(wù)，對(duì)于 BOT 項(xiàng)目投資人在實(shí)踐運(yùn)作過(guò)程中所遇到的法律風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題及其具體防范措施有著相對(duì)深刻的體會(huì)。 本文采取理論研究和實(shí)踐案例對(duì)比分析相結(jié)合的方法，重點(diǎn)結(jié)合筆者在為投資人提供 BOT 項(xiàng)目法律服務(wù)過(guò)程中經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，對(duì) BOT 項(xiàng)目中投資人的法律風(fēng)險(xiǎn)給予全面的剖析，并就法律風(fēng)險(xiǎn)管理與防范中的管理方法、管理手段，以及風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的建立提出個(gè)人意見(jiàn)。受作者個(gè)人理論水平不高所限，本文的相關(guān)論述和觀點(diǎn)相對(duì)粗淺，不足之處敬請(qǐng)指導(dǎo)和諒解。 
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第二章  BOT 項(xiàng)目投資人的法律地位及風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題

第一節(jié)  BOT 項(xiàng)目概述

BOT模式是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域建設(shè)投資模式的一種新嘗試，其雛形可追溯到英國(guó)在17 世紀(jì)建設(shè)海上燈塔時(shí)所選擇的投資建設(shè)方式。BOT模式的具體概念和最初的實(shí)踐是由厄扎爾[2]率先提出和運(yùn)用的，隨后被發(fā)展中國(guó)家紛紛效仿，將BOT模式作為吸引外資參與本國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的一種重要手段。在過(guò)去的三十余年間，世界各國(guó)已有各種類型的BOT項(xiàng)目建成投入運(yùn)營(yíng)，甚至已結(jié)束運(yùn)營(yíng)并完成移交，充分證明了BOT模式是一種行之有效的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)和投資方式。 在國(guó)際上，關(guān)于 BOT 模式的定義，聯(lián)合國(guó)工業(yè)發(fā)展組織、世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、聯(lián)合國(guó)貿(mào)易委員會(huì)等國(guó)際權(quán)威組織均給出了各自的定義或描述，雖然其表述內(nèi)容各有不同，但其定義的核心均強(qiáng)調(diào)了 BOT 模式中政府賦予投資人或投資人設(shè)立的項(xiàng)目公司以項(xiàng)目建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、維護(hù)、移交的特許權(quán)的特點(diǎn)。由此可見(jiàn)，BOT 模式是一種特許經(jīng)營(yíng)模式，，通過(guò)政府賦予特許權(quán)后，私人資本作為投資人對(duì)特定項(xiàng)目實(shí)行建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交。 在我國(guó)，由國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)聯(lián)合財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、中國(guó)人民銀行等各部委聯(lián)合下發(fā)的《基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（2015年 6 月 1 日起實(shí)施）中，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)進(jìn)行了定義，并于該《管理辦法》中第三條對(duì)BOT直接作出規(guī)定[ 3]，可視為官方層面對(duì)BOT模式定義的統(tǒng)一闡述。 鑒于 BOT 模式作為基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)中的一種最基礎(chǔ)的模式，對(duì) BOT 模式的定義，本文采納國(guó)內(nèi)普遍接受的觀點(diǎn)并歸納出以下表述：BOT 模式是由政府將具備經(jīng)營(yíng)條件的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，授予外資或民間資本投資建設(shè)，項(xiàng)目建成后由投資人在特定期限（特許經(jīng)營(yíng)期）內(nèi)經(jīng)營(yíng)并收取經(jīng)營(yíng)收益，至特許經(jīng)營(yíng)期屆滿時(shí)由投資人將項(xiàng)目交回政府接收的項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)投資模式。

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第二節(jié)  BOT 項(xiàng)目投資人的法律地位
法律關(guān)系主體即法律關(guān)系的參與者，是法律關(guān)系中權(quán)利人和義務(wù)人。在 BOT 項(xiàng)目中，法律關(guān)系主體眾多，包括投資人、項(xiàng)目公司、政府及其授權(quán)主體、承建商、供應(yīng)商、經(jīng)營(yíng)方、銀行、保險(xiǎn)公司等。本文以投資人的視角將眾多主體進(jìn)行以下歸類：投資人及其項(xiàng)目公司是 BOT 項(xiàng)目中的重要角色，其深入地參與到整個(gè) BOT 項(xiàng)目中，包括： 1.  前期調(diào)查、談判、招投標(biāo)以及簽訂各種協(xié)議； 2.  建設(shè)期間與勘察設(shè)計(jì)、施工總承包、工程設(shè)備安裝、監(jiān)理、造價(jià)咨詢以及各規(guī)劃、國(guó)土等政府部門進(jìn)行溝通與合作； 3.  經(jīng)營(yíng)期間與項(xiàng)目公司或委托經(jīng)營(yíng)方一同經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，獲得收益； 4.  經(jīng)營(yíng)期屆滿向政府交付項(xiàng)目。此外投資人還需與銀行、保險(xiǎn)公司、評(píng)估機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所等服務(wù)機(jī)構(gòu)合作以獲得融資、保險(xiǎn)、法律等服務(wù)。 正是因?yàn)橥顿Y人及其項(xiàng)目公司在 BOT 項(xiàng)目中的重要作用，本文以項(xiàng)目投資人視角針對(duì)法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究才具有現(xiàn)實(shí)意義。 
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第三章 BOT項(xiàng)目投資人的法律風(fēng)險(xiǎn)分析 .......... 20 
第一節(jié) BOT項(xiàng)目投資人法律風(fēng)險(xiǎn)的特征與類型........20
一、BOT項(xiàng)目投資人法律風(fēng)險(xiǎn)的特征..........20 
二、BOT項(xiàng)目投資人的法律風(fēng)險(xiǎn)類型..........21 
第二節(jié)  BOT項(xiàng)目投資人的具體法律風(fēng)險(xiǎn)情形..........22 
第四章 BOT項(xiàng)目投資人法律風(fēng)險(xiǎn)防范 ..... 30 
第一節(jié)  BOT項(xiàng)目投資人法律風(fēng)險(xiǎn)防范原則與對(duì)策 .........30 
第二節(jié) BOT項(xiàng)目投資人法律風(fēng)險(xiǎn)的具體防范措施....33 
第三節(jié) BOT項(xiàng)目投資人法律風(fēng)險(xiǎn)防范體系的構(gòu)建....39 
一、法律風(fēng)險(xiǎn)防范體系與管理手段的融合.....39 
二、制訂險(xiǎn)管理計(jì)劃和風(fēng)險(xiǎn)處置預(yù)案.........40 
三、引入中介服務(wù)機(jī)構(gòu)參與法律風(fēng)險(xiǎn)管理.....40 

第四章  BOT 項(xiàng)目投資人法律風(fēng)險(xiǎn)防范

第一節(jié)   BOT 項(xiàng)目投資人法律風(fēng)險(xiǎn)防范原則與對(duì)策
BOT 項(xiàng)目之中，投資人既投資決策者，又是項(xiàng)目操作者、管理者，是項(xiàng)目成功操作的核心。BOT 項(xiàng)目投資人應(yīng)注重對(duì)法律風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、管理，遵循必要的法律管理原則，有效防范 BOT 項(xiàng)目的法律風(fēng)險(xiǎn)：可預(yù)防性是法律風(fēng)險(xiǎn)的重要特征之一，也是加強(qiáng)法律風(fēng)險(xiǎn)管理的有利條件。法律風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和評(píng)價(jià)不是針對(duì)單一法律風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)，而是對(duì)圍繞 BOT 項(xiàng)目投資人為中心的全面分析和評(píng)價(jià)，確定具體風(fēng)險(xiǎn)事件、風(fēng)險(xiǎn)值和損失水平，為加強(qiáng)法律風(fēng)險(xiǎn)管理提供依據(jù)。合理分擔(dān)是指 BOT 項(xiàng)目投資人將其可能承擔(dān)的法律風(fēng)險(xiǎn)，按與可控性相對(duì)稱、與損失相對(duì)稱、與應(yīng)對(duì)成本相對(duì)稱的子原則，將法律風(fēng)險(xiǎn)合理交由項(xiàng)目參與各方承擔(dān)。由風(fēng)險(xiǎn)控制力更強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)損失可能性更大、風(fēng)險(xiǎn)防范成本最低的項(xiàng)目參與一方，承擔(dān)和管理必要的法律風(fēng)險(xiǎn)。
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結(jié)   論

為滿足社會(huì)主義現(xiàn)代化的建設(shè)需求和拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)一直處于基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用工程的投資旺盛的階段，相關(guān)的投資規(guī)模也十分龐大，但對(duì)于項(xiàng)目的實(shí)際管理水平、特別是風(fēng)險(xiǎn)管理和防控水平，仍處于較低的層次，這必須引起全行業(yè)的深思。管理水平的提高確實(shí)受到了市場(chǎng)環(huán)境、從業(yè)人員素質(zhì)、體制等一系列因素的影響，但管理研究和管理措施的落實(shí)，卻取決于管理者的認(rèn)識(shí)高度和決心，這也是筆者選擇本論題進(jìn)行研究的原因所在。 2010 年 10 月，中國(guó)鐵建公司發(fā)出公告，稱公司承建的麥加輕軌 EPC+O&M 項(xiàng)目，可能面臨 41.53 億人民幣的巨額虧損，且受計(jì)提虧損的影響，當(dāng)季度的累加虧損高達(dá)人民幣 13.6 億元。作為曾經(jīng)的工程人和主要從事建設(shè)工程法律服務(wù)的律師，我對(duì)此感到相當(dāng)震驚。施工行業(yè)利潤(rùn)本來(lái)就已經(jīng)微薄，一旦風(fēng)險(xiǎn)控制措施稍有不到位，所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)就足以讓企業(yè)一年的利潤(rùn)付諸流水，甚至可能影響企業(yè)的生存。本文試圖從 BOT 項(xiàng)目投資人的角度，對(duì) BOT 項(xiàng)目的法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行認(rèn)識(shí)、了解和梳理，并提出相應(yīng)的管理手段和管理措施，期待為投資人參與 BOT 項(xiàng)目投資甚至 PPP 項(xiàng)目合作，提供一定的參考。受個(gè)人能力水平、調(diào)研深度、資料掌握等因素制約，本文的論述仍然相當(dāng)膚淺，自感不足以充當(dāng) BOT 項(xiàng)目投資人參與項(xiàng)目投資的參考依據(jù)，但本人仍愿意以對(duì) BOT 項(xiàng)目多年接觸所形成的粗淺認(rèn)識(shí)，揭開 BOT 項(xiàng)目投資法律風(fēng)險(xiǎn)及其管理的冰山一角，權(quán)當(dāng)拋磚引玉，真誠(chéng)期待更多專家學(xué)者更多關(guān)注和研究，從理論化的高度為 BOT 項(xiàng)目法律風(fēng)險(xiǎn)管理提供真正的指導(dǎo)。 
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參考文獻(xiàn)(略)

本文編號(hào)：42901