第一章政府購買公共服務(wù)的緣起及其理論基礎(chǔ)

第一節(jié)政府購買公共服務(wù)的內(nèi)涵

一、公共服務(wù)的內(nèi)涵

公共服務(wù)的概念最早來源于西方，其相關(guān)概念和理解則隨時代的變化而有所不同。1912年，法國學(xué)者萊昂．狄撰在其專著《公法的變遷法律與國家》一書中提出了自己對公共服務(wù)這一概念的理解：＂任何因其與社會團(tuán)結(jié)的實(shí)現(xiàn)與促進(jìn)不可分割、而必須由政府來加以規(guī)范和控制的活動，就是一項公共服務(wù)。＂后來一些學(xué)者在結(jié)合經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的基礎(chǔ)上，從物品屬性的角度對公共服務(wù)的概念進(jìn)行了補(bǔ)充，在荷蘭學(xué)者本．范．韋爾瑟芬的觀點(diǎn)中，公共服務(wù)從屬于社會服務(wù)，是一種滿足消費(fèi)群體的共同需求且難以被分割至消費(fèi)者個體的服務(wù)產(chǎn)品。到了20世紀(jì)80年代，受新公共管理運(yùn)動的影響，公共服務(wù)的相關(guān)研究進(jìn)入了一個新階段，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家一一埃莉諾．奧斯特羅姆指出：公共服務(wù)是一種以服務(wù)的形式存在的公益物品，并且具有非排他性、公用性、不可分割性、不可衡量性等特征。

筆者認(rèn)為，所謂的＂政府購買公共服務(wù)＂通常是指以政府機(jī)關(guān)為主體的公共部門為履行公共服務(wù)職能、保持公共服務(wù)的有效供給，將原本由自己直接承擔(dān)的部分公共服務(wù)，遵循相關(guān)法定程序的前提下，通過公開招標(biāo)、定向委托等方式轉(zhuǎn)交給有資質(zhì)的社會組織或市場機(jī)構(gòu)來完成，并參照事先制定的標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合它們所提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量來支付相應(yīng)的費(fèi)用。簡而言之，這是一種＂政府承擔(dān)、定向委托、合同管理、評估兌現(xiàn)＂的服務(wù)供給新模式，和過去的單純由政府包辦一切公共服務(wù)的做法有著本質(zhì)上的區(qū)別。

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第二節(jié)研究政府購買公共服務(wù)的相關(guān)理論基礎(chǔ)

一、民營化理論

＂民營化＂這一概念興起于20世紀(jì)80年代初的新公共管理改革運(yùn)動，關(guān)于其內(nèi)涵，目前尚無統(tǒng)一定論，美國學(xué)者E.S.薩瓦斯從2個方面對其進(jìn)行分析、解讀：1.民營化作為公共服務(wù)的提供機(jī)制之一，從廣義角度來看，它要求在公共服務(wù)的供給過程中應(yīng)減少對政府的依賴，轉(zhuǎn)而通過與民間組織加強(qiáng)合作的方式來滿足公眾需求，適當(dāng)減少政府在公共物品生產(chǎn)和占有方面的份額，充分發(fā)揮社會組織的作用；從狹義角度來看，民營化反映國家政策的一種傾向，它要求政府在減少對效益低下的國企的盲目支持的同時，解除對民營企業(yè)的不必要限制，并且鼓勵其投身于公共服務(wù)的供給活動中來。2.民營化應(yīng)被當(dāng)做一種全新的治理模式加以重視。他認(rèn)為民營化成功地將市場機(jī)制引入到傳統(tǒng)的政治領(lǐng)域中，這可以稱得上當(dāng)代創(chuàng)造性改革的碩果之一。這種由民間機(jī)構(gòu)替代政府提供公共服務(wù)來滿足公眾的部分需求的做法從產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)和財產(chǎn)擁有方面減少政府的作用。在實(shí)質(zhì)上，民營化不僅是一個管理工具，更是一種社會治理戰(zhàn)略。它根植于一個基本的社會理念，政府自身和自由健康社會中政府相對于其他社會組織的適當(dāng)角色。＂

20世紀(jì)80、90年代，隨著經(jīng)濟(jì)全球化和市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，要求政府轉(zhuǎn)變職能的呼聲也日益高漲，英國撒切爾政府推行的非國有化運(yùn)動是民營化的首次大規(guī)模實(shí)踐，在撒切爾夫人執(zhí)政的11年時間內(nèi)，英國政府從石油、鋼鐵、銀行、郵政等領(lǐng)域入手，開展了大刀闊斧的改革，這場非國有化運(yùn)動最終取得了非凡的成績，推動了世界范圍內(nèi)眾多國家在公共服務(wù)民營化方面的探索。

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第二章廈門市政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)狀及原因分析

第一節(jié)廈門市政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)狀

一、廈口市社會組織發(fā)展概況

近年來，廈門市因地、因時制宜，充分借助特區(qū)＂海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)＂、＂福建自貿(mào)區(qū)＂等政策支持，積極實(shí)施新一輪的跨越式發(fā)展戰(zhàn)略，加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)步伐，大力推進(jìn)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、公共交通等社會事業(yè)發(fā)展，居民生活水平得到了較大改善，城市綜合實(shí)力濕著増強(qiáng)。在社會組織的建設(shè)方面，廈門市在理清政府與社會組織權(quán)責(zé)關(guān)系的基礎(chǔ)上，動政府向化會組織轉(zhuǎn)移職能，持＂凡是社會組織能夠提供的社會服務(wù)優(yōu)先由其承擔(dān)＂的原則，時降低社會組織的準(zhǔn)入門檻，取消不必要的審批，社會組織成立創(chuàng)造寬松環(huán)境，目前廈門市重點(diǎn)培養(yǎng)行業(yè)協(xié)會商會、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等類別的社會組織，而良好的區(qū)位優(yōu)勢有效助推了與臺灣方面的社會組織交流。

綜上所述，廈門市社會組織目前仍處于一種數(shù)量穩(wěn)步増長、服務(wù)日益多元化的發(fā)展階段，隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高和社會文化的進(jìn)步，廈門市社會組織將會在越來越多涉及民生的不同領(lǐng)域發(fā)揮積極的協(xié)作作用。當(dāng)然，在肯定取得成績的同時，也應(yīng)正視目前存在的不足，比如在公共政策參與的問題上，社會組織的＂話語權(quán)＂仍十分有限；一些民間草根社會組織的社會認(rèn)可度較低、與政府機(jī)構(gòu)缺乏互動，自身承接政府轉(zhuǎn)移職能和提供專業(yè)化公共服務(wù)的能力有待提升；政府方面缺乏一個具體的社會組織培育規(guī)劃等等，這些問題能否及時妥善得到解決將會在今后相當(dāng)長的一段時間內(nèi)影響廈門市社會組織的

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第二節(jié)廈門市政府購買公共服務(wù)存在的問題

一、政府部門的公共服務(wù)意識薄弱，社會認(rèn)知度不高

政府購買公共服務(wù)不僅是管理理念層面上的創(chuàng)新，更是在制度與實(shí)踐層面上的全新探索。廈門市開展購買公共服務(wù)的過程中，受限于自身起步較晚、缺乏相關(guān)經(jīng)驗和應(yīng)由政府直接提供公共服務(wù)等傳統(tǒng)思維束縛，一些部門及工作人員無法清晰認(rèn)識到改革的重要意義，對于自身在改革各環(huán)節(jié)中所承擔(dān)的職責(zé)和任務(wù)也存有疑惑，公共服務(wù)的意識較為薄弱，在一定程度上阻礙了政府購買公共服務(wù)的推行。同時，政府在開展公共服務(wù)購買的實(shí)踐過程中，也暴露出了社會認(rèn)知度不高的問題：社會公眾習(xí)慣了由政府直接供給公共服務(wù)的傳統(tǒng)模式，對于由社會組織提供公共服務(wù)的新模式中的服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)供給持續(xù)性等環(huán)節(jié)均存在較大疑惑，仍需一個接受的過程；對于社會組織而言，盡管他們有承接部分公共服務(wù)供給的意愿，也存在著一定的顧慮，如組織自身是否有足夠?qū)嵙ΡＷC服務(wù)的持續(xù)高效供給、政府是否能夠如期如數(shù)地支付相應(yīng)的費(fèi)用等。因此即便廈口市政府部門重視加強(qiáng)政府購買公共服務(wù)方面的改革與宣傳，執(zhí)行力度和政策預(yù)期之間在一定時期內(nèi)仍會存有較大的差距。例如2014年廈門市出臺的首份《市級政府購買服務(wù)指導(dǎo)目錄》，目錄分三個級次，包含6大類236項的服務(wù)購買，涉及眾多民生領(lǐng)域，涵蓋了政府各部門的眾多工作，在實(shí)踐過程中，這些部門更多地只考慮自身利益，選擇性地購買對部口有利的公共服務(wù)，對于一些可能影響部口利益的公共服務(wù)，采取回避或消極態(tài)度加以應(yīng)對。從這些實(shí)踐中不難看出，當(dāng)前環(huán)境下，政府有些部門缺乏全局觀念，公共服務(wù)的意識仍較為薄弱，盡管在政策層面上政府已經(jīng)能夠?qū)徺I公共服務(wù)的行為進(jìn)行較好的界定、規(guī)劃，在具體執(zhí)行、推廣的過程中，一些部門及人員無法認(rèn)清形勢發(fā)展需求和正視政府購買公共服務(wù)帶來的積極影響，缺乏主觀能動性，在推進(jìn)購買公共服務(wù)的進(jìn)程中仍將會遇到各種困難。

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第三章國內(nèi)部分城市政府購買公共服務(wù)的經(jīng)驗借鑒.............35

第一節(jié)國內(nèi)部分城市購買公共服務(wù)的實(shí)踐.............35

第二節(jié)國內(nèi)部分城市購買公共服務(wù)的啟示..............40

第四章完善地方政府購買公共服務(wù)的對策建議.................41

第一節(jié)明確政府角色定位.................41

第二節(jié)推行契約式公共服務(wù).................42

第四章完善地方政府購買公共服務(wù)的對策建議

第一節(jié)明確政府角色定位

在當(dāng)今社會生活中，政府承載著向公民提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，維系良好的社會秩序的使命，其日常行為的開展、相關(guān)改革的規(guī)劃均需緊緊圍繞自己的角色需求，堅持公民根本利益為行動導(dǎo)向，確保公共服務(wù)的質(zhì)量與效率。

在權(quán)責(zé)關(guān)系的界定上，政府應(yīng)當(dāng)明確認(rèn)識到向社會組織購買公共服務(wù)并不等價于政府責(zé)任的轉(zhuǎn)移，只是政府在公共服務(wù)供給方式和機(jī)制上的一種轉(zhuǎn)變；借助社會姐織在具體生產(chǎn)過程中的優(yōu)勢來向公民提供更多、更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，但在公共服務(wù)供給的合法性、正當(dāng)性、實(shí)施效果等問題上政府必須承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。而服務(wù)的具體標(biāo)準(zhǔn)則必須由政府制定并負(fù)責(zé)監(jiān)督工作的具體開展。

目前我國社會組織在登記管理環(huán)節(jié)上實(shí)行的是登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重負(fù)責(zé)的體制設(shè)計，準(zhǔn)入門檻高、程序相對繁瑣和雙重負(fù)責(zé)的缺陷嚴(yán)重影響不少符合社會需求的組織的等級注冊，制約了社會組織的發(fā)展。因此，加快采取包括適當(dāng)降低社會組織的準(zhǔn)入門檻、簡化登記程序、取消一些不必要的審批環(huán)節(jié)、推進(jìn)行業(yè)協(xié)會的去行政化等做法不僅可以為政府購買服務(wù)提供更多承接主體，而且有助于社會組織的成長和獨(dú)立性的培養(yǎng)。

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結(jié)論

在當(dāng)今公共服務(wù)領(lǐng)域改革逐步深化，服務(wù)型政府建設(shè)日漸推進(jìn)的大背景下，廈門市作為五大經(jīng)濟(jì)特區(qū)之一、海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的前沿陣地，如何發(fā)揮好政府在購買公共服務(wù)領(lǐng)域的主導(dǎo)作用、協(xié)調(diào)好各方力量以期滿足社會大眾日益增長的公共服務(wù)需求蟲得尤為引人注目。適度地簡政放權(quán)，求與社會組織開展合作，實(shí)現(xiàn)部分政府職能的合理轉(zhuǎn)移將成為今后公共服務(wù)有效供給的重耍途徑么一。當(dāng)然，就目前來看廈門市政府與社會組織在購買公共服務(wù)方面所開展的互動仍存在一些問題，政府角色定位不清晰、服務(wù)監(jiān)管和評價機(jī)制不完善、法律法規(guī)支撐不到位等等。因此廈門市政府應(yīng)著眼于自身建設(shè)中存在的這些不足，重新做好自身角色定位，鞏固與社會組織之間的協(xié)作關(guān)系，同時注重社會氛圍的營造，合理運(yùn)用新媒體技術(shù)來提高在社會公眾對于政府購買公共服務(wù)的認(rèn)知度，而爭取更多的民眾支持。而對于公共服務(wù)購買流程的及時規(guī)范同樣刻不容緩，要確保制定的每個公共服務(wù)購買方案都切實(shí)符合民眾需求，招標(biāo)公開透明化、合同詳盡化。在監(jiān)管評估體制的建設(shè)方面，廈門市政府應(yīng)同時抓好內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩個方面的工作，，最大限度地加強(qiáng)對權(quán)為運(yùn)行的制約和監(jiān)督，權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。此外，政府也應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用地方立法權(quán)，抓緊制定和完善在政府購買公共服務(wù)方面的法律法規(guī)，其是在針對個別行業(yè)協(xié)會的政策及法規(guī)的領(lǐng)域，廈門市目前在該領(lǐng)域仍存在較為嚴(yán)重的法律法規(guī)缺失現(xiàn)象。

參考文獻(xiàn)（略）