第一章 緒 論

一、研究背景
土地問題是個(gè)永恒的話題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)村土地征收之間的關(guān)系就是其中一方面。在我國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展的進(jìn)程中，一方面經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開土地資源的供給，另一方面農(nóng)村土地不僅影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)，甚至還會(huì)影響到政治安定。地少人多的土地狀況，再加上改革開放以來銳減的農(nóng)村土地?cái)?shù)量，與全國(guó)耕地不得少于 18 億畝之間不可避免的產(chǎn)生了矛盾。矛盾的解決需要制度的調(diào)整，我國(guó)自建國(guó)以來對(duì)土地征收制度都有規(guī)定，且不斷調(diào)整變革。然而現(xiàn)行集體土地征收制度存在許多問題，其中土地征收與農(nóng)民權(quán)益保護(hù)之間存在的沖突極其嚴(yán)重。這些問題主要包括以下幾方面：由于集體土地征收過程中涉及的利益復(fù)雜，而且現(xiàn)行制度的規(guī)定并不完善，再加上有些參與方的違法犯罪行為，導(dǎo)致社會(huì)糾紛叢生，關(guān)于征地糾紛、違法占地等問題的信訪案件繁多，而且時(shí)有因土地征收而發(fā)生被征收人受到傷害甚至死亡的案件發(fā)生。被征收人受到的壓迫激增，必然導(dǎo)致其奮起反抗，一方壓制一方反抗，社會(huì)糾紛的產(chǎn)生就在所難免。民以食為天。作為世界上首屈一指的人口大國(guó)，我國(guó)對(duì)糧食的需求是非常巨大的。為了滿足國(guó)家對(duì)糧食的基本需求，耕地?cái)?shù)量就必須和我國(guó)人口多的基本國(guó)情相匹配。然而，我國(guó)這方面的國(guó)情現(xiàn)狀卻是人口在不斷增長(zhǎng)，耕地卻在與此同時(shí)不斷減少——據(jù)相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，1996 年全國(guó)耕地?cái)?shù)量為 19.51 億畝，而到了 2005 年時(shí)，全國(guó)耕地面積數(shù)量則直接變成 18.31 億畝，短短時(shí)期內(nèi)我國(guó)耕地面積減少了 1.2 億畝。城鎮(zhèn)化工業(yè)化的推進(jìn)必然會(huì)造成耕地的減少，有專家估計(jì)到 2020 年我國(guó)的城鎮(zhèn)化率將達(dá)到 60%，那么建設(shè)用地的總量需求將為 1.5億畝，而根據(jù)國(guó)務(wù)院的規(guī)定，未來 10 年間可用于建設(shè)用地的耕地只有 3000 萬畝，這中間巨大的空隙需要填補(bǔ)，再加上政府對(duì)于多征地的傾向，使得未來耕地的數(shù)量更加不容樂觀1。
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二、研究目的及研究意義
“土地對(duì)于農(nóng)民來說，首先是一種生活保障資料，然后才是生產(chǎn)資料”2.土地，是農(nóng)民的飯碗。飯碗有保障，農(nóng)村才能穩(wěn)定，因此土地問題處理的好壞直接影響農(nóng)村的穩(wěn)定，從而影響社會(huì)的穩(wěn)定與和諧發(fā)展。處理土地問題時(shí)，核心的問題是如何保護(hù)好農(nóng)民權(quán)益，使得失地農(nóng)民的生活有保障。然而現(xiàn)行土地征收制度下，被征地農(nóng)民的權(quán)益并沒有得到很好的、有效的保護(hù)。大量土地被征收，越來越多的農(nóng)民失去他們賴以生存的土地，而這些農(nóng)民得到的補(bǔ)償（原農(nóng)地生產(chǎn)物年產(chǎn)值倍數(shù)補(bǔ)償款項(xiàng)）并不足以支撐起其失去土地后的生活。生活成本的增加、穩(wěn)定收入的減少，再加上大部分農(nóng)民就業(yè)無門，導(dǎo)致被征地農(nóng)民的生活得不到有效保障，被征地農(nóng)民的權(quán)益得不到保護(hù)。本文研究的目的在于：1.通過對(duì)建國(guó)以來我國(guó)集體土地征收制度的分析研究，找出關(guān)于該制度的規(guī)定中對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)不足的部分。2.運(yùn)用相關(guān)現(xiàn)存理論成果，對(duì)我國(guó)集體土地制度中需要重構(gòu)的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的內(nèi)容進(jìn)行分析，找出解決方案，提出完善意見，以期能夠幫助解決我國(guó)集體土地征收過程中產(chǎn)生的社會(huì)問題，最大程度地保護(hù)被征地農(nóng)民的權(quán)益，使得我國(guó)工業(yè)化、城市化的發(fā)展步伐更加穩(wěn)健。更進(jìn)一步講，解決好集體土地征收中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的問題，對(duì)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定、和諧發(fā)展都有著極其重要的意義。
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第二章 集體土地征收制度概述

從我國(guó)歷史發(fā)展的長(zhǎng)河中不難看出，農(nóng)民與土地的問題是關(guān)系到一國(guó)存亡的大事。土地是人類賴以生存發(fā)展的基礎(chǔ)資源，其先天的與權(quán)利難分難舍。我國(guó)的農(nóng)村土地制度自建國(guó)伊始就不斷進(jìn)行變革，最終初步確定了土地集體所有、家庭聯(lián)產(chǎn)承包的土地制度。隨著國(guó)家的快速發(fā)展，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的大趨勢(shì)下，對(duì)土地的需求越來越強(qiáng)烈。然而，考慮到土地的稀缺性和歸屬的特殊性，要滿足用地需求，對(duì)土地進(jìn)行征收征用，必然需要一個(gè)特殊的制度來確保其能夠在和諧的環(huán)境中進(jìn)行，集體土地征收制度應(yīng)運(yùn)而生。

一、集體土地所有權(quán)
從法律規(guī)定來看，作為農(nóng)村集體的組成要素，農(nóng)民似乎理所應(yīng)當(dāng)?shù)南碛修r(nóng)村土地的所有權(quán)，然而，實(shí)際上土地集體所有并不等于土地歸農(nóng)民所有，在農(nóng)民基于土地進(jìn)行的生產(chǎn)活動(dòng)當(dāng)中，農(nóng)民對(duì)土地并沒有傳統(tǒng)意義上的所有權(quán)，事實(shí)上，農(nóng)民對(duì)集體土地是不能隨意處分的。這之中其實(shí)也存在著諸多問題，比如所有權(quán)被架空，比如對(duì)集體土地的處分權(quán)的權(quán)利主體等等�；诖�，不可否認(rèn)，我國(guó)的集體土地所有制度是存在不足的，主要有以下幾個(gè)方面。從理論上分析，集體土地所有權(quán)的客體應(yīng)該是所有權(quán)，即權(quán)利人完整的享有占有、使用、收益、處分的權(quán)利。然而基于我國(guó)人口基數(shù)大和土地資源相對(duì)短缺的基本國(guó)情，國(guó)家對(duì)國(guó)有土地和集體土地資源的保護(hù)十分重視，通過立法和各種制度對(duì)土地的利用進(jìn)行了限制。集體土地所有權(quán)，作為社會(huì)公有制在農(nóng)村土地上的特殊實(shí)現(xiàn)方式，自然不會(huì)例外。當(dāng)然，為了防止國(guó)有資源的浪費(fèi)和流失，合理的限制是必要的。我國(guó)土地法中限制條款多、保護(hù)條款少的現(xiàn)行規(guī)定，對(duì)農(nóng)民行使自己對(duì)土地的合理權(quán)利并沒有形成有效的保障。舉例來說，在現(xiàn)實(shí)生活中，行政部門濫用職權(quán)，用管理權(quán)阻礙、甚至替代集體對(duì)土地的所有權(quán)，或者說農(nóng)民對(duì)土地的使用權(quán)、受益權(quán)，用一系列的行政命令限制農(nóng)民在其所有土地上的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)范圍內(nèi)的各種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。當(dāng)作為集體所有權(quán)核心內(nèi)容的使用權(quán)和受益權(quán)得不到保障時(shí)，那么與農(nóng)民生產(chǎn)生活息息相關(guān)的集體土地所有權(quán)制度就失去了存在的意義。
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二、集體土地征收制度
進(jìn)入改革開放以后，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展持續(xù)快速增長(zhǎng)，城市化對(duì)土地有著極其大的需求，農(nóng)村土地，尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地成了香餑餑。而土地，作為不可再生資源，對(duì)于農(nóng)民的意義非常重大。因此，妥善的處理集體土地征收問題，保證我國(guó)維持合理的耕地面的，切實(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，構(gòu)建起一套科學(xué)的集體土地征收制度，是十分必要且刻不容緩的。土地征收并非我國(guó)特有的行政行為，英國(guó)法律中的“強(qiáng)制收買”、美國(guó)法律中的“最高土地權(quán)”的行使，德國(guó)和法國(guó)法律中的“征收”，等等其實(shí)都是土地征收的變相稱謂。國(guó)外關(guān)于土地征收的理解有很多種，國(guó)內(nèi)的學(xué)者對(duì)于土地征收的概念理解也是仁者見仁、智者見智。盡管如此，關(guān)于土地征收的概念，絕大多數(shù)的理解都在以下概念涵蓋范圍內(nèi)：“土地征收是指國(guó)家為了滿足公共利益的需要，依照法律的相關(guān)規(guī)定，對(duì)本來具有不可侵犯性的個(gè)人或集體土地所有權(quán)予以強(qiáng)制剝奪，并給予適當(dāng)補(bǔ)償?shù)闹贫取�。從土地征收的概念不難看出，對(duì)集體土地的征收其實(shí)是國(guó)家利用自身的權(quán)力強(qiáng)制進(jìn)行的，是一種行政行為，雖然其對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但是其本質(zhì)上與自由買賣不同，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代社會(huì)，這個(gè)制度得以存在并且存續(xù)時(shí)間如此長(zhǎng)，必然有其法理基礎(chǔ)。這個(gè)基礎(chǔ)的基礎(chǔ)是集體土地所有權(quán)的社會(huì)性。集體土地所有權(quán)作為物權(quán)的一種，是絕對(duì)權(quán)力，具有排他性；但同時(shí)，其也具有社會(huì)性，其權(quán)利本身也是受到拘束的，即當(dāng)國(guó)家為了社會(huì)公共利益、為了維護(hù)社會(huì)有序運(yùn)行需要對(duì)個(gè)體的權(quán)利進(jìn)行約束時(shí)，進(jìn)行合理的限制也勢(shì)在必行。
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第三章 集體土地征收中農(nóng)民權(quán)益現(xiàn)狀的法律分析............13
一、實(shí)體法方面存在的問題........13
（一）農(nóng)民的處分權(quán)被部分架空........... 13
（二）農(nóng)民的受補(bǔ)償權(quán)利沒有得到有效保護(hù)......... 15
二、程序法方面存在的問題........18
（一）農(nóng)民的參與范圍受限制...... 18
（二）農(nóng)民的知情權(quán)規(guī)定不全面........... 20
（三）農(nóng)民的救濟(jì)權(quán)利很難實(shí)現(xiàn)........... 21
（四）農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制尚未完全確立........ 22
第四章 保障集體土地征收中農(nóng)民權(quán)益的建議...........23
一、明確征收目的......23
二、完善征收補(bǔ)償體系.......26
（一）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)化......... 26
（二）補(bǔ)償范圍合理化......... 26
三、規(guī)范征收程序......27
（一）完善集體土地征收的告知程序............ 27
（二）完善集體土地征收的救濟(jì)程序............ 28
四、完善被征收土地農(nóng)民的權(quán)益保障機(jī)制...........28
五、制定專門的執(zhí)行監(jiān)督體系....30
第五章 結(jié) 論...........32

第四章 保障集體土地征收中農(nóng)民權(quán)益的建議

一、明確征收目的
我國(guó)憲法及物權(quán)法中均規(guī)定了必須是基于公共利益的考慮，國(guó)家才能進(jìn)行集體土地征收，禁止為考慮其他非公共利益目的而隨意征收土地，然而什么是公共利益，我國(guó)現(xiàn)行法律中并未對(duì)此作出明確回答。針對(duì)公共利益的范圍界定，我國(guó)學(xué)者張千帆主張公共利益是很難作出一個(gè)明確具體的定義的，同時(shí)不能將其定義簡(jiǎn)單概括之。他主張公共利益是一項(xiàng)極富價(jià)值的概念，政府在置于公共利益考量下可以正當(dāng)追求現(xiàn)實(shí)目標(biāo)，這也意味著，公共利益是指政府能去進(jìn)行某種事情。他同時(shí)認(rèn)為，公共利益一般理解為所有人都普遍承認(rèn)的利益，此利益影響很多人，在我國(guó)主要指交通、國(guó)防、安全等領(lǐng)域。僅從字面上理解公共利益是非常簡(jiǎn)單的，然而要用具體的話來全面、準(zhǔn)確、完整地闡述其定義則非常困難，更別說通過立法形式的確認(rèn)。此外，從另一方面來看，公共利益的內(nèi)容也是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而不斷變化的。當(dāng)代很多國(guó)家將公共利益放在征收集體土地的必要前置要件，我國(guó)《土地管理法》等有關(guān)法律也遵循了此設(shè)定。然而因?yàn)榉梢?guī)定自身存在的缺陷，未能對(duì)公共利益進(jìn)行嚴(yán)格的界定，也未就相關(guān)的認(rèn)定程序制定細(xì)則，導(dǎo)致公共利益的范圍在實(shí)踐中認(rèn)定模糊，各地方政府部門任意擴(kuò)大此概念，權(quán)利濫用屢見不鮮，其幾乎形同虛設(shè)。當(dāng)十七屆三中全會(huì)提出了往后的征地制度改革目標(biāo)，主要就征地范圍作出限制，同時(shí)嚴(yán)格區(qū)分了公益性項(xiàng)目用地及非公益性項(xiàng)目用地。政府用地毋庸置疑地要將公共利益作為前提，結(jié)合國(guó)內(nèi)外立法上對(duì)公共利益的規(guī)定，筆者認(rèn)為針對(duì)集體土地征收過程中公共利益范圍的認(rèn)定，我國(guó)應(yīng)在立法上重視以下幾方面：首先為受益對(duì)象的數(shù)量應(yīng)具備公共性。公共性是一種具備社會(huì)的廣泛的利害性質(zhì)，公共利益顧名思義必定為體現(xiàn)多數(shù)人利益的，也具備著廣泛社會(huì)性，因而其才能被稱作公共利益。若反之，僅是體現(xiàn)少數(shù)人利益則為個(gè)人利益的表現(xiàn)，不能認(rèn)定為公共利益；其次在集體土地征收的目的上，應(yīng)考慮其目的是否是為滿足社會(huì)公共利益的需要，如公益性、軍事、國(guó)家機(jī)關(guān)、交通、國(guó)家重點(diǎn)工程等具備公共性質(zhì)的，若集體土地征收時(shí)考慮以上建設(shè)項(xiàng)目的，則可以認(rèn)定為公共利益性質(zhì)；最后看土地征收能否讓社會(huì)多數(shù)人獲益。
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結(jié) 論

西方人認(rèn)為土地是財(cái)富之母，東方人說有土斯有財(cái)。從我國(guó)歷史發(fā)展的長(zhǎng)河中不難看出，農(nóng)民與土地的問題是關(guān)系到一國(guó)存亡的大事，而集體土地是農(nóng)民生產(chǎn)和生活最基本的資源、資料。因我國(guó)集體土地征收制度在很多方面存在尚不完備的地方，諸如公共利益的界定、征收補(bǔ)償和程序、失地農(nóng)民的保障與救濟(jì)等，在實(shí)踐中的確傷害到農(nóng)民的合法權(quán)益，但隨著我國(guó)城市化與工業(yè)化進(jìn)程的加快，從整個(gè)國(guó)家發(fā)展大局上考慮，集體土地征收制度的存在依舊有其合理之處，我們不能一葉障目不見泰山，因其弊端眾多而一味摒棄和抵制。相反，，我們應(yīng)在不斷整合與協(xié)調(diào)中完善我國(guó)集體土地征收制度的各個(gè)環(huán)節(jié)，合理界定公共利益的范圍、明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格補(bǔ)償程序，并做好后續(xù)的安置工作，只有每個(gè)環(huán)節(jié)均盡心盡力，避免傷害農(nóng)民的合法權(quán)益，保障程序正義的實(shí)現(xiàn)，才能真正落實(shí)集體土地征收制度的核心價(jià)值。集體土地征收制度的完善任重而道遠(yuǎn)，這就需要我國(guó)立法、司法、執(zhí)法等部門，需要全社會(huì)同心同德、相互協(xié)作，切實(shí)維護(hù)國(guó)家法律權(quán)威、保障農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵害。
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參考文獻(xiàn)(略)