第一章緒論

1.1研究背景及意義

公共行政活動的廣泛性和復雜性使其不得不面對來自多方面的要求，諸如公平、效率、責任、法制等。這些評判原則和標準之間既存在相互促進的關(guān)系，也存在相互競爭甚至矛盾的情況。＂效率＂和＂公平＂作為最基本的價值取向，盡管存在著有機統(tǒng)一的一面，但絕大多數(shù)時候都是從對立、沖突的形式展現(xiàn)的。具體的公共行政實踐可能會基于地域差異和不同時期對效率和公平采取平衡的策略，即在承認雙方意義的同時只判斷二者的優(yōu)先次序的問題，人＂偏＂無＂廢＂。但出于對公共行政的理念的哲學性反思，要求對待二者之間關(guān)系的態(tài)度是極為苛刻的，方面仍暗含有先后次序的判斷，一方面也更為根本的是，判斷二者的＂對＂、＂錯＂問題，＂立＂有＂廢＂�；蛘�，有的柔和一些，指在公共行政的終極意義上，效率＂與＂公平＂誰是＂先＂的問題，而且不得改變。在兩方均是當今政府公共行政合法性的組成部分的前提下，對二者的判斷要實現(xiàn)從＂一涵二＂到＂二選一＂的轉(zhuǎn)變是需要很大勇氣和決心的，亦是說，對二者孰是公共行政的根本價值取向要求的表述上要從＂和＂變?yōu)椋⒒颍ⅰ＿@正是我們一開篇就提到的對＂善＂的哲學反思的終極性與唯一性的追求。

效率和公平在公共行政的過程中最常被提及和考慮，是其中最重要的兩種價值取向。＂效率和公平是否是公共行政耍求的善＂和＂公共行政的善究竟是什么＂并不是一組重復的問題，前者觀察的是＂種＂與＂屬＂的關(guān)系，后者則探究的是＂屬＂的本質(zhì)。在這兩個問題中都需要對效率和公平的關(guān)系做出判斷，答案并不一致。

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1.2國內(nèi)外研究綜述

在行政學從政治學抽身之時起，有關(guān)公共行政的價值選擇與判斷就隨之而至，而且一直處于激烈的爭論中，這些爭論主要集中在對效率與公平的取舍上。此外，行政學這學科雖然取得了一定的獨立性，但自身的合法性危機并沒有完全消除，有關(guān)價值判斷及實現(xiàn)價值的手段又進一步影響著這種質(zhì)疑。

1.2.1國外研究狀況

西方關(guān)于公共行政中的價值問題主要集中在判斷效率與公平的關(guān)系上，有非常典型的代表階段并著述頗豐。一般認為包括傳統(tǒng)公共行政、新公共行政、新公共管理及新公共服務四個階段，這四個階段前后相聯(lián)并圍繞效率與公平的爭論來試圖說明公共行政應堅持的路徑方向，在二者關(guān)系判斷中還遵循著批判一回歸一再批判的邏輯。

傳統(tǒng)公共行政在19世紀末行政學創(chuàng)立之初就被定下了＂效率至上＂的基調(diào)，威爾遜在《行政學研究》中急切地指出行政學的兩個研巧的目標，首先是明確政府應當?shù)模⒐ぷ鳎?nèi)容與范圍，次是找出＂成本＂消耗最小的工作方法。古德諾則在《政治與行政》中把政治和行政做了＂國家意志表達＂與＂國家意志執(zhí)行＂的區(qū)分，試圖讓行政＂做＂更多工作，而不是＂想＂政治之事，行政從政治中解放出來從提升效率的意圖顯著。此外，同處古典管理時期的泰勒的＂科學管理原則＂以及韋伯的＂行政官僚組織＂都對行政執(zhí)行所要求的效率給予了強有力的支持。

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第二章公共行政及其價值取向

2.1公共行政及其價值取向

2.1.1公共行政的界定

盡管存在復雜的概念辨析，但是對公共行政的認識仍有比較基礎的一般意義上的理解。對公共行政的界定一般以《行政學研究》為開端，威爾遜認為行政是屬于事務性領(lǐng)域的，它不具備政治領(lǐng)域中的普遍混亂特點，也不像憲法研究中存在著大量爭議的場面。威爾遜對行政的界定主要是為了區(qū)別于政治并從中抽身出來，并沒有說明＂是＂什么，極力說明＂不是＂什么，所以公共行政從一開始就有一定模糊性。盡管威爾遜的界定并不系統(tǒng)，但行政自覺意義匪淺。公共行政概念的發(fā)生也確實要得益于對國家活動領(lǐng)域的政治一行政二分法。

真正要加強公共行政的獨立意義就不能只看它與政治活動的區(qū)別，還應對自身進行明確描述，筆者比較認同的一種解釋為，國家行政機關(guān)以公共利益為目標，憲法和法律為依據(jù)，通過制定和實施政策，國家、社會以及自身公共事務進行管理的活動＂。雖然對公共行政的具體內(nèi)涵，其他專家學者、不同時期理論也給出了不同定義，但這些定義區(qū)別和交鋒的焦點集中在兩個層面，一是政治層面，一是管理層面。而這實際上已經(jīng)涉及到了公共行政的價值取向。

2.1.2公共行政與價值取向的關(guān)系

價值取向?qū)儆谡軐W范疇，指的是行為主體在歷史實踐過程中遵守的行為準則及對待事物的所持的立場態(tài)度，，當公共行政面臨矛盾的時候，價值取向就會作為裁判碌準。公共行政和公共行政的價值取向是兩個層面的概念，前者是現(xiàn)實活動，后者是理念指導，二者雖有不同卻密切相關(guān)，一方面是由于公共行政的內(nèi)容本身涵有價值選擇；另一方面，公共行政的價值取向也影響著公共行政的具體理論內(nèi)容及實踐開展。

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2.2兩種主要的價值取向

公共行政耍遵循民主、公平、正義、效率、責任等作為行動參照，而貫穿于公共行政發(fā)展的最強烈的一組矛盾就是效率和公平，二者作為公共行政的核心價值在歷史上也存在著交替更迭、難有勝負，以效率為中心的＂管理主義＂和以公平為中心、的＂憲政主義＂則相應成為百余年來公共行政理論發(fā)展的兩條主線。效率和公平不僅僅在公共行政中需耍明辨，在經(jīng)濟、政治、倫理等領(lǐng)域亦有關(guān)于二者關(guān)系的論述，而且也經(jīng)常處于一種兩難的選擇之中。

2.2.1效率取向

效率是典型的經(jīng)濟學術(shù)語，本意是指在資源既定的前提下，最大限度的利用資源，努力達到產(chǎn)出最大化的效果。這種效率更多的貢獻在于社會財富的創(chuàng)造和增長及人們生活水平的有效提高上。對社會進步的幫助，并且是在直觀真切的感受下，一些學者不斷地突出效率的意義。最為常見的支持意見認為，如果沒有社會財富的増加，就不存在分配基礎，也就無法實現(xiàn)公平，或者說只有把蛋糕做大，每個人才能分得更多。持效率優(yōu)先觀點的代表人物是哈耶克，作為新自由主義學派的代表人物，他對效率的考察是放在市場與政府關(guān)系的層面上進行的，認為效率需以市場競爭為前提，市場競爭要借助自由才能實現(xiàn)，所以從反對政府干預、反對福利國家、反對結(jié)果公平。

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第三章公民行動與政府治理中的效率與公平.............18

3.1行動的內(nèi)容...............18

3.1.1個體表達................18

3.1.2集體行動..................19

第四章效率與公平在相關(guān)理論中的矛盾分析.................24

4.1自由與平等之爭................24

4.2精英政治與大眾政治之爭..................25

第五章公共行政的公共性價值構(gòu)建................30

5.1公共行政的價值與價值觀...............30

5.2公共行政的效率、公平、公共性.................30

第五章公共行政的公共性價值構(gòu)建

5.1公共行政的價值與價值觀

馬克思認為，價值概念是在人們與其所需的外界物的關(guān)系中出現(xiàn)的。對公共行政的價值考察，不能脫離它的服務對象，不能脫離社會，不能脫離社會中的人。盡管價值的概念是抽象的，但價值的內(nèi)容是具體的。與＂價值＂密切聯(lián)系的另一個概念是＂價值觀＂，價值觀是指人們在處理間題和日�；顒又兴鶊猿值囊惶追�(wěn)定的規(guī)則體系，和價值取向涵義一致，于規(guī)范性范疇。不論是在日常生活語境還是在一些學科知識系統(tǒng)中，都存有一種現(xiàn)象，即兩個相關(guān)概念容易被作同樣意義的誤用，而未作仔細區(qū)分，一方面說明二者確有相近的涵義，另一方面也說明對相關(guān)概念的辨析還不夠深刻。

公共行政的價值，是公共行政的內(nèi)在屬性，盡管需要放在關(guān)系中去探尋，但公共行政的服務對象和目的并不會隨時間發(fā)生遷移，所以，共行政的價值應該是服務社會，服務人，實現(xiàn)社會發(fā)展和人的完善。公共行政的價值觀是受公共行政價值的影響下所要堅持的觀念、理想、信仰等，價值的外部推演，隨著社會情境的變化而變化，基于此原因，前文在分析不同公共行政理論的時候均介紹到了當時的社會背景。公共行政價值與價值觀的關(guān)系，簡言之，前者是要實現(xiàn)的目的，后者是實現(xiàn)這種目的去選擇手段的限制。

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結(jié)論

對效率與公平的哲學反思，要放在兩個角度，公共行政的價值和價值取向雖密切相關(guān)，但價值是＂本體論＂意義上的，價值觀是＂方法論＂意義上的，效率和公平的＂二律背反＂只有在作為公共行政價值取向所選擇的方法手段上是講得通的，在實現(xiàn)公共行政的公共性價值的層面上是不成立的。但是，實現(xiàn)狂會發(fā)展與人的完善的公共性在公共行政價值中的核心意義，需要對效率和公平做先后的甜序，主要通過公平體現(xiàn)公共性。在公共行政理論范式的回顧中，對公民行動和政府治理的理解中，效率盡管是公共行政的重要合法性來源，它既不能脫離公平的影響，與公共性的關(guān)系也不如公平來的更為緊密。

為了把視野從效率與公平的對立中解放出來，就要理解公共行政的公共性價值，這也恰恰是公共行政研究中容易被遺忘的角落。人具有自利性與自我保存的傾向，雖然公共事物是屬于最多數(shù)人的，但卻經(jīng)常只能得到最少數(shù)人的關(guān)心。由此造成了諸如公共參與程度低、個體成員重競爭而輕合作、工具理性比價值理性更有用等多方位的公共行政危機。為了解決公共行政的困境，必須重塑公共行政的公共性價值，通過民主行政、市民社會等作為理論支撐，公共參與、法治行政、行政倫理、公共精神為途徑，重新實現(xiàn)公共行政公共性的應有之義。效率與公平同為公共性的支撐，服務于社會，實現(xiàn)公民利益，但公平才是實現(xiàn)公共行政價值的第一支點。

參考文獻（略）