第一章緒論

1.1研究背景及意義

公共行政活動(dòng)的廣泛性和復(fù)雜性使其不得不面對(duì)來(lái)自多方面的要求，諸如公平、效率、責(zé)任、法制等。這些評(píng)判原則和標(biāo)準(zhǔn)之間既存在相互促進(jìn)的關(guān)系，也存在相互競(jìng)爭(zhēng)甚至矛盾的情況。＂效率＂和＂公平＂作為最基本的價(jià)值取向，盡管存在著有機(jī)統(tǒng)一的一面，但絕大多數(shù)時(shí)候都是從對(duì)立、沖突的形式展現(xiàn)的。具體的公共行政實(shí)踐可能會(huì)基于地域差異和不同時(shí)期對(duì)效率和公平采取平衡的策略，即在承認(rèn)雙方意義的同時(shí)只判斷二者的優(yōu)先次序的問(wèn)題，人＂偏＂無(wú)＂廢＂。但出于對(duì)公共行政的理念的哲學(xué)性反思，要求對(duì)待二者之間關(guān)系的態(tài)度是極為苛刻的，方面仍暗含有先后次序的判斷，一方面也更為根本的是，判斷二者的＂對(duì)＂、＂錯(cuò)＂問(wèn)題，＂立＂有＂廢＂�；蛘�，有的柔和一些，指在公共行政的終極意義上，效率＂與＂公平＂誰(shuí)是＂先＂的問(wèn)題，而且不得改變。在兩方均是當(dāng)今政府公共行政合法性的組成部分的前提下，對(duì)二者的判斷要實(shí)現(xiàn)從＂一涵二＂到＂二選一＂的轉(zhuǎn)變是需要很大勇氣和決心的，亦是說(shuō)，對(duì)二者孰是公共行政的根本價(jià)值取向要求的表述上要從＂和＂變?yōu)椋⒒颍�。這正是我們一開(kāi)篇就提到的對(duì)＂善＂的哲學(xué)反思的終極性與唯一性的追求。

效率和公平在公共行政的過(guò)程中最常被提及和考慮，是其中最重要的兩種價(jià)值取向。＂效率和公平是否是公共行政耍求的善＂和＂公共行政的善究竟是什么＂并不是一組重復(fù)的問(wèn)題，前者觀察的是＂種＂與＂屬＂的關(guān)系，后者則探究的是＂屬＂的本質(zhì)。在這兩個(gè)問(wèn)題中都需要對(duì)效率和公平的關(guān)系做出判斷，答案并不一致。

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1.2國(guó)內(nèi)外研究綜述

在行政學(xué)從政治學(xué)抽身之時(shí)起，有關(guān)公共行政的價(jià)值選擇與判斷就隨之而至，而且一直處于激烈的爭(zhēng)論中，這些爭(zhēng)論主要集中在對(duì)效率與公平的取舍上。此外，行政學(xué)這學(xué)科雖然取得了一定的獨(dú)立性，但自身的合法性危機(jī)并沒(méi)有完全消除，有關(guān)價(jià)值判斷及實(shí)現(xiàn)價(jià)值的手段又進(jìn)一步影響著這種質(zhì)疑。

1.2.1國(guó)外研究狀況

西方關(guān)于公共行政中的價(jià)值問(wèn)題主要集中在判斷效率與公平的關(guān)系上，有非常典型的代表階段并著述頗豐。一般認(rèn)為包括傳統(tǒng)公共行政、新公共行政、新公共管理及新公共服務(wù)四個(gè)階段，這四個(gè)階段前后相聯(lián)并圍繞效率與公平的爭(zhēng)論來(lái)試圖說(shuō)明公共行政應(yīng)堅(jiān)持的路徑方向，在二者關(guān)系判斷中還遵循著批判一回歸一再批判的邏輯。

傳統(tǒng)公共行政在19世紀(jì)末行政學(xué)創(chuàng)立之初就被定下了＂效率至上＂的基調(diào)，威爾遜在《行政學(xué)研究》中急切地指出行政學(xué)的兩個(gè)研巧的目標(biāo)，首先是明確政府應(yīng)當(dāng)?shù)模⒐ぷ鳎?nèi)容與范圍，次是找出＂成本＂消耗最小的工作方法。古德諾則在《政治與行政》中把政治和行政做了＂國(guó)家意志表達(dá)＂與＂國(guó)家意志執(zhí)行＂的區(qū)分，試圖讓行政＂做＂更多工作，而不是＂想＂政治之事，行政從政治中解放出來(lái)從提升效率的意圖顯著。此外，同處古典管理時(shí)期的泰勒的＂科學(xué)管理原則＂以及韋伯的＂行政官僚組織＂都對(duì)行政執(zhí)行所要求的效率給予了強(qiáng)有力的支持。

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第二章公共行政及其價(jià)值取向

2.1公共行政及其價(jià)值取向

2.1.1公共行政的界定

盡管存在復(fù)雜的概念辨析，但是對(duì)公共行政的認(rèn)識(shí)仍有比較基礎(chǔ)的一般意義上的理解。對(duì)公共行政的界定一般以《行政學(xué)研究》為開(kāi)端，威爾遜認(rèn)為行政是屬于事務(wù)性領(lǐng)域的，它不具備政治領(lǐng)域中的普遍混亂特點(diǎn)，也不像憲法研究中存在著大量爭(zhēng)議的場(chǎng)面。威爾遜對(duì)行政的界定主要是為了區(qū)別于政治并從中抽身出來(lái)，并沒(méi)有說(shuō)明＂是＂什么，極力說(shuō)明＂不是＂什么，所以公共行政從一開(kāi)始就有一定模糊性。盡管威爾遜的界定并不系統(tǒng)，但行政自覺(jué)意義匪淺。公共行政概念的發(fā)生也確實(shí)要得益于對(duì)國(guó)家活動(dòng)領(lǐng)域的政治一行政二分法。

真正要加強(qiáng)公共行政的獨(dú)立意義就不能只看它與政治活動(dòng)的區(qū)別，還應(yīng)對(duì)自身進(jìn)行明確描述，筆者比較認(rèn)同的一種解釋為，國(guó)家行政機(jī)關(guān)以公共利益為目標(biāo)，憲法和法律為依據(jù)，通過(guò)制定和實(shí)施政策，國(guó)家、社會(huì)以及自身公共事務(wù)進(jìn)行管理的活動(dòng)＂。雖然對(duì)公共行政的具體內(nèi)涵，其他專(zhuān)家學(xué)者、不同時(shí)期理論也給出了不同定義，但這些定義區(qū)別和交鋒的焦點(diǎn)集中在兩個(gè)層面，一是政治層面，一是管理層面。而這實(shí)際上已經(jīng)涉及到了公共行政的價(jià)值取向。

2.1.2公共行政與價(jià)值取向的關(guān)系

價(jià)值取向?qū)儆谡軐W(xué)范疇，指的是行為主體在歷史實(shí)踐過(guò)程中遵守的行為準(zhǔn)則及對(duì)待事物的所持的立場(chǎng)態(tài)度，，當(dāng)公共行政面臨矛盾的時(shí)候，價(jià)值取向就會(huì)作為裁判碌準(zhǔn)。公共行政和公共行政的價(jià)值取向是兩個(gè)層面的概念，前者是現(xiàn)實(shí)活動(dòng)，后者是理念指導(dǎo)，二者雖有不同卻密切相關(guān)，一方面是由于公共行政的內(nèi)容本身涵有價(jià)值選擇；另一方面，公共行政的價(jià)值取向也影響著公共行政的具體理論內(nèi)容及實(shí)踐開(kāi)展。

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2.2兩種主要的價(jià)值取向

公共行政耍遵循民主、公平、正義、效率、責(zé)任等作為行動(dòng)參照，而貫穿于公共行政發(fā)展的最強(qiáng)烈的一組矛盾就是效率和公平，二者作為公共行政的核心價(jià)值在歷史上也存在著交替更迭、難有勝負(fù)，以效率為中心的＂管理主義＂和以公平為中心、的＂憲政主義＂則相應(yīng)成為百余年來(lái)公共行政理論發(fā)展的兩條主線(xiàn)。效率和公平不僅僅在公共行政中需耍明辨，在經(jīng)濟(jì)、政治、倫理等領(lǐng)域亦有關(guān)于二者關(guān)系的論述，而且也經(jīng)常處于一種兩難的選擇之中。

2.2.1效率取向

效率是典型的經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語(yǔ)，本意是指在資源既定的前提下，最大限度的利用資源，努力達(dá)到產(chǎn)出最大化的效果。這種效率更多的貢獻(xiàn)在于社會(huì)財(cái)富的創(chuàng)造和增長(zhǎng)及人們生活水平的有效提高上。對(duì)社會(huì)進(jìn)步的幫助，并且是在直觀真切的感受下，一些學(xué)者不斷地突出效率的意義。最為常見(jiàn)的支持意見(jiàn)認(rèn)為，如果沒(méi)有社會(huì)財(cái)富的増加，就不存在分配基礎(chǔ)，也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)公平，或者說(shuō)只有把蛋糕做大，每個(gè)人才能分得更多。持效率優(yōu)先觀點(diǎn)的代表人物是哈耶克，作為新自由主義學(xué)派的代表人物，他對(duì)效率的考察是放在市場(chǎng)與政府關(guān)系的層面上進(jìn)行的，認(rèn)為效率需以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為前提，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)要借助自由才能實(shí)現(xiàn)，所以從反對(duì)政府干預(yù)、反對(duì)福利國(guó)家、反對(duì)結(jié)果公平。

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第三章公民行動(dòng)與政府治理中的效率與公平.............18

3.1行動(dòng)的內(nèi)容...............18

3.1.1個(gè)體表達(dá)................18

3.1.2集體行動(dòng)..................19

第四章效率與公平在相關(guān)理論中的矛盾分析.................24

4.1自由與平等之爭(zhēng)................24

4.2精英政治與大眾政治之爭(zhēng)..................25

第五章公共行政的公共性?xún)r(jià)值構(gòu)建................30

5.1公共行政的價(jià)值與價(jià)值觀...............30

5.2公共行政的效率、公平、公共性.................30

第五章公共行政的公共性?xún)r(jià)值構(gòu)建

5.1公共行政的價(jià)值與價(jià)值觀

馬克思認(rèn)為，價(jià)值概念是在人們與其所需的外界物的關(guān)系中出現(xiàn)的。對(duì)公共行政的價(jià)值考察，不能脫離它的服務(wù)對(duì)象，不能脫離社會(huì)，不能脫離社會(huì)中的人。盡管價(jià)值的概念是抽象的，但價(jià)值的內(nèi)容是具體的。與＂價(jià)值＂密切聯(lián)系的另一個(gè)概念是＂價(jià)值觀＂，價(jià)值觀是指人們?cè)谔幚黹g題和日常活動(dòng)中所堅(jiān)持的一套穩(wěn)定的規(guī)則體系，和價(jià)值取向涵義一致，于規(guī)范性范疇。不論是在日常生活語(yǔ)境還是在一些學(xué)科知識(shí)系統(tǒng)中，都存有一種現(xiàn)象，即兩個(gè)相關(guān)概念容易被作同樣意義的誤用，而未作仔細(xì)區(qū)分，一方面說(shuō)明二者確有相近的涵義，另一方面也說(shuō)明對(duì)相關(guān)概念的辨析還不夠深刻。

公共行政的價(jià)值，是公共行政的內(nèi)在屬性，盡管需要放在關(guān)系中去探尋，但公共行政的服務(wù)對(duì)象和目的并不會(huì)隨時(shí)間發(fā)生遷移，所以，共行政的價(jià)值應(yīng)該是服務(wù)社會(huì)，服務(wù)人，實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展和人的完善。公共行政的價(jià)值觀是受公共行政價(jià)值的影響下所要堅(jiān)持的觀念、理想、信仰等，價(jià)值的外部推演，隨著社會(huì)情境的變化而變化，基于此原因，前文在分析不同公共行政理論的時(shí)候均介紹到了當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景。公共行政價(jià)值與價(jià)值觀的關(guān)系，簡(jiǎn)言之，前者是要實(shí)現(xiàn)的目的，后者是實(shí)現(xiàn)這種目的去選擇手段的限制。

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結(jié)論

對(duì)效率與公平的哲學(xué)反思，要放在兩個(gè)角度，公共行政的價(jià)值和價(jià)值取向雖密切相關(guān)，但價(jià)值是＂本體論＂意義上的，價(jià)值觀是＂方法論＂意義上的，效率和公平的＂二律背反＂只有在作為公共行政價(jià)值取向所選擇的方法手段上是講得通的，在實(shí)現(xiàn)公共行政的公共性?xún)r(jià)值的層面上是不成立的。但是，實(shí)現(xiàn)狂會(huì)發(fā)展與人的完善的公共性在公共行政價(jià)值中的核心意義，需要對(duì)效率和公平做先后的甜序，主要通過(guò)公平體現(xiàn)公共性。在公共行政理論范式的回顧中，對(duì)公民行動(dòng)和政府治理的理解中，效率盡管是公共行政的重要合法性來(lái)源，它既不能脫離公平的影響，與公共性的關(guān)系也不如公平來(lái)的更為緊密。

為了把視野從效率與公平的對(duì)立中解放出來(lái)，就要理解公共行政的公共性?xún)r(jià)值，這也恰恰是公共行政研究中容易被遺忘的角落。人具有自利性與自我保存的傾向，雖然公共事物是屬于最多數(shù)人的，但卻經(jīng)常只能得到最少數(shù)人的關(guān)心。由此造成了諸如公共參與程度低、個(gè)體成員重競(jìng)爭(zhēng)而輕合作、工具理性比價(jià)值理性更有用等多方位的公共行政危機(jī)。為了解決公共行政的困境，必須重塑公共行政的公共性?xún)r(jià)值，通過(guò)民主行政、市民社會(huì)等作為理論支撐，公共參與、法治行政、行政倫理、公共精神為途徑，重新實(shí)現(xiàn)公共行政公共性的應(yīng)有之義。效率與公平同為公共性的支撐，服務(wù)于社會(huì)，實(shí)現(xiàn)公民利益，但公平才是實(shí)現(xiàn)公共行政價(jià)值的第一支點(diǎn)。

參考文獻(xiàn)（略）