一、相關(guān)概念與理論基礎(chǔ) 

（一）相關(guān)概念界定

1. 鄰避沖突

鄰避是意譯過(guò)來(lái)的詞，英文“Not in my back yard（NIMBY）”，即“不要建在我家后院”。最早是英國(guó)記者提出，后來(lái)被媒體、學(xué)術(shù)界廣泛應(yīng)用。鄰避沖突是基于鄰避現(xiàn)象而引發(fā)公眾對(duì)鄰避設(shè)施不滿(mǎn)，產(chǎn)生鄰避情結(jié)，進(jìn)而演化成的一種抗議行動(dòng)。對(duì)于鄰避沖突概念的總結(jié)如下：受鄰避設(shè)施負(fù)外部性影響的公民因?yàn)閷?duì)鄰避設(shè)施可能產(chǎn)生的環(huán)境污染、資產(chǎn)貶值等問(wèn)題衍生出一種鄰避情結(jié)，最后采取集體抗?fàn)幍姆绞剑挚勾祟?lèi)設(shè)施的建設(shè)，，這種現(xiàn)象即稱(chēng)為鄰避沖突（NIMBY conflicts）。由這一概念我們可以得出鄰避沖突存在的兩個(gè)維度。

第一，客觀維度——鄰避設(shè)施。鄰避設(shè)施是指，可以為有效范圍內(nèi)公民的生產(chǎn)生活提供服務(wù)，但同時(shí)，也可能會(huì)為周?chē)用駧?lái)環(huán)境上的污染、房產(chǎn)上的貶值或安全上的隱患，因此人們反對(duì)將此類(lèi)設(shè)施建在自己的居住范圍內(nèi)。由此可見(jiàn)，鄰避設(shè)施具有明顯的負(fù)外部性，且這種負(fù)外部性會(huì)根據(jù)距離鄰避設(shè)施的遠(yuǎn)近呈現(xiàn)一種不平衡的分布。

第二，主觀維度——鄰避情結(jié)。鄰避情結(jié)是指公民因鄰避設(shè)施建在自家門(mén)口而產(chǎn)生心理上的不滿(mǎn)。學(xué)者們對(duì)這種心理褒貶不一，有的認(rèn)為鄰避情結(jié)是只注重個(gè)人利益而不愿為公共利益做犧牲的自私行為；有的則認(rèn)為鄰避情結(jié)是追求個(gè)人權(quán)利的合理行為。

根據(jù)學(xué)者何艷玲的研究，鄰避沖突的特點(diǎn)主要有：一是成本或收益高度集中化；二 是高度動(dòng)員性；三是高度不確定性；四是跨區(qū)域性。而對(duì)鄰避沖突類(lèi)別的劃分，主要可歸結(jié)為以下兩種分類(lèi)方式：

其中一種可將鄰避沖突劃分為三類(lèi)：“一是與能源類(lèi)設(shè)施有關(guān)的（核電站、火力發(fā)電站、煉油廠等）；二是與廢棄物類(lèi)設(shè)施有關(guān)的（垃圾處理焚化廠、污水處理廠等）；三是與社會(huì)類(lèi)設(shè)施有關(guān)的（特殊交通設(shè)施、火葬殯儀、精神病院等）”

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（二）理論基礎(chǔ)

1.  鄰避沖突理論

20 世紀(jì) 80 年代，學(xué)者們開(kāi)始了對(duì)鄰避沖突的理論性研究。對(duì)此，港臺(tái)地區(qū)的研究起步較早，而大陸部分學(xué)者也陸續(xù)在近些年開(kāi)始進(jìn)入對(duì)此類(lèi)問(wèn)題的理論性研究。當(dāng)前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界的研究?jī)?nèi)容主要包含以下兩個(gè)方面：

（1）“鄰避沖突”產(chǎn)生的原因�？偟膩�(lái)說(shuō)，鄰避沖突的產(chǎn)生源于鄰避設(shè)施的效益分配和負(fù)外部性分配并不合理，而這種不均衡的分配容易讓周邊公民產(chǎn)生心理上的不公平感，進(jìn)而演化成一種較為激烈的沖突矛盾。

具體而言，“鄰避沖突”主要是受心理、經(jīng)濟(jì)及其他不確定因素影響的。同時(shí)，在鄰避設(shè)施的立項(xiàng)、開(kāi)工等過(guò)程中，政府很少參考公民的意見(jiàn)，公民往往對(duì)設(shè)施興建一無(wú)所知，而且即使知道，也沒(méi)有通暢的參與渠道供其進(jìn)行利益表達(dá)，這種對(duì)公民權(quán)益的無(wú)視往往成為引發(fā)鄰避沖突的根本。

（2）“鄰避沖突”治理研究的意義。學(xué)者何艷玲認(rèn)為：“鄰避沖突的發(fā)生并不是偶然的個(gè)例，而是城市化發(fā)展所帶來(lái)的一種必然現(xiàn)象，由于公民權(quán)利意識(shí)的提高，我們無(wú)法通過(guò)躲避或遏制來(lái)掩蓋人們的聲音，相反，強(qiáng)制性的解決方式還會(huì)使問(wèn)題愈演愈烈�！�。學(xué)者諸大建認(rèn)為“如不重視鄰避沖突，它也會(huì)衍生成政治沖突”。因而，對(duì)“鄰避沖突”的研究對(duì)轉(zhuǎn)型期中國(guó)的長(zhǎng)治久安具有十分重要的意義。

綜上，可以看出，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)鄰避沖突的分析在視角上有著不同的側(cè)重。具體而言，國(guó)外學(xué)者和中國(guó)臺(tái)灣學(xué)者大多通過(guò)具體個(gè)案進(jìn)行研究，分析具有較強(qiáng)的針對(duì)性、且涉及的學(xué)科范圍較廣泛，可以給我們以更全面的啟示；而大陸學(xué)者對(duì)“鄰避沖突”的研究仍處于起步階段，因此缺乏更全面的理論性分析。無(wú)論國(guó)內(nèi)學(xué)者還是國(guó)外學(xué)者，多是就某一行政區(qū)域內(nèi)某一鄰避設(shè)施引發(fā)的鄰避沖突展開(kāi)探討，且關(guān)注的主體僅局限于該行政區(qū)域內(nèi)公民與地方政府。但隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的推進(jìn)、府際間競(jìng)爭(zhēng)的加劇，加上鄰避沖突外部性的擴(kuò)大，尤其是風(fēng)險(xiǎn)集聚類(lèi)鄰避設(shè)施的興建，鄰避沖突的跨域性逐漸凸顯，這就涉及到鄰避沖突的跨域治理，在這一方面，國(guó)內(nèi)外學(xué)者進(jìn)行的研究較少，因此本文將在協(xié)同治理理論視角下，對(duì)跨域性鄰避沖突協(xié)同治理嘗試做一些理論和實(shí)踐方面的探索。

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二、中國(guó)跨域性鄰避沖突協(xié)同治理現(xiàn)狀及問(wèn)題分析

（一）中國(guó)跨域性鄰避沖突協(xié)同治理現(xiàn)狀

如上所述，中國(guó)跨域性鄰避沖突針對(duì)的設(shè)施類(lèi)型多為污染類(lèi)和風(fēng)險(xiǎn)聚集類(lèi)設(shè)施，如核電站、核燃料加工廠、重大交通工程等。這類(lèi)鄰避設(shè)施由于其自身負(fù)外部性的波及范圍較廣，因此可能對(duì)超出行政區(qū)劃內(nèi)的其他地區(qū)造成環(huán)境上、經(jīng)濟(jì)上、文化上的負(fù)面影響。盡管如此，其背后為當(dāng)?shù)啬酥琳麄�(gè)地區(qū)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益的增加和生活方式的改變都將十分巨大。因此，興建此類(lèi)鄰避設(shè)施引發(fā)的跨域性鄰避沖突治理問(wèn)題已不單單是某一行政區(qū)劃內(nèi)的發(fā)展問(wèn)題，而逐漸演化為整個(gè)區(qū)域間的協(xié)同治理問(wèn)題。

在 2013 年廣東鶴山核燃料項(xiàng)目風(fēng)波案例中可以看到，地處廣東南部的鶴山市對(duì)核電項(xiàng)目的發(fā)展有著巨大的內(nèi)在需求和外在動(dòng)力。從內(nèi)部來(lái)看，近幾年來(lái)，廣東在全國(guó)范圍內(nèi)，經(jīng)濟(jì)水平均為城市之首，而煤和電的稀缺卻成為阻礙該市加速發(fā)展的重要難題�！案鶕�(jù)中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)提供的數(shù)據(jù)顯示，廣東歷年的平均用電量供需缺口比例都在近 20%左右”。一直以來(lái)，廣東的電力來(lái)源都主要依賴(lài)“西電東輸”。因此，廣東一直力圖開(kāi)拓新能源，而發(fā)展核能就是廣東省為解決用電問(wèn)題的途徑之一�！澳壳�，廣東已成為中國(guó)的核電重鎮(zhèn)，擁有在運(yùn)核電機(jī)組 6 臺(tái)、在建核電機(jī)組 8 臺(tái)，因此對(duì)核燃料的需求十分巨大”。因此，鶴山核燃料項(xiàng)目一旦建成，日收入可達(dá)一千萬(wàn)，全年工業(yè)增加值大于 80 億，該市財(cái)政能力將得到飛速提升。鶴山市政府因此一直積極考察、全力推進(jìn)這一項(xiàng)目。從外部看來(lái)，“中國(guó)目前所有的在運(yùn)和在建的核電機(jī)組基本都布局在沿海地區(qū)，內(nèi)陸僅有兩座核燃料廠，一處在內(nèi)蒙包頭，一處在四川宜賓，皆處于距離現(xiàn)有核電站較遠(yuǎn)的內(nèi)陸腹地”�！皣�(guó)家原子能組織世界核電站報(bào)告資料顯示，截至到 2010年底，世界范圍內(nèi)在運(yùn)核電站約有 441 座，總功率達(dá) 3.75 瓦；中國(guó)內(nèi)地在運(yùn)核電反應(yīng)堆有 13 座，在建機(jī)組達(dá) 28 臺(tái)，總功率約 0.38 億瓦，居世界第一；而中國(guó)核電裝機(jī)目標(biāo)更是要達(dá)到 0.8 億瓦”。如此看來(lái)，中國(guó)未來(lái)的核電發(fā)展空間巨大，核燃料缺口之大也顯而易見(jiàn)。

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（二）中國(guó)跨域性鄰避沖突協(xié)同治理中存在的問(wèn)題

隨著中國(guó)改革開(kāi)放的深入、市場(chǎng)化的推進(jìn)、以及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的強(qiáng)化，單一行政區(qū)劃內(nèi)的社會(huì)公共問(wèn)題已逐漸開(kāi)始趨向于外部化，波及不同行政區(qū)劃范圍的公共問(wèn)題也因其復(fù)雜性、多樣性特征而開(kāi)始成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中急需解決的問(wèn)題。跨域性鄰避沖突就是一種典型的跨行政區(qū)劃的區(qū)域公共問(wèn)題。因此，為了應(yīng)對(duì)市場(chǎng)化條件下的跨域性鄰避沖突問(wèn)題，從協(xié)同治理的視角出發(fā)，利用協(xié)同治理的協(xié)同優(yōu)勢(shì)解決此類(lèi)問(wèn)題，是一個(gè)較為有針對(duì)性的方法。

按照鄰避沖突理論，鄰避設(shè)施的負(fù)外部性是鄰避設(shè)施的特有屬性，無(wú)法從根本上避免，而且在處理跨域性鄰避沖突治理問(wèn)題上，這種設(shè)施的負(fù)外部性甚至?xí)M(jìn)一步擴(kuò)大至其他地區(qū)。因此只能通過(guò)地區(qū)間多元治理主體的協(xié)同共治，使各主體依據(jù)自身的資源獲得新的權(quán)威，從而實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理下的共同愿景。下面，筆者將從協(xié)同治理理論中強(qiáng)調(diào)的治理主體多元性、愿景共同性、治理權(quán)威分散性三個(gè)角度出發(fā)，分析中國(guó)跨域性鄰避沖突協(xié)同治理中存在的問(wèn)題。

1. 治理主體“單中心”問(wèn)題

探究跨域性鄰避沖突協(xié)同治理的前提是厘清治理主體的劃分�！皢沃行摹笔侵袊�(guó)政府長(zhǎng)久以來(lái)一直習(xí)慣性使用的治理模式，在這種模式下，公民生產(chǎn)生活所需要的公共物品和公共服務(wù)，都需要由當(dāng)?shù)氐胤秸畞?lái)提供[53]。固然這種模式簡(jiǎn)單直接，但卻并不能保證高效，且很難滿(mǎn)足公民日益增長(zhǎng)的多樣化需求，在除政府以外的其他利益相關(guān)者參與不充分的條件下，就極易導(dǎo)致因單方興建鄰避設(shè)施的決策而引發(fā)跨域性鄰避沖突。

當(dāng)前中國(guó)跨域性鄰避沖突治理體制中，市場(chǎng)調(diào)節(jié)和社會(huì)參與機(jī)制都不夠健全，過(guò)于依賴(lài)單一行政區(qū)劃內(nèi)地方政府的全能型作用。以安徽望江反彭澤核電廠事件為例，事件涉及的利益相關(guān)者在鄰避沖突爆發(fā)前并未就核電項(xiàng)目做任何交涉，從項(xiàng)目立項(xiàng)至前期投資，再到國(guó)家批復(fù)，全由江西單方面決策，吸納參與不足，甚至存在刻意隱瞞項(xiàng)目危害性的舉動(dòng)。在這種“單中心”的治理模式下，即使項(xiàng)目順利開(kāi)工運(yùn)作，也不利于后期兩省間共同處理可能出現(xiàn)的突發(fā)公共危機(jī)事件。

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三、臺(tái)灣地區(qū)跨域性鄰避沖突協(xié)同治理經(jīng)驗(yàn)及啟示................. 21

（一）臺(tái)灣地區(qū)跨域性鄰避沖突協(xié)同治理經(jīng)驗(yàn) ................ 21

（二）臺(tái)灣地區(qū)跨域性鄰避沖突協(xié)同治理啟示 .............. 24

四、中國(guó)跨域性鄰避沖突協(xié)同治理的路徑分析 ............... 26

（一）構(gòu)建完善的政府主導(dǎo)型多中心協(xié)同治理模式 .............. 26

（二）完善多元治理主體間的利益整合機(jī)制 ............... 27

四、中國(guó)跨域性鄰避沖突協(xié)同治理的路徑分析

（一）構(gòu)建完善的政府主導(dǎo)型多中心協(xié)同治理模式

治理主體的多元化，是協(xié)同治理理論中的核心概念。而多元化得以維系的基礎(chǔ)是權(quán)利分配的平衡。在中國(guó)現(xiàn)有的權(quán)利分配局勢(shì)下，一些呼聲很高的新興治理主體，可以更好、更快的滿(mǎn)足公眾日益增長(zhǎng)的多樣化需求，但不可忽視的是，這些新興治理主體與傳統(tǒng)的行政管理部門(mén)相比，仍然存在著在資源與權(quán)力上的乏力，因此無(wú)法從根本上替代行政管理部門(mén)。尤其在跨域性鄰避沖突的協(xié)同治理問(wèn)題上，治理主體的單一性往往體現(xiàn)在跨行政區(qū)劃的地方政府之間因一方的封閉決策導(dǎo)致溝通失效，進(jìn)而演化成帶有跨域性質(zhì)的鄰避沖突。

針對(duì)這一問(wèn)題，我們要立足于我國(guó)權(quán)利結(jié)構(gòu)的傳統(tǒng)現(xiàn)實(shí)，針對(duì)我國(guó)跨域性鄰避沖突協(xié)同治理現(xiàn)存問(wèn)題，構(gòu)建完善的政府主導(dǎo)型多心中協(xié)同治理模式。在這里，政府主導(dǎo)是指，在我國(guó)的跨域性鄰避沖突協(xié)同治理中，政府作為重要的治理主體，在協(xié)同治理仍發(fā)揮著不可替代的作用，這里既包括上級(jí)政府對(duì)涉及跨域性鄰避沖突的兩個(gè)或多個(gè)地方政府的主導(dǎo)，也包括單一行政區(qū)劃內(nèi)地方政府對(duì)當(dāng)?shù)毓竦闹鲗?dǎo)；多中心前文已提過(guò)，是指同級(jí)地方政府之間與公民這三個(gè)重要的治理主體。

首先，從上級(jí)政府與地方政府間主導(dǎo)關(guān)系上看，需要?jiǎng)?chuàng)新跨域性鄰避沖突協(xié)同治理過(guò)程中的強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制。政府傳統(tǒng)的封閉的決策方式很難通過(guò)同級(jí)地方政府之間的承諾或協(xié)商發(fā)生實(shí)質(zhì)性的改變，因此需要外部強(qiáng)制實(shí)施機(jī)制的制約。

如臺(tái)北和基隆垃圾處理合作案中，兩地行政契約的構(gòu)建，國(guó)民黨在其中起到了關(guān)鍵的推動(dòng)作用。因此，必須重視構(gòu)建以上級(jí)政府為主導(dǎo)的強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制建設(shè)。具體包括：一、硬性約束。當(dāng)某一地方政府沒(méi)有按協(xié)同治理協(xié)議履行應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，或是履行不徹底，就必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。二、軟性約束。在區(qū)域范圍內(nèi)，達(dá)成跨域性鄰避沖突協(xié)同治理的兩個(gè)或多個(gè)地方政府之間，如果因?yàn)橐环轿绰男袇f(xié)同協(xié)議，就會(huì)失去協(xié)議中約定的優(yōu)惠、權(quán)利和利益，甚至?xí)谡麄�(gè)區(qū)域內(nèi)受到其他轄區(qū)地方政府的譴責(zé)和孤立，這就會(huì)對(duì)區(qū)域內(nèi)協(xié)同治理的合作方產(chǎn)生一種軟性約束。

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結(jié)語(yǔ)

我們生活的時(shí)代是一個(gè)充滿(mǎn)風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)代。鄰避設(shè)施，特別是具有跨域性質(zhì)的鄰避設(shè)施作為一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)工程，既是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的物質(zhì)載體，又是現(xiàn)今影響社會(huì)穩(wěn)定的矛盾中心。由此類(lèi)設(shè)施引發(fā)的鄰避沖突是地方政府在治理過(guò)程中面臨的難題�，F(xiàn)如今，跨域性鄰避沖突的出現(xiàn)又為地方政府治理帶來(lái)了新的要求，即創(chuàng)新治理方式，打破傳統(tǒng)的行政區(qū)域劃分，形成一種政府主導(dǎo)的多中心協(xié)同治理模式，從而推動(dòng)整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。在如今現(xiàn)代化、市場(chǎng)化、城市化高速發(fā)展，矛盾高發(fā)的背景下，跨域性鄰避沖突協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)，對(duì)我國(guó)公共管理發(fā)展，具有著十分重要的意義，需要引起全國(guó)、各省、各市的廣泛關(guān)注。

參考文獻(xiàn)（略）