一、相關(guān)概念與理論基礎(chǔ) 

（一）相關(guān)概念界定

1. 鄰避沖突

鄰避是意譯過來的詞，英文“Not in my back yard（NIMBY）”，即“不要建在我家后院”。最早是英國記者提出，后來被媒體、學(xué)術(shù)界廣泛應(yīng)用。鄰避沖突是基于鄰避現(xiàn)象而引發(fā)公眾對鄰避設(shè)施不滿，產(chǎn)生鄰避情結(jié)，進而演化成的一種抗議行動。對于鄰避沖突概念的總結(jié)如下：受鄰避設(shè)施負外部性影響的公民因為對鄰避設(shè)施可能產(chǎn)生的環(huán)境污染、資產(chǎn)貶值等問題衍生出一種鄰避情結(jié)，最后采取集體抗爭的方式，抵抗此類設(shè)施的建設(shè)，，這種現(xiàn)象即稱為鄰避沖突（NIMBY conflicts）。由這一概念我們可以得出鄰避沖突存在的兩個維度。

第一，客觀維度——鄰避設(shè)施。鄰避設(shè)施是指，可以為有效范圍內(nèi)公民的生產(chǎn)生活提供服務(wù)，但同時，也可能會為周圍居民帶來環(huán)境上的污染、房產(chǎn)上的貶值或安全上的隱患，因此人們反對將此類設(shè)施建在自己的居住范圍內(nèi)。由此可見，鄰避設(shè)施具有明顯的負外部性，且這種負外部性會根據(jù)距離鄰避設(shè)施的遠近呈現(xiàn)一種不平衡的分布。

第二，主觀維度——鄰避情結(jié)。鄰避情結(jié)是指公民因鄰避設(shè)施建在自家門口而產(chǎn)生心理上的不滿。學(xué)者們對這種心理褒貶不一，有的認為鄰避情結(jié)是只注重個人利益而不愿為公共利益做犧牲的自私行為；有的則認為鄰避情結(jié)是追求個人權(quán)利的合理行為。

根據(jù)學(xué)者何艷玲的研究，鄰避沖突的特點主要有：一是成本或收益高度集中化；二 是高度動員性；三是高度不確定性；四是跨區(qū)域性。而對鄰避沖突類別的劃分，主要可歸結(jié)為以下兩種分類方式：

其中一種可將鄰避沖突劃分為三類：“一是與能源類設(shè)施有關(guān)的（核電站、火力發(fā)電站、煉油廠等）；二是與廢棄物類設(shè)施有關(guān)的（垃圾處理焚化廠、污水處理廠等）；三是與社會類設(shè)施有關(guān)的（特殊交通設(shè)施、火葬殯儀、精神病院等）”

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（二）理論基礎(chǔ)

1.  鄰避沖突理論

20 世紀 80 年代，學(xué)者們開始了對鄰避沖突的理論性研究。對此，港臺地區(qū)的研究起步較早，而大陸部分學(xué)者也陸續(xù)在近些年開始進入對此類問題的理論性研究。當前國內(nèi)學(xué)術(shù)界的研究內(nèi)容主要包含以下兩個方面：

（1）“鄰避沖突”產(chǎn)生的原因。總的來說，鄰避沖突的產(chǎn)生源于鄰避設(shè)施的效益分配和負外部性分配并不合理，而這種不均衡的分配容易讓周邊公民產(chǎn)生心理上的不公平感，進而演化成一種較為激烈的沖突矛盾。

具體而言，“鄰避沖突”主要是受心理、經(jīng)濟及其他不確定因素影響的。同時，在鄰避設(shè)施的立項、開工等過程中，政府很少參考公民的意見，公民往往對設(shè)施興建一無所知，而且即使知道，也沒有通暢的參與渠道供其進行利益表達，這種對公民權(quán)益的無視往往成為引發(fā)鄰避沖突的根本。

（2）“鄰避沖突”治理研究的意義。學(xué)者何艷玲認為：“鄰避沖突的發(fā)生并不是偶然的個例，而是城市化發(fā)展所帶來的一種必然現(xiàn)象，由于公民權(quán)利意識的提高，我們無法通過躲避或遏制來掩蓋人們的聲音，相反，強制性的解決方式還會使問題愈演愈烈�！薄W(xué)者諸大建認為“如不重視鄰避沖突，它也會衍生成政治沖突”。因而，對“鄰避沖突”的研究對轉(zhuǎn)型期中國的長治久安具有十分重要的意義。

綜上，可以看出，國內(nèi)外學(xué)者對鄰避沖突的分析在視角上有著不同的側(cè)重。具體而言，國外學(xué)者和中國臺灣學(xué)者大多通過具體個案進行研究，分析具有較強的針對性、且涉及的學(xué)科范圍較廣泛，可以給我們以更全面的啟示；而大陸學(xué)者對“鄰避沖突”的研究仍處于起步階段，因此缺乏更全面的理論性分析。無論國內(nèi)學(xué)者還是國外學(xué)者，多是就某一行政區(qū)域內(nèi)某一鄰避設(shè)施引發(fā)的鄰避沖突展開探討，且關(guān)注的主體僅局限于該行政區(qū)域內(nèi)公民與地方政府。但隨著區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的推進、府際間競爭的加劇，加上鄰避沖突外部性的擴大，尤其是風(fēng)險集聚類鄰避設(shè)施的興建，鄰避沖突的跨域性逐漸凸顯，這就涉及到鄰避沖突的跨域治理，在這一方面，國內(nèi)外學(xué)者進行的研究較少，因此本文將在協(xié)同治理理論視角下，對跨域性鄰避沖突協(xié)同治理嘗試做一些理論和實踐方面的探索。

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二、中國跨域性鄰避沖突協(xié)同治理現(xiàn)狀及問題分析

（一）中國跨域性鄰避沖突協(xié)同治理現(xiàn)狀

如上所述，中國跨域性鄰避沖突針對的設(shè)施類型多為污染類和風(fēng)險聚集類設(shè)施，如核電站、核燃料加工廠、重大交通工程等。這類鄰避設(shè)施由于其自身負外部性的波及范圍較廣，因此可能對超出行政區(qū)劃內(nèi)的其他地區(qū)造成環(huán)境上、經(jīng)濟上、文化上的負面影響。盡管如此，其背后為當?shù)啬酥琳麄�地區(qū)帶來的經(jīng)濟利益的增加和生活方式的改變都將十分巨大。因此，興建此類鄰避設(shè)施引發(fā)的跨域性鄰避沖突治理問題已不單單是某一行政區(qū)劃內(nèi)的發(fā)展問題，而逐漸演化為整個區(qū)域間的協(xié)同治理問題。

在 2013 年廣東鶴山核燃料項目風(fēng)波案例中可以看到，地處廣東南部的鶴山市對核電項目的發(fā)展有著巨大的內(nèi)在需求和外在動力。從內(nèi)部來看，近幾年來，廣東在全國范圍內(nèi)，經(jīng)濟水平均為城市之首，而煤和電的稀缺卻成為阻礙該市加速發(fā)展的重要難題。“根據(jù)中國電力企業(yè)聯(lián)合會提供的數(shù)據(jù)顯示，廣東歷年的平均用電量供需缺口比例都在近 20%左右”。一直以來，廣東的電力來源都主要依賴“西電東輸”。因此，廣東一直力圖開拓新能源，而發(fā)展核能就是廣東省為解決用電問題的途徑之一。“目前，廣東已成為中國的核電重鎮(zhèn)，擁有在運核電機組 6 臺、在建核電機組 8 臺，因此對核燃料的需求十分巨大”。因此，鶴山核燃料項目一旦建成，日收入可達一千萬，全年工業(yè)增加值大于 80 億，該市財政能力將得到飛速提升。鶴山市政府因此一直積極考察、全力推進這一項目。從外部看來，“中國目前所有的在運和在建的核電機組基本都布局在沿海地區(qū)，內(nèi)陸僅有兩座核燃料廠，一處在內(nèi)蒙包頭，一處在四川宜賓，皆處于距離現(xiàn)有核電站較遠的內(nèi)陸腹地”�！皣以幽芙M織世界核電站報告資料顯示，截至到 2010年底，世界范圍內(nèi)在運核電站約有 441 座，總功率達 3.75 瓦；中國內(nèi)地在運核電反應(yīng)堆有 13 座，在建機組達 28 臺，總功率約 0.38 億瓦，居世界第一；而中國核電裝機目標更是要達到 0.8 億瓦”。如此看來，中國未來的核電發(fā)展空間巨大，核燃料缺口之大也顯而易見。

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（二）中國跨域性鄰避沖突協(xié)同治理中存在的問題

隨著中國改革開放的深入、市場化的推進、以及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的強化，單一行政區(qū)劃內(nèi)的社會公共問題已逐漸開始趨向于外部化，波及不同行政區(qū)劃范圍的公共問題也因其復(fù)雜性、多樣性特征而開始成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中急需解決的問題。跨域性鄰避沖突就是一種典型的跨行政區(qū)劃的區(qū)域公共問題。因此，為了應(yīng)對市場化條件下的跨域性鄰避沖突問題，從協(xié)同治理的視角出發(fā)，利用協(xié)同治理的協(xié)同優(yōu)勢解決此類問題，是一個較為有針對性的方法。

按照鄰避沖突理論，鄰避設(shè)施的負外部性是鄰避設(shè)施的特有屬性，無法從根本上避免，而且在處理跨域性鄰避沖突治理問題上，這種設(shè)施的負外部性甚至?xí)M一步擴大至其他地區(qū)。因此只能通過地區(qū)間多元治理主體的協(xié)同共治，使各主體依據(jù)自身的資源獲得新的權(quán)威，從而實現(xiàn)協(xié)同治理下的共同愿景。下面，筆者將從協(xié)同治理理論中強調(diào)的治理主體多元性、愿景共同性、治理權(quán)威分散性三個角度出發(fā)，分析中國跨域性鄰避沖突協(xié)同治理中存在的問題。

1. 治理主體“單中心”問題

探究跨域性鄰避沖突協(xié)同治理的前提是厘清治理主體的劃分。“單中心”是中國政府長久以來一直習(xí)慣性使用的治理模式，在這種模式下，公民生產(chǎn)生活所需要的公共物品和公共服務(wù)，都需要由當?shù)氐胤秸畞硖峁53]。固然這種模式簡單直接，但卻并不能保證高效，且很難滿足公民日益增長的多樣化需求，在除政府以外的其他利益相關(guān)者參與不充分的條件下，就極易導(dǎo)致因單方興建鄰避設(shè)施的決策而引發(fā)跨域性鄰避沖突。

當前中國跨域性鄰避沖突治理體制中，市場調(diào)節(jié)和社會參與機制都不夠健全，過于依賴單一行政區(qū)劃內(nèi)地方政府的全能型作用。以安徽望江反彭澤核電廠事件為例，事件涉及的利益相關(guān)者在鄰避沖突爆發(fā)前并未就核電項目做任何交涉，從項目立項至前期投資，再到國家批復(fù)，全由江西單方面決策，吸納參與不足，甚至存在刻意隱瞞項目危害性的舉動。在這種“單中心”的治理模式下，即使項目順利開工運作，也不利于后期兩省間共同處理可能出現(xiàn)的突發(fā)公共危機事件。

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三、臺灣地區(qū)跨域性鄰避沖突協(xié)同治理經(jīng)驗及啟示................. 21

（一）臺灣地區(qū)跨域性鄰避沖突協(xié)同治理經(jīng)驗 ................ 21

（二）臺灣地區(qū)跨域性鄰避沖突協(xié)同治理啟示 .............. 24

四、中國跨域性鄰避沖突協(xié)同治理的路徑分析 ............... 26

（一）構(gòu)建完善的政府主導(dǎo)型多中心協(xié)同治理模式 .............. 26

（二）完善多元治理主體間的利益整合機制 ............... 27

四、中國跨域性鄰避沖突協(xié)同治理的路徑分析

（一）構(gòu)建完善的政府主導(dǎo)型多中心協(xié)同治理模式

治理主體的多元化，是協(xié)同治理理論中的核心概念。而多元化得以維系的基礎(chǔ)是權(quán)利分配的平衡。在中國現(xiàn)有的權(quán)利分配局勢下，一些呼聲很高的新興治理主體，可以更好、更快的滿足公眾日益增長的多樣化需求，但不可忽視的是，這些新興治理主體與傳統(tǒng)的行政管理部門相比，仍然存在著在資源與權(quán)力上的乏力，因此無法從根本上替代行政管理部門。尤其在跨域性鄰避沖突的協(xié)同治理問題上，治理主體的單一性往往體現(xiàn)在跨行政區(qū)劃的地方政府之間因一方的封閉決策導(dǎo)致溝通失效，進而演化成帶有跨域性質(zhì)的鄰避沖突。

針對這一問題，我們要立足于我國權(quán)利結(jié)構(gòu)的傳統(tǒng)現(xiàn)實，針對我國跨域性鄰避沖突協(xié)同治理現(xiàn)存問題，構(gòu)建完善的政府主導(dǎo)型多心中協(xié)同治理模式。在這里，政府主導(dǎo)是指，在我國的跨域性鄰避沖突協(xié)同治理中，政府作為重要的治理主體，在協(xié)同治理仍發(fā)揮著不可替代的作用，這里既包括上級政府對涉及跨域性鄰避沖突的兩個或多個地方政府的主導(dǎo)，也包括單一行政區(qū)劃內(nèi)地方政府對當?shù)毓竦闹鲗?dǎo)；多中心前文已提過，是指同級地方政府之間與公民這三個重要的治理主體。

首先，從上級政府與地方政府間主導(dǎo)關(guān)系上看，需要創(chuàng)新跨域性鄰避沖突協(xié)同治理過程中的強制執(zhí)行機制。政府傳統(tǒng)的封閉的決策方式很難通過同級地方政府之間的承諾或協(xié)商發(fā)生實質(zhì)性的改變，因此需要外部強制實施機制的制約。

如臺北和基隆垃圾處理合作案中，兩地行政契約的構(gòu)建，國民黨在其中起到了關(guān)鍵的推動作用。因此，必須重視構(gòu)建以上級政府為主導(dǎo)的強制執(zhí)行機制建設(shè)。具體包括：一、硬性約束。當某一地方政府沒有按協(xié)同治理協(xié)議履行應(yīng)當履行的義務(wù)，或是履行不徹底，就必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。二、軟性約束。在區(qū)域范圍內(nèi)，達成跨域性鄰避沖突協(xié)同治理的兩個或多個地方政府之間，如果因為一方未履行協(xié)同協(xié)議，就會失去協(xié)議中約定的優(yōu)惠、權(quán)利和利益，甚至?xí)谡麄�區(qū)域內(nèi)受到其他轄區(qū)地方政府的譴責(zé)和孤立，這就會對區(qū)域內(nèi)協(xié)同治理的合作方產(chǎn)生一種軟性約束。

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結(jié)語

我們生活的時代是一個充滿風(fēng)險的時代。鄰避設(shè)施，特別是具有跨域性質(zhì)的鄰避設(shè)施作為一項風(fēng)險工程，既是社會經(jīng)濟發(fā)展不可或缺的物質(zhì)載體，又是現(xiàn)今影響社會穩(wěn)定的矛盾中心。由此類設(shè)施引發(fā)的鄰避沖突是地方政府在治理過程中面臨的難題。現(xiàn)如今，跨域性鄰避沖突的出現(xiàn)又為地方政府治理帶來了新的要求，即創(chuàng)新治理方式，打破傳統(tǒng)的行政區(qū)域劃分，形成一種政府主導(dǎo)的多中心協(xié)同治理模式，從而推動整個區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。在如今現(xiàn)代化、市場化、城市化高速發(fā)展，矛盾高發(fā)的背景下，跨域性鄰避沖突協(xié)同治理的實現(xiàn)，對我國公共管理發(fā)展，具有著十分重要的意義，需要引起全國、各省、各市的廣泛關(guān)注。

參考文獻（略）