一、縣級政府績效考核指標體系的基本理論概述

（一）相關概念界定

1.績效考核

從字面意義上來看，績效考核應當分為績效和考核兩部分。其中績效又可以分為成績和成效，在英文中，績效的意思是指履行和完成，引申出來也可以理解為作為和成果。簡單說來，績效就是指對某組織一定行為產(chǎn)生的結果做出系統(tǒng)的評價。最初績效是運用于投資管理，逐漸被引用企業(yè)管理當中，并且為企業(yè)管理者所重視，隨即開始廣泛應用于企業(yè)和政府管理行為當中。研究界對績效的意義理解分為兩種，一種認為績效就是結果，一種認為績效就是行為。迄今為止，學術界對績效考核含義的認識與理解尚未達到統(tǒng)一。奧斯本與蓋布勒提出政府進行績效考核就是指擺脫傳統(tǒng)按部就班的辦事制度，建立起有一定目標的職能型政府，也就是建立起以改變過程達到一定結果的機制。

政府進行績效評價就是指對各部門的日常工作進行考核，將實際工作成果與既定目標進行比較，對日常工作成果進行合理評估，得出的結果。也就是根據(jù)訂立的目標，依照一定的評價標準對政府在一段時期內(nèi)的工作結果做出評價，劃分出考核區(qū)域和不同績效等級，根據(jù)所評估出的結果來改進工作方法，以期提高績效水平。政府績效評價需要從許多角度進行觀察，包括建立測評目標、訂立合理的績效評價標準等各方面，對政府進行績效評價的內(nèi)容包括效率和責任兩大方面。

通過行使行政權力，政府才能夠將實現(xiàn)社會利益和滿足公眾要求結合在一起。隨著績效考核等制度的進一步推行，政府也開始逐漸改變自身的職能定位，從傳統(tǒng)的統(tǒng)治者變成了為民眾提供需求的供給者。Phillip.J.Cooper 在相關研究論文中提出，政府服務實際上就是一種市場服務，以滿足顧客需求為基本行為準則。社會民眾可以通過一定渠道直接參與政府績效考評，政府還需為公眾監(jiān)督提供服務。美國政府在政府績效考核方面進行了大量研究，且經(jīng)過長期實踐論證得出了較有說服力的數(shù)據(jù)和理論，研究水平和實踐水平都遠遠領先于世界其他國家。美國政府頒布了《政府績效與結果法案》，在該法案中，將社會民眾的需求作為政府存在和發(fā)展的基本意義所在，政府進行改革和創(chuàng)新等各項措施都必須以滿足民眾意愿為目標。

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（二）縣級政府績效考核指標體系內(nèi)容構成

理論上講，績效考核體系是判斷考核對象行為過程及行為結果優(yōu)劣的參照系�？己藢ο蠛涂己四康牡男再|及特點決定了指標體系的設定標準。縣級政府的績效考核指標體系應該是層次清晰、結構分明、指標明確的一個網(wǎng)絡體系，同時定性分析為輔，定量分析為主，把績效指標體系的內(nèi)容或緯度能夠量化，指標內(nèi)容更為具體、準確、客觀，使得考核易于操作。

現(xiàn)實層次上，縣級政府績效考核指標體系的內(nèi)容構成離不開縣級政府的根本職能和政治歷史使命。目前，我國縣級政府處于承上啟下的位置上，上承國家宏觀管理，下啟地方微觀管理；既要貫徹黨和國家重大方針政策，又要管理行政范圍內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展。在當前深化改革的背景下，縣級政府的發(fā)展理念、職能重心和工作模式必須同步轉型。這就對縣級政府績效考核指標體系的內(nèi)容提出了更高的要求。

筆者認為無論哪個縣級政府都應該體現(xiàn)這些內(nèi)容：一是體現(xiàn)發(fā)展第一要義，突出發(fā)展質量和效益。二是體現(xiàn)發(fā)展方式轉變，突出創(chuàng)新驅動。三是體現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，突出社會進步。四是體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，突出生態(tài)文明建設。五是體現(xiàn)以人為本，突出民生改善。六是體現(xiàn)安全發(fā)展，突出風險控制。

如果把以上幾個方面看成是一級指標，那么每個一級指標又應該被細分為若干二級指標。如體現(xiàn)發(fā)展質量和效益一級指標里，可分設“地方級稅收收入”、“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展”、“規(guī)上工業(yè)企業(yè)規(guī)�！薄ⅰ懊駹I經(jīng)濟發(fā)展”、“高技術制造業(yè)等二級指標”；體現(xiàn)發(fā)展方式轉變，突出創(chuàng)新驅動的一級指標里，可分設“規(guī)上工業(yè)研發(fā)經(jīng)費占規(guī)上工業(yè)增加值比重”、“每百萬人有效發(fā)明專利擁有量”等二級指標。

最后根據(jù)各地目標和考核對象特點，通盤考慮，為設定的二級指標設計分數(shù)權重。比如對縣級政府突出發(fā)展質量和效益要求較高，那么就對這項指標設置相對較高的權重分數(shù)，同時，分值的設置這要根據(jù)考核者的期望目標和被考核者的發(fā)展空間。

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二、松原市縣級政府績效考核指標體系現(xiàn)狀與問題分析

（一）松原市縣級政府績效考核的歷史沿革

1992 年，國務院批準成立松原市，松原市政府領導班子在這種影響下,結合松原市自身行政體制革新實踐的新契機和新要求,逐漸認識到政府目標責任制對于提高政府的效率和影響力的重要意義,并日益重視對縣級政府目標評估及其指標的研究。早期，全市目標責任制工作設在市人社局（當時叫市人事局），主要開展的績效考核工作包括對財政、對工資、對各級政府的人事和簡單的經(jīng)濟指標進行考核。2000 年，松原市政府對所轄縣級政府的目標管理工作調(diào)整到市政府辦公室負責，工作名稱改為績效考核，考核主要指標重新調(diào)整，調(diào)整后的指標主要以經(jīng)濟各項指標的完成情況為主，如 GDP 總量、財政收入、固定資產(chǎn)投資等經(jīng)濟指標。在當時這個年代當中，政府績效考核的主要內(nèi)容基本上都是以經(jīng)濟指標為主，突出經(jīng)濟工作的重要性，緊扣當?shù)氐奈迥旯ぷ饔媱潯Ｖ钡?2011 年，吉林省委、省政府為了不斷提高省政府績效考核水平，提高全省經(jīng)濟社會的全方面，又好又快的發(fā)展，出臺了《中共吉林省委吉林省人民政府關于吉林省績效考核工作的實施意見》（吉發(fā)〔2011〕30 號），在此文件精神的指導下，松原市縣級政府績效考核的內(nèi)容發(fā)生了巨大的變化，考核內(nèi)容涵蓋的方面更加廣泛，指標的設計也更加合理化。

隨著指標體系內(nèi)容變化的還有組織機構的變化。2011 年以前，松原市績效考核辦法的制定、績效考核指標的設定等績效考核工作都設置在市政府辦公室。2011 年以后，松原市成立了以市監(jiān)察局牽頭、市發(fā)改委主要負責的績效考核機構，單獨設置績效考核科，負責全市縣級政府績效考核工作。這在一定程度上改善了市政府抓績效管大不管細的工作局面。2015 年，松原市政府為了更進一步提高績效考核工作的重視，成立了以市委書記、市長為組長的松原市績效考核工作領導小組，在全市格局的頂層設計下，進一步加強了績效考核工作。

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（二）松原市縣級政府績效考核指標體系及其運行現(xiàn)狀

目前，全國各地對績效考核指標體系的設置不盡相同，有的地級政府在績效考核縣級政府中突出經(jīng)濟發(fā)展，有的突出政府效能，有的突出民生工作。但是大都從開展工作的實際情況出發(fā)，全盤考慮，兼而顧之。以松原市考核縣級政府為例，做以下介紹。 

1.  松原市縣級政府績效考核指標體系設置遵循的指導思想

黨的十八大以來，松原市全面貫徹黨的十八大精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發(fā)展觀為指導，按照松原市委五屆二次全會和市五屆人大一次會議精神，緊密結合《松原市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》和市委市政府年度重點工作目標責任制，圍繞統(tǒng)籌推進“三化”，著力實施“三動”戰(zhàn)略，扎實推進服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府建設，為讓城鄉(xiāng)居民生活得更加美好為總的基調(diào)開展績效考核工作，并以此為基礎設立考核指標體系。

2.松原市縣級政府績效考核工作機構設置

為了使得對縣級政府的績效考核得到切實的執(zhí)行和有可操作性，松原市成立了縣（市、區(qū)）、開發(fā)區(qū)績效考核工作機構（如圖：2.1）。加強對此項工作的領導，從領導組織層面推動這項工作向縱深推進，，保證對縣區(qū)考核工作順利開展，取得成效。

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三、國內(nèi)典型縣級政府績效考核指標體系的經(jīng)驗借鑒................ 23

（一）國內(nèi)典型縣級政府績效考核指標體系及其應用 ................. 23

（二）國內(nèi)典型縣級政府績效考核指標體系可借鑒之處 ............... 25

四、完善松原市縣級政府績效考核指標體系的原則與對策 ............. 26

（一）完善松原市縣級政府績效考核指標體系的原則 .............. 26

（二）完善松原市縣級政府績效考核指標體系的具體對策 ........ 27

四、完善松原市縣級政府績效考核指標體系的原則與對策

（一）完善松原市縣級政府績效考核指標體系的原則

1.發(fā)展目標與科學化結合的原則

縣級政府績效考核作為評價縣級政府綜合管理能力和公共服務水平的一種科學的管理措施，其宗旨在于提高政府的政務效率，實現(xiàn)政府既定的職能目標。因此，縣級政府績效考核指標體系的設計和完善就要緊緊的圍繞著縣級政府的根本使命和任務，為了實現(xiàn)縣級政府作為最重要一級政府的政治戰(zhàn)略任務，確保在設定每一個單項指標的時候，能夠形成促進實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的有效手段，都應該著重分析和考慮單個指標與整體指標之間相互影響和反作用，以此來反映出縣級政府在某一方面的特征，并準確定義指標的一些內(nèi)容如指標的含義、考核范圍、完成時限以及考評依據(jù)等。依據(jù)國家、省、市三級的發(fā)展戰(zhàn)略目標設計指標的名稱、含義、完成時限、范圍、依據(jù)，要以科學性為基礎。在設計縣級政府績效考核指標體系時，科學化貫穿始終，首先縣級政府績效考核指標應該具有準確、嚴密、易于取得，指標體系設計應該清晰、完備、可操作；其次考核指標的結果應能夠實現(xiàn)同級和同類政府間的橫向比較和時間上的縱向比較。

2.重點與全面相結合的原則

縣級政府績效考核指標體系的設計標準應當涵蓋縣級政府全部工作任務和所有重要方面以及關鍵領域，包括上級交代的重點工作任務和重要工作事項。任何一項縣級政府工作領域的指標不健全，就有可能產(chǎn)生非常嚴重的錯誤信號，實際上都會影響對縣級政府績效考核的結果和成績，在考核的過程中很可能讓該項工作的部門和人員覺得受到不公平的待遇，甚至對縣級政府全面工作產(chǎn)生消極影響。因此，既要對縣級政府績效考核指標設計一些突出的、特殊的、關鍵的、意義重大的指標，來反映該政府對重點工作的實際處理把握水平，也要設置涉及到位的、全面的、普遍的反應全縣各級各部門的工作水平的指標。具體的說，就是要在全面把握和突出關鍵工作的條件下，做到全面與重點兼而顧之，實現(xiàn)考核指標體系整體的最大的、最合理的優(yōu)化，才能有效的、有力的反映出縣級政府的實際情況。

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結論

近年來，雖然松原市的經(jīng)濟發(fā)展較快，但經(jīng)濟發(fā)展結構亟需調(diào)整、增長方式亟需轉變、自主創(chuàng)新實力有待加強等問題較為迫切。尤其是地方政府依仗吉林油田一油獨大的病態(tài)局面，片面追求 GDP 增長，盲目招商引資，搞政績工程、亂拍板決策;政府部門服務意識差，效率低、政策中梗阻、承諾不踐諾、推誘扯皮以及司法不公等問題時有發(fā)生，已經(jīng)成為制約松原跨越式的瓶頸。要加快解決這些問題，必須堅定不移地深入貫徹為深入貫徹落實黨的十八屆三中全會和省委十屆三次全會精神，圍繞糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向，強化資源消耗、環(huán)境控制、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務等指標的考核約束，結合松原實際，突出發(fā)展質量和效益，突出創(chuàng)新驅動，突出生態(tài)文明建設，突出民生改善，充分反映勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況等方面發(fā)展變化情況，努力實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展、統(tǒng)籌發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、安全發(fā)展，切實把松原市經(jīng)濟社會引入科學發(fā)展的軌道。結合松原市近年來經(jīng)濟發(fā)展及績效考核工作實際，在深入開展調(diào)查研究，充分學習借鑒外地經(jīng)驗做法基礎上，建立科學規(guī)范的政府績效考核體系，加大推進政府績效考核制度的建設，形成正確的績效導向機制和激勵機制，規(guī)范、引導和正確評價各級政府和部門的行政行為。通過對松原市縣級政府績效考核指標體系的研究，本文針對在松原市縣級政府開展績效考核工作，研究建立適合松原市市情的政府績效考核體系、希望能夠為松原市績效考核工作提供有益的思路和對策。

參考文獻（略）