1導(dǎo)論

11研究背景與意義

1.1.1問題的提出

自國(guó)務(wù)院相繼下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理國(guó)務(wù)院部門非行政許可審批事項(xiàng)的通知》(國(guó)發(fā)[2014]16號(hào))、《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消非行政許可審批事項(xiàng)的決定》(國(guó)發(fā)[2015]27號(hào))文件后,大部分各級(jí)地方政府積極相應(yīng)文件要求,開展全面消除非行政許可審批事項(xiàng)的工作,非行政許可審批消除工作捷報(bào)頻傳,部分省市的"權(quán)責(zé)清單"也紛紛曬出。但從各地非行政許可審批事項(xiàng)消弭過程中,我們也能看出清理過程中依舊存在的問題。例如,2015年2月廣東省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室主任潘享清介紹,省直各部門權(quán)責(zé)清單包含了省直51個(gè)部門正在行使的行政審批、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政檢查、行政確認(rèn)、行政征收、行政給付、行政指導(dǎo)、其他職權(quán)等9類職權(quán)事項(xiàng)共的71項(xiàng),其中"其他職權(quán)"部分含棚不清,仍可能有部分非行政許可審批事項(xiàng)隱藏在現(xiàn)有的權(quán)責(zé)清單中。

非行政許可審批事項(xiàng)曾大量存在于各級(jí)政府和各個(gè)部門中,并因其設(shè)立沒有法律依據(jù),地方政府根據(jù)法規(guī)、政策自行設(shè)置,邊減邊增、先減后増等現(xiàn)象十分普遍,更有許多審批事項(xiàng)經(jīng)多次轉(zhuǎn)變,己成為行政許可。同時(shí),取消非行政許可審批事項(xiàng)涉及到很多社會(huì)組織的切身利益,這給目前開展的非行政許可審批事項(xiàng)全面取消工作帶來了諸多不便。鑒于能否能夠依照國(guó)務(wù)院下發(fā)的文件要求徹底消除將是我國(guó)行政審批制度改革的成敗關(guān)鍵,提出徹底消除非行政許可審批事項(xiàng)應(yīng)對(duì)方案迫在眉睫。同時(shí),非行政許可事項(xiàng)消弭之后,打好"補(bǔ)丁"、堵好"后門"事關(guān)重要,亟需一套科學(xué)的策略給予其保障,否則將再次發(fā)生管理混亂,延緩行政審批制度改革的進(jìn)程,產(chǎn)生社會(huì)不穩(wěn)定的因素。

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1.2文獻(xiàn)綜述

本文依托大連理工大學(xué)圖書館的數(shù)據(jù)庫進(jìn)行搜索,所涉及的數(shù)據(jù)庫包含CNKI、萬方等中文數(shù)據(jù)庫,另外還搜索了 Calis、Springer Link外文數(shù)據(jù)庫。行政審批"、"行政審批改革"、"行政許可"、"非行政許可"、"非行政許可取消、消弭、改革"等關(guān)鍵詞進(jìn)行論文檢索。在對(duì)國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)著作的整理、分析和比較相關(guān)理論綜述的基礎(chǔ)上,基本掌握了國(guó)內(nèi)外在行政審批以及"政府管制"方面的研究情況。另外,通過查閱"國(guó)務(wù)院政府信息公開專欄"、"各省人民政府行政服務(wù)中也"等網(wǎng)站內(nèi)容,對(duì)目前開展的非行政許可審批事項(xiàng)消西的現(xiàn)狀進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析,為策略探討提供實(shí)證素材。

目前對(duì)行政審批制度改革及取消非行政許可審批事項(xiàng)的研究多從以下角度進(jìn)行:一是基礎(chǔ)理論問題角度,即從當(dāng)前我國(guó)行政審批制度改革的視角來探尋改革的理論支撐,從中尋找非行政許可審批事項(xiàng)產(chǎn)生的緣由,并此界定非行政許可審批的相關(guān)概念和內(nèi)容,其中又可分為法學(xué)界和公共管理學(xué)界的不同角度研究。二是現(xiàn)實(shí)問題角度,即從實(shí)證分析角度研究我國(guó)的行政審批制度改革,通過討論非行政許可審批事項(xiàng)存在的問題,引發(fā)思考,從多角度多渠道審視行政審批工作實(shí)踐中存在的問題。三是闡述國(guó)外相關(guān)制度,從國(guó)外政府規(guī)制、管理等相關(guān)理論及行政實(shí)踐,來審視我國(guó)的行政審批制度改革,主要探討非行政許可審批的法律支撐及發(fā)展方向等問題。

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2.非行政許可審批事項(xiàng)生成與消弭的理論分析

2.1非行政許可審批的概念界定

2.1.1非行政許可審批生成的過程

在以往的政府管理體制中,依法存在的只有行政審批等形式,但是2003年頒布的《行政許可法》對(duì)行政許可的概念有了明確的定義,也規(guī)定了部分不屬于行政許可法律范疇的審批概念,非行政許可審批事項(xiàng)由此產(chǎn)生,該法明確提及:"部分不適合本法的其他審批事項(xiàng)"。《行政許可法》的規(guī)定較為狹窄,對(duì)當(dāng)前無法確定的審批形式,一律按其他形式以法律的名文規(guī)定。同時(shí),在《行政許可法》實(shí)施不到一年的時(shí)間里,國(guó)務(wù)院針下發(fā)了《關(guān)于保留非行政許可審批項(xiàng)目的通知》,作為對(duì)《行政許可法》中"其他審批事項(xiàng)"的補(bǔ)充說明,明確提出211項(xiàng)非行政許可審批事項(xiàng),這也是第一次對(duì)非行政許可進(jìn)行定義"主要為政府內(nèi)部管理事項(xiàng),不屬于行政許可"�？梢钥闯�,非行政許可審批事項(xiàng)主要為政府內(nèi)部管理事項(xiàng),但也有一部分對(duì)外審批。

非行政許可審批事項(xiàng)是《行政許可法》衍生出來的附加品,是一種輔助政府處理內(nèi)部事項(xiàng)和部分外部事項(xiàng)的管理手段。有些事項(xiàng)是通過《行政許可法》或國(guó)務(wù)院下的《保留通知》中明確規(guī)定的,但也有一部分沒有通過法律制定。在《行政許可法》頒布實(shí)施以來,各級(jí)政府部門也經(jīng)過數(shù)次大規(guī)模的對(duì)非行政許可審批事項(xiàng)的清理和調(diào)整工作,但到目前為止,依然存在著大量的非行政許可審批事項(xiàng),既有對(duì)內(nèi)的政府內(nèi)部管理,也有較多的、變相設(shè)定的對(duì)外管理的非法審批事項(xiàng)。

在我國(guó)行政審批的應(yīng)用廣泛存在于政府行為中,它是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理領(lǐng)域中政府干預(yù)的重要手段之一。2001年國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于貫徹行政審批制度改革的五項(xiàng)原則需要把握的幾個(gè)問題》通知,將行政審批定義為"政府行政機(jī)關(guān)糧據(jù)自然人、法人或者其他社會(huì)組織依法提出的申請(qǐng),按照法律規(guī)定流程,特許其從事某項(xiàng)合法活動(dòng)、具各某項(xiàng)合法資質(zhì)、明確某項(xiàng)合法關(guān)系等行政行為"。這其中也明確提出了政府機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)部的管理也屬于行政審批的范疇。

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2.2非行政許可審批生成的原因分析

2.2.1市場(chǎng)失員與政府失靈視角下的非行政許可審化

市場(chǎng)失靈理論認(rèn)為:合理配置社會(huì)資源應(yīng)建立完全開放的市場(chǎng)經(jīng)環(huán)境;但在當(dāng)前,完全自由的市場(chǎng)僅僅是一種理論環(huán)境,實(shí)現(xiàn)的條件極為抽象。所以通過"市場(chǎng)失靈一政府規(guī)制一政府失靈一放松規(guī)制"的過程,來達(dá)到政府與市場(chǎng)的相互關(guān)系。

通過政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)整,防止出現(xiàn)市場(chǎng)失靈帶給我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響,是我國(guó)行政審批制度的本質(zhì)要求。如何對(duì)市場(chǎng)失靈而進(jìn)行干預(yù),是涉及行政許可制度中的開展原則、方法等問題,目的在于尋求管理與自由的均衡。行政許可制度有登記、認(rèn)可、核準(zhǔn)、普通許可和特許等5種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理方式,前四種方式政府在執(zhí)行過程中要嚴(yán)格依法行政,通過此來彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的現(xiàn)狀,政府在行政許可的基礎(chǔ)上,設(shè)置了一些非行政許可審批,這也是針對(duì)市場(chǎng)調(diào)節(jié)中"非行政許可審批"存在的原因。雖然有效地加強(qiáng)了政府的干預(yù)行為,但是這些非行政許可的設(shè)置隨意性較大,也難免會(huì)出現(xiàn)"多管、錯(cuò)管"等現(xiàn)象,對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)措施起到反作用。

2.2.2成本與收益理論視角下的非行政許可審批

部分學(xué)者認(rèn)為(如周鎮(zhèn)宏、何翔舟):政府成本主要有消費(fèi)支出和引發(fā)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境生態(tài)的消耗。也有學(xué)者認(rèn)為(如桑玉成)認(rèn)為,政府成本包含兩部分的內(nèi)容;1.社會(huì)為政府執(zhí)政過程產(chǎn)生的精神支出;2.社會(huì)為政府執(zhí)政過程中產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)支出。

成本與收益理論是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生與發(fā)展中形成的基本理論。在資產(chǎn)階級(jí)革命開始之前,就有研究學(xué)者開展探討政府的成本問題。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的高度發(fā)展時(shí)期,政府的成本與收益問題也逐步走入人們的視線。要用效益的觀點(diǎn)來對(duì)待政府和公共事業(yè)的管理問題,即行政審批的權(quán)力。改革開放以來,我國(guó)政府也按照"成本收益分析"的理論來做出政府決策和立法,通過"非行政許可審批事項(xiàng)"便捷、快速、缺少管制的特點(diǎn),提出了提高政府收效的錯(cuò)誤觀點(diǎn)和執(zhí)行手段。2004年頒布實(shí)施的《行政許可法》中"其他審批事項(xiàng)"說明涉及到成本收益分析之外,國(guó)務(wù)院的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施鋼要》也明確提出"要逐步探索必完善政府成本效益分析機(jī)制",由此導(dǎo)致各級(jí)政府重視成本效益的同時(shí),由于行政許可審批產(chǎn)生的復(fù)雜性和規(guī)范性,政府在保持高效的基礎(chǔ)上,滋生了大量"非行政許可審批"項(xiàng)目。

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3我國(guó)非行政許可審批事項(xiàng)消弭的現(xiàn)狀分析............20

3.1非行政許可審批改革的發(fā)展沿革.............20

3.1.1行政審批制度改革的初始階段(改革開放-2004年)..............20

4我國(guó)非行政許可審批事項(xiàng)消弭的策略分析..............31

4.1法律層面非行政許可審批事項(xiàng)消弭策略分析..............31

4.1.1建立系統(tǒng)完善的立法規(guī)范體系..............31

4我國(guó)非行政許可審批事項(xiàng)消弭的策略分析

4.1法律層面非行政許可審化事項(xiàng)消弭策略分析

4.1.1建立系統(tǒng)完善的立法規(guī)范體系

在《行政許可法》實(shí)施十余年的時(shí)間內(nèi),產(chǎn)生了大量的非行政許可審批事項(xiàng),這是法律制訂時(shí)的漏洞,是本文研究問題的根源,只有對(duì)法律漏洞的修改、彌補(bǔ),甚至出臺(tái)新的法律,也能從根本上對(duì)癥下藥。針對(duì)非行政許可審批的消西措施統(tǒng)一立法,實(shí)質(zhì)是通過新的《行政許可法》或新訂一套低位階的法律來彌補(bǔ)漏洞。而當(dāng)前各級(jí)行政機(jī)關(guān)的清理過程中,多數(shù)以取消為主,也有一部分采取分類處理的方法,轉(zhuǎn)為內(nèi)部審批或其他審批,這會(huì)不會(huì)給非行政許可審批事項(xiàng)又提供了"后門",所以當(dāng)前的做法,其合法性的考量遠(yuǎn)低于合理性的考量。

從前文各省市調(diào)查結(jié)果也可知,在國(guó)務(wù)院下發(fā)通知后,各地密集出臺(tái)相應(yīng)的清理方案,一時(shí)間"曬單"成為各地的新聞?lì)^條,但非行政許可審批是否會(huì)再生,是否會(huì)以其他名稱繼續(xù)出現(xiàn),《行政許可法》中第3條第二款"不適合本法"的那些審批,是否還是會(huì)以其他形式再現(xiàn)還未可知,所料"統(tǒng)一立法"是根本,同時(shí)在具體消弭過程中,要做到:第一,非行政許可審批事項(xiàng),要參照辦理審批流程,結(jié)合實(shí)際,判定其合法性和合理性;第二,要在《行政許可法》的基礎(chǔ)之上,去完善相應(yīng)的法律法規(guī),做到監(jiān)督到位,防止非行政許可審批事項(xiàng)消巧后的管理"真空"。

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結(jié)論

本文依據(jù)《行政許可法》和國(guó)務(wù)院相關(guān)通知,界定了非行政許可審批事項(xiàng)的基本概念,在此基礎(chǔ)上對(duì)行政審批、行政許可和非行政許可審批事項(xiàng)的關(guān)系進(jìn)行了梳理,從市場(chǎng)失靈與政府失靈理論、成本與收益理論和社會(huì)契約理論角度分析了非行政許可審批產(chǎn)生及發(fā)展的原因,從法律和公共管理雙視角分析了非行政許可審批必然消巧的原因。通過非行政許可審批事項(xiàng)清理工作的現(xiàn)狀及案例研究,總結(jié)了非行政許可審批事項(xiàng)消齊過程中存在非行政許可審批事項(xiàng)認(rèn)定不清、顯性權(quán)力容易變?yōu)殡[性權(quán)力、消巧過程監(jiān)管不到位、對(duì)社會(huì)活力的激發(fā)效果不顯著四個(gè)主要問題,并在此基礎(chǔ)上提出了在法律層面建立系統(tǒng)完善的立法規(guī)范體系、健全權(quán)力清單的統(tǒng)一公示制度及最終決策機(jī)構(gòu),在公共管理層面上進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督確保執(zhí)行力的消巧策略和注重社會(huì)輿論導(dǎo)向、培養(yǎng)社會(huì)承接組織、采用新型技術(shù)手段的相關(guān)配套措施。

雖然本文對(duì)當(dāng)前各地非行政許可審批事項(xiàng)的消弭現(xiàn)狀進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析,但由于時(shí)間和能力限制,本文研究的樣本數(shù)量不夠大,信息來源也不夠權(quán)威,至使消巧現(xiàn)狀仍有調(diào)查提升空間。同時(shí),針對(duì)行政審批制度改革,筆者認(rèn)為仍有一定的研究空間,特別是在法律層面的設(shè)計(jì)規(guī)劃仍需進(jìn)一步的理論創(chuàng)新。總之,由于個(gè)人原因,本文的研究水平有限,對(duì)非行政許可審批事項(xiàng)的研究有待進(jìn)一步提高,希望通過本文拋磚引玉,能夠引發(fā)相關(guān)學(xué)者及社會(huì)輿論對(duì)此領(lǐng)域的關(guān)注,為我國(guó)行政制度改革建言獻(xiàn)策。

參考文獻(xiàn)（略）