1 引言

1.1 選題背景和研究意義
2008 年，由美國(guó)次次貸危機(jī)引起的金融危機(jī)席卷全球，并由金融領(lǐng)域迅速波及到實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。導(dǎo)致了全球性的經(jīng)濟(jì)大衰退，各個(gè)國(guó)家都積極采取政府干預(yù)措施使本國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速?gòu)?fù)蘇。在這場(chǎng)全球性的金融危機(jī)中，已經(jīng)深深融入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮的中國(guó)也未能幸免于難。世界范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)疲軟，使中國(guó)這種主要依靠出口拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家受到了嚴(yán)重的沖擊，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)一片蕭條、大量企業(yè)紛紛倒閉或面臨破產(chǎn)，消費(fèi)者恐慌心理加劇，對(duì)經(jīng)濟(jì)的信心指數(shù)大幅下降。民間資本出于保守考慮，也相應(yīng)的放緩和減少，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率急劇下滑。為挽救中國(guó)蕭條的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，防止中國(guó)經(jīng)濟(jì)崩盤，2008 年 11 月 9 日，國(guó)務(wù)院制定出臺(tái)了擴(kuò)大內(nèi)需的十項(xiàng)措施，推出高達(dá)四萬(wàn)億元人民幣政府投資計(jì)劃，主要用于民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和災(zāi)后重建等方面，力求用政府投資資金吸引民間資本投入，起到擴(kuò)大內(nèi)需的作用。另外，為提高城鄉(xiāng)居民的收入水平，鼓勵(lì)城鄉(xiāng)居民積極消費(fèi)，擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)，彌補(bǔ)出口的不足，使國(guó)民經(jīng)濟(jì)保持平穩(wěn)較快發(fā)展。在政府投資資金中，大約有 1000 億元人民幣將用于中央政府投資工作，也即用于政府投資項(xiàng)目。時(shí)隔五年，四萬(wàn)億人民幣政府投資資金使得中國(guó)率先從經(jīng)濟(jì)危機(jī)中復(fù)蘇過(guò)來(lái)，但也產(chǎn)生種種不良后果，通貨膨脹、物價(jià)上漲、房地產(chǎn)泡沫、環(huán)境破壞以及產(chǎn)能過(guò)剩等問(wèn)題，許多人認(rèn)為政府進(jìn)行如此大規(guī)模的投資不僅違背了經(jīng)濟(jì)規(guī)律，使中國(guó)錯(cuò)失了最佳的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整機(jī)會(huì)，同時(shí)帶來(lái)一系列不可逆轉(zhuǎn)的問(wèn)題。但是，溫家寶總理在作政府報(bào)告時(shí)提出，四萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃是完全正確的，在當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)背景下，如果政府不出面挽救市場(chǎng)，那么帶來(lái)的將是中國(guó)企業(yè)的大量倒閉，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的徹底崩潰，雖然在計(jì)劃實(shí)施的過(guò)程中帶來(lái)了一系列的問(wèn)題，但從總體來(lái)講，四萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃是功大于過(guò)，利大于弊的。綜合分析雙方觀點(diǎn)，我認(rèn)為，四萬(wàn)億資金刺激計(jì)劃的初衷是好的，也是正確的，在挽救中國(guó)經(jīng)濟(jì)方面確實(shí)起到了很重要的作用，造成之后種種不良后果，更多的是因?yàn)樵谫Y金運(yùn)用過(guò)程中的各種不規(guī)范行為造成的。政府在毫無(wú)內(nèi)部和外部監(jiān)管機(jī)制的條件下，將大量資金下放給各級(jí)政府，各級(jí)政府為爭(zhēng)取更多的撥款，毫無(wú)計(jì)劃和規(guī)制的審批項(xiàng)目，不僅造成了產(chǎn)能過(guò)剩，更滋生了大量腐敗現(xiàn)象。
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1．2 國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀
公共選擇理論來(lái)源于西方，第二次世界大戰(zhàn)后，凱恩斯的國(guó)家干預(yù)理論盛行，認(rèn)為政府干預(yù)是彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的唯一辦法。但隨著政府對(duì)市場(chǎng)干預(yù)的加強(qiáng)，其弊端和缺陷也日益凸顯。從 20 世紀(jì) 50 年代起，布坎南等人開(kāi)始對(duì)公共選擇進(jìn)行研究，并在不斷揭示“政府失靈”和克服政府干預(yù)的缺陷的過(guò)程中，創(chuàng)立了公共選擇理論1。布坎南等人的公共選擇理論認(rèn)為，與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)相類似，政治也是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的市場(chǎng)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的是政府，公眾是消費(fèi)者，購(gòu)買或享受政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)。只是在形式上，經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)以貨幣進(jìn)行購(gòu)買，政治市場(chǎng)上，公民則用選票來(lái)決定由誰(shuí)為其提供公共產(chǎn)品及服務(wù)。公共選擇理論認(rèn)為，政治家們實(shí)質(zhì)上與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的個(gè)人是同一個(gè)人。同一主體，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域是為自己利益服務(wù)的，那么在政治領(lǐng)域也必然是自私自利的，并不會(huì)因?yàn)檎谓巧淖兓淖兤浔拘�，變得大公無(wú)私。那么在定位政府角色時(shí)，就不應(yīng)當(dāng)將其定義為一個(gè)理性、全能的人，一個(gè)集體利益的代表，而應(yīng)當(dāng)定義為一個(gè)提供“商品”的“商人”。一個(gè)政黨最終取得國(guó)家的管理權(quán)，實(shí)質(zhì)上是政黨與公眾雙方利益權(quán)衡的結(jié)果，政黨依然要追求自身利益的最大化，在此過(guò)程中，與公眾之間形成博弈，雙方均從自身利益出發(fā)，選擇有利于自身利益最大化的組合形式。
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2 問(wèn)題的提出

2.1 政府投資決策過(guò)程與宏觀調(diào)控法相關(guān)規(guī)定背離
我國(guó)是典型的社會(huì)主義國(guó)家，受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響至深。雖然改革開(kāi)放以來(lái)已逐步進(jìn)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，但在計(jì)劃與市場(chǎng)結(jié)合的過(guò)程中并非一帆風(fēng)順。我國(guó)政府在職能定位時(shí)中并不能很好的把握政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的角色和地位，計(jì)劃與市場(chǎng)的比重不能得到很好的平衡，有時(shí)干預(yù)過(guò)多，有時(shí)又放任自流。政府投資項(xiàng)目就是一個(gè)計(jì)劃與市場(chǎng)相結(jié)合的產(chǎn)物，政府既不能完全壟斷這些政府投資項(xiàng)目，也不能完全交由企業(yè)建設(shè)，這就需要政府進(jìn)行有效的宏觀調(diào)控，有計(jì)劃、有目的的進(jìn)行投資建設(shè)，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)規(guī)劃調(diào)節(jié)。政府投資的必要性來(lái)緣于市場(chǎng)失靈，即市場(chǎng)機(jī)制在無(wú)法充分發(fā)揮其對(duì)資源的有效配置作用時(shí)，政府及時(shí)介入以調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，合理配置社會(huì)資源16。這與宏觀調(diào)控的作用相類似，因而，政府投資行為理應(yīng)由宏觀調(diào)控法予以規(guī)制，在投資時(shí)要符合宏觀調(diào)控的目的，遵循宏觀調(diào)控的原則。宏觀調(diào)控法調(diào)整經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本原則包括總量平衡與結(jié)構(gòu)優(yōu)化原則，政府調(diào)控法定原則，政府調(diào)控適度原則，注重調(diào)控效益原則17。宏觀調(diào)控原則是指導(dǎo)政府投資行為的基本原則和標(biāo)準(zhǔn)，作為宏觀調(diào)控手段的政府投資行為應(yīng)當(dāng)在決定投資項(xiàng)目時(shí)嚴(yán)格按照宏觀調(diào)控的政策方針進(jìn)行，在決策過(guò)程中嚴(yán)格依照法律的規(guī)定進(jìn)行，注重宏觀調(diào)控利益的實(shí)現(xiàn)，達(dá)到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。然而，我國(guó)政府在投資決策時(shí)往往并不能充分遵守這些原則，公共項(xiàng)目由于工程規(guī)模大，建設(shè)周期長(zhǎng)，見(jiàn)效慢、收益低等特點(diǎn)，不利于凸顯政府政績(jī)，因而政府決策者并不愿意將大量資金投向這種“出力不討好”的項(xiàng)目。反而，那些能迅速解決就業(yè)和加快經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等能夠突顯個(gè)人政績(jī)的項(xiàng)目更易受到?jīng)Q策者的青睞。但這種只從自身利益出發(fā)，不進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，也不考慮社會(huì)利益、公共利益和可持續(xù)發(fā)展利益的行為，嚴(yán)重違背了政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的初衷。
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2.2 政府投資決策過(guò)程缺少必要的行政內(nèi)部監(jiān)督制度
政府投資決策過(guò)程包括立項(xiàng)、審批、決定三個(gè)方面，首先，在立項(xiàng)時(shí)要提請(qǐng)政府投資主管部門進(jìn)行審查和批準(zhǔn)，對(duì)符合立項(xiàng)條件的重大項(xiàng)目，政府主管部門要提請(qǐng)相應(yīng)的各級(jí)政府審查批準(zhǔn)或提請(qǐng)相應(yīng)的各級(jí)人大或其常委會(huì)審查批準(zhǔn)。其次，在項(xiàng)目建議書(shū)獲得審核批準(zhǔn)后，建設(shè)單位要委托有資質(zhì)的咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行可行性研究并編制可行性研究報(bào)告，包括信息處理、擬定建設(shè)方案、對(duì)方案的可行性進(jìn)行研究并編制研究報(bào)告，最后，報(bào)建設(shè)單位對(duì)報(bào)告進(jìn)行審批。第三，在項(xiàng)目可行性報(bào)告獲得批準(zhǔn)后，建設(shè)單位還應(yīng)委托有資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位按照可行性報(bào)告的要求進(jìn)行初步的設(shè)計(jì)，以及編制項(xiàng)目總概算，提交政府投資主管部門審批，作為項(xiàng)目總投資的依據(jù)。在項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)和概算獲得批準(zhǔn)后，該項(xiàng)目即納入政府投資項(xiàng)目年度計(jì)劃，由政府部門提請(qǐng)人大常委會(huì)審批，一經(jīng)批準(zhǔn)即具有法律效力，必須嚴(yán)格執(zhí)行，未經(jīng)法定程序，任何單位和個(gè)人不得擅自變更。
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3、原因分析 ...........18
4 國(guó)外政府投資決策制度比較分析 .........20
4.1 美國(guó)政府投資決策機(jī)制......20
4.2 英國(guó)政府投資決策機(jī)制......21
4.3 德國(guó)政府投資決策機(jī)制......22

4.4 對(duì)我國(guó)政府投資決策體系建設(shè)的啟示......23
5 問(wèn)題解決方案 .......25
5.1 完善政府投資決策法律體系........25
5.2 完善政府投資決策內(nèi)部行政監(jiān)督法律制度........26
5.3 完善政府投資決策外部監(jiān)督法律制度......28

5 問(wèn)題解決方案

5.1 完善政府投資決策法律體系
政府投資的主要作用在于彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，作為宏觀調(diào)控的有效手段，政府投資的范圍也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制在市場(chǎng)失靈的范圍內(nèi)，遵循宏觀調(diào)控的政策與方針，達(dá)到宏觀調(diào)控的目的和效果，不進(jìn)行盲目投資、任意投資。政府在決定一個(gè)項(xiàng)目是否提交決策層進(jìn)行審議時(shí)也要嚴(yán)格遵守市場(chǎng)失靈理論的要求，對(duì)于涉及公共利益、社會(huì)利益的項(xiàng)目進(jìn)行投資，對(duì)于市場(chǎng)暫時(shí)無(wú)法承擔(dān)的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行投資，其他投資項(xiàng)目則主要交由企業(yè)進(jìn)行建設(shè)，政府僅進(jìn)行支持和引導(dǎo)。政府投資由于資金投入大，涉及百姓切身利益，因而在制定政府投資法律制度時(shí)要提高相應(yīng)法律的位階，提高法律的權(quán)威性、擴(kuò)大適用范圍，不能僅停留在政策、規(guī)章層面，而應(yīng)當(dāng)制定專門的法律制度，最好出臺(tái)專門的《政府投資監(jiān)管法》，以提高政府部門在決策時(shí)的謹(jǐn)慎性、規(guī)范性，防止投資決策失誤。法律在規(guī)定政府投資決策程序時(shí)，應(yīng)當(dāng)在對(duì)可行性報(bào)告審批的基礎(chǔ)上，加入對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行不可行性論證和風(fēng)險(xiǎn)性論證的制度，由專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)提供可行性研究報(bào)告的同時(shí)，再由專門小組對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行不可行研究、風(fēng)險(xiǎn)性研究，并制作不可行性研究報(bào)告提交審批部門審核，在綜合二者結(jié)論的基礎(chǔ)上，平衡利弊，最終做出科學(xué)合理的決策。
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結(jié)論

政府投資行為是關(guān)系國(guó)計(jì)民生，關(guān)系社會(huì)發(fā)展的重大舉措，成則造福百姓，敗則禍及多方。政府投資決策在項(xiàng)目建設(shè)中更是起到了至關(guān)重要的作用，對(duì)決策過(guò)程的監(jiān)管是保證決策的正確性、科學(xué)性、合理性的有效途徑。本文在研究我國(guó)現(xiàn)有政府投資決策體制的基礎(chǔ)上，結(jié)合以往政府投資項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，分析現(xiàn)階段我國(guó)政府投資項(xiàng)目決策中出現(xiàn)的失誤，得出我國(guó)政府投資決策過(guò)程中主要存在立法不足、機(jī)制不健全、監(jiān)督不到位等問(wèn)題，這些問(wèn)題產(chǎn)生的原因來(lái)源于政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等多個(gè)方面。這些問(wèn)題要想得到妥善解決需要吸收和借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家制度設(shè)計(jì)中的積極經(jīng)驗(yàn)，并積極探索適合我國(guó)國(guó)情，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的解決方案，可以通過(guò)加強(qiáng)對(duì)政府投資領(lǐng)域的立法，提升立法等級(jí)，以提高法律的針對(duì)性和專業(yè)性。通過(guò)完善行政內(nèi)部監(jiān)督制度和外部監(jiān)督制度來(lái)提高我國(guó)政府投資決策的科學(xué)化、合理化水平，減少?zèng)Q策失誤，降低失誤率，保證決策項(xiàng)目符合經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的要求。政府投資決策監(jiān)管是一個(gè)多部門合作，多方面共同努力，系統(tǒng)性的制度建設(shè)過(guò)程。要完善我國(guó)政府投資決策監(jiān)管體系，需要立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)相互配合，立法機(jī)關(guān)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)、法律法規(guī)建設(shè)，行政機(jī)關(guān)進(jìn)行機(jī)制調(diào)整，轉(zhuǎn)變政府職能，司法機(jī)關(guān)進(jìn)行嚴(yán)格審判和監(jiān)察，起到對(duì)立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)約束的作用。需要來(lái)自經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、政治領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域共同支持，創(chuàng)造良好的法律環(huán)境和社會(huì)環(huán)境，保證決策各個(gè)環(huán)節(jié)有法可依、監(jiān)督有力。更加需要來(lái)自人民的監(jiān)督和督促，提高人民的法制意識(shí)，推進(jìn)民主建設(shè)進(jìn)程，發(fā)揮人民當(dāng)家作主的作用，為自身的利益，國(guó)家的利益共同努力。由于能力有限，本文對(duì)于政府投資決策的分析并不全面，有許多更加深層次的原因沒(méi)有發(fā)覺(jué)。法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)的理論運(yùn)用還不深入、不到位。政府投資決策問(wèn)題的解決方案還不夠完善。今后將通過(guò)更多的學(xué)習(xí)和研究，對(duì)政府投資決策中的問(wèn)題進(jìn)行更深入的分析，提出更加行之有效的法律建議。
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參考文獻(xiàn)（略）