本文關(guān)鍵詞： 土地財(cái)政轉(zhuǎn)型 土地制度改革 財(cái)稅體制改革 政府職能轉(zhuǎn)變　出處：《浙江大學(xué)》2016年博士論文　論文類型：學(xué)位論文

【摘要】：改革開(kāi)放以來(lái),中國(guó)的土地使用制度經(jīng)歷了由“無(wú)償、無(wú)期限、無(wú)流動(dòng)”到“有償、有期限、有流動(dòng)”的轉(zhuǎn)變過(guò)程。中國(guó)特有的城鄉(xiāng)二元的土地產(chǎn)權(quán)制度、土地征收制度、土地出讓制度、分稅制等共同催生了中國(guó)現(xiàn)行的土地財(cái)政。土地財(cái)政的本質(zhì)是政府通過(guò)土地實(shí)施財(cái)政功能獲取土地增值收益的手段。地方政府對(duì)“賣地財(cái)政”的依賴不僅造成土地增值收益分配不公、土地資源配置效率低下、社會(huì)矛盾沖突加劇,而且引發(fā)我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡,經(jīng)濟(jì)發(fā)展“房地產(chǎn)化”和“空心化”問(wèn)題。無(wú)論從供給、需求的有限性,還是從公平、效率的視角來(lái)看,地方政府財(cái)政依賴一次性的“賣地”收入維持其財(cái)政支出和城市建設(shè)需要,不僅具有不穩(wěn)定性和不可持續(xù)性,而且由“土地財(cái)政”所導(dǎo)致的高地價(jià)、高房?jī)r(jià)、土地增值收益分配不公、“偽城鎮(zhèn)化”等社會(huì)問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重制約了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧發(fā)展,面臨必須轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。本文從中國(guó)現(xiàn)行土地財(cái)政自身存在的問(wèn)題、所產(chǎn)生的效應(yīng)及其演變趨勢(shì)著手,提出由“賣地財(cái)政”向“管地財(cái)政”轉(zhuǎn)型的總體構(gòu)想;著眼于土地財(cái)政轉(zhuǎn)型的關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性、政策實(shí)踐的可行性,基于“固本”、“開(kāi)源”、“節(jié)流”的邏輯思想,全面闡述論證土地財(cái)政轉(zhuǎn)型的路徑選擇,并提出更具現(xiàn)實(shí)性的保障措施。(1)剖析了我國(guó)當(dāng)前土地財(cái)政自身的收支結(jié)構(gòu)及其存在的問(wèn)題,并進(jìn)一步從財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三個(gè)方面分析了當(dāng)前土地財(cái)政的效應(yīng);基于土地財(cái)政庫(kù)茲涅茲假說(shuō)的驗(yàn)證,實(shí)證分析了當(dāng)前土地財(cái)政的演變趨勢(shì),提出了我國(guó)土地財(cái)政轉(zhuǎn)型的必要性。從現(xiàn)行土地財(cái)政收入來(lái)看,“重租、輕稅”傾向明顯,土地財(cái)政收入主要來(lái)自于國(guó)有土地出讓收入,農(nóng)民的集體土地收益權(quán)利被剝奪,同時(shí),土地稅收結(jié)構(gòu)“重流轉(zhuǎn)、輕保有”;從現(xiàn)行土地財(cái)政支出來(lái)看,土地財(cái)政支出“重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村”,“即收即支”的“賣地財(cái)政”透支了未來(lái)若干年的土地收益。從當(dāng)前土地財(cái)政的財(cái)政效應(yīng)來(lái)看,土地財(cái)政對(duì)地方財(cái)政既存在貢獻(xiàn)又潛藏財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),歷年來(lái)土地財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)總體呈上升趨勢(shì),其中,土地出讓收入的貢獻(xiàn)大于土地稅收,呈波動(dòng)式上升趨勢(shì);但當(dāng)前依賴“賣地”收入的土地財(cái)政具有不穩(wěn)定性,易導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。從土地財(cái)政的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)來(lái)看,基于VAR模型的實(shí)證分析表明:土地財(cái)政收入的增加雖然短期會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),但長(zhǎng)期來(lái)看會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡,阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。從土地財(cái)政的社會(huì)效應(yīng)來(lái)看,當(dāng)前土地財(cái)政所引發(fā)的征地沖突、違法占地、滋生腐敗,高房?jī)r(jià)和不斷擴(kuò)大的貧富差距已經(jīng)嚴(yán)重影響了我國(guó)社會(huì)的和諧發(fā)展。從土地財(cái)政隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的演變趨勢(shì)研究來(lái)看,我國(guó)現(xiàn)行土地財(cái)政隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的演變趨勢(shì)符合土地財(cái)政倒U型曲線假說(shuō),從而說(shuō)明我國(guó)現(xiàn)行土地財(cái)政的不可持續(xù)性。(2)基于土地財(cái)政轉(zhuǎn)型的必要性分析,進(jìn)一步探究我國(guó)當(dāng)前土地財(cái)政形成的根源、轉(zhuǎn)型面臨的障礙,并合理借鑒海外土地財(cái)政轉(zhuǎn)型的成功經(jīng)驗(yàn),提出我國(guó)的土地財(cái)政轉(zhuǎn)型目標(biāo)及發(fā)展經(jīng)濟(jì)廣開(kāi)財(cái)源、兼顧政府-企業(yè)-個(gè)人及各級(jí)政府間利益、合理負(fù)擔(dān)的土地財(cái)政轉(zhuǎn)型原則,并基于“固本”、“開(kāi)源”、“節(jié)流”的邏輯體系,提出適應(yīng)于我國(guó)的土地財(cái)政轉(zhuǎn)型路徑的總體框架。從“固本”的視角來(lái)看,只有以經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展為根本的財(cái)政收支體系才具有可持續(xù)性,因此,要實(shí)現(xiàn)我國(guó)土地財(cái)政的成功轉(zhuǎn)型就必須改革現(xiàn)行土地財(cái)政制約經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的傳導(dǎo)機(jī)制。借鑒“資源詛咒”傳導(dǎo)機(jī)制的分析方法,進(jìn)行規(guī)范與實(shí)證分析探究現(xiàn)行的土地財(cái)政依賴制約經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的傳導(dǎo)機(jī)制;針對(duì)土地財(cái)政制約經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展傳導(dǎo)機(jī)制的成因,提出通過(guò)完善土地資產(chǎn)管理阻斷土地財(cái)政抑制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不良傳導(dǎo)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)土地財(cái)政合理轉(zhuǎn)型,促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果表明:我國(guó)現(xiàn)行的土地財(cái)政所引發(fā)的高房?jī)r(jià)對(duì)教育、制造業(yè)、科技創(chuàng)新、人力資本積累產(chǎn)生的擠出效應(yīng)以及現(xiàn)行土地財(cái)政背后的制度因素所導(dǎo)致的尋租腐敗、貧富差距、一系列社會(huì)沖突等制度弱化效應(yīng),已經(jīng)阻礙了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。針對(duì)我國(guó)當(dāng)前土地財(cái)政制約經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展傳導(dǎo)機(jī)制的成因,提出完善土地資產(chǎn)管理的具體策略:①正確處理地方政府與土地市場(chǎng)的關(guān)系;②調(diào)控房?jī)r(jià),促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康平穩(wěn)發(fā)展;③改革土地征收制度,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地供應(yīng)市場(chǎng);④完善土地有償使用制度,降低土地使用成本;⑤明租、正稅、少費(fèi),促使地方政府由“賣地財(cái)政”向“管地財(cái)政”轉(zhuǎn)型。從“開(kāi)源”的視角來(lái)看,通過(guò)廣開(kāi)財(cái)源籌集財(cái)政收入以保障政府提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的能力,減少地方政府對(duì)土地出讓收益的過(guò)度依賴。從海外其他國(guó)家或地區(qū)土地管理經(jīng)驗(yàn)的研究來(lái)看,土地價(jià)值捕捉是實(shí)現(xiàn)土地財(cái)政“開(kāi)源”的重要途徑,其中,保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅收是多數(shù)國(guó)家獲取土地收益的主要方式,并且可以成為地方財(cái)政的主體稅種。通過(guò)房地產(chǎn)稅制改革對(duì)住宅保有環(huán)節(jié)征收房地產(chǎn)稅,不僅可以增加地方政府的財(cái)政收入、實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政收入的“開(kāi)源”,還有利于擺脫地方政府對(duì)“賣地財(cái)政”的過(guò)度依賴。通過(guò)剖析我國(guó)房地產(chǎn)稅制改革的法理依據(jù),結(jié)合我國(guó)深化財(cái)稅體制改革的現(xiàn)實(shí)需求,提出我國(guó)房地產(chǎn)稅制改革的原則和總體思路,并進(jìn)一步探討流轉(zhuǎn)和保有環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅制改革的具體方案。最后,基于岡博斯模型實(shí)證估測(cè)了保有環(huán)節(jié)住宅房地產(chǎn)稅的征收對(duì)土地出讓收益的替代率,實(shí)證研究表明:短期內(nèi),住宅房地產(chǎn)稅很難完全替代土地出讓收益,但長(zhǎng)期來(lái)看我國(guó)住宅房地產(chǎn)稅的征收會(huì)對(duì)土地出讓收益有較高的替代率。從“節(jié)流”的視角來(lái)看,財(cái)政是政府履行其職能的物質(zhì)基礎(chǔ),是履行和實(shí)現(xiàn)政府職能的手段�；诋�(dāng)前土地財(cái)政收支管理存在的問(wèn)題,提出完善土地財(cái)政的收支管理使其最大限度的提高公共資金的使用效率,是實(shí)現(xiàn)土地財(cái)政由當(dāng)前的“賣地財(cái)政”向“管地財(cái)政”轉(zhuǎn)型的重要組成部分。從完善土地財(cái)政收支管理和轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)高效型政府,兩個(gè)角度闡述如何實(shí)現(xiàn)土地財(cái)政轉(zhuǎn)型的“節(jié)流”目標(biāo),更好的實(shí)現(xiàn)土地財(cái)政資金的良好管理和高效運(yùn)作。從完善土地財(cái)政收支管理來(lái)看,需要建立公共財(cái)政制度,將土地出讓收支全額納入公共財(cái)政預(yù)算;從轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)高效型政府來(lái)看,提出從公共基礎(chǔ)設(shè)施供給方式、政府機(jī)構(gòu)本身及政府工作效率上“節(jié)流”,以財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的變化推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變,由以“土地經(jīng)營(yíng)”為核心的“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”向“公共服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)型,以此推動(dòng)土地財(cái)政行政主體主動(dòng)參與到土地財(cái)政轉(zhuǎn)型中。(3)針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行土地財(cái)政的形成根源及其實(shí)施中所暴露出的政府激勵(lì)機(jī)制扭曲、土地利用規(guī)劃隨意變更、征地補(bǔ)償信息不透明不規(guī)范、層層克扣等問(wèn)題,提出通過(guò)深化財(cái)稅體制改革完善地方稅體系合理劃分中央與地方權(quán)利、完善住房保障制度、規(guī)范地方政府債務(wù)管理、完善政府政績(jī)考核制度、健全相關(guān)法律和監(jiān)督機(jī)制,有力保障我國(guó)土地財(cái)政順利轉(zhuǎn)型。
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【學(xué)位授予單位】：浙江大學(xué)
【學(xué)位級(jí)別】：博士
【學(xué)位授予年份】：2016
【分類號(hào)】：F812.2;F301
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本文編號(hào)：1517605