本文關(guān)鍵詞： 財政行為 非一致性 公共風(fēng)險 分工與合作 兩個積極性　出處：《中國財政科學(xué)研究院》2016年博士論文　論文類型：學(xué)位論文

【摘要】：政治制度上,我國是單一制國家,中央政府有能力控制所有級次的政府,如我們常見的國務(wù)院文件標示“此文件發(fā)至縣處級”,從而地方政府行為應(yīng)與中央趨于一致；與西方地方官員的產(chǎn)生方式不同,我國地方官員是由中央任命的,從而地方官員的行為也應(yīng)與中央趨于一致,即使地方官員之間存在晉升錦標賽,那么其行為也應(yīng)得到中央的認可；經(jīng)濟制度上,中央政府掌握著稅權(quán)(所有收入的立廢由中央決定)、財政收入的分配權(quán)(分稅制的框架由中央確立)等權(quán)力,地方財政行為也應(yīng)受制于中央財政行為。然而現(xiàn)實中,地方經(jīng)常有選擇地執(zhí)行中央政策,其行為甚至與中央政策精神背道而馳,導(dǎo)致“中央政策出不了中南�！薄吧嫌姓�、下有對策”等現(xiàn)象屢見不鮮。財政作為國家治理的基礎(chǔ),中央與地方財政行為長期保持非一致性將有可能侵蝕國家的政治和法律基礎(chǔ),從而引發(fā)危機。運用制度分析方法,中央與地方財政行為非一致性的原因在于財力與事權(quán)的不匹配。但與西方國家不同的是,我國財政分權(quán)的方式屬于“縱向分權(quán)”,大量事權(quán)屬于中央與地方共同事權(quán),從而財政分權(quán)并不必然導(dǎo)致兩個積極性的發(fā)揮。本文以制度與行為的比較分析為基礎(chǔ),認為行為分析有其適用性,進而從一般到具體,把研究視角從財政制度分析轉(zhuǎn)到財政行為分析。通過對委托代理理論、財政分權(quán)理論的批判性吸收,在財政行為分析視角下,本文把中央與地方財政關(guān)系重新定位于分工與合作的關(guān)系。分工與合作不是簡單的合伙干,也不是涇渭分明的絕對劃分,而是分清責(zé)任使中央與地方形成合力�？v向的兩級國家治理結(jié)構(gòu)下,相對獨立的國家治理和地方治理體系進一步保障了這種關(guān)系的確立,繼而建立了從財政分權(quán)到分工,再從合作到合力,最終發(fā)揮兩個積極性的邏輯框架。中央與地方財政行為的非一致性是指行為的實質(zhì)不一致,即行為主體對整體目標的偏離。本文把這種非一致性的行為分析嵌入到新建立的邏輯框架中,得出縱向國家治理結(jié)構(gòu)下,分工形成相對獨立的兩級治理體系,允許中央與地方財政行為不一致；合作要求保持國家治理的整體性,通過中央與地方兩個主體的充分互動,達到行為實質(zhì)一致的目標；財政行為是政府基于風(fēng)險和不確定性的決策的表現(xiàn),所以中央與地方財政行為是否形成合力以公共風(fēng)險的擴大或縮小作為判斷標準,從而把行為是否實質(zhì)一致的判斷標準進一步延伸；兩個積極性的發(fā)揮要求中央與地方在行為動機、決策理性、行為偏好方面保持一致,并以此作為歷史分析的理論依據(jù)。中央與地方財政行為非一致性的歷史分析主要是對建國以來中央與地方財政關(guān)系演變的歷史過程進行分析,目的是通過歷史演變的情景再現(xiàn),判斷哪些行為的非一致性是實質(zhì)的,哪些是表面的,從而分別進行矯正或是鼓勵。改革開放前,中央與地方財政行為的非一致性處于萌芽階段,即非一致性不是與國家建立相伴而生的,而是具有歷史屬性,但完全的一致性導(dǎo)致效率低下。財政包干制下的中央與地方財政行為的非一致性較高,由于地方政府競爭的傾向,追求效率的偏好,地方財政行為的積極性具有一定的離心力,產(chǎn)生很大的負外部性。如地方競爭發(fā)展引起的地方市場分割、惡性競爭等,超出了分權(quán)的底限。分稅制作為集權(quán)化改革,地方財政行為的積極性不但沒有減弱,反而促成了中國快速發(fā)展的二十年。用比較分析的方法,地方財政行為積極性的保持在于分稅制政策的穩(wěn)定性。以前的包干制各省各個時期可能都有差別,分稅制首先做到了全國范圍內(nèi)的一致性,政策的調(diào)整也是全國統(tǒng)一對待,這樣全國一盤棋,地方少了競爭和“學(xué)習(xí)”,更多的是對新規(guī)則的尊重。理論上的分析以事權(quán)明晰為起點,支出責(zé)任確定為銜接點,收入劃分為落腳點。但在實證分析中,收入劃分是確定的,收入的法律法規(guī)類似于一個最后通牒博弈,地方只得選擇接受。在支出端,地方的“行為聯(lián)邦主義”導(dǎo)致對中央政策的選擇性執(zhí)行或是地方財政行為與中央政策背道而馳,從而中央管得過多過細會影響到地方政府的心理函數(shù),導(dǎo)致地方財政行為的公共風(fēng)險擴大。如地方政府性債務(wù)已經(jīng)超過中央政府性債務(wù)數(shù)額,轉(zhuǎn)移支付的代理成本居高不下等問題。十八屆三中全會確立了全面改革的目標,在政府領(lǐng)域的簡政放權(quán)改革和法律領(lǐng)域的《立法法》、《預(yù)算法》等法律改革可以視為調(diào)整中央與地方財政關(guān)系的鋪墊性改革。在明確中央與地方財政行為的動機不一致、中央與地方縱向競爭和地方之間橫向競爭引發(fā)的行為非一致性等原因后,通過總結(jié)法國、德國、日本對中央與地方財政關(guān)系調(diào)整改革的經(jīng)驗,在推進規(guī)范式法律化改革、事權(quán)與支出責(zé)任的明確劃分、把地方自治放在更加重要的位置、注重發(fā)揮民眾的作用、強化信息公開和公眾參與等方面得到啟示,最后得出結(jié)論：要發(fā)揮中央和地方兩個積極性,首先確立以公共風(fēng)險最小化為目標、與國家治理理念相適應(yīng)、體現(xiàn)建立現(xiàn)代財政制度內(nèi)涵的總體思路,然后通過減少中央對地方的行政控制,法律化、規(guī)范化的調(diào)整兩者關(guān)系,理順“條塊關(guān)系”,形成地方自治框架,賦予地方一定的預(yù)算平衡能力,促進兩個主體的互動等方面的具體舉措來發(fā)揮中央和地方兩個積極性。
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【學(xué)位授予單位】：中國財政科學(xué)研究院
【學(xué)位級別】：博士
【學(xué)位授予年份】：2016
【分類號】：F812.2

【參考文獻】

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