本文關(guān)鍵詞：央地關(guān)系視角下的中國地方政府債務(wù)擴(kuò)張

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【摘要】：財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱,財(cái)稅體制在治國安邦中始終發(fā)揮著基礎(chǔ)性、制度性、保障性作用。財(cái)政制度安排體現(xiàn)和承載著政府與市場、政府與社會(huì)、中央與地方等方面的基本關(guān)系。在復(fù)雜的央地關(guān)系中,圍繞財(cái)政-稅收展開的權(quán)責(zé)斗爭,一直處于焦點(diǎn)問題的前列�？梢哉f,一部國家改革史,就是一部波瀾起伏的財(cái)政史。在中央與地方的關(guān)系上,建國以來有過多次“收權(quán)—放權(quán)”的循環(huán)。當(dāng)過度放權(quán)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)秩序混亂、不利于管控時(shí),中央就傾向于收權(quán)整頓；反之,因集權(quán)過度而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)僵化、流動(dòng)性低而導(dǎo)致社會(huì)發(fā)展放緩時(shí),中央就重新放權(quán)以搞活市場。盡管有“一收就死,一放就亂”的各種批評(píng),但這些舉措仍使得20世紀(jì)90年代中期以來的國民經(jīng)濟(jì)總體狀況呈現(xiàn)出穩(wěn)步增長的態(tài)勢。自1994年中國實(shí)行分稅制改革后,中央政府重新奪回經(jīng)濟(jì)話語權(quán),而地方財(cái)權(quán)大大縮水。受市場化改革驅(qū)動(dòng),地方政府建設(shè)熱情高漲,但建設(shè)資金需求與可用財(cái)力之間的差距不斷擴(kuò)大,迫切需要拓寬融資渠道,增強(qiáng)投資能力。而國家《預(yù)算法》一直沒有賦予地方政府舉債權(quán)。在這一現(xiàn)實(shí)矛盾下,諸多地方政府繞開法律紅線,通過銀行信貸、債券、信托、理財(cái)、資產(chǎn)債券化、融資租賃等多種渠道尋求資金支持,事實(shí)上形成了政府的強(qiáng)大舉債能力。無論對(duì)于中央還是地方政府,地方政府債務(wù)都是一把雙刃劍。一方面,地方政府通過融資籌集到大量資金,成為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城鄉(xiāng)發(fā)展的顯著推進(jìn)器,地方繁榮與活力的累加,客觀上也做大做強(qiáng)了中央政府的實(shí)力與底氣,中央樂見其成；另一方面,融資規(guī)模的快速擴(kuò)張,使得地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)日益加大,中央兜底的意愿下降,困難凸顯。最終,在經(jīng)濟(jì)下行和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的新常態(tài)下,中央政府開始強(qiáng)力約束地方債務(wù)擴(kuò)張,并通過多種政策組合,試圖重建央地財(cái)政關(guān)系,實(shí)現(xiàn)治理體系和能力的升級(jí)換代。本文正是試圖從央地關(guān)系的核心視角,來重新理解20世紀(jì)90年代以來地方政府債務(wù)擴(kuò)張的事實(shí),理解貫穿其中的制度約束、行動(dòng)選擇和治理邏輯。就理論關(guān)切而言,本文的重心不是描繪當(dāng)下地方政府債務(wù)的確切規(guī)模以及治理路徑,而是其背后央地關(guān)系的演化和博弈邏輯。在研究方法選擇上,本文主要采用經(jīng)驗(yàn)分析與規(guī)范假設(shè)并重、解釋為主而解讀為輔的演繹推理方法以及多階層—多偏好的行動(dòng)邏輯觀察方法。本文遵循事實(shí)與學(xué)理互證,單視角與多視角疊加,歷史與現(xiàn)實(shí)并重,宏觀思考微觀切入、微觀進(jìn)去宏觀出來的多元化思考模式,層層追問,力圖在理論研究和對(duì)策應(yīng)用上皆有斬獲。同時(shí),本文盡力節(jié)制習(xí)見的善惡價(jià)值判斷,不對(duì)地方債務(wù)的發(fā)生及規(guī)模進(jìn)行道德審判,而是回到歷史和事實(shí)本身,梳理央地關(guān)系的行動(dòng)邏輯及其動(dòng)力機(jī)制,將地方政府債務(wù)的發(fā)生與防控,還原為現(xiàn)實(shí)世界的多因素復(fù)雜互動(dòng)。在研究策略選擇上,本文試圖將財(cái)經(jīng)事件與社會(huì)變革整合研究,將地方債務(wù)的生成邏輯拓展到更廣闊的學(xué)理空間中�，F(xiàn)有的研究主要集中在兩大部分,一是政府債務(wù)規(guī)模的分析,多由財(cái)政或經(jīng)濟(jì)學(xué)研究者完成；二是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的應(yīng)用分析,多由實(shí)務(wù)政府工作者完成。本文希望通過政治學(xué)視角的介入以及基于對(duì)歷史、制度和各方行動(dòng)邏輯的梳理分析,能夠豐富和拓展對(duì)這一議題的理解,探討建立跨學(xué)科綜合視野的可能及路徑。在寫作結(jié)構(gòu)上,本文做了一些嘗試,將改革歷程與博弈過程融合,通過文本安排來呈現(xiàn)某種動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu),用“找錢-分錢、缺錢-借錢、借錢-賺錢、邀功-賴賬、土地-信用、脫韁-重構(gòu)”這六組核心概念,重新建立了理解地方政府債務(wù)從早期到后期,從小借小用到可能失控的分析框架。這六組概念既勾畫了地方政府債務(wù)發(fā)生的時(shí)間順序和空間格局,也提供了理解這種格局的制度動(dòng)因�！罢义X-分錢”是財(cái)政問題中央地關(guān)系的核心；“缺錢-借錢”詮釋了借債興起的早期邏輯；“借錢-賺錢”則是地方政府從被動(dòng)轉(zhuǎn)向主動(dòng)的擴(kuò)展行動(dòng)；“邀功-賴賬”形成了借債的內(nèi)在動(dòng)力；“土地-信用”則構(gòu)成了債務(wù)做大的外在支撐；“脫韁-重構(gòu)”給出了中央政府對(duì)地方債務(wù)的判斷及其治理路徑。這六組核心概念表現(xiàn)出的時(shí)空-結(jié)構(gòu)張力,構(gòu)成了本文解剖地方政府債務(wù)的央地視角。全文除緒論外,共分為八章。第一章是文獻(xiàn)回顧與述評(píng),梳理了政府債務(wù)學(xué)術(shù)研究的西方脈絡(luò),展現(xiàn)了中國學(xué)術(shù)界對(duì)地方政府債務(wù)的理論探尋,還帶入了央地財(cái)經(jīng)高官的政策表態(tài)。第二章是學(xué)理基礎(chǔ),辨析了從央地視角解釋地方政府財(cái)政行為的四種經(jīng)典理論,包括“收權(quán)-放權(quán)”策略調(diào)整的改革視角、地方政府相互競爭的激勵(lì)視角、財(cái)政聯(lián)邦主義的分權(quán)視角和實(shí)驗(yàn)主義治理的實(shí)踐視角。第三章以“找錢-分錢：財(cái)稅改革中的央地博弈”為題,再現(xiàn)了1993、2001年一大一小兩次財(cái)稅改革的時(shí)空背景,運(yùn)用親歷者回憶錄的素材,對(duì)地方政府兩次作弊的典型案例,勾畫了央地博弈的鮮活畫面。第四章以“缺錢-借錢：分稅制與早期債務(wù)的形成”為題,著重回答了早期鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)興起的邏輯。第五章以“借錢-賺錢：融資工具創(chuàng)新與地方債務(wù)走高”為題,將經(jīng)濟(jì)改革新時(shí)期的地方債務(wù)激增,理解為融資工具創(chuàng)新。第六章以“邀功-賴賬：地方政府債務(wù)攀升的正反激勵(lì)”為題,對(duì)地方債務(wù)攀升的官僚集團(tuán)行動(dòng)給予了學(xué)理解釋。第七章以“土地-信用：地方政府債務(wù)的杠桿放大”為題,描繪了地方債務(wù)最終走到驚險(xiǎn)高度,依靠的是城市化進(jìn)程中的土地財(cái)政和政府效用,它在釋放治理風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí),也為中國發(fā)展和城市煥然一新做出了重要積極的貢獻(xiàn)。第八章以“脫韁-重構(gòu)：債務(wù)治理中的央地關(guān)系新格局”為題,解讀單一制架構(gòu)的中央政府如何在逆境下挽回局面的出牌路數(shù)。最終的結(jié)語,簡要討論了驅(qū)動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)奇跡的競爭性地方政府,走到了由盛而衰的新拐點(diǎn)。針對(duì)地方政府債務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)問題,本文認(rèn)為需要在以下幾方面進(jìn)行努力：改變中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等的局面,爭取做到權(quán)責(zé)相匹配；完善官員考核與激勵(lì)機(jī)制,打破GDP至上論；不斷拓寬地方政府合法舉債渠道,授予地方政府以發(fā)債權(quán),保證投融資機(jī)制健康運(yùn)轉(zhuǎn)；規(guī)范債務(wù)管理機(jī)制,完善監(jiān)督機(jī)制,實(shí)施預(yù)算硬約束,將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理。
【學(xué)位授予單位】：南京大學(xué)
【學(xué)位級(jí)別】：博士
【學(xué)位授予年份】：2016
【分類號(hào)】：F812.5
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本文編號(hào)：1292114