本文關(guān)鍵詞：論生態(tài)文明建設(shè)法律保障體系的構(gòu)建，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

論生態(tài)文明建設(shè)法律保障體系的構(gòu)建

產(chǎn)、煤炭、海域等資源保護(hù)的法律。然而，，由于這些法律不是在明確的生態(tài)文明理念的指導(dǎo)下制定的，山、水、林、田、湖缺乏一體性的規(guī)制系統(tǒng)，條塊分割、左右掣肘、上下脫節(jié)，立法不全，執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)督不力，導(dǎo)致我國的生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化。要下決心扭轉(zhuǎn)這種狀況，就必須根據(jù)生態(tài)文明的理念和現(xiàn)實的需要，創(chuàng)新法律保障體系、原則、制度和措施，為生態(tài)文明建設(shè)提供有力的法律保障。

二、我國生態(tài)文明建設(shè)法律保障體系的現(xiàn)狀及問題

建立法治國家的道路。有自黨的十一屆三中全會以來，我國走向了一條改革開放、

關(guān)環(huán)境保護(hù)的立法作為生態(tài)文明建設(shè)法律保障體系的一個重要組成部分，在過去35年中得到了長足的發(fā)展，成為各部門法中發(fā)展最快的法律部門。除了1979年9月制定頒

《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》布后經(jīng)兩次修訂的這部綜合性的環(huán)境保護(hù)立法外，各方

面的立法已形成了一個相對完整的環(huán)境法律體系。具體表現(xiàn)在：

第一，污染防治的立法涵蓋面日益拓展。污染防治法是環(huán)境保護(hù)法中非常重要的一個組成部分，它是指國家對產(chǎn)生或可能產(chǎn)生環(huán)境污染和其他公害的活動實施控制，達(dá)到保護(hù)生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，進(jìn)而保護(hù)人體健康和財產(chǎn)安全目的而制定的同類法律規(guī)范的總稱。目前，我國制定的污染防治法的涵蓋范圍已經(jīng)相當(dāng)廣泛，包括了大氣、水、海洋、噪聲、放射性、固體廢物等污染的防治法律、法規(guī)，同時還有針對化學(xué)品安全、農(nóng)藥使用、電磁輻射等控制和管理的行政法規(guī)和部門規(guī)章以及相關(guān)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。

第二，資源保護(hù)的立法得到全面發(fā)展。自然資源法在我國一直被視為是經(jīng)濟(jì)法學(xué)的范疇，但是，這并不妨礙在自然資源立法中增加資源保護(hù)的重要內(nèi)容。隨著可持續(xù)發(fā)展觀念在我國的進(jìn)一步傳播和影響的擴(kuò)大，自然資源立法中出現(xiàn)了越來越多的側(cè)重于資源可持續(xù)利用、資源保護(hù)的內(nèi)容。目前，我國已制定有森林、草原、漁業(yè)、礦產(chǎn)、土地、海域、水、煤炭等自然資源開發(fā)利用的法律、法規(guī)。在20世紀(jì)90年代末期直至21世紀(jì)初期我國的環(huán)境與資源立法修訂熱潮中，這些資源立法大多進(jìn)行了修訂，修訂的主要內(nèi)容就是更加注重資源的合理利用和保護(hù)、恢復(fù)原狀，這樣就使得自然資源法在性質(zhì)上具有了環(huán)境法的特征，成為環(huán)境法的一個有機(jī)組成部分。

第三，生態(tài)保護(hù)的立法正趨于健全。一般認(rèn)為，生態(tài)保護(hù)立法所確立的保護(hù)對象，應(yīng)當(dāng)包括自然區(qū)域和生物多樣性的保護(hù)。因此，我國生態(tài)保護(hù)法律也主要包括自然區(qū)域的法律保護(hù)和生物多樣性的法律保護(hù)方面，主要內(nèi)容涉及到地域環(huán)境保護(hù)（如自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園、河流湖泊、自然文化遺跡以及景觀舒適度保護(hù)等）和野生生物保護(hù)。這方面的立法自20世紀(jì)90年代得到迅速發(fā)展，陸續(xù)頒布了《野生動物

《森林和野生動物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》、《自然保護(hù)、保護(hù)法》及其兩個實施條例

》、、《水土保持法》《野生植物保護(hù)條例》、《植物新品種保護(hù)條例》、區(qū)條例及其實施條例

《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》、《病原微生物實驗室生物安全管理條例》、《風(fēng)景名勝

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中國法學(xué)2014年第3期

》、《瀕危野生動植物進(jìn)出口管理條例》區(qū)條例法規(guī)。等法律、

第四，特別方面立法得到加強(qiáng)。除了從環(huán)境要素的分類方面的立法得到發(fā)展外，也有一些根據(jù)特別方面的需要而制定的法律。這些法律，既具有一定的綜合性，又具有一定的特殊性，他們不同于綜合性的環(huán)境保護(hù)法，也不同于對某一環(huán)境要素進(jìn)行保護(hù)的法

、《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》、《清潔生產(chǎn)促：《環(huán)境影響評價法》律。這些立法包括

》》、《可再生能源法、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《中國人民解放軍環(huán)境保護(hù)條例》、《中國進(jìn)法

，人民解放軍環(huán)境影響評價條例》等等。

。除了上述專門的環(huán)境立法外，“綠化”我國還有近年來，第五，其他相關(guān)立法得到

一些其他的立法開始規(guī)定環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容。1997年的《中華人民共和國刑法》專列一

“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”，�！多l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)節(jié)規(guī)定了并在其他章節(jié)規(guī)定了環(huán)境監(jiān)管失職罪

，《農(nóng)業(yè)法》法》有多條規(guī)定涉及到環(huán)境和資源保護(hù)也專設(shè)一章“農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)環(huán)境保

瑥瑏2007。，“發(fā)展農(nóng)業(yè)必須合理利用資源，年3月16日頒護(hù)”規(guī)定保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境”

《中華人民共和國物權(quán)法》，“物”布的沒有采用傳統(tǒng)的的概念，突破了“有體物”的范疇，將空間權(quán)、資源利用權(quán)規(guī)定為物權(quán)類型，將其納入物權(quán)法的調(diào)整范圍，特別明確規(guī)定“不動產(chǎn)權(quán)利人不得違反國家規(guī)定棄置固體廢物，排放大氣污染物、水污染物、噪聲、光、電

瑦瑏。2009年12月26日頒布的《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》專磁波輻射等有害物質(zhì)”

“環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任”，設(shè)一章對環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成、因果關(guān)系的認(rèn)定、舉證責(zé)任、多人侵權(quán)責(zé)任的分配等作出了不同于普通侵權(quán)責(zé)任的規(guī)定，體現(xiàn)了環(huán)境侵權(quán)責(zé)任強(qiáng)化

瑧瑏而且相關(guān)立法的綠化還有進(jìn)一步加強(qiáng)的趨勢。的趨勢。

我國上述環(huán)境保護(hù)法律體系的構(gòu)建雖然為我國的環(huán)境保護(hù)提供了相當(dāng)?shù)姆杀?/p>

GDP增長70多倍的情況下，障，在我國30多年的高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境沒有毀滅性

的崩潰、以人均期望壽命為主要標(biāo)志的國民健康指標(biāo)仍不斷提高。然而，也毋庸諱言，我國的環(huán)境狀況30多年來一直呈惡化趨勢，大氣和水體主要污染物的排放總量遠(yuǎn)超環(huán)境容量，酸雨面積不斷擴(kuò)大，灰霾遮蔽半個中國；江河湖海污染，使得一些地方守著大河

瑨，瑏使得一些地方的居民守著稻田沒米沒水喝；全國土壤污染物總的超標(biāo)率超過16%

沙塵天氣增多，一些動植物滅絕或者瀕于滅絕。這種吃；生態(tài)破壞使得水土嚴(yán)重流失，

情況的出現(xiàn)，雖然不能完全歸因于法治，甚至主要不是立法的原因，但如果有一套完備的在生態(tài)文明理念指導(dǎo)下制定的嚴(yán)密、科學(xué)、高效的法律保障體系，無疑對環(huán)境的保護(hù)和改善會起到促進(jìn)作用，對環(huán)境狀況的惡化會起到阻遏作用。反思我國現(xiàn)有生態(tài)文明建設(shè)保障的立法，主要存在下列問題：

瑏瑥

瑦瑏

瑧瑏

瑨瑏《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》見第54條。《中華人民共和國物權(quán)法》見第90條。：《擴(kuò)張與強(qiáng)化：環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的綜合適用》，《中國社會科學(xué)》2014年第3期。參見張新寶、莊超載：《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》（2014年4月17日），環(huán)境保護(hù)部、國土資源部第1頁，載http：//www．mlr．gov．cn/

xwdt/jrxw/201404/t20140417_1312998．htm，最后訪問日期：2014年4月19日。

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論生態(tài)文明建設(shè)法律保障體系的構(gòu)建

（一）未能從生態(tài)系統(tǒng)整體性的理念出發(fā)構(gòu)建環(huán)境保護(hù)的基本法

生態(tài)系統(tǒng)的整體性，要求保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的立法必須有一個對相關(guān)社會關(guān)系進(jìn)行綜

《環(huán)境保護(hù)法》合調(diào)整的法律。我國的雖然一直被學(xué)界稱為環(huán)境保護(hù)的基本法，但無論

從其制定程序還是其內(nèi)容以及其在整個法律體系的地位來看，都無法認(rèn)定其是一部環(huán)境保護(hù)的基本法。首先，從制定的程序來看，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，只有全國人民代表

瑏瑩，《，而環(huán)境保護(hù)法》無論是制定還是修訂，都是由大會制定的法律才能夠稱為基本法

全國人民代表大會常務(wù)委員會通過的，它與其它污染防治、資源保護(hù)的法律，在制定和通過的程序方面，沒有任何區(qū)別，對其它單行的立法也難以起到統(tǒng)攝作用。其次，從其內(nèi)容來看，如果作為一部基本法，應(yīng)當(dāng)將污染防治、資源開發(fā)利用和生態(tài)保護(hù)一視同仁，

《環(huán)境保護(hù)法》，但從現(xiàn)行的的內(nèi)容來看，雖然其中有一章“保護(hù)和改善環(huán)境”但其條文

非常空洞，缺乏具體的制度和措施，對違反規(guī)定者也沒有規(guī)定法律責(zé)任，在實際上是把

，《環(huán)境保護(hù)法》資源和生態(tài)保護(hù)虛化起來了實際上成了一部污染防治的牽頭法。最后，

從法律部門的分類來說，也是將污染防治和資源與生態(tài)保護(hù)相割裂的。最典型的就是全國人大在2011年3月宣布已經(jīng)建成的中國特色法律體系當(dāng)中，環(huán)境與資源保護(hù)的法律不僅沒有成為獨立的法律部門，反而被進(jìn)一步肢解，污染防治法被劃入了行政法，有關(guān)資源和生態(tài)保護(hù)的法律被劃入了經(jīng)濟(jì)法。這種割裂，反映的思維和理念是沒有把生態(tài)環(huán)境作為一個整體來看待，而是把各環(huán)境要素分別對待，污染防治與生態(tài)保護(hù)可以分別存在。這種認(rèn)識和做法非常不利于對生態(tài)環(huán)境的綜合與系統(tǒng)地保護(hù)。

（二）未能根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)物物相關(guān)律的要求構(gòu)筑完整的生態(tài)文明保障法律體系生態(tài)系統(tǒng)的物物相關(guān)律揭示了生態(tài)系統(tǒng)的各個組成部分之間存在著相互聯(lián)系、相互制約、彼此依存的關(guān)系，改變其中的一個部分，必然會對其它部分產(chǎn)生直接或間接的影響，這一規(guī)律不僅影響到對各環(huán)境要素的保護(hù)，而且也直接關(guān)系到污染防治與資源開發(fā)利用和生態(tài)保護(hù)之間、化學(xué)物質(zhì)和放射性物質(zhì)等的生產(chǎn)和使用與人體健康和生態(tài)保護(hù)之間復(fù)雜關(guān)系的調(diào)整。這就需要構(gòu)筑起一個包含污染防治、資源開發(fā)、生態(tài)保護(hù)緊密聯(lián)系的法律保障系統(tǒng)，而現(xiàn)有的各方面立法卻是割裂的、分散的、脫節(jié)的。水資源管理與水污染防治不僅有不同的立法，而且分屬不同的部門管理，管水質(zhì)的不管水量，管水量的無權(quán)管水質(zhì)；陸生野生動物與水生野生動物也是有不同的立法，同一個兩棲動物，在水里和在岸上，可以由不同的部門來管理；同一種野生植物，長在林地里和長在草原上或其他土地上，也是由不同的部門來管理；同是濕地，卻要有七八個部門進(jìn)行不同的管理。這樣建立起來的法律體系必然是七零八落的。盡管學(xué)者們在研究時，會把各種不同的立法拉在一起組成一個比較完整的法律體系，但在實踐中，山水林田湖和污染防治、有毒有害物質(zhì)的管理立法都各自屬于不同的體系，無法構(gòu)成一個系統(tǒng)完整的生態(tài)文明保障法律體系。

瑏瑩《中華人民共和國立法法》參見第7條第2款。

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中國法學(xué)2014年第3期

（三）未能根據(jù)良性持續(xù)理念對環(huán)境立法基本原則進(jìn)行適時調(diào)整

當(dāng)前與生態(tài)文明建設(shè)的良性持續(xù)理念可以指導(dǎo)正確地解決環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、

長遠(yuǎn)、當(dāng)代人與后代人的關(guān)系。我國三十多年來在環(huán)境立法中一直貫徹的是協(xié)調(diào)發(fā)展

瑠瑐就協(xié)調(diào)發(fā)展原則原則，以防為主、防治結(jié)合原則，誰污染誰治理、誰開發(fā)誰保護(hù)原則。

來說，愿望是好的，考慮了過去我國一大二窮的現(xiàn)實，但實際的結(jié)果是，環(huán)境保護(hù)永遠(yuǎn)協(xié)調(diào)不過經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最后仍然走的是經(jīng)濟(jì)優(yōu)先，先污染后治理這樣一條發(fā)達(dá)國家走過的老路。如果說在30多年前中國經(jīng)濟(jì)還特別落后、溫飽問題沒有解決的情況下實行這一原則還有其合理性的話，那么在中國GDP總量躍居全球第二，人均GDP也超過5000美元的情況下還堅持環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相協(xié)調(diào)或者經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的原則，則著實不合時宜了。就預(yù)防為主、防治結(jié)合原則來說，本來應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是預(yù)防，但在實際上，防治結(jié)合為末端治理留下了缺口，使得預(yù)防經(jīng)常落空，治理也難以投入�！罢l污染誰治理”，就原則來說，其本來來自于國外的“污染者付費原則”但隨著時代的發(fā)展，如果僅僅是治理，已經(jīng)難以解決環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題。有的是企業(yè)最后倒閉，無錢治理；有的是環(huán)境污染和破壞，根本無法治理和恢復(fù)。在這種情況下，就必須有一種新的原則和機(jī)制加以代替。所以，為了保障生態(tài)文明建設(shè)需要對環(huán)境法的基本原則進(jìn)行更新，發(fā)展和增加新的基本原則，并根據(jù)這些原則，創(chuàng)立保證原則實現(xiàn)的法律制度。2014年4月24日新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)作出了一些改變，明確提出了“保護(hù)

、“損害擔(dān)責(zé)””原則，可以說是向真正的生態(tài)文明立法邁進(jìn)了一大步，但要在各立優(yōu)先

法中加以貫徹，還要有一個相當(dāng)長的過程。

（四）未能按照生態(tài)系統(tǒng)綜合管理的方法構(gòu)建起系統(tǒng)的法律制度之網(wǎng)

integratedecosystemmanagement），是指管理自然資源和自綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM，

然環(huán)境的一種綜合管理戰(zhàn)略和方法，它要求綜合對待生態(tài)系統(tǒng)的各組成成分，綜合考慮社會、經(jīng)濟(jì)、自然（包括環(huán)境、資源和生物等）的需要和價值，綜合采用多學(xué)科的知識和方法，綜合運(yùn)用行政的、市場的和社會的調(diào)整機(jī)制，綜合協(xié)調(diào)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任與相關(guān)行政法

瑡，瑐從而解決資源利用、生律責(zé)任及刑事法律責(zé)任之間的關(guān)系并適用各種侵權(quán)責(zé)任方式

態(tài)保護(hù)和生態(tài)系統(tǒng)退化的問題，以達(dá)到創(chuàng)造和實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的、社會的和環(huán)境的多元惠益，

瑐瑢這一方法是目前世界各國環(huán)境資源管理實踐中卓有成效實現(xiàn)人與自然的和諧共處。

的管理方法。按照這一方法進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)立法，就需要綜合運(yùn)用社會的、經(jīng)濟(jì)的、行政的、法律的各種手段，并且要考慮各種環(huán)境要素相互聯(lián)系性，建立起相互協(xié)調(diào)一致和銜接的管理制度，構(gòu)成一個法律制度之網(wǎng)。然而，我國目前的環(huán)境立法，污染防治立瑐瑠

瑡瑐

瑢瑐“環(huán)境民主原則”“公眾參與原則”當(dāng)然在教科書或?qū)W術(shù)著作中也有提或的，但在實際的立法中，除了近年來開始有所體現(xiàn)外，在21世紀(jì)前的立法并沒有多少法律規(guī)定。前引瑧，瑏張新寶、莊超文。：《環(huán)境法調(diào)整對象研究》，：《環(huán)境法學(xué)研究》，蔡守秋載周珂主編中國人民大學(xué)出版社2008年版，第36頁。42

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