本文關(guān)鍵詞：環(huán)境執(zhí)法，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

　　隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,環(huán)境問(wèn)題層出不窮,引起公眾的廣泛關(guān)注。為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,給人們創(chuàng)造一個(gè)良好的生存環(huán)境,我國(guó)將環(huán)境保護(hù)作為一項(xiàng)基本國(guó)策。環(huán)境保護(hù)重在環(huán)境管理,而環(huán)境執(zhí)法是環(huán)境管理的主要手段,是環(huán)境管理過(guò)程中極為有效的手段。本文從環(huán)境執(zhí)法入手,指出我國(guó)環(huán)境執(zhí)法面臨的困境并有針對(duì)性地提出破解路徑。 

　　【關(guān)鍵詞】環(huán)境執(zhí)法;現(xiàn)狀;困境;出路探析 

　　一、環(huán)境執(zhí)法的概念 

　　環(huán)境執(zhí)法是指依法享有環(huán)境管理權(quán)的行政主體,依職權(quán)適用法律手段對(duì)環(huán)境行政相對(duì)人采取的直接影響其權(quán)利義務(wù)的環(huán)境行政行為,并進(jìn)行其它環(huán)境監(jiān)督管理的活動(dòng)。但是,環(huán)境行政執(zhí)法并不包括“行政機(jī)關(guān)制定環(huán)境行政法規(guī)和規(guī)章等行政立法行為”以及“解決和處理爭(zhēng)議與環(huán)境行政管理密切相關(guān)的民事?tīng)?zhēng)議的行政司法行為”。環(huán)境執(zhí)法的具體形式有環(huán)境許可、排污收費(fèi)、現(xiàn)場(chǎng)檢查、“三同時(shí)”驗(yàn)收、限期治理、調(diào)查取證、環(huán)境處罰等。 

　　二、我國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法現(xiàn)狀  

　　環(huán)境保護(hù)重在環(huán)境管理,而環(huán)境執(zhí)法是環(huán)境管理的主要手段。環(huán)境執(zhí)法具有環(huán)境法和行政法的雙重特點(diǎn),并且遍及環(huán)境管理的各個(gè)角落,是環(huán)境管理過(guò)程中極為有效的手段。然而從我國(guó)的環(huán)境執(zhí)法現(xiàn)狀來(lái)看,存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等情況。在對(duì)環(huán)境監(jiān)察工作的認(rèn)識(shí)上,各部門、各企業(yè)在一定的程度上存在著比較大的差異,認(rèn)識(shí)不足。在當(dāng)前進(jìn)行環(huán)境監(jiān)察工作上,環(huán)保部門沒(méi)有做好與其他相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)和配合工作,(特別是和法院、規(guī)劃局、工商局等的聯(lián)系與配合),部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制的欠缺。我國(guó)傳統(tǒng)的環(huán)境執(zhí)法理念未根本改變,主要是通過(guò)命令和控制的手段,來(lái)達(dá)到環(huán)境保護(hù)的目的,比如最常見(jiàn)的責(zé)令整頓和行政罰款,基本屬于事后監(jiān)督。執(zhí)法人員的法律意識(shí)差,各自為政,執(zhí)法不力,相關(guān)立法無(wú)法實(shí)現(xiàn)和保障環(huán)境執(zhí)法權(quán)。當(dāng)公民的環(huán)境權(quán)利受到侵犯時(shí),因執(zhí)法不力極易出現(xiàn)“暴力執(zhí)法”和“暴力抗法”的事件,嚴(yán)重影響了我國(guó)的社會(huì)秩序和經(jīng)濟(jì)秩序,因此必須強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法權(quán)力,盡快解決環(huán)境污染帶來(lái)的危害。 三、環(huán)境執(zhí)法面臨的困境 

　　(一)環(huán)境管理體制機(jī)制不順 

　　)”四次大的調(diào)整,目前,環(huán)保實(shí)行以塊為主、條塊結(jié)合的行政體制。國(guó)家環(huán)�？偩肿鳛閲�(guó)家環(huán)境保護(hù)主管部門,對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一的監(jiān)督管理,其下屬各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一管理,海洋行政主管部門、港務(wù)監(jiān)督、漁政監(jiān)督等有關(guān)部門也依照有關(guān)法律規(guī)定對(duì)環(huán)境污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。同時(shí),中央政府與地方各級(jí)政府管理相結(jié)合,形成了縱向管理體制。主要存在以下問(wèn)題:基層環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)獨(dú)立性較弱。由于人、財(cái)、物都屬地方,受制于地方,就必須聽(tīng)之于地方。因此,在行政執(zhí)法中受地方人為干擾較多,特別是在受到地方保護(hù)主義影響下,人為的強(qiáng)制干擾就更多。環(huán)境管理機(jī)構(gòu)設(shè)置重復(fù)、職能交叉。統(tǒng)一監(jiān)督管理部門與分工管理部門職責(zé)關(guān)系不明晰,不同法律對(duì)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)授權(quán)相互矛盾,缺乏內(nèi)在統(tǒng)一,導(dǎo)致多頭治理或無(wú)人問(wèn)津,嚴(yán)重影響了環(huán)保工作的有效開(kāi)展。執(zhí)法機(jī)構(gòu)不健全,執(zhí)法力量薄弱。我國(guó)絕大多數(shù)環(huán)境執(zhí)法人員受到地方政府的制約,許多地方環(huán)境執(zhí)法部門形同虛設(shè)。環(huán)保部門的執(zhí)法經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足,辦公條件、福利待遇差。行政經(jīng)費(fèi)的不足使得執(zhí)法設(shè)備與手段十分有限,執(zhí)法主體不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,且即使發(fā)現(xiàn)環(huán)境行政違法行為也往往無(wú)力進(jìn)行查處,難以有效追究違法者的環(huán)境行政法律責(zé)任。 缺乏聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制協(xié)調(diào)合作。在基層環(huán)境執(zhí)法中,環(huán)境保護(hù)長(zhǎng)期以來(lái)被認(rèn)為是環(huán)保部門一家的事情,因此這種環(huán)保“單打獨(dú)斗”的問(wèn)題一直沒(méi)能得到解決。 

　　(二)法律法規(guī)不夠完善 

　　自1979年《環(huán)境保護(hù)法》(試行)誕生以來(lái),經(jīng)過(guò)三十多年的發(fā)展,我國(guó)已經(jīng)形成了較為完善的環(huán)境法律法規(guī)體系,僅從數(shù)量上看,我國(guó)有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)和規(guī)章的數(shù)量已經(jīng)躍居世界第一,但立法質(zhì)量不高、缺乏實(shí)際操作性等問(wèn)題極大削弱了環(huán)境立法的實(shí)際效果。具體表現(xiàn)在:覆蓋面不全,存在部分立法空白。如,缺少土壤污染、化學(xué)品管理、生物安全、遺傳資源保護(hù)、核安全等法律法規(guī)。有關(guān)法律條款規(guī)定得過(guò)于抽象,難以操作。如,涉《環(huán)境保護(hù)法》第14條規(guī)定了現(xiàn)場(chǎng)檢查權(quán),但對(duì)其行使的程序、內(nèi)容、方法以及檢查機(jī)關(guān)未保守企業(yè)技術(shù)秘密和業(yè)務(wù)秘密的歸責(zé)都未作規(guī)定。環(huán)保執(zhí)法權(quán)“過(guò)軟”。環(huán)境保護(hù)雖然被確定我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策,但是就實(shí)際情況而言,環(huán)保法律、法規(guī)與這一國(guó)策地位相比顯然不相稱,其中一個(gè)重要的方面就是對(duì)不法排污企業(yè)強(qiáng)制手段不硬,環(huán)保部門執(zhí)法難。如,在行政處罰決定書生效的3個(gè)月以后,環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。法院強(qiáng)制執(zhí)行需要進(jìn)行審查,有的企業(yè)在法院強(qiáng)制執(zhí)行之前被轉(zhuǎn)讓,導(dǎo)致無(wú)法強(qiáng)制執(zhí)行;另一種情況是,法院告知不能強(qiáng)制執(zhí)行,因?yàn)槠髽I(yè)已經(jīng)建成,只能走另一個(gè)法律程序,責(zé)令企業(yè)停止生產(chǎn),可能會(huì)拖上一年甚至幾年,造成污染擴(kuò)大。 

　　(三)環(huán)境法律意識(shí)薄弱 

　　環(huán)境法律意識(shí)在環(huán)境執(zhí)法中的作用表現(xiàn)為政府的環(huán)境法律意識(shí)和公眾環(huán)境法律意識(shí)兩個(gè)方面。一方面,地方政府存在保護(hù)主義思想,當(dāng)前我國(guó)的政績(jī)考核制度,其整個(gè)評(píng)價(jià)體系往往以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為指標(biāo),只重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽略對(duì)環(huán)境保護(hù),有的甚至不惜破壞環(huán)境利益來(lái)追求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。雖然有明文規(guī)定地方各級(jí)人民政府對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé),實(shí)行環(huán)境質(zhì)量行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制,但沒(méi)有健全的落實(shí)制度,沒(méi)有一套行之有效的考核辦法,使地方政府沒(méi)有受強(qiáng)有力的約束,對(duì)環(huán)境執(zhí)法支持不夠,使大量環(huán)境違法行為得不到及時(shí)糾正和查處。另一方面,公眾的法律意識(shí)淡薄,沒(méi)有樹(shù)立用法律武器來(lái)捍衛(wèi)自身合法權(quán)益的理念,同時(shí)因?yàn)樵诃h(huán)境保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)維權(quán)途徑的稀缺以及昂貴的維權(quán)成本使公眾缺乏維權(quán)的熱情。而公眾參與是促進(jìn)環(huán)境執(zhí)法工作順利有效進(jìn)行的重要方式之一。《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定:“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù),并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。”這一規(guī)定是公眾參與環(huán)境執(zhí)法的直接法律依據(jù)。公眾環(huán)境維權(quán)意識(shí)相比其經(jīng)濟(jì)利益受損時(shí)維權(quán)的意識(shí)要更為弱化,加之缺乏參與環(huán)境保護(hù)的有效途徑及保障機(jī)制,一般情況下,如果自己的環(huán)境利益沒(méi)有受到實(shí)質(zhì)侵害,多數(shù)群眾只是向環(huán)保部門進(jìn)行投訴了事。 

　　(四)環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍能力不足 

　　包庇袒護(hù)違法企業(yè),使違法者逃避法律制裁,存在“執(zhí)法犯法”現(xiàn)象。最后,執(zhí)法經(jīng)費(fèi)難以保障。由于大部分地方政府不太重視環(huán)保執(zhí)法工作,使得環(huán)境執(zhí)法人員的工資待遇和辦公條件遠(yuǎn)遠(yuǎn)差于其他部門,可用于環(huán)境執(zhí)法的經(jīng)費(fèi)少之又少,無(wú)法實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè),形成惡性循環(huán)。 

　　四、破解環(huán)境執(zhí)法困境的主要路徑 

　　(一)加快環(huán)境執(zhí)法體制構(gòu)建 

　　建立上下協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的執(zhí)法體制,是做好環(huán)境執(zhí)法工作的關(guān)鍵。一是實(shí)行環(huán)保執(zhí)法垂直管理,有效避免地方保護(hù)主義的影響。十八屆五中全會(huì)明確提出,實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度,但實(shí)現(xiàn)省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理,在法律體制和行政管理體制上仍然需要進(jìn)一步完善:1.環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)在法律地位上是受縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門委托;2.《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》明確“縣級(jí)以上地方政府對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”,垂直以后當(dāng)?shù)卣诃h(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任需要進(jìn)一步理順。二是設(shè)置區(qū)域性和流域性執(zhí)法機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)跨地區(qū)、跨流域的環(huán)境管理和執(zhí)法問(wèn)題。三是在環(huán)境管理統(tǒng)一立法的基礎(chǔ)上進(jìn)行管理機(jī)構(gòu)的合并重組,實(shí)現(xiàn)管理權(quán)的相對(duì)集中,將各管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限明確化、具體化,從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理的協(xié)調(diào)有序。 

　　(二)完善環(huán)境執(zhí)法法律法規(guī) 

　　必須加快建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相配套的較為完善的環(huán)境法律體系。一要盡快修訂和完善環(huán)境法律、法規(guī),制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則,增強(qiáng)各類環(huán)保法律、法規(guī)的可操作性,對(duì)環(huán)境法律空白要及早立法,使環(huán)境保護(hù)各項(xiàng)管理處于有法可依狀態(tài)。二要明確地方各級(jí)人民政府及經(jīng)濟(jì)、工商、供水、供電、監(jiān)察和司法等有關(guān)部門的環(huán)境監(jiān)管責(zé)任,建立并完善環(huán)境保護(hù)行政責(zé)任追究制。三要賦予環(huán)保部門必要的強(qiáng)制執(zhí)法手段,如查封、扣押、沒(méi)收等,落實(shí)對(duì)違法排污企業(yè)“停產(chǎn)整頓”和出現(xiàn)嚴(yán)重環(huán)境違法行為的地方政府“停批停建項(xiàng)目”等權(quán)力。目前,新修訂的《環(huán)保法》明確賦予環(huán)保部門強(qiáng)制執(zhí)法權(quán),但執(zhí)法主體資質(zhì)亟待明確,適用條件模糊,自由裁量權(quán)仍需進(jìn)一步規(guī)范。 

　　(三)努力提升我國(guó)環(huán)境執(zhí)法部門的執(zhí)法能力 

　　按照國(guó)家頒布的《環(huán)境監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)》的相關(guān)要求,進(jìn)一步樹(shù)立環(huán)境執(zhí)法人員的法制意識(shí),加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法人員專業(yè)知識(shí)技能的學(xué)習(xí),使其精通環(huán)保法律法規(guī)和熟悉相關(guān)法律法規(guī);要充實(shí)執(zhí)法隊(duì)伍,擇優(yōu)培養(yǎng)選拔一批年輕、頭腦活、能力強(qiáng)、肯吃苦、德才兼?zhèn)涞母刹?吸引掌握高新科技的專業(yè)技術(shù)人才,改善環(huán)保部門的人員結(jié)構(gòu),提高隊(duì)伍的專業(yè)水平。同時(shí),要改善環(huán)境執(zhí)法設(shè)施,加大環(huán)保執(zhí)法資金投入。環(huán)境執(zhí)法工作技術(shù)性強(qiáng),專業(yè)化程度高,政府應(yīng)切實(shí)加大財(cái)政資金投入,扶特社會(huì)資本投入。完善執(zhí)法經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障體系,建議從征收的排污費(fèi)中劃撥一定的比例來(lái)保障環(huán)境執(zhí)法宣傳、自身建設(shè)等所需經(jīng)費(fèi)。國(guó)家及地方政府同時(shí)應(yīng)當(dāng)加大對(duì)基層環(huán)保部門的預(yù)算投入,更新和完善環(huán)境執(zhí)法和宣教設(shè)備,確保其擁有先進(jìn)的設(shè)備和儀器,保證執(zhí)法的準(zhǔn)確性、時(shí)效性和科學(xué)性。 

　　(四)建立全方位的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制 

　　一是建立環(huán)境執(zhí)法各部門之間的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制,協(xié)調(diào)各部門之間有關(guān)環(huán)境執(zhí)法方面的事務(wù)、提高工作效率。由政法委牽頭,環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)與法院、檢察院、公安等部門建立聯(lián)席會(huì)議、違法案件聯(lián)動(dòng)辦理等制度機(jī)制,推進(jìn)各部門密切配合,增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法合力,不斷加大對(duì)環(huán)境違法犯罪案件的綜合懲處力度。二是建立互助、共贏的環(huán)保執(zhí)法激勵(lì)機(jī)制。對(duì)那些環(huán)保任務(wù)完成的比較好的企業(yè),政府部門要給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)和鼓勵(lì),同時(shí)對(duì)于那些在生產(chǎn)過(guò)程中存在嚴(yán)重的環(huán)境污染危害的企業(yè),要嚴(yán)格予以查處,決不姑息。三是加大環(huán)保普法宣傳,激勵(lì)公眾參與。政府以及環(huán)保部門要積極利用各種社會(huì)媒體資源開(kāi)展多種形式的環(huán)保宣傳活動(dòng),建立舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度,鼓勵(lì)公眾充分參與到抵制環(huán)境污染的活動(dòng)中。當(dāng)公眾對(duì)重大環(huán)境污染事故做出舉報(bào), 提供重大線證據(jù)時(shí),對(duì)其提供獎(jiǎng)勵(lì),提高公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性。 

　　結(jié)語(yǔ) 

　　環(huán)境執(zhí)法是一項(xiàng)系統(tǒng)而復(fù)雜的工程,環(huán)境執(zhí)法單靠環(huán)保一個(gè)部門的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此,要破解環(huán)境執(zhí)法困境,還需要從進(jìn)一步完善環(huán)境執(zhí)法體制機(jī)制,充分行使環(huán)境主管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法職能、提高環(huán)境執(zhí)法的公眾參與度等多方面入手,加強(qiáng)政府的環(huán)境保護(hù)意識(shí)和責(zé)任,從多方面促進(jìn)環(huán)境執(zhí)法的順利進(jìn)行。  

　　(作者單位：江蘇省句容市人民檢察院) 

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