本文關(guān)鍵詞：環(huán)境責(zé)任，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

論政府環(huán)境責(zé)任的完善

【摘要】政府環(huán)境責(zé)任不完善是環(huán)境立法存在的根本問題。完善政府環(huán)境責(zé)任的根本之舉是落實(shí)環(huán)境民主，重點(diǎn)是公眾參與環(huán)境立法；完善政府環(huán)境責(zé)任需要環(huán)境理念的改變，從管理走向治理，實(shí)現(xiàn)環(huán)境善治；完善政府環(huán)境責(zé)任還需要改革現(xiàn)行的環(huán)境立法體制，由行政主導(dǎo)變?yōu)榱⒎ㄖ鲗?dǎo)。
【英文摘要】Among the various problems in the environmental legislation, the fundamental problem is the faultiness of the government’s environmental accountability. To perfect government’s environmental accountability, we shall carry out environmental democracy featured as public participation in environmental legislation, to transform environmental ideas from environmental administration to good environmental governance, and to reform the current environmental legislative system with the shift from administrative-oriented to legislative oriented.
【關(guān)鍵詞】政府環(huán)境責(zé)任;環(huán)境民主;環(huán)境理念;環(huán)境立法體制
【英文關(guān)鍵詞】Government’s Environmental Accountability; Environmental Democracy; Environmental Ideas; Environmental Legislative System
【寫作年份】2007年


【正文】
　　環(huán)境法實(shí)效性不足是中國環(huán)境法治實(shí)踐中存在的突出問題。當(dāng)前，環(huán)境立法的數(shù)量在整個(gè)部門立法中是增加最快的，早期環(huán)境立法供給不足的情況已經(jīng)基本解決，環(huán)境立法體系日趨完整，主要環(huán)境問題的解決都已“有法可依”。但在環(huán)境法制建設(shè)迅猛發(fā)展的同時(shí)，環(huán)境法在環(huán)境保護(hù)中的實(shí)際效能尚未達(dá)到人們的預(yù)期要求，一些地區(qū)環(huán)境污染和生態(tài)惡化已經(jīng)到了相當(dāng)嚴(yán)重的程度，保護(hù)和改善環(huán)境的立法目的沒有完全實(shí)現(xiàn)，出現(xiàn)了環(huán)境立法不斷增多但環(huán)境形勢依然嚴(yán)峻這一局面。環(huán)境法有效性不足的原因是多方面的，但環(huán)境立法本身存在問題是其中的重要原因。在環(huán)境立法存在的諸多問題中，政府環(huán)境責(zé)任不完善是最根本的問題。政府環(huán)境責(zé)任是指環(huán)境立法中所規(guī)定的政府在環(huán)境領(lǐng)域承擔(dān)的第一性環(huán)境義務(wù)和第二性環(huán)境義務(wù)，環(huán)境的公共性決定了政府環(huán)境責(zé)任的重要性。政府環(huán)境責(zé)任不完善主要表現(xiàn)為：環(huán)境立法重政府環(huán)境權(quán)力輕政府環(huán)境義務(wù)、重政府環(huán)境管理輕政府環(huán)境服務(wù)、重政府環(huán)境主導(dǎo)輕公眾環(huán)境參與、重對行政相對人的法律責(zé)任追究輕對政府的問責(zé)，導(dǎo)致政府在環(huán)境領(lǐng)域的公信力降低和執(zhí)行力減弱，從而嚴(yán)重影響了環(huán)境法的實(shí)效性。中國環(huán)境問題的主因是“政府失靈”而非“市場失靈”，政府環(huán)境責(zé)任不完善加劇了環(huán)境領(lǐng)域的“政府失靈”。所以，在“政府失靈”作為中國環(huán)境問題主因的情況下，要克服環(huán)境法實(shí)效性不足的局面，必須完善政府環(huán)境責(zé)任。政府環(huán)境責(zé)任在許多國家的環(huán)境立法中都非常明確的體現(xiàn)出來，20世紀(jì)60、70年代，美國、日本、德國等發(fā)達(dá)國家環(huán)境法的一個(gè)重大轉(zhuǎn)變就是完善政府環(huán)境責(zé)任。
　　
　　中國環(huán)境立法中對政府環(huán)境責(zé)任的控制之所以長期不到位，涉及環(huán)境民主的落實(shí)、環(huán)境理念的改變和環(huán)境立法體制的健全等許多深層次的問題，這些問題的解決是完善政府環(huán)境責(zé)任的關(guān)鍵。
　　
　　一、環(huán)境民主的落實(shí)
　　
　　完善政府環(huán)境責(zé)任的根本之舉是落實(shí)環(huán)境民主。政府環(huán)境責(zé)任不完善是有著一定歷史原因的，這個(gè)歷史原因就是專制主義的法文化傳統(tǒng)。專制主義的法文化傳統(tǒng)雖然是歷史的，但其影響卻彌漫至今。法文化傳統(tǒng)是歷史沉淀的產(chǎn)物，要消除其影響并不是輕而易舉的。專制作為人類社會(huì)發(fā)展過程的一種形態(tài)，能夠戰(zhàn)勝它的只有其對立面——民主。環(huán)境民主落實(shí)的具體體現(xiàn)就是公眾參與環(huán)境立法。
　　
　�。ㄒ唬⿲Ｖ浦髁x法文化傳統(tǒng)對完善政府環(huán)境責(zé)任的制約
　　
　　1、專制主義的由來
　　
　　專制主義是人類的歷史形態(tài)之一，“所謂專制主義，只是用一個(gè)名詞來說。它也可以一分為二地說，那就是在上的一方面是專制主義，，而在下的一方面是奴隸主義。專制主義就這個(gè)意義上說是一個(gè)合二而一的結(jié)構(gòu)。”[2]啟蒙思想家孟德斯鳩在其《論法的精神》一書中對專制主義有很好的解讀，他指出：“在專制的國家里，政體的性質(zhì)要求絕對服從，絕無所謂調(diào)節(jié)、限制、和解、條件、平等、商談、諫爭這些東西。在那里，人的命運(yùn)就是本能、服從與懲罰，權(quán)力是全部授予受權(quán)力委任的人，但其威權(quán)總是反復(fù)不定的，每一個(gè)人都是既居人上又居人下，既以專制權(quán)力壓迫人又受著專制權(quán)力的壓迫。”[3]專制主義在人類社會(huì)中曾長期存在，特別是“在西方封建主義和專制主義的國家失敗的地方，治水專制主義取得了成功。”[4]從亞里士多德起，經(jīng)孟德斯鳩、黑格爾至馬克思，思想家們都注意到了西方古典時(shí)代與古代東方社會(huì)的重大差異，即“東方專制主義”。其中，馬克思的東方專制主義理論是在批判地繼承先行思想家的理論、思想的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，較好地解釋了專制主義的由來。馬克思認(rèn)為東方社會(huì)普遍存在一種專制主義政治制度，一方面原因在于東方社會(huì)是一種缺乏歷史創(chuàng)造精神和發(fā)展緩慢的社會(huì)，東方社會(huì)存在“普遍的奴隸制”，東方社會(huì)由中央集權(quán)政府負(fù)責(zé)治水事業(yè)等等；但另一方面，根本的原因是東方社會(huì)的土地公有制決定了它的政治形式只能是以王權(quán)為中心的專制制度，東方專制制度還具有得以存在的社會(huì)條件和基礎(chǔ)——村社制度。在這樣的簡單的生產(chǎn)方式下，村社農(nóng)民關(guān)心的是自己的小塊土地和家庭的生活所依，而對于國家政權(quán)形式漠不關(guān)心。[5]
　　
　　2、專制主義法文化傳統(tǒng)的現(xiàn)實(shí)存在
　　
　　專制主義在中國有著悠久的歷史，秦始皇的一統(tǒng)天下形成了集大成的專制主義。專制主義逐漸成為中國的文化傳統(tǒng)和傳統(tǒng)文化的有機(jī)組成。文化傳統(tǒng)與傳統(tǒng)文化有所不同，一般認(rèn)為“文化傳統(tǒng)是形而上的道，傳統(tǒng)文化是形而下的器。道在器中，器不離道。”[6]傳統(tǒng)文化就是自古以來形形色色的文化現(xiàn)象之總和，其中任何一種不論從現(xiàn)代人看來是好是壞、是優(yōu)是劣，只要沒有消失或者基本上沒有受到外來強(qiáng)勢文化的徹底改造的都算。文化傳統(tǒng)則不然，它是傳統(tǒng)文化的核心，它的影響幾乎貫穿于一切傳統(tǒng)文化之中，它支配著人的行為、思想以至靈魂，它是不變的或者是極難變的。法文化傳統(tǒng)是文化傳統(tǒng)的重要部分，是歷史累積的產(chǎn)物，對法律的產(chǎn)生和發(fā)展有著重要影響。法文化傳統(tǒng)的形成取決于自然環(huán)境、生產(chǎn)方式和思維方式等多種因素的影響，不同國家的法文化傳統(tǒng)往往有著各自的特點(diǎn)。由于中國的文化傳統(tǒng)是專制主義，所以中國有著迥異于西方的法文化傳統(tǒng)，如尚“禮”、鄙“訴”、重“刑”、輕“民”等等，從制度化的歷史來看，對普通民眾強(qiáng)制性的規(guī)定成為主流。所以，傳統(tǒng)的家長制在法律上往往表現(xiàn)為過度的“父愛主義”。[7]國家主義成為專制主義法文化傳統(tǒng)現(xiàn)實(shí)存在的縮影。
　　
　　3、完善政府環(huán)境責(zé)任的專制主義法文化傳統(tǒng)制約
　　
　　專制主義的法文化傳統(tǒng)與現(xiàn)行環(huán)境立法存在著暗合，因?yàn)楝F(xiàn)行環(huán)境立法作為管制法，其特點(diǎn)是注重政府權(quán)力，強(qiáng)調(diào)行政相對人的環(huán)境責(zé)任。完善政府環(huán)境責(zé)任與專制主義的法文化傳統(tǒng)存在著背離，結(jié)果導(dǎo)致完善政府環(huán)境責(zé)任受到制約。
　　
　　（1）專制主義法文化傳統(tǒng)與現(xiàn)行環(huán)境立法的暗合
　　
　　專制主義法文化傳統(tǒng)寓含著上對下的支配和下對上的服從，這種要求與以管制為取向的現(xiàn)行環(huán)境立法存在著絲絲入扣的暗合。正是這種暗合，使政府權(quán)力主導(dǎo)、行政相對人義務(wù)先行的現(xiàn)行環(huán)境立法發(fā)展并鞏固起來。這一點(diǎn)在環(huán)境法律制度中非常明顯，典型的如限期治理制度。我國《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》和《環(huán)境噪聲污染防治法》等環(huán)境法律中都明確規(guī)定：對造成嚴(yán)重污染的企事業(yè)單位，實(shí)施限期治理。限期治理由具有管轄權(quán)的縣級以上人民政府決定，對一些小型企事業(yè)單位的限期治理可以由縣級以上人民政府授權(quán)其環(huán)境保護(hù)行政主管部門決定。被限期治理的企事業(yè)單位必須如期完成治理任務(wù)，對逾期未完成治理任務(wù)的企業(yè)事業(yè)單位，除依照規(guī)定加倍收取排污費(fèi)外，可以根據(jù)所造成的危害后果處以1～10萬元的罰款或者責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。上述規(guī)定，明確了政府的限期治理權(quán)，被限期治理的企事業(yè)單位承擔(dān)的只是如期完成治理任務(wù)的義務(wù)。
　　
　　（2）完善政府環(huán)境責(zé)任與專制主義法文化傳統(tǒng)的背離
　　
　　完善政府環(huán)境責(zé)任是從重政府權(quán)力到重政府環(huán)境義務(wù)，從重行政相對人環(huán)境法律責(zé)任到重政府環(huán)境法律責(zé)任，從重政府對行政相對人的管理到重政府對公眾的服務(wù)，從重政府環(huán)境主導(dǎo)到重公眾環(huán)境參與，這是對專制主義法文化傳統(tǒng)的背離。所以，專制主義的法文化傳統(tǒng)對此有著本能的遏制。這一點(diǎn)在環(huán)境法律制度中也有著非常明顯的表現(xiàn)，典型的如環(huán)境影響評價(jià)制度。1969年，美國《國家環(huán)境政策法》率先確立了環(huán)境影響評價(jià)制度，此后許多國家紛紛效仿。中國是較早實(shí)施環(huán)境影響評價(jià)制度的國家，1979年第五屆全國人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》，就把環(huán)境影響評價(jià)作為法律制度確立下來，以后陸續(xù)制定的各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)法律，均含有環(huán)境影響評價(jià)的原則性規(guī)定。但中美兩國的環(huán)境影響評價(jià)對象是不一樣的，美國環(huán)境影響評價(jià)的對象主要是聯(lián)邦政府的行為，即聯(lián)邦政府的立法建議和其他的對人類環(huán)境有重大影響的重大聯(lián)邦行動(dòng)，而中國的環(huán)境影響評價(jià)對象長期一直局限于建設(shè)項(xiàng)目，直到2002年《環(huán)境影響評價(jià)法》才僅僅把政府規(guī)劃也作為環(huán)境影響的評價(jià)對象。
　　
　�。ǘ┩晟普�環(huán)境責(zé)任需要環(huán)境民主
　　
　　1、環(huán)境民主消解法專制主義文化傳統(tǒng)的影響
　　
　　專制主義作為特定歷史的產(chǎn)物，曾經(jīng)是一種社會(huì)進(jìn)步，也曾經(jīng)發(fā)揮過某些積極的作用。然而，這種進(jìn)步和積極作用是有極大局限性的，它不僅具有強(qiáng)烈的歷史性和嚴(yán)格的時(shí)代性，而且具有高昂的代價(jià)，即以犧牲社會(huì)的開放性和獨(dú)立性，犧牲個(gè)人的積極性和創(chuàng)造性，犧牲自由、民主、法治為代價(jià)。對專制主義的危害人們很早就有認(rèn)識，并嘗試解決的辦法。如中國古代儒家學(xué)說提倡民本，其政治理念是以民為本。民本一詞，語出《尚書·五子之歌》：“民惟邦本，本固邦寧。”民本主義的具體內(nèi)涵可以概括為：民有，即人民為國家之主體；民享，即人民為政治之目的。[8]民本主義雖然強(qiáng)調(diào)民有理念和民享思想，但長期卻無法落實(shí)，更談不上克服專制主義，究其原因乃在于缺乏民主。民主（democracy）源于古希臘語，其詞根為demos（意為人民）和kratein（意為治理），合起來的意思就是人民的治理。民主的思想雖然很早就有，但直到20世紀(jì)民主制度才被確定為“規(guī)范”政府的管理形式。由于“民主主義的基礎(chǔ)在于尊重個(gè)人的原理，所以必俟所有國民的自由與平等能夠確實(shí)保障，才能開花結(jié)果。民主主義并非單只意味多數(shù)統(tǒng)治的政治，必須是具有立憲民主主義的實(shí)質(zhì)。”[9]至此，專制主義才逐漸瓦解。在今天的政治中，毫無疑問“民主是我們不能不擁有的，而且也是不能不希望的東西。”[10]環(huán)境民主是指自然和社會(huì)的相互作用，應(yīng)該主要受行使權(quán)力去規(guī)定人的活動(dòng)和獲得公共利益的人民的影響。馬克·E·凱恩在《美國的環(huán)境民主》一文中指出：“人民和權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)該聯(lián)合起來共同做出那些影響公共生活的共有決定。人民應(yīng)該一起參加鑒定那些規(guī)定公共利益的目標(biāo)和價(jià)值的過程；用通過政治的和社會(huì)的組織行使他們集體的權(quán)力以保障公共利益。這種民主是一種思想，即人民在鑒定和爭取公共利益方面應(yīng)該有平等的自由和平等的影響力。”[11]所以，專制主義的法文化傳統(tǒng)只有落實(shí)環(huán)境民主才能加以消解，從而解除其對完善政府環(huán)境責(zé)任的制約。
　　
　　2、環(huán)境民主的落實(shí)推動(dòng)完善政府環(huán)境責(zé)任
　　
　　環(huán)境民主不僅消解了專制主義法文化傳統(tǒng)對環(huán)境法發(fā)展的制約，其落實(shí)更進(jìn)一步直接推動(dòng)了政府環(huán)境責(zé)任的完善。國外環(huán)境法發(fā)展的實(shí)踐證明了這一點(diǎn)，從世界范圍看，環(huán)境民主首先在西方一些工業(yè)發(fā)達(dá)國家形成，然后逐步得到國際社會(huì)的承認(rèn)。20世紀(jì)50、60年代發(fā)端于歐美各國的群眾性環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)，通過自下而上的環(huán)境民主方式使工業(yè)發(fā)達(dá)國家的環(huán)境法發(fā)生了重大變化，從根本上推動(dòng)了各國環(huán)境法的發(fā)展。1969年制定的美國《國家環(huán)境政策法》宣布：“國會(huì)認(rèn)為，每個(gè)人都應(yīng)當(dāng)享受健康的環(huán)境，同時(shí)每個(gè)人也有責(zé)任對維護(hù)和改善環(huán)境做出貢獻(xiàn)”；同時(shí)規(guī)定聯(lián)邦政府的一切部門應(yīng)將其制定的環(huán)境影響評價(jià)和意見書“向公眾公布”，并“向機(jī)關(guān)團(tuán)體和個(gè)人提供關(guān)于對恢復(fù)、保持和改善環(huán)境質(zhì)量有用的建議和情報(bào)”。（美國法典第4331條）日本在1970年末召開的公害臨時(shí)國會(huì)上，制定和修改了有關(guān)公害的14個(gè)法律，基本上形成了公害法的體系，其《公害對策基本法》在明確了與公害防止事業(yè)有關(guān)的從業(yè)者、國家、地方公共團(tuán)體以及居民的責(zé)任的同時(shí)，提出了8項(xiàng)政府嚴(yán)格采取的具體對策。[12]國際上，1972年在瑞典首都斯德哥爾摩召開的聯(lián)合國人類環(huán)境會(huì)議，在其發(fā)布的《人類環(huán)境宣言》中明確宣布：“保護(hù)和改善人類環(huán)境是關(guān)系到全世界各國人民的幸福和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要問題，也是全世界各國人民的迫切希望和各國政府的責(zé)任。”此后，環(huán)境民主成為許多國家環(huán)境法律和一些國際環(huán)境宣言、條約和政策文件中的重要內(nèi)容，并得以初步落實(shí)。
　　
　　（三）公眾參與是環(huán)境民主的具體落實(shí)
　　
　　1、公眾參與的內(nèi)涵
　　
　　關(guān)于公眾參與的內(nèi)涵可以從1976年美國《聯(lián)邦土地政策管理法》對公眾參與所下的定義看出，根據(jù)該法第103節(jié)定義的規(guī)定：“所謂‘公眾參與’是指在制訂公有土地管理規(guī)則、做出關(guān)于公有土地的決定及制訂公有土地的規(guī)劃時(shí)，給受影響的公民以參與其事的機(jī)會(huì)。包括給他們以參加在受影響的土地的所在地召開的公開會(huì)議或公眾意見聽證會(huì)的機(jī)會(huì)，參加咨詢的機(jī)會(huì)或者在特殊情況下，采取其他程序給他們創(chuàng)造對此提出各種評論的機(jī)會(huì)等。”另外，1992年6月在巴西里約熱內(nèi)盧召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會(huì)議，其通過的《環(huán)境與發(fā)展宣言》在原則10中規(guī)定了公眾參與的原則，即“環(huán)境問題最好是在全體有關(guān)市民的參與下，在有關(guān)級別上加以處理。在國家一級，每一個(gè)人都應(yīng)能適當(dāng)?shù)孬@得公共當(dāng)局所有的關(guān)于環(huán)境的資料，包括關(guān)于在其社區(qū)內(nèi)的危險(xiǎn)物質(zhì)和活動(dòng)的資料，并應(yīng)有機(jī)會(huì)參與各項(xiàng)決策進(jìn)程。各國應(yīng)通過廣泛提供資料鼓勵(lì)公眾參與。應(yīng)讓人人都能有效地使用司法和行政程序，包括補(bǔ)償和補(bǔ)救程序。”據(jù)此，公眾參與的內(nèi)涵就是環(huán)境民主。在中國，就環(huán)境領(lǐng)域的公眾參與，1989年頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”（第6條）；1996年8月《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》要求：“建立公眾參與機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用，鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境保護(hù)工作，檢舉和揭發(fā)各種違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的行為”；2005年12月《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》指出：“發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用，鼓勵(lì)檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動(dòng)環(huán)境公益訴訟。對涉及公眾環(huán)境權(quán)益的發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目，通過聽證會(huì)、論證會(huì)或社會(huì)公示等形式，聽取公眾意見，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。”
　　
　　2、公眾參與的重點(diǎn)是環(huán)境立法
　　
　　公眾參與作為環(huán)境民主的具體落實(shí)，從完善政府環(huán)境責(zé)任來講，其重點(diǎn)應(yīng)在參與環(huán)境立法方面。由于環(huán)境立法的主體不同，公眾參與也有著不同的方式。
　　
　�、帕⒎C(jī)關(guān)環(huán)境立法的公眾參與
　　
　　立法機(jī)關(guān)環(huán)境立法目前主要是全國人大常委會(huì)制定的環(huán)境法律和地方有關(guān)人大及其常委會(huì)制定的地方環(huán)境法規(guī)，將來環(huán)境基本法的制定也許有可能是全國人民代表大會(huì)。雖然立法機(jī)關(guān)本身在進(jìn)行環(huán)境立法時(shí)出于權(quán)力的制衡就會(huì)對政府加以控制，但由于現(xiàn)行政府主導(dǎo)的環(huán)境立法體制，加之環(huán)境民主的要求，公眾參與仍是非常必要的。根據(jù)《中華人民共和國立法法》的規(guī)定：“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的重要的法律案，經(jīng)委員長會(huì)議決定，可以將法律草案公布，征求意見。各機(jī)關(guān)、組織和公民提出的意見送常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)。”（第35條）這是當(dāng)前對公眾參與立法機(jī)關(guān)立法的主要法律規(guī)定。截至目前，已先后有10多部法律草案面向社會(huì)公布征求意見，其一般程序是按照有關(guān)安排，各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)負(fù)責(zé)征求、收集本地區(qū)全國人大代表和有關(guān)部門、法學(xué)教學(xué)研究等有關(guān)單位的意見，并將意見匯總報(bào)送全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)。社會(huì)各界人民群眾可以將意見寄送所在地的省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)，也可以直接寄送全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)。2005年9月27日圍繞個(gè)人所得稅工薪所得減除標(biāo)準(zhǔn)，全國人大常委會(huì)舉行了首次立法聽證會(huì)，20名公眾陳述人參加，這20人當(dāng)中有企業(yè)職工、企業(yè)事業(yè)單位管理人員、公務(wù)員、教師、各類專業(yè)技術(shù)人員、農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員等。[13]不過從現(xiàn)有的情況看，環(huán)境立法中向社會(huì)公布征求意見并不普遍，“開門立法”尚有待加強(qiáng)。
　　
　　⑵環(huán)境行政立法的公眾參與
　　
　　環(huán)境行政立法是國務(wù)院及其組成部門和有關(guān)地方人民政府在各自權(quán)限范圍內(nèi)所制定的行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方規(guī)章，屬于授權(quán)立法。行政立法的最大特點(diǎn)是“封閉式立法”，政府自我設(shè)定權(quán)力、加大行政相對人義務(wù)的情況經(jīng)常發(fā)生，所以環(huán)境行政立法絕大多數(shù)是管理性質(zhì)的。對此，除了加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)的控制外，關(guān)鍵是公眾參與到環(huán)境行政立法程序中，因?yàn)?ldquo;公眾參與為行政行為的利害關(guān)系人表達(dá)利益要求提供了平臺(tái)，為保護(hù)個(gè)人和組織的合法權(quán)益?zhèn)髟炝藯l件；公眾參與能夠把廣泛的利害關(guān)系人吸納到行政程序中，使利害關(guān)系人的意志有更多可能得到行政主體的尊重；公眾參與集程序控制和實(shí)體控制于一體，把行政行為的全過程都展現(xiàn)在社會(huì)公眾的視野之中，有利于加強(qiáng)對行政主體的監(jiān)督”[14]，從而完善政府環(huán)境責(zé)任。根據(jù)《中華人民共和國立法法》的規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式。”（第58條）2004年國家環(huán)�？偩衷诮K省南京市就《排污許可證條例（草案）》舉行了立法聽證會(huì)，這是《環(huán)境保護(hù)行政許可聽證暫行辦法》生效后環(huán)保部門舉行的首次環(huán)境行政許可的立法聽證會(huì)，參加聽證會(huì)的人員大多代表所在企業(yè)法人或者組織，也有的是以個(gè)人身份參加的。聽證會(huì)集中聽取了眾多行政相對人以及技術(shù)專家、基層管理人員、公民個(gè)人和非政府組織的意見，可以更深刻、更全面地了解行政立法應(yīng)當(dāng)考慮的實(shí)際問題和因素。[15]
　　
　　3、環(huán)保組織的強(qiáng)化是公眾參與的保障
　　
　　公眾參與是行政主體之外的個(gè)人和組織的參與，其中個(gè)人參與雖然是公眾參與的基礎(chǔ)，但由于個(gè)人的精力、能力有限，所以要做到長期、有效的參與還是非常困難的。從國外的經(jīng)驗(yàn)看，解決這一難題的辦法是強(qiáng)化民間自發(fā)組織起來的環(huán)保組織。民間環(huán)保組織是民間組織的一種，所謂民間組織（Non-governmental Organizations）簡稱NGO，它是指人們?yōu)榱俗非蠛蛯?shí)現(xiàn)一定的社會(huì)性宗旨或目標(biāo)，在法律規(guī)定或許可的范圍內(nèi)，以公民或團(tuán)體身份自愿結(jié)成的并按其章程開展活動(dòng)，不事經(jīng)營或不以營利為目的民間性社會(huì)組織。[16]目前，國外有許多群眾性環(huán)保組織，如在美國除較早的塞拉俱樂部外，還有1967年成立的環(huán)境保護(hù)基金會(huì)和動(dòng)物保護(hù)基金會(huì)、1969年成立的地球之友、1970年成立的自然資源保護(hù)委員會(huì)、1971年成立的綠色和平組織、1974年成立的環(huán)境政策研究所及1975年成立的世界觀察研究所、1980年成立的地球優(yōu)先組織等[17]。這些環(huán)保組織的一個(gè)顯著特點(diǎn)是專業(yè)化，使公眾參與成為常態(tài)，參與者中有許多知名科學(xué)家和高級知識分子，在推動(dòng)環(huán)境法發(fā)展方面很有成效。2000年12月8日，美國23個(gè)主要環(huán)保組織聯(lián)名給總統(tǒng)克林頓寫信，要求克林頓總統(tǒng)堅(jiān)決反對國會(huì)削弱對海獅實(shí)行瀕危物種法保護(hù)的任何企圖。2000年12月14日，克林頓總統(tǒng)準(zhǔn)備發(fā)表一份聲明，如果國會(huì)的2001年的預(yù)算法案包括海獅條款的話，他將否決它。在中國，近年來各種類型的民間環(huán)保組織逐漸發(fā)展起來，據(jù)2001年11月在北京召開的“中美民間環(huán)保組織合作論壇”所發(fā)布的信息，中國的環(huán)境NGO已超過了2000多個(gè)，參與人數(shù)已達(dá)數(shù)百萬，比較著名的有“自然之友”、北京“地球村”等，但從整體上來看還是非常弱的，公眾參與較低，在完善政府環(huán)境責(zé)任方面所起的作用也非常有限，究其原因在于“中國民間組織的合法性困境”。[18]
　　
　　二、環(huán)境理念的改變
　　
　　何謂理念，在我國的《辭海》中理念與觀念是相同的，而觀念是指看法、思想、思維活動(dòng)的結(jié)果。我們今天的理念一詞是對希臘文idea和eidos翻譯而來的外來語。美國著名學(xué)者約翰·E.托伯曼(John·E·Tropman)在《創(chuàng)新理念管理》一書中指出：“理念是一種想法，理念的力量是現(xiàn)存最有力的力量之一”。[19]人們凡欲主動(dòng)地從事某項(xiàng)重大事業(yè)，必先有某種理念形成于腦中。在環(huán)境領(lǐng)域，管理理念限制了政府環(huán)境責(zé)任的完善，完善政府環(huán)境責(zé)任需要環(huán)境理念的改變。
　　
　　（一）環(huán)境管理理念限制了政府環(huán)境責(zé)任的完善
　　
　　1、環(huán)境管理理念的含義
　　
　　管理理念中的管理不同于管理學(xué)中的管理，管理學(xué)中的“管理是根據(jù)組織的內(nèi)外條件，通過計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制等一系列的活動(dòng)，對組織所擁有的資源進(jìn)行合理配置和有效使用，以實(shí)現(xiàn)組織預(yù)定目標(biāo)的過程。”[20]在這個(gè)意義上，管理的職能具有合理組織生產(chǎn)力的一般職能和維護(hù)與完善市場關(guān)系的特殊職能。管理理念中的管理實(shí)質(zhì)上是一種統(tǒng)治，英文表述為government，是政治統(tǒng)治過程中的管理。由此，環(huán)境管理理念不同于一般所說的環(huán)境管理。一般所說的環(huán)境管理是指：“運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)、科技與教育等手段，預(yù)防與禁止人們損害環(huán)境質(zhì)量的行為，鼓勵(lì)人們改善環(huán)境質(zhì)量的活動(dòng)，通過全面規(guī)劃、綜合決策、制定環(huán)境目標(biāo)、選擇行動(dòng)方案，正確處理發(fā)展與環(huán)境的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)既滿足當(dāng)代需求又不危及后代人滿足其需求能力的發(fā)展。”[21]環(huán)境管理概念的正式提出是1974年聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）和聯(lián)合國貿(mào)易與發(fā)展會(huì)議（UNCTAD）在墨西哥召開的“資源利用、環(huán)境與發(fā)展戰(zhàn)略方針”專題研討會(huì)上，這次會(huì)議形成三點(diǎn)共識：⑴全人類的一切基本需要應(yīng)當(dāng)?shù)玫綕M足；⑵要進(jìn)行發(fā)展以滿足需要，但不能超出生物圈的容許極限；⑶協(xié)調(diào)這兩個(gè)目標(biāo)的方法即環(huán)境管理。
　　
　　環(huán)境管理理念則是傳統(tǒng)統(tǒng)治在環(huán)境領(lǐng)域的延伸�，F(xiàn)代環(huán)境問題出現(xiàn)之前，傳統(tǒng)統(tǒng)治對環(huán)境的關(guān)注是很少的。隨著近、現(xiàn)代環(huán)境問題的日益嚴(yán)重，直接威脅到了人類的生存與發(fā)展，環(huán)境保護(hù)才成為國家的一項(xiàng)基本職能。由于統(tǒng)治一直是國家職能實(shí)現(xiàn)的根本方式，所以，與國家其他的基本職能實(shí)現(xiàn)一樣，環(huán)境保護(hù)的實(shí)現(xiàn)對于國家而言即是統(tǒng)治，這就是環(huán)境管理理念的含義。
　　
　　2、完善政府環(huán)境責(zé)任在環(huán)境管理理念下受到限制
　　
　　環(huán)境管理理念要求在環(huán)境領(lǐng)域?qū)嵭薪y(tǒng)治，而統(tǒng)治的權(quán)威必定是政府，且政府統(tǒng)治的權(quán)力方向總是自上而下的，通過運(yùn)用政府的政治權(quán)威來發(fā)號施令、制定政策和實(shí)施政策，對社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行單一向度的管理。因此，無限政府、人治政府、專制政府、集權(quán)政府和封閉政府構(gòu)成了環(huán)境管理理念下的制度平臺(tái)。在這一制度平臺(tái)中，政府享有的是權(quán)力，責(zé)任主要是由行政相對人來承擔(dān)的，政府的責(zé)任以管制為主，服務(wù)很少在政府的考慮范圍。這一點(diǎn)在中國傳統(tǒng)的行政管理中表現(xiàn)得非常明顯，“我國原有的行政管理其實(shí)就是政府管理，過分強(qiáng)調(diào)直接維護(hù)政治統(tǒng)治的工具性作用，忽視對社會(huì)公共事務(wù)的管理和為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)的服務(wù)性作用；過分強(qiáng)調(diào)管理主體與社會(huì)公眾關(guān)系的不對等性，忽視社會(huì)公眾對行政活動(dòng)的參與以及社會(huì)公眾需求對行政管理行為的導(dǎo)向性作用；過分強(qiáng)調(diào)管理對社會(huì)的制約性，忽視社會(huì)和公眾對管理主體及其行為的制約和監(jiān)督，忽視管理過程中公共責(zé)任機(jī)制的建設(shè)與發(fā)展；隨之而來的便是忽視行政權(quán)的制約性、行政活動(dòng)領(lǐng)域的有限性以及行政行為的依法性，導(dǎo)致行政管理日益凌駕于社會(huì)和公眾之上。”[22]所以，環(huán)境管理理念造成的結(jié)果是：以對行政相對人進(jìn)行管制為特征的環(huán)境立法得以固化，而完善政府環(huán)境責(zé)任卻受到限制。
　　
　　在改革開放初期，中國把環(huán)境保護(hù)列為一項(xiàng)基本國策，從而明確了環(huán)境保護(hù)在現(xiàn)代化建設(shè)中的重要地位，但在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，全能政府始終為主導(dǎo)，中國的環(huán)境保護(hù)一直處在環(huán)境管理理念的指導(dǎo)下。國家先后出臺(tái)了三大環(huán)境政策，即：“預(yù)防為主”、“誰污染誰治理”和“強(qiáng)化環(huán)境管理”。我國許多環(huán)境經(jīng)濟(jì)和技術(shù)政策，都是從這三項(xiàng)政策中衍生或延伸出來的。三項(xiàng)政策各有相對的獨(dú)立性，但更有統(tǒng)一性和系統(tǒng)性，其中“強(qiáng)化管理”是環(huán)境政策的中心和主體，“預(yù)防為主”和“誰污染誰治理”是環(huán)境政策兩翼，是圍繞強(qiáng)化管理這一中心展開的。[23]及至今天，環(huán)境管理理念嚴(yán)重限制了政府環(huán)境責(zé)任的完善。
　　
　�。ǘ┉h(huán)境治理理念的提出和發(fā)展
　　
　　1、環(huán)境治理理念的提出
　　
　　由于管理理念存在的問題，20世紀(jì)90年代西方政治學(xué)提出了治理理念。治理在英文中表述為governance，其源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導(dǎo)和操縱。1989年世界銀行在概括當(dāng)時(shí)非洲的情形時(shí)，首次使用了治理一詞，此后治理被廣泛地應(yīng)用于政治發(fā)展研究中。治理（governance）與統(tǒng)治（government）從詞面上看似乎差別并不大，但其實(shí)際含義卻有很大的不同，“治理從頭起便須區(qū)別于傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治概念”[24]。治理與統(tǒng)治有兩個(gè)基本的區(qū)別：一是治理雖然需要權(quán)威，但這個(gè)權(quán)威并非一定是政府機(jī)關(guān)，可以是公共機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)，還可以是公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的合作；二是治理是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對公共事務(wù)的管理。[25]英國學(xué)者格里·斯托克指出了作為理論的治理的五個(gè)要點(diǎn)：⑴治理是出自政府、但又不限于政府的一套社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者；⑵治理理論明確指出在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題尋求解答的過程中存在的界線和責(zé)任方面的模糊之點(diǎn)；⑶治理理論明確肯定涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴；⑷治理指行為者網(wǎng)絡(luò)的自主自治；⑸治理理論認(rèn)為，辦好事情的能力并不在于政府的權(quán)力，不在于政府下命令或運(yùn)用其權(quán)威，政府可以動(dòng)用新的工具和技術(shù)來控制和指引，而政府的能力和責(zé)任均在于此。[26]治理的理論和實(shí)踐之所以能在上世紀(jì)90年代勃興，其深刻的原因在于，它是全球化進(jìn)程的邏輯結(jié)果，是冷戰(zhàn)結(jié)束后國家國際政治經(jīng)濟(jì)秩序的新的發(fā)展形態(tài)，是國際規(guī)制有效性的現(xiàn)實(shí)要求，是全球公民社會(huì)和民主潮流的產(chǎn)物。[27]由于管理理念指導(dǎo)下的政府環(huán)境管理往往導(dǎo)致環(huán)境之治目標(biāo)的落空，針對于此，治理理論一經(jīng)提出就在環(huán)境領(lǐng)域迅速適用，環(huán)境治理理念由此而生。
　　
　　2、良好的治理——環(huán)境善治
　　
　　環(huán)境治理作為整治政府失靈和市場失靈的產(chǎn)物，可以彌補(bǔ)政府和市場在調(diào)控和協(xié)調(diào)人與自然關(guān)系過程中的某些不足，但其也不是萬能的，它也內(nèi)在地存在著許多局限，它不能取代政府，也不能代替市場。事實(shí)上，有效的環(huán)境治理必須建立在政府和市場的基礎(chǔ)之上。如在環(huán)境領(lǐng)域，傳統(tǒng)的行政強(qiáng)制管理方式，直到今天仍然是大多數(shù)國家不可或缺的和處于主導(dǎo)地位的管理方式，可以說這種管理方式為保護(hù)人類環(huán)境發(fā)揮了重大的、基礎(chǔ)性的作用。既然存在著治理失效的可能性，那么如何克服治理的失效、如何使治理更加有效？據(jù)此，環(huán)境治理進(jìn)一步發(fā)展到環(huán)境善治。善治英文稱之為good governance，其與善政不同，善政英文稱之為good government。自從有了國家及其政府以后，善政就成為人們所期待的理想政治管理模式，但善政只不過是良好的統(tǒng)治，而善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會(huì)的一種新型關(guān)系。善治實(shí)際上是國家的權(quán)力向社會(huì)的回歸，表示國家與社會(huì)或者說政府與公民之間的良好合作。善治有賴于公民自愿的合作和對權(quán)威的自覺認(rèn)同，沒有公民的積極參與和合作，至多只有善政而不會(huì)有善治。
　　
　　（三）環(huán)境善治對完善政府環(huán)境責(zé)任的促進(jìn)
　　
　　與環(huán)境管理理念的制度平臺(tái)不同，環(huán)境治理理念要求的制度平臺(tái)是有限政府、責(zé)任政府和服務(wù)政府。環(huán)境善治下，政府關(guān)注的不再是權(quán)力而是責(zé)任，管得最多的政府不一定是最好的政府，服務(wù)最多的政府才是最好的政府，政府的權(quán)威不是來自命令與控制，而是來自政府的公信力，環(huán)境利益的衡平將通過政府與公眾的公共協(xié)商。在此，以管制為特征的環(huán)境法必將向完善政府環(huán)境責(zé)任的環(huán)境法發(fā)展。
　　
　　環(huán)境善治下政府的權(quán)威來自其公信力，為實(shí)現(xiàn)政府環(huán)境目標(biāo)，政府需要提高自身的公信力來影響公眾。政府公信力的取得與權(quán)力無關(guān)，權(quán)力越多并不代表政府的公信力就高，現(xiàn)實(shí)中環(huán)境立法重政府的權(quán)力，但總體上政府在環(huán)境領(lǐng)域的公信力并不高，原因在于政府經(jīng)常失信于民，而政府公信力的核心部分就是公眾對公共權(quán)力的信任和公權(quán)力對公眾的信用，主權(quán)在民的觀念制約著公共權(quán)力，要求政府承擔(dān)責(zé)任并履行責(zé)任。
　　
　　環(huán)境善治要求政府與公眾進(jìn)行公共協(xié)商來解決環(huán)境問題，原因：一是環(huán)境問題事涉廣泛的利益沖突。現(xiàn)實(shí)中，環(huán)境利益沖突包括私益與私益、私益與公益、公益與公益等多種沖突，這些利益沖突單靠強(qiáng)力的壓制是難以解決的，解決的出路只能是公共協(xié)商，通過溝通來交換各方的意見，依靠公共理性最終形成解決方案；二是環(huán)境問題具有高度的風(fēng)險(xiǎn)不確定性。現(xiàn)代社會(huì)是一種風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，這種風(fēng)險(xiǎn)可以說無處不在，特別是有組織的風(fēng)險(xiǎn)更是難以防范。就風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對來講，政府的能力也是有限的，所以需要與公眾通過公共協(xié)商找到可接受的防范措施。協(xié)商不同于對話、討論和一般的交流，是一種面對面的交流形式，它強(qiáng)調(diào)理性的觀點(diǎn)和說服，而不是操縱和強(qiáng)迫。“公共協(xié)商是政治共同體成員參與公共討論和批判性審視具有集體約束力公共政策的過程。這種協(xié)商過程基于政治談判或契約交易，同時(shí)受公共利益責(zé)任的支配。”[28]公共協(xié)商的主要目標(biāo)不是狹隘地追求個(gè)人利益，而是利用公共理性尋求最大程度滿足所有公民愿望的政策。協(xié)商過程的參與者是平等的，不存在特殊成員的利益具有超越其他任何公民利益的優(yōu)先性，即使政府也不具有特殊的權(quán)力。在公共協(xié)商中，政府需要為所有人提供平等的表達(dá)機(jī)會(huì)，消除參與公共協(xié)商的制度性障礙，這是政府的責(zé)任。
　　
　　三、環(huán)境立法體制的健全
　　
　　政府環(huán)境責(zé)任不完善除了前述因素的影響之外，還與現(xiàn)行環(huán)境立法體制的不健全有很大的關(guān)聯(lián)。
　　
　�。ㄒ唬┱鲗�(dǎo)的現(xiàn)行環(huán)境立法體制
　　
　　1、現(xiàn)行環(huán)境立法體制的由來
　　
　　“立法體制是指關(guān)于立法權(quán)限劃分的制度，即在一個(gè)國家中，對各國家機(jī)關(guān)及其有關(guān)人員的制訂、修改、廢止各種規(guī)范性法律文件和認(rèn)可各種法律規(guī)范的權(quán)限進(jìn)行劃分的制度。”[29]我國的立法體制從1949年新中國成立之后，期間經(jīng)歷了數(shù)次變革，現(xiàn)行的立法體制主要是在1982年《憲法》的基礎(chǔ)上形成的。在橫向立法體制方面，《憲法》規(guī)定：全國人大修改憲法。制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)和其他的基本法律；全國人大常委會(huì)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人大的法律以外的其他法律，在全國人大閉會(huì)期間，對全國人大制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸；國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)；國務(wù)院各部、各委員會(huì)根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)發(fā)布規(guī)章。在縱向立法體制方面，《憲法》規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市的人大和他們的常委會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的情況下，可以制定地方性法規(guī)；民族自治地方的人大有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼�、�?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例�！吨腥A人民共和國各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》還規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府，還可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)，制定規(guī)章。2000年3月全國人大通過的《立法法》對現(xiàn)有的立法體制進(jìn)一步做出了規(guī)定，其第8條根據(jù)《憲法》對全國人大和全國人大常委會(huì)的立法事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定；第56條對國務(wù)院的立法事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定；第64條對省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人大及其常委會(huì)的立法事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定；第71條對國務(wù)院各部、各委員會(huì)和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)的立法事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定。
　　
　　在這一總的立法體制之下，環(huán)境立法體制循此展開�，F(xiàn)有環(huán)境法律體系中，全國人大負(fù)責(zé)有關(guān)憲法中關(guān)于環(huán)境保護(hù)的條款制定，全國人大常委會(huì)制定了《環(huán)境保護(hù)法》和各個(gè)單行的環(huán)境法律，[30]國務(wù)院和國務(wù)院的有關(guān)部門制定了眾多的環(huán)境行政法規(guī)和部門規(guī)章，各省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會(huì)制定了地方環(huán)境法規(guī)，相應(yīng)的人民政府則制定了地方環(huán)境規(guī)章。
　　
　　2、環(huán)境立法體制中的政府主導(dǎo)
　　
　　在現(xiàn)行環(huán)境立法體制中，一個(gè)突出的特點(diǎn)是政府主導(dǎo)。政府主導(dǎo)主要是指政府部門參與到環(huán)境立法中，并影響立法的內(nèi)容。政府主導(dǎo)既表現(xiàn)在中央和地方立法機(jī)關(guān)制定的環(huán)境法律和地方環(huán)境法規(guī)中，更表現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)的環(huán)境行政立法中。
　　
　�。�1）立法機(jī)關(guān)立法方面
　　
　　立法機(jī)關(guān)所立環(huán)境之法主要是全國人大常委會(huì)制定的環(huán)境法律和地方有關(guān)各級人大及其常委會(huì)所制定的地方環(huán)境法規(guī)。在這里，立法權(quán)限歸屬于立法機(jī)關(guān)是沒有爭議的，當(dāng)然也不存在政府主導(dǎo)的問題。政府主導(dǎo)主要表現(xiàn)在相關(guān)環(huán)境法律和地方環(huán)境法規(guī)的草案設(shè)計(jì)和提交階段。以全國人大常委會(huì)制定的環(huán)境法律為例，根據(jù)《立法法》的要求，可以提交法律草案的有：委員長會(huì)議、國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人民代表大會(huì)各專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)組成人員十人以上聯(lián)名，可以向常務(wù)委員會(huì)提出法律案。但在環(huán)境立法實(shí)踐中，現(xiàn)有的絕大部分環(huán)境法律大都是由相關(guān)政府部門起草法律草案，最后由國務(wù)院向全國人大常委會(huì)正式提交法律案。政府部門負(fù)責(zé)具體的環(huán)境事務(wù)，了解實(shí)際操作的關(guān)鍵和問題所在，由他們起草法律草案可以有的放矢的解決實(shí)際中的環(huán)境問題，不過缺點(diǎn)在于他們往往為本部門的權(quán)力和利益考慮過多，存在爭權(quán)現(xiàn)象。政府部門完成起草法律草案后，雖然送交國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，然后提請政府常務(wù)會(huì)議審議，但一般都得以通過，最后提請全國人大常委會(huì)審議。在此，政府或者政府部門的主導(dǎo)是非常突出的，地方性環(huán)境法規(guī)的這種情況更為普遍。
　　
　�。�2）行政機(jī)關(guān)立法方面
　　
　　行政機(jī)關(guān)所立之法稱之為行政立法，是現(xiàn)代行政權(quán)擴(kuò)張的反映。世界各國目前普遍存在著行政立法現(xiàn)象，其合理性和必要性已為人們認(rèn)同和接受。環(huán)境領(lǐng)域，國務(wù)院可以制定環(huán)境行政法規(guī)、國務(wù)院有關(guān)各部、各委員會(huì)和根據(jù)環(huán)境保護(hù)總局可以制定環(huán)境行政規(guī)章、有關(guān)地方政府可以制定地方環(huán)境行政規(guī)章。在環(huán)境行政立法中，政府當(dāng)然起著主導(dǎo)作用，表現(xiàn)在其是否立法、何時(shí)立法、如何立法等方面都有著決定的權(quán)力，特別是其立法過程處于封閉的行政系統(tǒng)中。環(huán)境行政立法對立法機(jī)關(guān)的立法也有很大的影響，如《環(huán)境噪聲污染防治法》和《環(huán)境影響評價(jià)法》都是在相關(guān)行政法規(guī)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。
　　
　�。ǘ┱鲗�(dǎo)環(huán)境立法體制的后果
　　
　　政府主導(dǎo)環(huán)境立法體制，造成環(huán)境立法從政府或行政部門出發(fā)，一方面把立法當(dāng)作謀求管理的手段，加劇了立法中重政府主導(dǎo)、重政府對行政相對人的管理等；另一方面還把立法當(dāng)作謀取權(quán)力的手段，重政府權(quán)力，過多看重部門或地方的利益，導(dǎo)致政府或部門在立法中爭權(quán)。這一點(diǎn)可以從若干環(huán)境法律、法規(guī)的立法實(shí)例中看出來。
　　
　　1、把環(huán)境立法當(dāng)作謀求管理的手段
　　
　　從依法行政的角度，任何行政活動(dòng)都應(yīng)在法的規(guī)范之下，但由于政府主導(dǎo)的環(huán)境立法體制，環(huán)境立法現(xiàn)實(shí)中有時(shí)卻被當(dāng)作謀求管理的手段。不過，這種管理往往導(dǎo)致在有利益時(shí)相關(guān)部門爭著管，而在沒有利益時(shí)有關(guān)部門卻不愿管。如在水資源管理方面，《中華人民共和國水法》規(guī)定：“國家對水資源實(shí)行統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合的制度。國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理工作。國務(wù)院其他有關(guān)部門按照國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)分工，協(xié)同國務(wù)院水行政主管部門，負(fù)責(zé)有關(guān)的水資源管理工作。縣級以上地方人民政府水行政主管部門和其他有關(guān)部門，按照同級人民政府規(guī)定的職責(zé)分工，負(fù)責(zé)有關(guān)的水資源管理工作。”（第9條）由于水資源特別是城市水資源的緊缺和需求加大，水資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值受到人們的重視，水利部門和建設(shè)部門都加強(qiáng)了對水資源的管理。建設(shè)部2003年發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市節(jié)約用水和保證供水安全工作的通知》，要求各地建設(shè)行政主管部門認(rèn)真履行職責(zé)，做好城市水資源的開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)的監(jiān)督管理工作。水利部2006年出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)城市水利工作的若干意見》，要求加強(qiáng)城市規(guī)劃區(qū)取水許可、水資源費(fèi)征收使用和建設(shè)項(xiàng)目水資源論證工作。與上述水資源管理情況此相反，在大氣污染防治方面，《中華人民共和國大氣污染防治法》規(guī)定：“縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門對大氣污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。各級公安、交通、鐵道、漁業(yè)管理部門根據(jù)各自的職責(zé)，對機(jī)動(dòng)車船污染大氣實(shí)施監(jiān)督管理�？h級以上人民政府其他有關(guān)主管部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)對大氣污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。”（第四條）但公安等部門對機(jī)動(dòng)車船污染大氣的監(jiān)督管理卻遲遲未實(shí)施。
　　
　　2、把環(huán)境立法當(dāng)作謀取權(quán)力的手段
　　
　　在政府主導(dǎo)環(huán)境立法體制的情況下，一些地方或部門在進(jìn)行環(huán)境立法時(shí)不是從國家整體的要求來衡平各種利益關(guān)系，而是過多地看重地方或部門的利益，結(jié)果在立法中以地方或部門利益為核心做出安排。如在自然保護(hù)區(qū)建設(shè)中，《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》規(guī)定：“國家對自然保護(hù)區(qū)實(shí)行綜合管理與分部門管理相結(jié)合的管理體制。國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)全國自然保護(hù)區(qū)的綜合管理。國務(wù)院林業(yè)、農(nóng)業(yè)、地質(zhì)礦產(chǎn)、水利、海洋等有關(guān)行政主管部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，主管有關(guān)的自然保護(hù)區(qū)�？h級以上地方人民政府負(fù)責(zé)自然保護(hù)區(qū)管理的部門的設(shè)置和職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況確定。”（第8條）實(shí)踐中，一些部門在建立自然保護(hù)區(qū)時(shí)往往采取部門立場。如青海三江源地區(qū)地處青藏高原腹地，是長江、黃河、瀾滄江三大河流的發(fā)源地，被稱為生態(tài)“處女地”，其植被主要是草原，森林資源很少。三江源區(qū)生態(tài)價(jià)值主要在于對水源的涵養(yǎng)，但三江源自然保護(hù)區(qū)目前則屬林業(yè)部門管理。2000年2月2日，國家林業(yè)局以林護(hù)自字[2000]31號文《關(guān)于請盡快考慮建立青海三江源自然保護(hù)區(qū)的函》下發(fā)青海省。青海省人民政府經(jīng)過認(rèn)真調(diào)研，于2000年5月批準(zhǔn)建立三江源省級自然保護(hù)區(qū)，并于2001年9月批準(zhǔn)成立了青海三江源自然保護(hù)區(qū)管理局。2003年1月，國務(wù)院正式批準(zhǔn)三江源自然保護(hù)區(qū)晉升為國家級。[31]
　　
　�。ㄈ┉h(huán)境立法體制的改革
　　
　　政府主導(dǎo)的環(huán)境立法體制對完善政府環(huán)境責(zé)任是一種現(xiàn)實(shí)的制約，所以，完善政府環(huán)境責(zé)任需要改革現(xiàn)行的環(huán)境立法體制，突出立法機(jī)關(guān)的作用，由政府主導(dǎo)變?yōu)榱⒎C(jī)關(guān)主導(dǎo)。
　　
　　1、立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)環(huán)境法律等草案的設(shè)計(jì)
　　
　　環(huán)境法律、地方環(huán)境法規(guī)的立法權(quán)專屬于全國人大常委會(huì)和有關(guān)地方人大及其常委會(huì)，立法機(jī)關(guān)在行使其立法權(quán)時(shí)應(yīng)同時(shí)更多地負(fù)責(zé)對法律、地方法規(guī)草案的設(shè)計(jì)，改變目前政府主導(dǎo)的局面。這種情況正在發(fā)生，2002年制定的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》和《環(huán)境影響評價(jià)法》都是由全國人民代表大會(huì)專門委員會(huì)中的環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)進(jìn)行法律草案設(shè)計(jì)并提請全國人大常委會(huì)審議的。另外，正在準(zhǔn)備制定的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》也是由環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)在負(fù)責(zé)進(jìn)行。[32]當(dāng)然，立法機(jī)關(guān)在負(fù)責(zé)環(huán)境法律等草案的設(shè)計(jì)時(shí)并不是不要征求政府主管部門的意見。環(huán)境法律等草案的設(shè)計(jì)可由立法機(jī)關(guān)中有關(guān)環(huán)境保護(hù)的專門委員會(huì)來負(fù)責(zé)，1998年全國人大新增設(shè)了環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)，隨后地方各級人大也陸續(xù)建立。這里，要注意提高其中專職環(huán)境立法人員的組成比例和業(yè)務(wù)素質(zhì)。立法人員作為立法的決策者、起草者、審議者，構(gòu)成了一切立法活動(dòng)中的主體因素。立法人員的活動(dòng)直接決定立法質(zhì)量的高低，立法起草人員負(fù)責(zé)起草提交立法機(jī)關(guān)審議的法律草案，雖然他們不能直接決定最后通過的法律是什么樣的，但他們起草的法律草案對最后通過的法律的質(zhì)量有重要影響�，F(xiàn)實(shí)中我們尚未建立專職立法人員制度，在某種程度了影響了立法的開展，許多法律草案設(shè)計(jì)不得不交由政府部門。建立立法人員的職位分類制度，就是按照業(yè)務(wù)性質(zhì)等標(biāo)準(zhǔn)，把各種立法工作職位劃分為若干種類，再按照職位的高低，把每一種類職位劃分為若干等級，這樣就可以把各種專職立法人員歸入相應(yīng)的職位，進(jìn)行科學(xué)的管理。[33]
　　
　　2、立法機(jī)關(guān)加強(qiáng)環(huán)境行政立法的控制
　　
　　環(huán)境行政立法屬于行政機(jī)關(guān)的權(quán)力范疇，其對于環(huán)境法律的細(xì)化是非常必要的，立法機(jī)關(guān)對其的控制不是壓縮行政立法權(quán)，而是要完善相應(yīng)的環(huán)境法律。政府活動(dòng)要依法行政，行政立法也不例外，依法行政包含兩個(gè)原則：法律優(yōu)越和法律保留。“法律優(yōu)越”要求行政不得超越于法律之上，行政不得與法律相抵觸，基本含義是“不抵觸”；“法律保留”意味著某些立法事項(xiàng)由法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得染指或非經(jīng)授權(quán)不得就其立法。在法律保留的情況下，行政立法只能根據(jù)法律制定；在非法律保留的領(lǐng)域，以法律優(yōu)越為原則。據(jù)此，立法機(jī)關(guān)加強(qiáng)環(huán)境行政立法的控制應(yīng)主要通過提高立法質(zhì)量：[34]第一，從滯后式立法轉(zhuǎn)變?yōu)橥交虺笆搅⒎ā，F(xiàn)實(shí)中，立法機(jī)關(guān)在制定環(huán)境法律中存在滯后現(xiàn)象，如《環(huán)境噪聲污染防治法》1996年才制定，此前為了防治環(huán)境噪聲污染，國務(wù)院1989年制定了《環(huán)境噪聲污染防治條例》；再如目前在自然保護(hù)區(qū)立法方面，立法機(jī)關(guān)的立法滯后，《自然保護(hù)區(qū)法》至今尚未出臺(tái)，使用的還是1994年國務(wù)院制定的《自然保護(hù)區(qū)條例》。第二，從粗放型立法轉(zhuǎn)變?yōu)榫?xì)型立法。長期以來，在環(huán)境立法實(shí)踐中存在著“易粗不易細(xì)”的指導(dǎo)思想，許多環(huán)境法律是粗線條的，因此，為了使其具有可操作性，只能通過行政機(jī)關(guān)制定配套的實(shí)施辦法來解決。第三，從試驗(yàn)型立法走向常規(guī)型立法。中國環(huán)境立法發(fā)展過程中的一個(gè)重要特征是進(jìn)行試驗(yàn)型立法，如早期的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》和《森林法（試行）》。第四，從零散式立法轉(zhuǎn)向法典式立法。目前，立法機(jī)關(guān)制定的多為單行性環(huán)境法律，雖然有立法方便，簡單明了的優(yōu)點(diǎn)，但環(huán)境是一個(gè)整體，零散式立法難免掛一漏萬，所以環(huán)境法典化呼之欲出。第五，從多變性立法轉(zhuǎn)向穩(wěn)定性立法。目前，主要環(huán)境法律都經(jīng)過修訂，有的修訂數(shù)次仍考慮再修訂，如《大氣污染防治法》1987年頒布后，1995年和2000年分別進(jìn)行了修訂，目前正在準(zhǔn)備進(jìn)行第三次修訂。這里雖有客觀形勢的變化，但法律短期內(nèi)過于多變必將導(dǎo)致相應(yīng)的環(huán)境行政立法失控。


【作者簡介】

張建偉，男，河南開封人，法學(xué)博士，河南大學(xué)法學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境資源法。





【注釋】
[1] 基金項(xiàng)目：河南省骨干教師資助計(jì)劃和河南大學(xué)科研項(xiàng)目《政府環(huán)境責(zé)任研究》之部分成果。
[2] 李中：“中國文化傳統(tǒng)與現(xiàn)代化”，載《太平洋學(xué)報(bào)》，2001年第3期，第6頁
[3] 候鴻勛著：《<論法的精神>導(dǎo)讀》，四川教育出版社2002年版，第170－171頁
[4] [美]卡爾·A·魏特夫著：《東方專制主義》，徐式谷等譯，1989年版，第79頁
[5] 參見唐永春：“蘇聯(lián)法學(xué)對中國法學(xué)消極影響的深層原因”，載《法學(xué)研究》2002年第2期，第150－152頁
[6] 龐樸：“文化傳統(tǒng)與傳統(tǒng)文化”，載《科學(xué)中國人》2003年第4期，第9頁
[7] 孫笑俠、郭春鎮(zhèn)：“法律父愛主義在中國的適用”，載《中國社會(huì)科學(xué)》2006年第1期，第48頁
[8] 呂云禮著：《政治文化：傳統(tǒng)與現(xiàn)代的會(huì)通》，人民出版社2004年版，第4－5頁
[9] [日]蘆部信喜著：《憲法》，李鴻禧譯.，臺(tái)北月旦出版社股份有限公司, 1995年版，第42頁
[10] J. Dunn. Western Political Theory in the Face of the Future. Cambridge, 1979.p20.
[11] 參見蔡守秋：“環(huán)境公平與環(huán)境民主”，載《河海大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2005年第2期，第15頁
[12] 參見【日】原田尚彥著：《環(huán)境法》，于敏譯，法律出版社1999年版，第13頁
[13] 參見“全國人大常委會(huì)首次立法聽證會(huì)今日上午在京舉行”，浙江在線2005年09月27日
[14] 江必新、李春燕：“公眾參與趨勢對行政法和行政法學(xué)的挑戰(zhàn)”，載《中國法學(xué)》2005年第6期，第51－52頁
[15] 別濤、溫英民、彭德富：“讓行政許可立法彰顯民意——記國家環(huán)�？偩帧杜盼墼S可證條例（草案）》立法聽證會(huì)”，載《中國環(huán)境報(bào)》2004年9月13日
[16] 左玉輝主編：《環(huán)境社會(huì)學(xué)》，高等教育出版社2003年版，第3頁
[17] Kirkpatrick Sale．The GreenRevolution：TheAmerican Environmental Movement，1962—1992，New York：Hill and Wang，1993，Timeline．
[18] 參見謝海定：“中國民間組織的合法性困境”，載《法學(xué)研究》2004年第2期，第17頁
[19] [美]約翰·E·托伯曼(John·E·Tropman)著：《創(chuàng)新理念管理》，方海萍 魏清江等譯，電子工業(yè)出版社2004年版，第392頁
[20] 單寶玲，辛楓冬主編：《管理學(xué)原理》，天津大學(xué)出版社2004年版，第355頁
[21] 張坤民：“當(dāng)代環(huán)境管理要義之一：環(huán)境管理的基本概念”，載《環(huán)境保護(hù)》1999年第5期，第9頁
[22] 蔡立輝：“公共管理范式：反思與批判”，載《政治學(xué)研究》2002年第3期，第84頁
[23] 曲格平：“中國的環(huán)境管理：改革與創(chuàng)新”，載《在“中歐環(huán)境管理創(chuàng)新與可持續(xù)發(fā)展大會(huì)”上的講話》，2005年9月15日
[24] 讓－彼埃爾·戈丹：“現(xiàn)代的治理，昨天和今天”，載《國際社會(huì)科學(xué)》（中文版）1999年第2期
[25] 參見俞可平：“治理和善治引論”，載《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》1999年第5期，第38頁
[26] [英]格里·斯托克：“作為理論的治理：五個(gè)論點(diǎn)”，華夏風(fēng)編譯，參見俞可平主編：《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第35－45頁
[27] 蔡守秋：“第三種調(diào)節(jié)機(jī)制”（上），載《中國發(fā)展》2004年第1期，第34頁
[28] 陳家剛主編：“協(xié)商民主新術(shù)語”，載《協(xié)商民主》上海三聯(lián)書店2004年版，第336頁
[29] 朱力宇：“立法體制的模式問題研究”，載《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2001年第4期，第86頁
[30] 關(guān)于《環(huán)境保護(hù)法》，由于其環(huán)境基本法的地位，許多學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)作為基本法律由全國人大來制定。
[31] 參見蔡守秋等有關(guān)“三江源區(qū)生態(tài)與環(huán)境保護(hù)監(jiān)督機(jī)制和相關(guān)立法問題研究”調(diào)研報(bào)告
[32] 即使在這種情況下，政府的影響也是非常大的，因?yàn)槠湟庖娡鶝Q定了相關(guān)法律草案的設(shè)計(jì)走向。
[33] 布小林：《我國現(xiàn)階段立法質(zhì)量的法理分析》，吉林大學(xué)博士論文2001，第171頁
[34] 參見黃文藝：“論立法質(zhì)量——關(guān)于提高我國立法質(zhì)量的思考”，載《河南政法干部管理學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第3期，第45－46頁

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  本文關(guān)鍵詞：環(huán)境責(zé)任，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。