本文關(guān)鍵詞：法治視域下的宗教事務管理探析，，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

法治視域下的宗教事務管理探析

作者： 姚俊開

[內(nèi)容摘要] 隨著依法治國進程的推進,對于宗教事務的管理,從以政策調(diào)整為主過渡到政策指導和依法管理并行并重,強調(diào)在政策指導下依法管理宗教事務。依法管理宗教事務不僅要規(guī)范宗教信仰者,也要規(guī)范宗教事務管理者。只有依法管理宗教事務,才能保障公民宗教信仰自由。

關(guān)鍵詞：宗教信仰；宗教事務；依法管理宗教事務

依法管理宗教事務,正確處理宗教問題,認真做好宗教工作,切實保障宗教信仰自由,不僅關(guān)系到能否發(fā)揮好宗教界人士和信教群眾在促進經(jīng)濟社會發(fā)展中的積極作用,而且關(guān)系到我國政府的對外關(guān)系和國際形象。

一、宗教事務管理的歷史嬗變

宗教信仰自由是每個公民享有的一項基本權(quán)利,但在不同時代、不同的歷史條件下由于我們對宗教及其社會作用的認識不同,因而在政策法律強調(diào)和管理方法上的側(cè)重點也不一樣。

從馬克思、恩格斯著重揭露剝削階級利用宗教的麻痹作用,到新中國成立時我黨明確“信教群眾是可以團結(jié)的力量”,并把“宗教信仰自由”明確寫進憲法,我黨在宗教問題的態(tài)度上經(jīng)歷了重大的思維嬗變。當然,由于歷史的原因,宗教信仰自由政策在“文革”中遭到嚴重破壞,“限制、改造、消滅”是那個時代對宗教信仰自由政策的一種誤讀。十一屆三中全會后,黨在撥亂反正、落實宗教政策的同時,系統(tǒng)地總結(jié)了建國以來在宗教問題上正反兩個方面的歷史經(jīng)驗,于1982年發(fā)布了《關(guān)于我國社會主義時期宗教問題的基本觀點和基本政策》,全面恢復和貫徹落實宗教信仰自由政策,各級政府宗教管理部門也逐步恢復工作,愛國宗教組織陸續(xù)恢復活動,宗教工作走上了正軌。改革開放初期肯定“宗教界也有很大的進步”,提出“政治上團結(jié)合作,信仰上互相尊重”；2001年全國宗教工作會議,進一步把中國共產(chǎn)黨同信教群眾的關(guān)系明確為“血肉聯(lián)系”；2004年由國務院制定的《宗教事務條例》中指出“維護宗教和睦與社會和諧”,這一方面體現(xiàn)了中央倡導的建設社會主義和諧社會的精神,另一方面,也肯定了宗教能夠參與社會和諧。從與宗教作斗爭到承認宗教能參與社會的和諧,這是理論上的進步；2006年十六屆六中全會明確提出“發(fā)揮宗教在促進社會和諧方面的積極作用”；2007年黨的十七大報告中指出“全面貫徹黨的宗教工作基本方針,發(fā)揮宗教界人士和信教群眾在促進經(jīng)濟社會發(fā)展中的積極作用”。以胡錦濤同志為總書記的黨中央在宗教工作理論、方針政策方面的重大發(fā)展,充分體現(xiàn)了我們黨積極適應依法行政、依法治國、建設社會主義法治國家的要求,在對待宗教問題、處理宗教事務上,從以政策調(diào)整為主,全面過渡到政策指導和依法管理并行并重,強調(diào)在政策指導下依法管理宗教事務、依法保護公民的宗教信仰自由權(quán)利[1] 。

加強宗教法制建設,依法管理宗教事務,是貫徹依法治國方略、推進依法行政的必然要求。我國在宗教方面的立法探索和實踐,是從上個世紀90年代開始的。1991年2月在《中共中央、國務院關(guān)于進一步做好宗教工作若干問題的通知》中明確指出：“要加快宗教立法工作,國務院宗教事務局應抓緊起草有關(guān)宗教事務的行政法規(guī)。各省、自治區(qū)、直轄市也可以根據(jù)國家的有關(guān)法律和法規(guī),結(jié)合當?shù)貙嶋H情況,制定地方性的有關(guān)宗教事務的行政法規(guī)�！备鶕�(jù)這一精神, 1991年5月國務院宗教事務局、民政部聯(lián)合制定了我國第一部宗教事務法律文件《宗教社會團體登記管理實施辦法》,1994年1月國務院又制定了兩部宗教事務行政法規(guī)《中華人民共和國境內(nèi)外國人宗教活動管理規(guī)定》和《宗教活動場所管理條例》,隨后國務院宗教事務局又頒布了3部宗教事務行政規(guī)章：1994年4月的《宗教活動場所登記辦法》,1996年7月的《宗教活動場所年度檢查辦法》,1999年1月國家宗教事務所、外國專家局、公安部聯(lián)合發(fā)布的《宗教院校聘用外籍專業(yè)人員辦法》。

同時全國還有30個�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）頒布了55個宗教事務方面的地方性法規(guī)和政府規(guī)章,為政府宗教工作部門依法行政提供了保障和依據(jù),積累了有益經(jīng)驗[2]。在此基礎上,國務院于2004年7月又頒布了《宗教事務條例》。《宗教事務條例》是我國管理宗教方面的第一部綜合性行政法規(guī),是幾十年來宗教工作實踐經(jīng)驗的總結(jié),是我國依法管理宗教事務的一個里程碑。此后,國家宗教事務局又在2005年制定了《宗教活動場所設立審批和登記辦法》, 2006年制定了《宗教教職人員備案辦法》和《宗教活動場所主要教職任職備案辦法》, 2007年制定了《藏傳佛教活佛轉(zhuǎn)世管理辦法》等部門規(guī)章。這一系列法規(guī)、規(guī)章的頒布與實施,不僅把黨和政府處理宗教問題的行之有效政策制度化、法律化,而且把憲法賦予公民的宗教信仰自由權(quán)利具體化,同時也為政府部門依法行政、依法管理宗教事務提供了法律依據(jù)。

改革開放以來,伴隨社會主義民主與法制建設的進程,宗教工作逐漸納入制度化、法制化的軌道,走上了依法管理宗教事務之路,這不僅是黨和政府在新的歷史時期處理宗教問題的實踐經(jīng)驗總結(jié),而且也是建設社會主義法治國家的必然要求。

二、宗教事務管理的法制要求

宗教事務管理的法制要求就是對宗教事務管理的法制化,即依法管理宗教事務。依法管理宗教事務是全面、正確貫徹宗教信仰自由政策的要求和體現(xiàn),也是我們國家社會主義民主和法治建設的重要內(nèi)容。依法管理宗教事務,是指政府根據(jù)國家的憲法和有關(guān)法律、法規(guī)和政策,對涉及國家利益、社會公共利益的宗教事務進行的監(jiān)督管理。在《中共中央、國務院關(guān)于進一步做好宗教工作若干問題的通知》中指出：“依法對宗教事務進行管理,是指政府對有關(guān)宗教的法律、法規(guī)和政策的貫徹實施進行行政管理和監(jiān)督。政府依法保護宗教團體和寺觀教堂的合法權(quán)益,保護宗教教職人員履行正常的教務活動,保護信教群眾正常的宗教活動,防止和制止不法分子利用宗教和宗教活動制造混亂、違法犯罪,抵制境外敵對勢力利用宗教進行滲透。對宗教事務進行管理,是為了使宗教活動納入法律、法規(guī)和政策的范圍,不是去干預正常的宗教活動和宗教團體的內(nèi)部事務�！盵3]（216）這是我國政府第一次就宗教事務依法管理的內(nèi)容、目標和方法提出的具體指導性意見。2001年全國宗教工作會議,按照實行依法治國方略的要求,根據(jù)我國宗教工作面臨的形勢和依法管理宗教事務實踐的經(jīng)驗總結(jié),對依法管理宗教事務的內(nèi)涵進一步作了全面深刻的闡述。政府作為行政管理的主體必須依據(jù)憲法和有關(guān)法律、法規(guī)及規(guī)范性政策文件對宗教事務進行依法管理,其目的是要保證正常宗教活動的有序進行,切實保障宗教信仰自由,依法管理宗教事務的要旨是保護合法,制止非法,抵御滲透,打擊犯罪。其具體要求如下。

1.依法管理宗教事務要依據(jù)憲法和有關(guān)法律、法規(guī)及規(guī)范性政策文件進行。作為各級政府及相關(guān)宗教工作管理者,不僅要正確理解并熟悉黨的宗教信仰自由政策精神,而且還要準確理解、把握憲法和有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定。依法管理宗教事務要求政府及相關(guān)宗教工作管理部門根據(jù)憲法和有關(guān)法律、法規(guī)及規(guī)范性政策文件,對涉及國家利益、社會公共利益的宗教事務進行行政管理,既然是行政管理,就必須規(guī)范管理者的行政行為。

在《宗教事務條例》中我們清楚地看到把“依法管理宗教事務”改成了“規(guī)范宗教事務管理”,這就是說這個“規(guī)范”,不僅要規(guī)范各種宗教信仰者,也要規(guī)范宗教事務管理者。因此,我們首先要高度重視行政執(zhí)法主體建設,把行政執(zhí)法主體作為宗教工作的基礎性工程建設好,明確宗教事務部門行政執(zhí)法主體的資格,健全、充實行政執(zhí)法隊伍,培養(yǎng)一支政治素質(zhì)強、業(yè)務素質(zhì)精、政策法律水平高、作風過硬、能聯(lián)系群眾的宗教事務管理干部隊伍。其次要規(guī)范行政執(zhí)法程序。要明白依法管理宗教事務,是為了更好地全面貫徹執(zhí)行宗教信仰自由政策和法律,依法保護宗教團體和宗教活動場所的合法權(quán)益,保護宗教教職人員履行正常的教務活動,保護信教群眾正常的宗教活動,而絕不是包辦或干涉宗教事務,也不是限制和消滅宗教,任何干涉或侵犯正當?shù)淖诮绦叛�、正常的宗教活動和宗教界的合法�?quán)益,都是法律、法規(guī)和政策所不允許的,一旦發(fā)生應當立即予以糾正并依法處理。所以,各級政府及相關(guān)宗教工作管理部門,一定要端正行政執(zhí)法態(tài)度,規(guī)范行政執(zhí)法程序,完全依據(jù)憲法和有關(guān)法律、法規(guī)及規(guī)范性政策文件精神對宗教事務進行管理。

2.依法管理宗教事務要保證正常宗教活動的有序進行,保障公民的宗教信仰自由。依法管理宗教事務的最終目的是切實保障公民的宗教信仰自由,因此,我們必須準確理解、把握宗教信仰自由的內(nèi)涵和外延。筆者認為,根據(jù)憲法及相關(guān)法律、法規(guī)的精神,宗教信仰自由的基本內(nèi)涵包括：第一,信仰宗教自由。信仰宗教是公民的一項基本權(quán)利,任何組織或者個人不得強制公民信仰宗教或者不信仰宗教,不得歧視信仰宗教的公民或者不信仰宗教的公民。信教公民和不信教公民、信仰不同宗教的公民應當相互尊重、和睦相處。第二,宗教活動自由。宗教活動自由又包括兩個方面：一是宗教結(jié)社自由。宗教結(jié)社自由包括依據(jù)國家《憲法》和相關(guān)法律法規(guī)成立宗教組織,發(fā)展宗教組織,加入或退出宗教組織的自由。對于信教公民來說宗教結(jié)社是推廣和傳播宗教思想、滿足和深化宗教感情,實現(xiàn)其宗教信仰自由的重要途徑和要求[4]（19）。二是宗教儀式自由。宗教儀式是信教公民表達宗教信仰或進行宗教修行的主要方式,是宗教意識外在化的表現(xiàn), 宗教儀式自由是宗教信仰自由的核心,各個宗教都有自己的一套完整儀式,如燒香、拜佛、講經(jīng)、誦經(jīng)、禮拜、祈禱、受洗、受戒、過節(jié)、慶典等,這些都是宗教內(nèi)容和宗教生活的重要組成部分。此外,還包括宗教交往自由、宗教出版自由、宗教教育自由、接受捐獻捐贈自由、宗教財產(chǎn)處分自由、宗教營銷自由等。只有正確理解、準確把握這些宗教信仰自由的基本內(nèi)涵,并保證這些正常宗教活動的有序進行,才能切實保障每個公民的宗教信仰自由權(quán)利。

3.依法管理宗教事務要在保護合法的同時,還要制止非法、抵御滲透、打擊犯罪。制止非法、抵御滲透、打擊犯罪,是為了更好地保護合法的宗教活動。對正常的宗教活動加以保護,對利用宗教進行違法犯罪活動加以制止和打擊,這是同一個問題的兩個方面。保護合法就是政府依法保護宗教團體和宗教活動場所的合法權(quán)益,保護宗教教職人員履行正常的教務活動,保護信教群眾正常的宗教活動,防止和制止不法分子利用宗教和宗教活動制造混亂、違法犯罪,抵制境外敵對勢力利用宗教進行滲透。在我國,宗教信仰自由作為公民的基本權(quán)利,信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民在政治上都是平等的,都享有同等的權(quán)利和義務。公民在行使宗教信仰自由權(quán)利的同時,必須履行自己的義務。任何人不得利用宗教反對中國共產(chǎn)黨的領導和社會主義制度,危害國家統(tǒng)一、社會穩(wěn)定和民族團結(jié)；不得損害國家的、社會的、集體的利益和其它公民的合法權(quán)利；不得利用宗教干預國家行政、司法、學校教育和社會公共事務。對于利用宗教進行危害國家安全、公共安全、侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利及妨害社會管理秩序、侵犯公私財產(chǎn)等違法行為,有關(guān)主管部門要即時依法給予行政處罰,如果構(gòu)成犯罪的,要依法移送司法機關(guān)追究其刑事責任。

此外,宗教事務的依法管理還要注意充分發(fā)揮好愛國宗教團體的管理職能。宗教事務管理的法制化,不僅需要政府及相關(guān)宗教工作管理部門的依法管理,同時也需要宗教團體內(nèi)部自我管理的配合。政府及相關(guān)宗教工作管理部門是依法管理宗教事務的行政執(zhí)法主體,正確履行行政職能是我們黨貫徹宗教政策的主要手段和渠道,充分發(fā)揮愛國宗教團體自我管理作用,這既是政府依法管理宗教事務的組織保證,也是黨和政府貫徹執(zhí)行宗教政策、團結(jié)廣大信教群眾、不斷鞏固和擴大中國共產(chǎn)黨領導的各民族宗教界的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的一條重要經(jīng)驗。因此,政府部門在依法管理宗教事務中,要積極推動各級愛國宗教團體和寺觀教堂根據(jù)各自宗教的特點,建立和完善管理機制,切實搞好自我管理。政府部門依法管理和宗教團體的自我管理,是兩個不同層次的管理,各有其管理范圍和職責。兩者結(jié)合可有效地維護宗教信仰者的合法權(quán)益,使宗教活動納入依法管理軌道,有利于配合司法機關(guān)制止非法、抵御滲透、打擊犯罪,以維護社會穩(wěn)定[5]。

三、宗教事務管理的法理思考

宗教事務管理法制化是一個龐大的系統(tǒng)工程,涉及到宗教立法、普法、執(zhí)法、守法等諸多方面,筆者認為,目前需要重點關(guān)注以下幾個問題。

首先,宗教事務的依法管理必須堅持黨的領導。全面推進依法管理宗教事務,絕對離不開黨的領導,堅持黨對宗教工作的領導絕對不能動搖。宗教事務不同于一般社會公共事務,它具有長期性、群眾性、復雜性等特點,所以,在對待和處理宗教問題時,必須堅持黨的領導,必須堅持依政策引導與依法管理并行并重的原則,以保持有關(guān)宗教政策的連續(xù)性和有關(guān)宗教法律的嚴肅性,切實保障公民宗教信仰自由的權(quán)利。全面貫徹黨的宗教工作的基本方針,堅持政策引導協(xié)調(diào),主要是通過宣傳教育和統(tǒng)戰(zhàn)方法,引導宗教界人士和廣大信教群眾愛國守法,走與社會主義社會相適應的道路[2]。依法管理主要是著重對宗教界人士和信教群眾的宗教行為,以及宗教團體和宗教活動場所的宗教活動進行法律規(guī)范約束。同時要注意處理好政策與法律的關(guān)系,既要執(zhí)行方針、政策,又要運用法律、法規(guī)。因為方針、政策與法律、法規(guī)的基本精神是一致的,黨的政策是制定法律的依據(jù),法是黨的政策的法制化,實施宗教法律必須以宗教工作基本方針為指導,體現(xiàn)黨的宗教基本政策。

其次,宗教事務的依法管理要求不斷完善宗教法律法規(guī)體系。宗教法既是宗教事務依法管理的重要前提,也是宗教活動的重要依據(jù),還是宗教信仰自由權(quán)利的重要保障。只有不斷完善宗教法律規(guī)范體系,才能切實保障公民宗教信仰自由權(quán)利。因此,要切實從保障人權(quán)的高度出發(fā),以“三個代表”重要思想統(tǒng)領宗教工作,以黨中央提出的“全面貫徹黨的宗教信仰自由政策,依法管理宗教事務,積極引導宗教與社會主義社會相適應,堅持獨立自主自辦的原則”的宗教工作方針為宗教法治建設的理論基礎,充分調(diào)動人大、政府及相關(guān)部門和學術(shù)界、宗教界的立法積極性,在充分調(diào)查、征求人民群眾尤其是信教群眾的意見基礎上,盡快制定宗教基本法,同時還要注意對已有的各項法律進行修改。此外,國務院宗教事務局應盡快制定宗教事務條例的實施細則,各省、市、自治區(qū)要根據(jù)憲法、法律、行政法規(guī)精神,結(jié)合當?shù)貙嶋H,制定、修改本地的地方性法規(guī)和自治法規(guī),從而形成一個以憲法為基礎,以宗教基本法為主干,包括各項調(diào)整宗教法律關(guān)系的法律、部門法規(guī)、行政規(guī)章以及地方性法規(guī)、自治法規(guī)在內(nèi)的宗教法律規(guī)范體系[6]。

再次,宗教事務的依法管理需要進一步普及宗教法律。依法管理宗教事務是新時期出現(xiàn)的新問題,過去的宗教管理干部習慣于依靠政策,一般群眾也只知道宗教政策。在宗教法律法規(guī)的實施過程中,無論是宗教事務管理部門的人員,還是宗教教職人員和信教的公民,對宗教法律法規(guī)的實施普遍存在著認識不到位乃至不適應現(xiàn)象,這就亟待加強宗教法律的普及工作,通過開展法制宣傳教育,不斷提高國家機關(guān)工作人員和廣大人民群眾（包括信教群眾）的思想認識,特別是各級行政機關(guān)要增強依法行政意識,全面正確地貫徹黨的宗教政策法律,不斷提高依法管理水平,與時俱進地把宗教事務的管理真正推到全面依法管理的軌道上來。同時還要不斷提高廣大人民群眾特別是宗教界人士和信教群眾的思想認識和法治觀念,教育宗教界人士和信教群眾做遵紀守法的好公民,自覺遵守國家憲法、法律、法規(guī)和政策。使國家機關(guān)及其工作人員和宗教界人士及信教群眾都能按照維護法律尊嚴、維護人民利益、維護民族團結(jié)、維護祖國統(tǒng)一的行為準則活動。

依法管理宗教事務必須要進一步強化法律監(jiān)督。依法管理宗教事務的性質(zhì)說到底是依法行政,既然是依法行政就必須受到法律的制約和監(jiān)督,否則就會出現(xiàn)濫用職權(quán)、玩忽職守的現(xiàn)象。在行使管理職能中,管理者要自覺接受社會各方面的監(jiān)督,特別是要接受包括宗教界人士和信教群眾在內(nèi)的廣大人民群眾的監(jiān)督。既不能借管理搞“管、卡、壓”和以權(quán)謀私；也不能因管理失當、簡單粗暴而激化矛盾。我們管理的目的是保護宗教信仰自由,并不是要提倡和鼓勵群眾去信仰宗教,也不是要人為擴大宗教影響,更不是說宗教活動可以不受法律約束,乃是為了保護和規(guī)范公民的宗教信仰自由權(quán)利及正常的宗教活動,使宗教界和信教群眾在促進經(jīng)濟社會發(fā)展中的積極作用得到充分的發(fā)揮。因此,行政執(zhí)法要始終把保護公民宗教信仰自由同依法管理宗教事務有機結(jié)合起來,把保護公民的宗教信仰自由貫穿于依法管理宗教事務的各個環(huán)節(jié)、各個方面,以避免損害信教公民的合法權(quán)益及任意干涉正常的宗教活動。

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參考文獻：

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[5] 何玲.依法管理宗教事務的實踐思考[J],青海社會科學,2004（6）.

[6] 姚俊開.宗教信仰自由權(quán)利法律保障新論[J],西藏民族學院學報,2006（1）.

稿源： 《北方民族大學學報》（哲學社會科學版）2009年第3期總第87期

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