38治理理論與公共行政學范式進步

發(fā)布時間：2017-01-03 10:53

本文關鍵詞：治理理論與公共行政學范式進步，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

中國社會科學2010年第4期；到了發(fā)展；①此時的公共公共行政學科領域幾十年的學科積累,而；行政學經(jīng)典范式如果還沒有遭遇危機,至少也是遭遇了；二戰(zhàn)后,公共行政學一直在努力尋求建立自己的學科身；流派；沃爾多認為,,固然是公共行政的價值追求,但決不是；③效定的工作、更好的生活和勞動條件、共享文明化的；率顯然是手段而不是終極目標,終極問題應該是“為何；④基于對價值念

中國社會科學　2010年第4期

到了發(fā)展。“排斥政治與行政二分法是一次巨大的思想轉(zhuǎn)變(intellectualshift),基本上改變了

①此時的公共公共行政學科領域幾十年的學科積累,而且在某種程度上降低了該學科的地位�！�

行政學經(jīng)典范式如果還沒有遭遇危機,至少也是遭遇了反常。

二戰(zhàn)后,公共行政學一直在努力尋求建立自己的學科身份和學理規(guī)范。如果說對政治—行政二分及價值與事實分離的普遍懷疑構(gòu)成了又一種“共識”,中,世紀40年代后期,兩位重要的公共行政學者赫伯特?西蒙(H.)Waldo)相繼出版了《行政行為》和《行政國家》。②,取向:實證科學取向與政治哲學取向。

流派。

沃爾多認為,,固然是公共行政的價值追求,但決不是核心價值,,由于公共行政對于廣大公眾生活的各個方面,它應努力通過和理想情境的溝通對話來促使公共行政與公眾誠摯互動,其根本目標還是“人類幸�！�、“美好生活”。而“好的公共行政”應該讓人們在為正義、保障、穩(wěn)

③效定的工作、更好的生活和勞動條件、共享文明化的成果而奮斗時,獲得來自于政府的幫助。

率顯然是手段而不是終極目標,終極問題應該是“為何而有效率”?“描述性的或客觀的效率概

④基于對價值念是有根據(jù)的,并且是有用的,但僅在一個有意識地追求價值的框架中才有用�！�

與效率不可分的強調(diào),沃爾多理所當然地反對政治與行政的二分法,主張政治與行政的清晰分

⑤為此,沃爾多后來還重申了民主制公共行政概念。他指界應被一種“有機的相互關系”所取代。

⑥出,如果行政確實是“現(xiàn)代政府的核心”,那么在20世紀,民主理論必然會來擁抱公共行政。

西蒙從價值與事實的關系角度,對政治與行政二分原則提出質(zhì)疑。受行為主義和邏輯實證主義的影響,西蒙主張嚴格區(qū)分價值問題與事實問題。身為邏輯實證主義者的西蒙指出,價值

⑦盡管政治(政策)與行政的區(qū)別命題與事實命題是截然不同的,事實命題可以通過經(jīng)驗驗證。

不能完全等同于價值與事實的區(qū)別,但它們之間有著密切的聯(lián)系,政治問題與行政問題都是既包含價值因素又包含事實因素的活動。西蒙提出管理首先是個決策過程,“決策行為是管理的核

⑧西蒙針對以往行政學心”,強調(diào)“管理理論的詞匯必須從人類抉擇的邏輯學和心理學中導出”。

的缺陷,指出任何組織的實踐活動都包含著“決策制定過程”和“決策執(zhí)行過程”,前者與后者一樣,也滲透在整個組織當中,決策行為貫穿于整個組織管理活動的始終,因此,公共行政不只是消極的、技術性的被動執(zhí)行,而是包括了積極的、政治性的主動決策方面的內(nèi)容。

可以看到,沃爾多竭力反對效率與價值的分離,并因此倡導民主與行政的結(jié)合,⑨這開辟了①尼古拉斯?亨利:《公共行政與公共事務》,第58頁。

②顏昌武、劉云東:《西蒙—沃爾多之爭:回顧與評論》,《公共行政評論》2008年第2期。

③D.Waldo,TheAdministrativeState:TheStudyofthePoliticalTheoryofAmericanPublic

Administration,NewYork:TheRonaldPressCompany,1948,p.69.

④Ibid.,p.203.

⑤Ibid.,pp.2022205.

⑥D(zhuǎn).Waldo,“DevelopmentofTheoryofDemocraticAdministration,"AmericanPoliticalScienceReview,

vol.46,no.1,1952,pp.812103.

⑦赫伯特?A.西蒙:《管理行為》,詹正茂譯,北京:機械工業(yè)出版社,2004年,第49—50頁。

⑧赫伯特?A.西蒙:《管理行為》“前言”。

⑨沃爾多的這一主張后來得到了文森特?奧斯特羅姆的回應。后者針對所謂“威爾遜范式的基本定理”,?92?

治理理論與公共行政學范式進步

公共行政學的規(guī)范性研究路徑。與沃爾多相比,西蒙認為由于行政包括積極的、政治性的主動決策,價值要素和事實要素可以結(jié)合在同一目標中,因而價值問題可通過決策過程解決,只有單純的決策執(zhí)行過程才是純粹技術性的,公共行政學應該對技術性過程展開實證研究。拋開其分歧不論,沃爾多與西蒙都敏銳地抓住了經(jīng)典范式的根本癥結(jié)———政治—行政二分法,而效率與價值在概念上或者過程上的分離(其背后是政治—行政二分),還是一種價值判斷,在他們看來都是不成立的。

以西蒙—沃爾多之爭為標志,,公共政策、新公共行政(NPA)、公共管理(public)(NPM)等學派相繼出現(xiàn)。,但能否解決好

①政治與行政的關系、,。

1968年9月,,第一次明諾布魯克會議舉行,新公共行政學宣告誕生。NPA(H.G.Frederickson)認為,傳統(tǒng)的公共行政學試圖回答的問題是,,或者如何在保持特定的服務水平前

②提下盡量少地使用資源。新公共行政學增加了一個新問題,即這種服務是否增進了社會公平。

圍繞著社會公平這個核心,新公共行政提倡代表性、回應、參與和社會責任感;還特別鼓勵公

③民以個體或集體的形式廣泛地參與公共行政,從而使公共行政更響應公眾呼聲和以“顧客”為

中心。這一模型盡管引起了熱烈的討論,卻從來沒有被廣泛地接受,相反可能由于“缺乏概念上的連貫性、沒有明確的憲法基礎,沒能生根立足,容易被反對者當作僅僅是一種情感的爆發(fā)

④而不予理睬”。NPA的致命弱點在于,未說明如何將社會公平的理念通過一種可行的制度來實

⑤現(xiàn),即使到1988年第二次明諾布魯克會議時,這一弱點依舊存在。

價值導向歸于“沉寂”的同時,更有效率導向的“公共行政學”———新公共管理卻有了重大進展�！芭c傳統(tǒng)官僚體制相關聯(lián)的術語是集權、內(nèi)部效率、規(guī)制、穩(wěn)定性等;與新公共管理相關聯(lián)的術語是分權、市場化、顧客導向、績效評估、靈活性等。然而在這些‘新鮮’術語背后,　　　　提出了“民主制行政范式的基本定理”,稱“民主制行政理論并不拒斥官僚制行政理論。但是接受民主

制行政理論,的確意味著拒絕這一觀點,即官僚制理論對于所有類似的政府都是惟一良好行政的理論”,“民主制行政作為一種一般的公共行政,可以作為官僚制行政的替代類型,與官僚制行政相并列�！�(參見文森特?奧斯特羅姆:《美國公共行政的思想危機》,毛壽龍譯,上海:上海三聯(lián)書店,1999年,第116頁)不過,文森特?奧斯特羅姆的民主制行政理論盡管吸收了托克維爾的結(jié)社思想,但對于能夠容納這種行政“范式”的民主制度本身卻未能做更深入的探討。

①　參見郁建興、馮濤:《尋求效率與公共性的平衡:從公共行政學發(fā)展史來看》《思想戰(zhàn)線》,2010年第1期。②　H.G.Frederickson,“TowardaNewPublicAdministration,"inJ.M.ShafritzandA.C.Hyde,eds.,

ClassicsofPublicAdministration,4thed.,北京:中國人民大學出版社,2004年,第330頁。

③　有研究者指出,新公共行政的倡導者所強調(diào)的“顧客”這個術語在公眾與公共行政管理者中同樣帶來

了混亂。相比之下,“公民”這個概念更貼切地闡明了公眾在公共行政體系中的位置。參見康特妮、馬克?霍哲、張夢中:《新公共行政:尋求社會公平與民主價值》,《中國行政管理》2001年第2期。

④　戴維?米勒、韋農(nóng)?波格丹諾編:《布萊克維爾政治學百科全書》,鄧正來譯,北京:中國政法大學出

版社,1992年,第613頁。

⑤　與1968年第一次明諾布魯克會議相比,新公共行政似乎在平和地加固自己的核心價值觀、相關性以及

目的,對民主價值觀和社會公平的接受變得明朗。然而,在如何執(zhí)行公共服務和全球化經(jīng)濟時代如何管理方面卻沒有什么進步。參見康特妮、馬克?霍哲、張夢中:《新公共行政:尋求社會公平與民主價值》,《中國行政管理》2001年第2期。

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①英國學者胡德(C.Hood)將新公共管理內(nèi)涵及特征刻畫‘效績’仍然作為重要的評判標準�！�

為七方面內(nèi)容:向職業(yè)化管理的轉(zhuǎn)變、標準與績效測量、產(chǎn)出控制、單位的分散化、競爭、私

②貝維爾(M.Bevir)、羅茨(R.Rhodes)等也指出新公共管人部門管理的風格、紀律與節(jié)約。

③顯然,新公共管理主要理的中心學說是:以管理而非政策為焦點,以業(yè)績評估和效率為焦點。

指向是突破官僚體制的低效和僵化,但政治與行政(管理)、得到解決。如Lawton所指出的,盡管不同的國家存在著差異,相關聯(lián)的基本價值正在被改革所破壞。:1以更少的資源開展工作使管理人員的士氣大大受挫;(2)利益之間的沖突;(3);(4)過度的權力;(5)不斷擴大的公共—私人

④。

,影響力。,公共管理中“政策管理”、“政治管理”或“戰(zhàn)略管理”的研究提供了一個整合政治與管理的框架或機會,⑤公共管理(學)既強調(diào)實證,也強調(diào)規(guī)范;⑥不過,混合了多個傳統(tǒng)、論域極為廣泛、觀點龐雜的公共管理并未專注于政治與行政的整合,整合的實際進展也是有限的。公共管理學派的主要貢獻在于明顯地拓寬了公共行政學的研究論域和問題。然而,一方面“公共管理的出現(xiàn)實際上是在政策學派內(nèi)復活了公共行政的研究”;另一方面公共管理“沒有形成統(tǒng)一的廣泛被接受的研究范式、研究方法和研究角度。在關于公共管理的學科性質(zhì)等問題上,存在的分歧仍然很大,爭論也很激烈�！补芾硎且婚T藝術、科學還是職業(yè),

⑦由此可見,公共管理學派更多迄今并無定論。此外,在研究方法上,也存在著很大的分歧”。

地暴露出公共行政學范式危機時期內(nèi)部規(guī)則的“松弛”現(xiàn)象。

NPA和NPM等流派盡管在眾多論點及方法上有所創(chuàng)新,經(jīng)典范式卻仍是問題依舊。西蒙—沃爾多之爭或許并不是非此即彼,但公共行政學卻經(jīng)常在工具與價值之間顧此失彼。事實上,NPA和NPM等諸流派中還沒有任何一種理論和方法得到公共行政學界與實踐界大多數(shù)人士的支持,也都未能沖破效率與價值的悖論。在庫恩的意義上,當今公共行政領域正缺乏一個

⑧我們這個學科大多數(shù)人認同和支持的范式。

如前所述,既然效率與價值的悖論植根于政治與行政二分,那么新的公共行政學范式如何可能的問題,便可轉(zhuǎn)化為政治(民主)與行政如何實現(xiàn)“擁抱”的問題。通常說來,出于控制的需要,管理只有在集權條件下才會更有效;出于民意表達和實現(xiàn)的目標,政治過程則更需要

①王麗莉:《新公共管理理論的內(nèi)在矛盾分析》,《社會科學研究》2004年第6期。

②C.Hood,“APublicManagementforallSeasons?"PublicAdministration,vol.69,no.1,1991,pp.

3219.

③M.Bevir,R.RhodesandP.Weller,“TraditionsofGovernance:InterpretingtheChangingRoleofthe

PublicSector,"PublicAdministration,vol.81,no.1,2003,pp.1217.

④A.Lawton,EthicalManagementforthePublicServices,NewYork:OpenUniversityPress,1998,

p.20.

⑤馬駿、郭巍青:《公共管理:新的研究方向》,《武漢大學學報》(社會科學版)2002年第1期。

⑥陳振明:《公共管理范式的興起與特征》,《中國人民大學學報》2001年第1期。

⑦馬駿、郭巍青:《公共管理:新的研究方向》,《武漢大學學報》(社會科學版)2002年第1期。

⑧J.S.朱恩:《行政管理新視維:解釋和批判理論》,《北京行政學院學報》1999年第3期。

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治理理論與公共行政學范式進步

①但也有論者認為,“民主在政治—民主;這樣政府就處在兩難之間。行政的二分法(現(xiàn)在可以

②如果一種新的理論可以描述民主怎樣穿透認為這是一種神秘的方法)中是可以雙向流動的”。

政治與行政的壁壘,那么二分法的消解及效率和價值的融合均將成為可能,范式更替就可能發(fā)生。就此而論,治理理論確實作出了重要貢獻。

三、治理理論:?

、全球化等現(xiàn)實挑戰(zhàn)的回應。但是,治學主張:(1)去中心化,,向地方分權、向社會分權,;(2)多中心,政府之外,政府與其他組織的共治、社會的自治成為一種常態(tài);(3),但認同并倡導等級、網(wǎng)絡和市場的組合及相互滲透;(4)多種層次的治理與多種工具使用的并存,治理可以在跨國家、國家、地方等多個水平上進行,在實踐上則可以“通過規(guī)制、市場簽訂合約、回應利益的聯(lián)合、發(fā)展忠誠和信任的紐帶等”不同的工具,③并借助于市場、層級和網(wǎng)絡的結(jié)構(gòu)使用這些工具。另外,治理理論強調(diào),在治理中,國家(政府)和公民雙方的角色均要發(fā)生改變,國家能力將主要體現(xiàn)在整合、動員、把握進程和管制等方面,公民則不再是消極被動的消費者,而是積極的決策參與者、公共事務的管理者和社會政策的執(zhí)行者;在公民參與中,第三部門成為主要的組織載體。治理理論的一些具體論點經(jīng)常與新公共管理(NPM)、公私伙伴關系(PPP)等思潮混同,治理一詞的含義也十分廣泛,以至于弗里德里克森感慨:“治理,到處是治理�！�(“Governance,GovernanceEverywhere")然而,如果治理理論的民主層面得到更多重視,混同現(xiàn)象便較容易得到澄清。治理理論的民主論點不僅使治理理論在當代民主理論、公共行政學理論中獨樹一幟,也是它得以突破經(jīng)典行政學范式的關鍵。

眾所周知,強勢民主、協(xié)商民主等理論都認為公民參與是克服代議制民主局限的良方。治理理論同樣強調(diào)公民參與,它由于主張多層次和多中心的治理結(jié)構(gòu),因而其參與式民主模式更加具有現(xiàn)實性,也更加容易滲透到行政過程中。治理理論關于民主的基本觀點包括:第一,民主的核心制度并非民族國家。民主的實現(xiàn)需要地方、區(qū)域、民族國家乃至國際層次的協(xié)同實踐。在公共服務提供中,中央政府應當扮演一種推動者、規(guī)制者以及標準設定者的角色,而非直接的供給者或決定具體方向或服務內(nèi)容的角色。第二,公共服務提供本身必須是多元的,以便公民有機會參與到有關公共服務以及不同機構(gòu)提供服務之能力的決策之中。第三,民主的組織形式既可以是全國性的也可以是區(qū)域性的。某些特定服務的使用者,關注特定政策議題的公眾形成的政治社區(qū)與那些基于特定地區(qū)形成的政治社區(qū)一樣具有合法性。最后,問責是一種更全面的過程。選民選擇他們的代表很重要,但是人們應當擁有更多的機會與公共服務提供者進行直

①張康之:《對政治與行政二分原則的審查》,《國家行政學院學報》2001年第4期。

②查爾斯?J.�？怂�、休?T.米勒:《后現(xiàn)代公共行政》,楚艷紅等譯,北京:中國人民大學出版社,

2002年,第17頁。

③杰瑞?斯托克:《地方治理研究:范式、理論與啟示》,《浙江大學學報》(人文社會科學版)2007年第

2期。

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①接對話,并對后者的績效進行直接監(jiān)督。

治理理論不否定國家的功能和代議制民主的作用,但不認為存在著適用于所有尺度的民主形式,也不認為民主只可能存在于政治領域,這構(gòu)成了治理理論與其他政治民主理論的主要區(qū)別。較低層次上的、更直接的民主的主要作用正在于行政方面,它們與民族國家的代議制民主相互支撐,代議制民主提供了大規(guī)模社會民主化所需要的憲政秩序,議制民主在行政領域中的“無能”。、企業(yè)有效連接在一起,形成種種新的有機組合,、多層次的民主圖像及其運行機理,,,即,并將民主的功能范圍擴大到行政領

②這樣,,治理理論為如何更新自上而下的科層制域。

。治理實踐活動也表明,行政未必一定與民主相排

③。斥。

如果說治理理論中的參與民主論點已然突破了政治與行政的二分法,那么其直接效果在于應對了傳統(tǒng)公共行政范式難以應對的效率和價值悖論。治理理論家對單純的效率追求表示了警惕,但也沒有把價值追求抽象化。斯托克曾在他的著作中明確批評了NPM的管理主義傾向,即

④的意義上,斯托克等也針對某些論者將治理的觀點理解為“多水平、非等級使在“新治理”

化、協(xié)商和無關政治的,包含了公私網(wǎng)絡和準自治執(zhí)行機構(gòu)的治理”提出批評,認為如果將政策制定的動力學理解為無關政治的,將政治理解成無關權力的,那么治理的觀點中將沒有任何固定的東西;如果將社會選擇的動力理解成無關政治的或管理主義的,那么治理的觀點也將是

⑤科勒—錯誤的�？坪�(B.Kohler2Koch)等根據(jù)對歐盟和歐洲國家的研究也指出,治理轉(zhuǎn)型(governanceturn)同時表現(xiàn)為兩個方面的發(fā)展,一是治理研究開拓了一個精致的過程維度,用于探索政策形成和執(zhí)行的類型、工具和條件以及各種不同的行動者;二是治理體現(xiàn)了各種層次

⑥彼得斯(B.G.Peters)則不僅注意的制度轉(zhuǎn)變并對解決問題的能力和民主責任形成了沖擊。

⑦可到治理與政治、民主的相關性,還認為治理的民主功能可提高政府進行有效管理的能力。

見,治理理論家看到了民主、價值與效率的同一性。治理理論關于多中心、多層次、多種治理

①P.Hirst,“DemocracyandGovernance,"inJ.Pierre,ed.,DebatingGovernance,NewYork:Oxford

UniversityPress,2000,pp.13235.

②P.Frissen,Politics,GovernanceandTechnology:APostmodernNarrativeontheVirtualState,MA:

EdwardElgarPublishingLimited,1999,p.122.

③SeeinJ.PierreandB.G.Peters,Governance,PoliticsandState,NewYork:St.MartinπsPress,2000,

Chapter7.

④“新治理”即治理理論中描述的那些以網(wǎng)絡為主要特征的治理,它是相對于“老治理”(即NPM)而言

的。參見R.Rhodes,“TheNewGovernance:GoverningwithoutGovernment?"PoliticalStudies,vol.44,no.4,1996,pp.6522667.

⑤V.ChhotrayandG.Stoker,GovernanceTheoryandPractice:ACross2DisciplinaryApproach,

London:PalgraveMacmillan,2009,p.19.

⑥B.Kohler2KochandB.Rittberger,“ReviewArticle:The‘GovernanceTurn’inEUStudies,"Journalof

CommonMarketStudies,vol.44,no.1,2006,pp.27249.

⑦B.G.Peters,“GovernanceandComparativePolitics,"inJ.Pierre,ed.,DebatingGovernance,New

York:OxfordUniversityPress,2000,pp.36253.

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