本文關(guān)鍵詞：“參與式治理”研究述評(píng)，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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“參與式治理”研究述評(píng)(文本全文)

Review on the Research of Participatory Governance

原載：《教學(xué)與研究》(京)2009年8期第75～82頁
陳剩勇，趙光勇，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310028,陳剩勇，浙江大學(xué)教授，主要從事政治學(xué)理論和地方治理研究；趙光勇，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，主要從事政治學(xué)理論研究。

　　內(nèi)容提要：參與式治理，是指與政策有利害關(guān)系的公民個(gè)人、組織和政府一起參與公共決策、分配資源、合作治理的過程。參與式作為一種新型的治理模式，是參與式民主在治理中的運(yùn)用。參與式治理在世界范圍內(nèi)的實(shí)施和推廣，改善了當(dāng)?shù)氐恼紊鷳B(tài)，提升了公民的主體意識(shí)，促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。作者通過對(duì)參與式治理的全面考察，認(rèn)為參與式治理對(duì)中國(guó)的“治道變革”和政府治理模式的創(chuàng)新，具有十分重要的借鑒和啟示:參與式治理作為一個(gè)“決策框架”，有利于政府自身決策的科學(xué)化和民主化；有助于重塑政府與公民的關(guān)系；有助于培育公民社會(huì)，塑造“良好公民”；參與式治理從地方和基層入手的實(shí)踐本質(zhì)也給出了我們治理創(chuàng)新的方向。
　　關(guān) 鍵 詞：參與式治理/公民社會(huì)/述評(píng)participatory governance/civil society/review

中圖分類號(hào): D089　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

　　在全球化的今天，政府的作用不是減弱而是增強(qiáng)了。我們關(guān)注的不再是“大政府還是小政府”，而是政府是否有效，換句話說，我們需要更好的政府治理。許多政府領(lǐng)導(dǎo)者和公務(wù)人員都在不斷地努力尋找好的治理方法。[1](P25)在政治與行政日益不分的現(xiàn)實(shí)下，能否找到一種治理模式:既能滿足日益高漲的公民政治參與的訴求，又能保證“良好”的政治輸入和輸出?既能克服當(dāng)前代議制民主下政治的種種弊端，建立一個(gè)透明、責(zé)任、公平、有效的政府，又能塑造優(yōu)秀的公民，從而實(shí)現(xiàn)人類善治和科學(xué)發(fā)展的目標(biāo)?
　　參與式治理(participatory governance)便是這樣的一種嘗試。關(guān)于“參與式”的研究已經(jīng)持續(xù)了好多年，如佩特曼的“參與式民主”[2]和巴伯的“強(qiáng)勢(shì)民主”。[3]20世紀(jì)90年代以來，伴隨著“治理”的出現(xiàn)，“參與式治理”這一術(shù)語開始被學(xué)術(shù)界采用。對(duì)于“參與式治理”，盡管可能有術(shù)語上的不同，但有一點(diǎn)是一致的，那就是強(qiáng)調(diào)利害相關(guān)者(stakeholders)自下而上的參與。
　　國(guó)外近年來參與式治理的研究成果主要有:格瑞特和古彼普主編的《參與式治理:政治和社會(huì)啟示》，海奈特等人主編的《可持續(xù)性、創(chuàng)新和參與式治理》、《多層次的參與式治理》，馮和賴特著的《深化民主:賦權(quán)參與式治理中的制度創(chuàng)新》，等等。[4][5][6]聯(lián)合國(guó)、世界銀行等國(guó)際組織以及“公民參與世界聯(lián)盟(CIVICUS)”等國(guó)際NGO也對(duì)參與式治理給予了極大關(guān)注。國(guó)內(nèi)參與式治理的研究剛剛起步，主要成果有:王敬堯的《參與式治理:中國(guó)社區(qū)建設(shè)實(shí)證研究》和余遜達(dá)、趙永茂主編的《參與式地方治理研究》等。
　　參與式治理在世界范圍內(nèi)的實(shí)施和推廣，改善了當(dāng)?shù)氐恼紊鷳B(tài)，提升了公民的主體意識(shí)，促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。本文試圖通過對(duì)這一新型治理模式的內(nèi)涵、實(shí)踐面向以及存在問題的全面考察，給出參與式治理的全貌。最后希望這一治理模式能對(duì)中國(guó)地方政府改革和治理轉(zhuǎn)型有所借鑒。
　　一、“參與式治理”的研究面向及其主要內(nèi)涵
　　參與式治理作為社會(huì)科學(xué)的“流行話語”，學(xué)者們的理解不同。目前這一術(shù)語的運(yùn)用，主要集中在三個(gè)方面:
　　(1)參與式治理是一個(gè)規(guī)范性的概念，等同于“協(xié)商民主”或“審議民主”。在這一用法上，參與式治理與以往的“參與式民主”、“強(qiáng)勢(shì)民主”的概念沒有太大區(qū)別。參與式治理被看做是“參與式民主”、“協(xié)商民主”或“強(qiáng)勢(shì)民主”的實(shí)踐，是治療當(dāng)前代議民主的良方。[7]參與式治理通過擴(kuò)展公民參與的規(guī)模和深度來擴(kuò)大民主。
　　(2)參與式治理是一個(gè)利害相關(guān)者參與的“決策過程”。[8]K·帕帕達(dá)基斯在《公民社會(huì)、參與式治理和體面工作計(jì)劃》里寫道:“在這個(gè)框架內(nèi)，公共事務(wù)的運(yùn)轉(zhuǎn)并非單單委托給政府或行政當(dāng)局，還涉及國(guó)家和社會(huì)團(tuán)體的合作。參與式治理是“一種運(yùn)用民主方式使公共決策更加審慎、參與、透明和責(zé)任的努力”①。
　　(3)參與式治理是一個(gè)經(jīng)驗(yàn)分析概念，強(qiáng)調(diào)治理過程包括決策在內(nèi)的全程“參與”。利害相關(guān)者(stakeholders)不僅要參與“決策過程”，而且要參與政策執(zhí)行。從這個(gè)意義上理解，一些學(xué)者將參與式治理等同于“多中心治理”、“協(xié)力治理”、“網(wǎng)絡(luò)治理”、“合作治理”和“公民治理”等一些“時(shí)髦”的治理概念。
　　以上參與式治理術(shù)語的不同運(yùn)用也可以看做參與式治理的深化軌跡:從影響決策到參與決策再到參與治理。因此可以說，參與式治理是指與政策有利害關(guān)系的公民個(gè)人、團(tuán)體和政府一起參與公共決策、分配資源、合作治理的過程。參與式治理具有以下幾個(gè)特征:
　　(1)參與式治理是一個(gè)賦權(quán)的過程。參與式治理被有的學(xué)者稱為“賦權(quán)參與式治理”(empowered participatory governance)②，即賦權(quán)給那些與政策具有利害關(guān)系的個(gè)人或組織，擴(kuò)大其參與公共政策的決策過程。阿爾休·馮和埃瑞克·賴特通過對(duì)四個(gè)案例的考察得出:“雖然這四個(gè)案例在方案設(shè)計(jì)、問題領(lǐng)域和規(guī)模上各不相同，但是都有一個(gè)期望，那就是深化、拓寬普通公民有效參與和影響那些與他們直接相關(guān)的政策的途徑。根據(jù)這一共同特征，我們將其稱為‘賦權(quán)參與式治理’”。[4]“參與”和“賦權(quán)”是“賦權(quán)參與式治理”的核心概念。
　　(2)參與式治理更加突出“參與”�！皡⑴c”是在決策的制定和決策的過程中，那些受決策影響的人，尤其是邊緣群眾和弱勢(shì)人群，能夠有效地參與進(jìn)來。參與式治理與其他治理模式最大的區(qū)別就在于更加強(qiáng)調(diào)“參與”的價(jià)值和意義③。參與式治理要求非政府組織和公民個(gè)人直接地、積極地參與社會(huì)公共事務(wù)的治理過程，發(fā)展政府、社會(huì)組織、私營(yíng)企業(yè)以及公民各主體間的多元參與、合作、協(xié)商。[9]在參與式治理中，參與不僅是自身的目的，而且是在社會(huì)群體中分享資源、權(quán)利和責(zé)任，也是政治資源的整合和系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的過程。[10]
　　(3)參與式治理強(qiáng)調(diào)“利害相關(guān)人”的權(quán)力和責(zé)任。利害相關(guān)人指的是與政府政策有切身利害關(guān)系或受到政策影響的公民，有時(shí)也包括基層官員。從理論上講，公民是國(guó)家正式的所有者，但是在代議制下，公民對(duì)國(guó)家的所有權(quán)只是一面“象征的旗幟”。[11](P527-540)參與式治理模式是新型政府治理的最好模式，因?yàn)樗鼭M足了“利害相關(guān)人”的要求。[12](P137-147)對(duì)于“利害相關(guān)人”，權(quán)利和責(zé)任是對(duì)等的，參與式治理意味著參與者在行使權(quán)力的同時(shí)，要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。
　　(4)參與式治理是政府與公民的合作治理。參與式治理主張政府與公民建立良性互動(dòng)的合作關(guān)系，鼓勵(lì)公民參與公共事務(wù)，增強(qiáng)政府與公共行政機(jī)構(gòu)、公民和其他社會(huì)主體如媒體、學(xué)校和私人、第三部門的協(xié)商和合作。[11](P527-540)在斯蒂芬·弗里德曼看來，政府允許公民社團(tuán)成為治理伙伴的原因之一就是為了確保政府政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。公民的默許或支持對(duì)政府目標(biāo)至關(guān)重要。為了確保所需要的合作，政府邀請(qǐng)這些公民團(tuán)體的代表參加決策和監(jiān)督執(zhí)行，確保政府的平穩(wěn)運(yùn)行。政府希望鼓勵(lì)公民參與使決策更容易。[13]張康之認(rèn)為，各國(guó)在政府和非政府的部門間建立的合作治理機(jī)制就是參與式治理。[14]
　　(5)參與式治理發(fā)揮公民社會(huì)的作用。與參與式治理緊密相連的是公民社會(huì)概念。公民社會(huì)指的是志愿、自組織的結(jié)構(gòu)和實(shí)體。這些組織被納入?yún)⑴c式治理中，以代表不同類型的利害相關(guān)人。參與式治理成功的關(guān)鍵要素之一就是要有一個(gè)強(qiáng)大的組織良好的公民社會(huì)。[15]王敬堯認(rèn)為，隨著中國(guó)公民社會(huì)的形象日益清晰化，政府不再被認(rèn)為是合法權(quán)力的唯一源泉，公民社會(huì)同樣也是合法權(quán)力的來源，治理過程是民主行政的一種新的實(shí)現(xiàn)形式。[16]
　　(6)參與式治理是網(wǎng)絡(luò)治理。這是以網(wǎng)絡(luò)為分析單元來理解參與式治理。參與式治理認(rèn)為，在許多公共問題上，單靠政府努力是不夠的，有必要與商業(yè)部門、自愿部門和市民連結(jié)，形成一種建立在信任和規(guī)則基礎(chǔ)上的相互依賴、持續(xù)互動(dòng)的、互利互惠、有著相當(dāng)程度的自組織網(wǎng)絡(luò)。參與式治理認(rèn)為，參與對(duì)形成社會(huì)資本具有重要作用，社會(huì)資本包括在市場(chǎng)領(lǐng)域之外在不同的個(gè)人和群體之間形成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。參與式治理創(chuàng)造機(jī)會(huì)去加強(qiáng)這些網(wǎng)絡(luò)和建立新的網(wǎng)絡(luò)，無論是連接相似社會(huì)地位人們的“契約”網(wǎng)絡(luò)還是允許不同社會(huì)地位人們相互走近的“橋梁”網(wǎng)絡(luò)。[17]
　　二、為什么需要參與式治理?
　　參與式治理的出現(xiàn)，有其理論需要和現(xiàn)實(shí)的背景。首先是民主的考量。20世紀(jì)70年代以來，代議制民主的弊端日漸暴露。為此，學(xué)者們提出了“參與式民主”或“強(qiáng)勢(shì)民主”、“協(xié)商民主”，來解決“民主的赤字”。其指導(dǎo)原則是:“凡生活受到某項(xiàng)決策影響的人，就應(yīng)該參與那些決策的制訂過程。”[18](P15)他們認(rèn)為，參與式民主能夠弱化人們對(duì)權(quán)力中心的疏離感，增強(qiáng)對(duì)集體問題的關(guān)注，從而培養(yǎng)出積極的公民。參與式治理被看做是“參與式民主”、“協(xié)商民主”或“強(qiáng)勢(shì)民主”的實(shí)踐。[7]參與式治理通過擴(kuò)展參與來深化民主。
　　其次，參與式治理的出現(xiàn)，是政府治理轉(zhuǎn)型的需要。傳統(tǒng)的官僚制無法應(yīng)對(duì)日益增多的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題，以政治與行政二分法的政府管理模式日益僵化、缺乏回應(yīng)性和效率低下。與此同時(shí)，隨著政府職能擴(kuò)張，官僚機(jī)構(gòu)和公務(wù)員隊(duì)伍也相應(yīng)膨脹。為解決市場(chǎng)失靈產(chǎn)生的凱恩斯主義卻帶來了政府的失靈。治理理論正是在此背景下應(yīng)運(yùn)而生。治理理論的提出意味著政府治理模式從“統(tǒng)治”到“治理”的轉(zhuǎn)變。參與式治理倡導(dǎo)政府與社會(huì)的伙伴關(guān)系，認(rèn)為只有培育公共精神，培育公民社會(huì)，改革傳統(tǒng)的行政管理體制，才能緩解政府政治合法性危機(jī)，實(shí)現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型。[19]
　　參與式治理還有一個(gè)基本的假設(shè):治理過程中參與度越大，信息就越充分，就會(huì)有更好的輸出。蓋伊·彼得斯認(rèn)為，公共部門提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)與低層公務(wù)員和普通公民的利益密切相關(guān)，相關(guān)的計(jì)劃和政策對(duì)他們影響最大，他們對(duì)此掌握的知識(shí)和信息也最多。因此，如果排除公眾對(duì)決策的參與，就會(huì)造成政策上的失誤而不能實(shí)現(xiàn)預(yù)定的治理目標(biāo)。彼得斯寫道:“要使政府的功能得到更好的發(fā)揮，最好的辦法就是鼓勵(lì)那些一向被排除在決策范圍外的成員，使他們有更大的個(gè)人和集體參與空間。”[1](P60-73)奧斯特羅姆也提到地方知識(shí)的重要性。[20]
　　參與式治理對(duì)公民參與的強(qiáng)調(diào)，也契合了新公共行政的價(jià)值取向。過去的公共行政只強(qiáng)調(diào)如何達(dá)成組織的效率，卻完全忽略了其服務(wù)的對(duì)象，這一“目標(biāo)錯(cuò)置”的現(xiàn)象背離了現(xiàn)代民主政治的原則，也完全漠視了公民權(quán)和公共精神。公民只有在參與中才能實(shí)現(xiàn)自己的公民資格，在廣泛的參與過程中培育公共精神。通過全方位的公民參與(citizen participatory)和投入(citizen engagement)塑造“良好的公民”是參與式治理的一個(gè)重要目的。
　　參與式治理也是培育社會(huì)資本的需要。參與式治理被看做是對(duì)抗社會(huì)問題的方法，包括社會(huì)排斥、政治冷漠等等。在大轉(zhuǎn)型和碎片化的社會(huì)里，公民的普遍和積極參與是培育社會(huì)資本的一個(gè)方法，對(duì)建設(shè)一個(gè)有凝聚力的社會(huì)是非常必要的。
　　三、參與式治理的實(shí)踐面向
　　從20世紀(jì)80年代以來，國(guó)際社會(huì)見證了參與式治理在各地的實(shí)踐。巴西的參與式預(yù)算，美國(guó)的鄰里治理，印度的村鎮(zhèn)自治，孟加拉的公共服務(wù)提供改革，南非的工人合作治理，烏干達(dá)的聽證制度，等等，這些措施給當(dāng)?shù)貛砹朔e極的治理變化，也引起了巨大的示范效應(yīng)。目前，參與式治理在世界各地都有推廣和實(shí)施。那么，究竟如何“參與”和“治理”呢?
　　馮和賴特給出了參與式治理的三個(gè)基本原則:(1)“實(shí)踐導(dǎo)向”。關(guān)注具體的現(xiàn)實(shí)問題比如提供公共安全、培訓(xùn)工人、照顧病人或重建市政預(yù)算等；(2)“自下而上參與”。針對(duì)那些受身邊問題影響最深的人，“和這具有最密切關(guān)系的普通公民和官員”；(3)“協(xié)商或?qū)徸h解決”。其中參與者傾聽每一個(gè)選項(xiàng)，通過正確的思考和協(xié)商，產(chǎn)生最后方案。
　　斯奈德認(rèn)為，參與式治理的第一個(gè)基本原則就是至關(guān)重要的完備而準(zhǔn)確的信息。政策建立在準(zhǔn)確全面的信息上。信息不只是一個(gè)技術(shù)問題，也是一個(gè)社會(huì)和政治問題�，F(xiàn)實(shí)中不同的信息被不同的人掌握，參與過程增加他們對(duì)決策結(jié)果的影響。第二個(gè)基本原理，建立有效的委托和責(zé)任機(jī)制，確保決策者有委托責(zé)任，這樣政策實(shí)施起來才更有效率、有效果。
　　他將傳統(tǒng)的決策和參與式治理作了一個(gè)對(duì)比。[21](P521-534)
　　彼得斯認(rèn)為參與至少可以通過四種機(jī)制來實(shí)現(xiàn)參與式治理。[1]第一，如果公民認(rèn)為政府服務(wù)不佳或制度運(yùn)轉(zhuǎn)不當(dāng)，他們有權(quán)申述。為了使這種權(quán)力有效，首先必須要讓公民了解公共部門。因此，有效的公民權(quán)和參與的要求之一就是進(jìn)一步開放政府，保證公民的知情權(quán)。第二，參與機(jī)制是通過增強(qiáng)公民獨(dú)立決策，采用由下而上的政策制定過程。第三，公共政策應(yīng)該讓公眾通過對(duì)話過程做出。第四，公民參與提供服務(wù)。
　　綜合看來，當(dāng)前參與式治理的實(shí)踐主要集中在三個(gè)方面:
　　(1)參與式財(cái)政預(yù)算�！皡⑴c式財(cái)政”(participatory budgeting)是參與式治理的一個(gè)重要方面，是公民個(gè)人和不同群體、不同利益的代表直接參與地方和社區(qū)公共財(cái)政的開支和投資決策的一種方式。它包括公眾直接參與財(cái)政預(yù)算的制定、決定財(cái)政開支和投資的方向、目標(biāo)及其優(yōu)先順序、規(guī)定政府和官員的責(zé)任、監(jiān)督財(cái)政開支過程及其效益等不同環(huán)節(jié)。巴西1988年的公民憲章為參與式預(yù)算創(chuàng)造了法律基礎(chǔ)。[15]1989年，巴西阿雷格里市(Porto Alegre)進(jìn)行公民直接參與城市財(cái)政預(yù)算的改革，即由民眾討論決定“市”和“區(qū)”的教育和社會(huì)預(yù)算，自下而上地決定資源的分配及決定政府的施政方針，這一新的地方治理形式被稱之為“參與式預(yù)算”。“參與式預(yù)算”很快擴(kuò)展到世界其他一些國(guó)家和地區(qū)。
　　(2)社區(qū)參與式治理。在美國(guó)，參與式治理在社區(qū)表現(xiàn)為鄰里委員會(huì)。對(duì)社區(qū)控制和鄰里政府要求的增加，使得許多地區(qū)已經(jīng)在不同鄰里區(qū)域建起了“小市政廳”，很多地方還引入了以鄰里為基礎(chǔ)的咨詢委員會(huì)，來為鄰里最關(guān)切的問題的決策提供幫助。[22](P79-80)1988年，伊利諾伊州通過法令，公立學(xué)校的管理向鄰里開放，通過鄰里參與的形式建立地方學(xué)校委員會(huì)(Local School Council)管理學(xué)校事務(wù)。為了應(yīng)對(duì)治安環(huán)境的惡化，芝加哥警務(wù)部門仿效學(xué)校的參與式治理方法，開始倡導(dǎo)“社區(qū)警務(wù)”，實(shí)施了一個(gè)“芝加哥替代警務(wù)戰(zhàn)略(Chicago Alternative Policing Strategy)”，將治安的責(zé)任從警察部門轉(zhuǎn)移到鄰里治安委員會(huì)。[4]
　　(3)農(nóng)村參與式治理和可持續(xù)發(fā)展。在這里，參與式治理和脫貧、植被保護(hù)、灌區(qū)治理等一些農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目聯(lián)系在一起。[23]
　　參與式治理不只是有效公共管理的工具，而且常常被看做可持續(xù)發(fā)展的前提條件。參與式治理是可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)向量。[24]帕帕達(dá)基斯研究公民社會(huì)組織如何在參與式治理的框架下工作可能有助于實(shí)現(xiàn)體面工作議程的目標(biāo)。作者考察了南非的經(jīng)驗(yàn)，研究集中在三個(gè)領(lǐng)域:職業(yè)創(chuàng)造和減貧，健康保健和艾滋病，童工�？疾炝嗽谶@些問題上的政策參與。[25]一些學(xué)者認(rèn)為，參與式治理應(yīng)當(dāng)逐漸賦權(quán)給公民，特別是窮人和社會(huì)的最弱勢(shì)群體，以便他們能將他們單個(gè)的力量變成真正討價(jià)還價(jià)的權(quán)力。有的學(xué)者認(rèn)為，參與式治理項(xiàng)目的目的是增強(qiáng)南方國(guó)家公民社會(huì)和政府行為者的能力，促進(jìn)和實(shí)踐國(guó)家和地區(qū)層面的參與治理。[26]
　　四、參與式治理的限度及其面臨的挑戰(zhàn)
　　參與式治理作為一種新型治理模式，有其自身的應(yīng)用限度，具體表現(xiàn)為三對(duì)矛盾:
　　(1)如何處理好集體行動(dòng)中的“參與”和“主導(dǎo)”?參與式治理要求利害相關(guān)人的參與，是政府、民間組織和公民個(gè)人的合作治理。在治理過程中，相關(guān)各方要充分協(xié)商，做出決策并加以執(zhí)行。如何協(xié)調(diào)政府、公民組織甚至外部團(tuán)體的行動(dòng)是一個(gè)大的難題，他們之間的矛盾和沖突通過協(xié)商來解決，然而協(xié)商產(chǎn)生分歧怎么辦?如果仍然是政府說了算，那參與式治理就變成了一個(gè)“時(shí)髦的口號(hào)”；如果公民組織說了算，那么如何保證公民組織不被利益集團(tuán)收買或占據(jù)?即使真正做到了賦權(quán)于民，這時(shí)候又會(huì)出現(xiàn)“集體行動(dòng)的困境”。而且，如同治理一樣，參與式治理對(duì)“平等參與”、“伙伴關(guān)系”、“多中心”的過分強(qiáng)調(diào)可能導(dǎo)致治理過程的無權(quán)威和無中心，可能“瓦解公共利益形成的基礎(chǔ)，使得任何建設(shè)性的公共領(lǐng)域成為不可能，并進(jìn)而削弱針對(duì)重大政治問題達(dá)成共識(shí)和采取集體行動(dòng)的能力。[27]
　　(2)如何協(xié)調(diào)治理過程中的“民主”和“專家(官僚)”的關(guān)系?也就是如何處理好地方知識(shí)和專業(yè)知識(shí)、多數(shù)和少數(shù)的矛盾。正如余遜達(dá)所言:在一個(gè)分工的時(shí)代，人民是否真有足夠的能力和知識(shí)去參與公共事務(wù)的處理?[28](P1)理查德·博克斯認(rèn)為，民眾往往從具體的事務(wù)中組建提取并建立概念，他們并不習(xí)慣廣泛而抽象地思考問題。公共管理當(dāng)局與公民委員會(huì)經(jīng)常會(huì)在觀點(diǎn)上產(chǎn)生分歧，并且很難就某些議題達(dá)成一致。[29]這一矛盾其實(shí)就是治理的“公共性”和“專業(yè)性”之間的沖突。
　　(3)如何平衡“外部資源”與“內(nèi)部力量”?“參與式治理”的落腳點(diǎn)在“治理”上，而治理，尤其是地方治理歸根到底與公民最為利害相關(guān)，因此他們才是根本的力量。政府和志愿團(tuán)體的參與，是為地方治理提供了外部支持的資源。問題是:外部力量推動(dòng)的革新和改變，只能持續(xù)一段時(shí)間。一旦外部的支持沒有了，公民的參與熱情退去，一切又恢復(fù)以往。有的學(xué)者因此認(rèn)為，參與式治理的成功取決于政府的意愿。[30]如何保持參與式治理實(shí)踐的長(zhǎng)期穩(wěn)定性，就需要培植“內(nèi)部力量”。參與式治理通過政府的賦權(quán)、志愿組織的推動(dòng)、公民在決策和實(shí)施過程切實(shí)的參與，培育公民的民主素養(yǎng)和公民精神。從這個(gè)意識(shí)上講，一些學(xué)者將參與式治理稱為“民主的學(xué)�！薄摹懊裰鞯膶W(xué)�！睂W(xué)到的民主素養(yǎng)和公民精神，就是自身“內(nèi)生”的力量。即使外力去掉，這個(gè)力量也能確保參與式治理的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。海奈特和斯密斯認(rèn)為參與式治理的成功取決于文化。他們寫道:參與式治理被認(rèn)為能夠帶來更好的政府，更好的決策和更好的公民。但是，它的積極作用很大程度上取決于文化和地區(qū)背景。[31]
　　五、參與式治理對(duì)中國(guó)的啟示
　　參與式治理作為一種新的治理模式，對(duì)中國(guó)的“治道變革”和政府治理模式的創(chuàng)新，無疑有著十分重要的啟示。
　　首先，參與式治理作為一個(gè)“決策框架”，有利于政府自身決策的科學(xué)化和民主化。參與式治理的一個(gè)基本的假設(shè)是:公共部門提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)與低層公務(wù)員和普通公民的利益密切相關(guān)，相關(guān)的政策對(duì)他們影響最大，他們對(duì)此掌握的知識(shí)和信息也最多，如果排除公眾對(duì)決策的參與，就會(huì)造成政策上的失誤而不能實(shí)現(xiàn)預(yù)定的治理目標(biāo)。因此，參與式治理認(rèn)為，要使政府的功能得到更好的發(fā)揮，最好的辦法就是讓那些長(zhǎng)期被排除在決策范圍外的成員，使他們有更大的影響決策和參與決策的空間。目前我國(guó)各地的人民建議征集制度、聽證制度、公民會(huì)議等，正是參與式治理的不同形式。通過公民廣泛參與決策，不僅確保了政府決策的科學(xué)化，而且做到了民主決策。
　　其次，參與式治理有助于重塑政府與公民的關(guān)系。在參與式治理中，政府和公民社會(huì)同為治理活動(dòng)的主體，因此，必然要求建立二者之間的互動(dòng)合作關(guān)系。這一新型的政府與公民模式是對(duì)傳統(tǒng)政府與公民兩極搖擺關(guān)系的超越。傳統(tǒng)模式下，政府與公民關(guān)系處在兩極搖擺的狀態(tài):一個(gè)極端是一切推給社會(huì)，擴(kuò)大社會(huì)自主領(lǐng)域，政府干預(yù)越少越好；另一極端是社會(huì)發(fā)育不起來，一切依賴政府，全能政府大包大攬。參與式治理在公民社會(huì)和政府之間建立互動(dòng)合作的伙伴關(guān)系。參與式治理所倡導(dǎo)的公民大會(huì)和民主協(xié)商，在政府與公民之間創(chuàng)設(shè)了一個(gè)對(duì)話、交流、協(xié)商、合作的平臺(tái)；互聯(lián)網(wǎng)公共論壇的發(fā)展，增強(qiáng)了政府的回應(yīng)性，成為政府與公民溝通和理解的新紐帶和橋梁。參與式治理實(shí)現(xiàn)政府治理與社會(huì)自治的“無縫”對(duì)接，塑造良性互動(dòng)的政府與公民關(guān)系。另外，參與式治理中的公民參與預(yù)算和政府績(jī)效評(píng)估，也強(qiáng)化了政府的責(zé)任意識(shí)和政府與公民的關(guān)聯(lián)。
　　再次，參與式治理要求培育公民社會(huì)，塑造“良好公民”。政府與公民社會(huì)的關(guān)系如同吉登斯所說，“國(guó)家和公民社會(huì)應(yīng)當(dāng)開展合作，每一方都應(yīng)當(dāng)同時(shí)充當(dāng)另一方的協(xié)作者和監(jiān)督者”，“在政府和公民社會(huì)之間并不存在永久的界限，根據(jù)情況的不同，政府有時(shí)候需要比較深入地干預(yù)公民社會(huì)的事務(wù)，有時(shí)候又必須從公民社會(huì)中退出來�！盵32](P83)要達(dá)到這一點(diǎn)，首先要有成熟的公民社會(huì)。然而，不同于西方的是:中國(guó)的國(guó)家與社會(huì)向來沒有清晰的分野。健康的公民社會(huì)的缺失使得我們對(duì)“大政府”極其偏愛，“大政府”反過來又強(qiáng)化了社會(huì)的脆弱性和延緩了公民社會(huì)的自我發(fā)育和成熟，如此導(dǎo)致的公民社會(huì)發(fā)展滯后是中國(guó)政治發(fā)展和治理轉(zhuǎn)型的一大障礙。參與式治理的成功需要一個(gè)強(qiáng)大的公民社會(huì)。強(qiáng)大的公民社會(huì)整合“原子化”公民個(gè)人的力量，對(duì)內(nèi)維持社會(huì)自組織的韌性，對(duì)外以集體的力量與政府進(jìn)行博弈合作，如此不僅實(shí)現(xiàn)政府與公民社會(huì)的協(xié)同治理，而且在這過程中捍衛(wèi)公民的個(gè)人權(quán)利。
　　最后，參與式治理的實(shí)踐本質(zhì)給出了我們治理創(chuàng)新努力的方向。參與式治理沒有深?yuàn)W的理論內(nèi)涵，現(xiàn)實(shí)的可操作性是其顯著的特征。參與式治理從地方和基層入手，優(yōu)化政府決策和治理行為，培育公民社會(huì)，促進(jìn)公民參與，通過參與項(xiàng)目和行動(dòng)的實(shí)踐推廣。達(dá)致治理模式的轉(zhuǎn)型和治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。對(duì)于中國(guó)而言，“參與式治理”的提出與地方治理和社區(qū)建設(shè)密切相關(guān)。我們的地方治理模式變革正是從參與式治理的理念出發(fā)，賦權(quán)于公民，在政府、公民個(gè)人和團(tuán)體之間建立伙伴關(guān)系，使各種利益相關(guān)者能夠參與決策，，共同管理公共事務(wù)。同樣，社區(qū)的參與式治理是多方合作的結(jié)果，在社區(qū)參與式治理方面，一些NGO也發(fā)揮了很大作用。
　　參與式治理的落腳點(diǎn)在“治理”，經(jīng)由“參與”的“治理”走向“善治”�！吧浦巍焙蛥⑴c式治理的取向是一致的，都是尋求政府與公民對(duì)公共生活的合作治理，尋求國(guó)家與公民社會(huì)兩者的最佳結(jié)合狀態(tài)。在此狀態(tài)下，不僅有“優(yōu)良的”政治生活，而且有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人類自身的和諧發(fā)展。因此可以說，參與式治理的最終目標(biāo)是人類社會(huì)的科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展。

注釋:
　　① K·帕帕達(dá)基斯和彼得斯一樣，是從決策的角度理解參與式治理。彼得斯的“參與式國(guó)家”或“參與式政府”也可被理解為參與式治理的一種模式。英文語境中的“國(guó)家(state)”是和“社會(huì)(society)”相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念，在這里大致等同于中文的“政府”，因此“參與式國(guó)家”也稱為“參與式政府”。彼得斯本人也在書中將兩個(gè)概念混用。
　　② 臺(tái)灣學(xué)者將其譯為“授能參與式治理”。參見魯炳炎:《授能參與治理之研究》，中國(guó)政治學(xué)會(huì)暨“多元社會(huì)、和解政治與共識(shí)民主”學(xué)術(shù)研討會(huì)，臺(tái)北，中央研究院，2005。
　　③ “治理”本身就包含參與的意義，沒有參與，治理無從談起。

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