本文關(guān)鍵詞：分權(quán)背景下的政府垂直管理:模式和思路，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

探索與爭(zhēng)鳴

分權(quán)背景下的政府垂直管理:模式和思路

沈榮華

[摘 要]垂直管理是當(dāng)代各國(guó)中央政府廣泛采用的一種組織形式,可分為實(shí)體性和督辦性兩種模式。在分權(quán)背

景下,加強(qiáng)中央垂直管理是一種必然選擇,也是諸多國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)在實(shí)行垂直管理方面已經(jīng)取得重要進(jìn)展,同時(shí)也面臨著新的問題。進(jìn)一步優(yōu)化垂直管理體制,可考慮在職能界定基礎(chǔ)上調(diào)整垂直管

理設(shè)置,更多采用督辦性垂直管理模式,加強(qiáng)垂直管理的制度建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]政府垂直管理;模式比較;調(diào)整思路

[中圖分類號(hào)]D035 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1006-0863(2009)09-0038-06 在我國(guó),近十多年來一些中央部門相繼實(shí)行垂直管理,在保證政令暢通、克服地方保護(hù)、平衡中央地方關(guān)系等方面發(fā)揮了重要作用,但也面臨著地方政府職能被分割、條塊矛盾突出等新的問題,引起了廣泛的關(guān)注和爭(zhēng)議。本文通過對(duì)分權(quán)背景下中外政府垂直管理的考察分析,就如何調(diào)整優(yōu)化我國(guó)垂直管理體制提出一些看法。

一、垂直管理的一個(gè)分析框架

垂直管理是各國(guó)政府廣泛采用的一種組織形式,有各種各樣的做法。為了便于考察分析,需要提供一個(gè)兼容性的框架,明確垂直管理的概念、類型和理由等基本問題。

1.什么是垂直管理

垂直管理一般是指中央政府部門對(duì)其在地方設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的一種組織形式,又稱部門垂直管理、中央垂直管理。主要特征有:(1)屬于中央政府的一部分。中央部門的分支機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)(統(tǒng)稱垂直管理機(jī)構(gòu))雖然設(shè)在地方,但編制、經(jīng)費(fèi)、人事、業(yè)務(wù)等都由

[1]中央部門直接管理,屬于中央政府組織的范疇。(2)功能

成,通常由中央政府制定政策法律,地方政府具體執(zhí)行,同

時(shí)中央部門可在地方設(shè)立垂直領(lǐng)導(dǎo)的派出機(jī)構(gòu),督促或監(jiān)督地方政府執(zhí)行,這種垂直管理無論是職能還是機(jī)構(gòu),都是督辦性的。據(jù)此,筆者認(rèn)為,可將垂直管理分為實(shí)體性和督辦性兩種基本模式(參見表1)。

(1)實(shí)體性垂直管理的特征:適用于中央政府的專有職能;業(yè)務(wù)部門自上而下組成獨(dú)立的垂直管理體系,地方政府不設(shè)同類業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu);主要作用是執(zhí)行中央事務(wù),實(shí)施中央決策;按照/中央部門決策、垂直機(jī)構(gòu)執(zhí)行0的方式運(yùn)行,與地方政府關(guān)系不大,獨(dú)立性較強(qiáng)。

(2)督辦性垂直管理的特征:適用于中央政府的共有職能;中央部門在地方設(shè)立垂直管理機(jī)構(gòu),與地方政府同類業(yè)務(wù)部門并立;主要作用是通過協(xié)作、督促、監(jiān)督等形式,落實(shí)中央決策,協(xié)助地方執(zhí)行,監(jiān)督地方執(zhí)法等,不承擔(dān)實(shí)體性事務(wù);按照/中央部門決策、地方部門執(zhí)行、垂直機(jī)構(gòu)督辦0的方式運(yùn)行,與地方政府聯(lián)系比較緊密。

表1 垂直管理的兩種模式

垂直管理實(shí)體性

適用中央專有職能

組織特征獨(dú)立的垂直管理體系

主要作用執(zhí)行中央事務(wù)

作用是執(zhí)行中央政府的事務(wù),保證中央政策法律得到有效實(shí)施。(3)設(shè)置形式靈活多樣�？捎烧块T設(shè)立,也可由部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)立;可按行政區(qū)劃設(shè)立,也可跨行政區(qū)域設(shè)立;可設(shè)一個(gè)管理層級(jí),也可設(shè)多個(gè)管理層級(jí)。

2.垂直管理可分為兩種模式:實(shí)體性和督辦性

垂直管理有各種分類方法,最基本、最實(shí)用的方法是根據(jù)職能不同進(jìn)行劃分。中央政府的職能包括專有職能和共有職能。這兩種職能的履行方式不同,采取的垂直管理形式也有所差異。一般而言,中央政府的專有職能,如國(guó)防外交、宏觀經(jīng)濟(jì)、郵政、航空、鐵路等事務(wù),需要由中央部門及設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)去執(zhí)行,實(shí)行垂直管理,這種垂直管理無論是職能還是機(jī)構(gòu),都是實(shí)體性的;中央和地方的共有職能,如教育、衛(wèi)生醫(yī)療、就業(yè)、環(huán)保等事務(wù),需要通過分工合作完

督辦性

中央地方共有職與地方同類機(jī)構(gòu)督促、監(jiān)督、協(xié)助能

并立

地方執(zhí)行

3.分權(quán)背景下的必然選擇

是否實(shí)行垂直管理,如何實(shí)行垂直管理,都需要有一定

的理由和依據(jù)。這是政府垂直管理需要明確的基本問題。在筆者看來,無論是中國(guó),還是國(guó)外,歷史上都不乏垂直管理的先例,但中央政府比較廣泛地采用垂直管理,則與中央與地方的分權(quán)有著內(nèi)在聯(lián)系。一般而言,分權(quán)程度越高,就越需要強(qiáng)化垂直管理,這帶有一定的規(guī)律性。這種聯(lián)系可

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從集權(quán)和分權(quán)下的垂直管理對(duì)比中加以說明。

在中央高度集權(quán)體制下,中央與地方的職能權(quán)限缺乏明確劃分,中央政府統(tǒng)管各項(xiàng)事務(wù),集中行使決策權(quán),地方政府主要扮演具體執(zhí)行者的角色,自主權(quán)有限,中央政府與地方政府大體上是一種/決策)))執(zhí)行0的關(guān)系。在這種情況下,地方政府必須服從中央,執(zhí)行中央政府政令,中央政府即使不采用垂直管理體制,通常也能保持對(duì)地方政府的領(lǐng)導(dǎo)、控制和監(jiān)督。因此,除了事關(guān)國(guó)家安全、稅收、交通等少數(shù)部門常常采用垂直管理外,大多數(shù)部門不存在實(shí)行垂直管理的理由和條件。

在地方合理分權(quán)體制下,情況則有所不同,中央與地方之間的職能權(quán)限劃分比較明確,中央政府和地方政府實(shí)行分工合作,各司其職,都有各自負(fù)責(zé)的專門領(lǐng)域,建有各自的機(jī)構(gòu)體系,各自依法行使管理權(quán)限。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明,這種分權(quán)有利于調(diào)動(dòng)地方政府積極性,實(shí)現(xiàn)政府管理創(chuàng)新,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,但也會(huì)產(chǎn)生一些負(fù)面效應(yīng),出現(xiàn)過分強(qiáng)調(diào)地方利益、中央控制能力下降、地區(qū)間發(fā)展差距拉大等問題。在這種情況下,加強(qiáng)中央政府的控制監(jiān)督能力,保持中央與地方關(guān)系的平衡,就顯得尤為必要。而垂直管理作為加強(qiáng)中央控制監(jiān)督能力的一種有效形式,就成為中央政府的一種必然選擇,并非權(quán)宜之計(jì),也不是偶爾為之,因?yàn)?自己的事自己辦0總比/自己的事別人辦0更加負(fù)責(zé)、更有效率。因此,在分權(quán)背景下,中央部門廣泛采用垂直管理帶有一定的必然性。

二、國(guó)外政府垂直管理的做法和經(jīng)驗(yàn)

發(fā)達(dá)國(guó)家普遍實(shí)行地方分權(quán)和自治,中央和地方職能有明確劃分,中央政府設(shè)有垂直領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)體系來履行職能。這里將考察美國(guó)、法國(guó)、英國(guó)和日本等國(guó)中央政府垂直管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

1.美國(guó)聯(lián)邦制下的垂直管理

美國(guó)是一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家,聯(lián)邦與州并立,各自依法獨(dú)立行使職權(quán),沒有行政隸屬關(guān)系。聯(lián)邦政府的專管事務(wù)和共管事務(wù),由聯(lián)邦部門及其分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行。聯(lián)邦部門垂直領(lǐng)導(dǎo)的地方分支機(jī)構(gòu),一般稱地區(qū)辦事處或分局。其中有的由聯(lián)邦部門設(shè)立,如衛(wèi)生和公眾服務(wù)部、勞工部、退伍軍人事務(wù)部等都設(shè)有地區(qū)辦事機(jī)構(gòu);有的由部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或所屬機(jī)構(gòu)分設(shè),如農(nóng)業(yè)部有4個(gè)司局分別在地方設(shè)有分支機(jī)構(gòu),實(shí)行垂直管理;有的由獨(dú)立機(jī)構(gòu)設(shè)立,如美國(guó)國(guó)家環(huán)保局、聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)等(參見表2)。

在模式適用上,對(duì)于聯(lián)邦專管事務(wù),聯(lián)邦部門采用實(shí)體性的垂直管理,如航空管理、證券交易監(jiān)管、核安全等部門都是獨(dú)立的垂直管理系統(tǒng)。對(duì)于聯(lián)邦共管事務(wù),聯(lián)邦部門采用督辦性的垂直管理。例如,衛(wèi)生和公眾服務(wù)部、教育部、小企業(yè)管理局等聯(lián)邦部門設(shè)有分支機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)聯(lián)邦與地方的合作事務(wù)、監(jiān)督地方執(zhí)法;勞工部設(shè)有地區(qū)分局,負(fù)責(zé)執(zhí)行聯(lián)邦勞動(dòng)立法,監(jiān)督地方勞動(dòng)執(zhí)法,提供業(yè)務(wù)咨詢、協(xié)助和指導(dǎo);環(huán)保局設(shè)立的10個(gè)地區(qū)分局,除了監(jiān)督地方環(huán)境執(zhí)法外,還負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)跨區(qū)域的環(huán)保事務(wù)(參見圖1)。

聯(lián)邦部門的分支機(jī)構(gòu)大多是跨區(qū)域性的。美國(guó)把全國(guó)

圖1 美國(guó)聯(lián)邦制下的垂直管理體制

50個(gè)州劃分為十個(gè)標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)邦大區(qū),聯(lián)邦部門一般在這些大區(qū)的中心城市設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。例如,在第十標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)邦大區(qū)的西雅圖市,目前有10多個(gè)聯(lián)邦部門設(shè)有分支機(jī)構(gòu),如商務(wù)部、國(guó)土安全部、衛(wèi)生和公眾服務(wù)部、財(cái)政部、運(yùn)輸部、國(guó)務(wù)院、住宅和城市發(fā)展部、勞工部、退伍軍人事務(wù)局、農(nóng)業(yè)部、司法部等。此外,有的聯(lián)邦部門則按行政區(qū)劃設(shè)立分支機(jī)構(gòu),如農(nóng)業(yè)部的農(nóng)村發(fā)展局、農(nóng)場(chǎng)服務(wù)局都在各州設(shè)有分支機(jī)構(gòu)。

表2 美國(guó)部分聯(lián)邦部門分支機(jī)構(gòu)設(shè)置(個(gè))

內(nèi)閣部門設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)

衛(wèi)生與公眾服務(wù)部住房與城市發(fā)展部

勞工部

地區(qū)辦事處(10)地區(qū)分支機(jī)構(gòu)(10)地區(qū)分局(10)

教育部地區(qū)性辦事處(10)

內(nèi)閣部門內(nèi)設(shè)或所屬機(jī)構(gòu)分設(shè)的分支機(jī)構(gòu)

林務(wù)局農(nóng)村發(fā)展局農(nóng)場(chǎng)服務(wù)局農(nóng)業(yè)研究服務(wù)中心

鐵路管理局聯(lián)邦公共交通管理局聯(lián)邦航空管理局公路交通安全管理局美國(guó)國(guó)家環(huán)境保護(hù)局美國(guó)小企業(yè)管理局聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)核管制委員會(huì)聯(lián)邦通訊委員會(huì)州際商業(yè)管理委員會(huì)

資料來源:美國(guó)政府網(wǎng)站,2009年

地區(qū)辦公室(10)州辦公室(48)州辦公室(51)地區(qū)辦公室(8)管區(qū)辦事處(8)地區(qū)辦事處(10)地區(qū)辦公室(9)地區(qū)辦公室(10)環(huán)保分局(10)地區(qū)辦公室(10)地區(qū)辦公室(10)地區(qū)辦公室(5)地區(qū)辦公室(3)地方辦公室(50)

獨(dú)立機(jī)構(gòu)設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)

2.法國(guó)雙軌制下的垂直管理

法國(guó)是一個(gè)單一制國(guó)家,1982年開始推行地方分權(quán)改革,分期分批將權(quán)力下放給地方政府,實(shí)行有限的地方自治。與其他國(guó)家不同,法國(guó)中央與地方關(guān)系的特點(diǎn)是實(shí)行/雙軌制0,即大區(qū)、省和市鎮(zhèn)設(shè)有地方自治機(jī)構(gòu),管理地方性事務(wù);同時(shí),中央政府和部門在大區(qū)和省設(shè)有垂直領(lǐng)導(dǎo)的派出機(jī)構(gòu),管理中央事務(wù),形成了兩套并立的行政系統(tǒng)(參

[2]

見圖2)。

法國(guó)實(shí)行單一制,中央和地方的共管事務(wù)在政府事務(wù)中占較大比重,主要采取督辦性垂直管理模式。大區(qū)長(zhǎng)、省長(zhǎng)作為中央政府的代表,與地方政府并立,負(fù)責(zé)維護(hù)國(guó)家利益,監(jiān)督地方政府執(zhí)行國(guó)家法律,并協(xié)調(diào)中央各部的地方派駐機(jī)構(gòu);中央各部的派出機(jī)構(gòu),如法國(guó)環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展部,經(jīng)濟(jì)、金融和就業(yè)部,勞工、勞資關(guān)系和社會(huì)部,教育和研究部,農(nóng)業(yè)和漁業(yè)部等中央部門,負(fù)責(zé)協(xié)助或監(jiān)督地方落

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實(shí)中央政策法律。

與美國(guó)等不同,法國(guó)中央各部地方派出機(jī)構(gòu)的設(shè)置與行政區(qū)劃基本吻合,例如法國(guó)文化和交流部、農(nóng)業(yè)和漁業(yè)部在22個(gè)大區(qū)均設(shè)有派駐機(jī)構(gòu),經(jīng)濟(jì)、金融和就業(yè)部在100個(gè)省都設(shè)有派駐機(jī)構(gòu)。

下設(shè)的財(cái)務(wù)分局,主要負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)調(diào)查、編制地區(qū)國(guó)家預(yù)算、地方政府融資、管理國(guó)有財(cái)產(chǎn)、監(jiān)管金融證券行業(yè)、監(jiān)管香煙和鹽的經(jīng)營(yíng)等。厚生勞動(dòng)省在47個(gè)都道府縣設(shè)有勞動(dòng)分局,負(fù)責(zé)監(jiān)督和指導(dǎo)地方部門實(shí)施有關(guān)勞動(dòng)者報(bào)酬、勞動(dòng)條件最低限度保障等事務(wù)。

表3 日本中央部門分支機(jī)構(gòu)設(shè)置

中央政府部門內(nèi)閣府

人事院警察廳行政評(píng)價(jià)局

總務(wù)省

圖2 法國(guó)雙軌制下的垂直管理體制

郵政事業(yè)廳公平交易委矯正局

法務(wù)省

入國(guó)管理局檢察廳法務(wù)局

財(cái)務(wù)省

國(guó)稅廳財(cái)務(wù)局社會(huì)保險(xiǎn)廳

厚生勞動(dòng)省農(nóng)林水產(chǎn)省經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省

民航局

國(guó)土交通省

國(guó)土計(jì)劃局氣象廳

地方分支機(jī)構(gòu)(個(gè))地方事務(wù)局(9)管區(qū)警察局(7)管區(qū)行政評(píng)價(jià)局(9)綜合通信局(10)地方事務(wù)所(5)矯正管區(qū)(8)地方入國(guó)管理局(8)地方檢察廳(50)地方法務(wù)局(8)國(guó)稅局(11)財(cái)務(wù)分局(10)社會(huì)保險(xiǎn)局(47)地方厚生分局(8)地方勞動(dòng)局(47)地方農(nóng)政局(7)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)局(8)地方航空局(2)地方整備局(8)管區(qū)氣象臺(tái)(6)地方運(yùn)輸局(9)地方環(huán)境事務(wù)所(7)

層級(jí)122211222222122122222

3.英國(guó)地方自治下的垂直管理

英國(guó)是一個(gè)單一制國(guó)家,歷史上有地方自治傳統(tǒng)。中央事務(wù)由中央部門及派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行;地方事務(wù)由地方政府自主治理。其中央政府的垂直管理有以下兩個(gè)特點(diǎn):一是中央政府在各地區(qū)設(shè)有綜合性的派出機(jī)構(gòu)(由地方和社區(qū)事務(wù)部具體負(fù)責(zé))。例如,英國(guó)政府將英格蘭劃分為9個(gè)地區(qū),并設(shè)立政府事務(wù)辦公室,負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)管理12個(gè)中央部門在該地區(qū)的事務(wù),對(duì)地方政府執(zhí)行中央政策法律進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督,屬于督辦性的垂直管理。

二是執(zhí)行機(jī)構(gòu)在地方設(shè)有大量分支機(jī)構(gòu)。1988年英國(guó)政府開始推行/下一步行動(dòng)0改革方案,將決策職能與執(zhí)行職能分開。中央各部設(shè)政策司和執(zhí)行局,政策司負(fù)責(zé)政策制定,執(zhí)行局專門負(fù)責(zé)政策執(zhí)行。在地方,各部執(zhí)行局通過設(shè)立分支機(jī)構(gòu)來執(zhí)行中央部門決策,實(shí)行實(shí)體性的垂直管理。例如,作為執(zhí)行機(jī)構(gòu),英國(guó)社會(huì)保障局共設(shè)有22個(gè)地區(qū)局和159個(gè)分區(qū)辦事處,有7萬多雇員,實(shí)行網(wǎng)絡(luò)垂直管理,主要負(fù)責(zé)審核社會(huì)保障資格申請(qǐng)和社保資金發(fā)放等事務(wù);英國(guó)就業(yè)服務(wù)中心下設(shè)1300多個(gè)基層辦事處,直接辦理有關(guān)就業(yè)事務(wù)。

4.日本地方自治下的垂直管理

日本是一個(gè)單一制國(guó)家。自20世紀(jì)后期起,日本不斷推行地方自治改革,在中央與地方政府之間確立了協(xié)作關(guān)系,如有調(diào)整需通過協(xié)商解決。中央政府負(fù)責(zé)管理/國(guó)家事務(wù)0,地方政府負(fù)責(zé)管理/地方自治事務(wù)0,并承擔(dān)部分/法律授權(quán)職責(zé)0,即由中央政府提出要求和承擔(dān)費(fèi)用,將一些國(guó)家事務(wù)委托地方政府完成。為執(zhí)行中央政府事務(wù),日本政府的12個(gè)內(nèi)閣部門,除外務(wù)省、防衛(wèi)省、文部科學(xué)省外,都在地方設(shè)有垂直領(lǐng)導(dǎo)的分支機(jī)構(gòu)(參見表3)。其中有的由部門設(shè)立,如環(huán)境省、農(nóng)林水產(chǎn)省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省等;有的由部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或所屬機(jī)構(gòu)設(shè)立,如法務(wù)省有4個(gè)部門、國(guó)土交通省有3個(gè)部門,都分別在地方設(shè)有分支機(jī)構(gòu),有關(guān)人員、預(yù)算、人事、業(yè)務(wù)都由中央部門管理。

與法國(guó)大體相同,日本除了對(duì)出入境、國(guó)稅、社會(huì)保險(xiǎn)等少數(shù)中央專管事務(wù)實(shí)行實(shí)體性的垂直管理外,大部分政府事務(wù)為共管事務(wù),一般由中央政府制定法律和標(biāo)準(zhǔn),地方政府具體執(zhí)行,并由中央部門的分支機(jī)構(gòu)對(duì)地方部門進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)助和監(jiān)督,實(shí)行督辦性的垂直管理。例如,財(cái)務(wù)省

環(huán)境省

資料來源:日本政府網(wǎng)站,2009年。

日本中央部門的地方分支機(jī)構(gòu)分1-2個(gè)層級(jí),其中少

數(shù)分支機(jī)構(gòu)按照行政區(qū)劃設(shè)立;大多數(shù)分支機(jī)構(gòu)則按地區(qū)設(shè)立,管轄范圍涉及若干都府道縣,如人事院下設(shè)8個(gè)地方事務(wù)局和沖繩事務(wù)所,財(cái)務(wù)省下設(shè)9個(gè)地方財(cái)務(wù)分局和福岡財(cái)務(wù)支局,農(nóng)林水產(chǎn)省下設(shè)7個(gè)地方農(nóng)政局和北海道農(nóng)政事務(wù)所。

5.國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和啟示

比較分析表明,雖然各國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)和政府體制不同,政府垂直管理有各自的特點(diǎn),但從中也可發(fā)現(xiàn)一些帶有共性的做法和經(jīng)驗(yàn):

第一,分權(quán)的同時(shí)加強(qiáng)中央垂直管理。在地方分權(quán)的背景下,無論是聯(lián)邦制國(guó)家,還是單一制國(guó)家,中央政府承擔(dān)的事務(wù)一般由中央部門及其分支機(jī)構(gòu)執(zhí)行,大多都在地方設(shè)有垂直領(lǐng)導(dǎo)的分支機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)。美國(guó)實(shí)行聯(lián)邦與州的分權(quán),聯(lián)邦事務(wù)靠聯(lián)邦部門及其分支機(jī)構(gòu)去執(zhí)行。法國(guó)、日本等單一制國(guó)家,歷史上實(shí)行中央集權(quán),20世紀(jì)后期開始推行地方分權(quán)改革,將更多權(quán)限下放給地方政府,同時(shí)中央各部廣設(shè)分支機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu),加強(qiáng)中央垂直管理。

第二,根據(jù)事務(wù)不同采取不同的垂直管理模式。國(guó)外中央政府負(fù)責(zé)的事務(wù)包括專管事務(wù)和共管事務(wù)。對(duì)中央專管事務(wù),由中央部門的機(jī)構(gòu)體系執(zhí)行,實(shí)行實(shí)體性的垂直管理;對(duì)中央和地方共管事務(wù),通常由地方政府負(fù)責(zé)執(zhí)行,并由中央部門設(shè)立的垂直機(jī)構(gòu)去督辦,具有協(xié)助執(zhí)行、業(yè)務(wù)指

探索與爭(zhēng)鳴

導(dǎo)、聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)、執(zhí)法監(jiān)督等方面的管理職能,實(shí)行督辦性的垂直管理。

第三,中央部門按照業(yè)務(wù)需要在地方設(shè)立垂直管理機(jī)構(gòu)。其中有些按行政區(qū)劃設(shè)置,有些則跨行政區(qū)域設(shè)置,不一定與行政區(qū)劃相對(duì)應(yīng)。

第四,法制化程度較高。國(guó)外比較重視依法建立垂直管理體制。例如,日本中央各省廳都制定有機(jī)構(gòu)設(shè)置法,如5財(cái)務(wù)省設(shè)置法6、5法務(wù)省設(shè)置法6、5國(guó)土交通省設(shè)置法6,其中對(duì)垂直管理機(jī)構(gòu)設(shè)置有十分具體規(guī)定。法國(guó)在5市鎮(zhèn)、省、大區(qū)和國(guó)家權(quán)限劃分法6等政府組織法中對(duì)垂直管理機(jī)構(gòu)設(shè)置作了明確規(guī)定。

三、中國(guó)政府垂直管理的現(xiàn)狀、特點(diǎn)和問題1.發(fā)展?fàn)顩r

我國(guó)是一個(gè)單一制國(guó)家,建國(guó)以后各級(jí)政府職能同構(gòu),幾乎管理同樣的事務(wù),除了海關(guān)、鐵路、航運(yùn)等幾個(gè)部門實(shí)行垂直管理體制外,地方政府部門實(shí)行條塊結(jié)合的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制,即不僅受本級(jí)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),而且受上級(jí)部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)。這種行政體制在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期能夠保證中央政府對(duì)各項(xiàng)事務(wù)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),令行禁止,但地方政府自主權(quán)很小,積極性受到抑制。

改革開放以后,適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,我國(guó)實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán),權(quán)力下放,不斷擴(kuò)大地方自主權(quán)。這一方面調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性,促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展;另一方面地方政府作為地方利益代表的角色逐漸顯現(xiàn),地方保護(hù)、市場(chǎng)分割、/上有政策、下有對(duì)策0的現(xiàn)象十分普遍,國(guó)家政策法律在一些地方得不到有效執(zhí)行,中央政府的權(quán)威和宏觀調(diào)控能力受到挑戰(zhàn)。針對(duì)這種情況,自上世紀(jì)90年代中期起,中央政府加大了垂直管理力度,從稅務(wù)金融部門、市場(chǎng)監(jiān)管部門,再到環(huán)保、土地、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)等部門,越來越多的部門相繼采用垂直管理,此外還有一些部門正在醞釀垂直管理。據(jù)統(tǒng)計(jì),目前28個(gè)中央部門(包括部管局)設(shè)有垂直管理機(jī)構(gòu),約占中央部門總數(shù)的三分之一。此外,還有工商、質(zhì)監(jiān)、地稅3個(gè)部門實(shí)行省級(jí)垂直管理(參見表4)。

表4 中國(guó)政府部門垂直管理體系概覽

實(shí)體性垂直管理體系

中央部門海關(guān)總署中國(guó)人民銀行外匯管理局國(guó)家稅務(wù)總局

銀監(jiān)會(huì)保監(jiān)會(huì)證監(jiān)會(huì)電監(jiān)會(huì)鐵道部國(guó)家統(tǒng)計(jì)局國(guó)家質(zhì)檢總局

水利部工業(yè)和信息化部公安部出入境管理局

農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局

地方分支機(jī)構(gòu)(個(gè))直屬海關(guān)(41)地區(qū)分行(9)省級(jí)分局、部(36)省級(jí)國(guó)家稅務(wù)局(36)省級(jí)銀監(jiān)局(36)省級(jí)監(jiān)管局(35)省級(jí)證監(jiān)局(36)區(qū)域電監(jiān)局、辦(17)地區(qū)鐵路局、公司(18)統(tǒng)計(jì)調(diào)查隊(duì)(按區(qū)劃設(shè)置)出入境檢驗(yàn)檢疫局(35)流域水利委員會(huì)(7)省級(jí)通信管理局(31)出入境邊防檢查總站(9)漁政漁港監(jiān)管局(3)

層級(jí)24

3331112321112

國(guó)土部國(guó)家海洋局安監(jiān)局煤礦安監(jiān)局發(fā)改委物資儲(chǔ)備局

民用航空局

交通運(yùn)輸部

國(guó)家郵政局海事局

海區(qū)分局(3)地方煤礦安監(jiān)局(27)儲(chǔ)備物資管理局(26)地區(qū)管理局(7)省級(jí)郵政管理局(31)直屬海事局(20)航務(wù)管理局(2)

督辦性垂直管理體系

中央部門財(cái)政部商務(wù)部國(guó)家審計(jì)署國(guó)土資源部環(huán)境保護(hù)部國(guó)家林業(yè)局

地方派出機(jī)構(gòu)(個(gè))駐各地財(cái)政監(jiān)察辦(35)駐各地特派員辦事處(16)駐地方特派員辦事處(18)國(guó)家土地督察局(9)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)(11)森林資源監(jiān)督專員辦(14)

層級(jí)111112層級(jí)3332222121

省級(jí)實(shí)體性垂直管理體系

省級(jí)政府部門地方分支機(jī)構(gòu)省級(jí)工商行政管理局省級(jí)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局省級(jí)地方稅務(wù)局

市級(jí)工商局(按區(qū)劃設(shè)置)市級(jí)質(zhì)監(jiān)局(按區(qū)劃設(shè)置)市級(jí)地稅局(按區(qū)劃設(shè)置)

資料來源:中國(guó)政府網(wǎng)站,2009年1

2.主要做法和特點(diǎn)

(1)一部分中央部門設(shè)有垂直管理機(jī)構(gòu)。我國(guó)設(shè)有垂

直管理機(jī)構(gòu)的中央部門包括政府組成部門、直屬機(jī)構(gòu)和部管局,其中有22個(gè)設(shè)有地方分支機(jī)構(gòu),有6個(gè)設(shè)有地方派出機(jī)構(gòu),實(shí)行部門垂直管理體制(參見圖3)。

圖3 中國(guó)部門垂直管理體制

(2)以實(shí)體性垂直管理為主。統(tǒng)計(jì)顯示,在現(xiàn)有的31個(gè)垂直管理部門中(包括省級(jí)垂直管理),有25個(gè)部門實(shí)行實(shí)體性的垂直管理,有6個(gè)部門實(shí)行督辦性的垂直管理。

實(shí)體性垂直管理部門自成體系,獨(dú)立性較強(qiáng),負(fù)責(zé)執(zhí)行中央專管事務(wù)。這種模式又分為兩種情況:一種是全部門垂直管理,即上下業(yè)務(wù)部門全部實(shí)行垂直管理,地方政府不設(shè)同類機(jī)構(gòu),如海關(guān)、人民銀行、證監(jiān)會(huì)等部門就屬于這種情況;另一種是分部門垂直管理,即一個(gè)部門中的某個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)單獨(dú)實(shí)行垂直管理,但部門本身并不實(shí)行垂直管理,如公安部門中的出入境邊防檢查系統(tǒng)是垂直管理,而上下公安部門之間仍保持現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)體制。

督辦性垂直管理部門與地方同類業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)并立,通過督察、監(jiān)督、協(xié)辦等形式確保中央法令統(tǒng)一實(shí)施。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比,我國(guó)督辦性垂直管理不僅數(shù)量少,而且職能僅限于執(zhí)法監(jiān)督,原因在于各級(jí)部門之間存在著業(yè)務(wù)指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,不是每個(gè)部門都有必要再設(shè)督辦性機(jī)構(gòu)。(3)垂直管理機(jī)構(gòu)轄區(qū)范圍因事而異。與國(guó)外做法相同,中國(guó)中央部門垂直機(jī)構(gòu)的設(shè)立,有些與行政區(qū)劃一致,如國(guó)稅、郵政、證監(jiān)等部門;有些則跨行政區(qū)域,如人民銀

探索與爭(zhēng)鳴

行、民航、商務(wù)、國(guó)土資源等部門。垂直管理層級(jí)的設(shè)立,取決于各個(gè)部門管理的需要,從1)4個(gè)層級(jí)不等。

3.面臨的新問題

強(qiáng)化垂直管理在提高中央調(diào)控能力、維護(hù)政令暢通、建立統(tǒng)一市場(chǎng)、破除地方保護(hù)等方面發(fā)揮了重要的作用,但現(xiàn)行垂直管理體制并不完善,面臨著許多新的問題。

第一,垂直管理與地方管理之間矛盾凸現(xiàn)。隨著越來越多的部門實(shí)行垂直管理,特別是實(shí)體性垂直管理,地方政府的職能受到肢解,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力有所削弱,一些領(lǐng)域出現(xiàn)了/看得見但無權(quán)管0的現(xiàn)象,地方積極性受到影響。有些中央和地方的交叉性事務(wù),如市場(chǎng)監(jiān)管、土地管理、環(huán)境保護(hù)等,條塊之間的管理權(quán)限模糊,極易產(chǎn)生矛盾爭(zhēng)議,對(duì)條塊兩方面工作都造成影響。

第二,垂直管理體系設(shè)立不盡合理。從事務(wù)屬性看,有些不該垂直管理的領(lǐng)域?qū)嵭辛舜怪惫芾?有些該垂直管理的領(lǐng)域卻沒有實(shí)行。比如說,對(duì)工商、質(zhì)監(jiān)等事務(wù)實(shí)行省垂直管理,引起廣泛的爭(zhēng)議;而社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等事務(wù),由于目前沒作為中央事務(wù)看待,也談不上什么垂直管理。再比如說,一些盛行地方保護(hù)的共管事務(wù)領(lǐng)域,有令不行、有禁不止的現(xiàn)象仍然比比皆是,對(duì)運(yùn)用督辦性垂直管理來加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督卻有所忽視。

第三,垂直管理力度不到位。中央部門的分支機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)雖然垂直管理了,但在業(yè)務(wù)工作、人事關(guān)系、后勤保障等方面仍有賴于地方,垂直管理力度容易受地方左右。在中央與地方存有利害關(guān)系的一些領(lǐng)域,如環(huán)保、土地、市場(chǎng)監(jiān)管等領(lǐng)域,有關(guān)垂直部門的執(zhí)法活動(dòng)常常得不到地方配合,出現(xiàn)/有權(quán)管但看不見0的現(xiàn)象。

第四,垂直管理加深各自為政。在我國(guó),條塊分割、部門利益、/部門打架0等各自為政現(xiàn)象一直存在。隨著垂直管理的部門增多,各自為政、難以協(xié)調(diào)的問題有增無減。比如說,地區(qū)性水資源管理,涉及到水利、環(huán)保、交通運(yùn)輸、發(fā)展改革、城鄉(xiāng)建設(shè)、移民等部門,有的是垂直領(lǐng)導(dǎo),有的是雙重領(lǐng)導(dǎo),其間的利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜,管理權(quán)限交叉重疊,有些事爭(zhēng)著管,有些事都不管,協(xié)調(diào)起來困難重重。

第五,垂直管理不夠規(guī)范。一是歸屬問題。有些垂直機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)、人事由中央部門直接領(lǐng)導(dǎo),但機(jī)構(gòu)、編制或經(jīng)費(fèi)卻落在地方。二是監(jiān)督問題。垂直管理部門自成體系,有的封閉運(yùn)行,外部監(jiān)督難以介入,主要靠系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)督,但出現(xiàn)問題時(shí)往往大事化小、小事化了;有的/天高皇帝遠(yuǎn)0,上級(jí)監(jiān)督不能到位,濫用權(quán)力和腐敗案件時(shí)常發(fā)生。三是待遇問題。垂直機(jī)構(gòu)的福利待遇、經(jīng)費(fèi)預(yù)算往往高于地方部門,而地方部門在有些方面又優(yōu)于垂直部門,助長(zhǎng)了相互攀比。

四、調(diào)整優(yōu)化垂直管理體制的思路

對(duì)于政府垂直管理中存在的問題,學(xué)界和實(shí)際部門進(jìn)行了深入思考,從不同視角提出了應(yīng)對(duì)之策。有的認(rèn)為應(yīng)繼續(xù)強(qiáng)化垂直管理,有的認(rèn)為應(yīng)盡量減少垂直管理,有的認(rèn)為應(yīng)合理劃分中央與地方職權(quán)。筆者認(rèn)為,在權(quán)力下

放、合理分權(quán)背景下,有必要加強(qiáng)中央垂直管理,確保法制統(tǒng)一、政令暢通,并根據(jù)政府間職能劃分和結(jié)構(gòu)改革的實(shí)際進(jìn)程,逐步調(diào)整垂直管理體制,使垂直管理與地方管理并行不悖、相輔相成,在新的基礎(chǔ)上平衡中央與地方的關(guān)系。

1.在職能界定基礎(chǔ)上調(diào)整垂直管理設(shè)置

垂直管理作為中央政府履行職能的一種組織形式,如何實(shí)行需要以各級(jí)政府間職能劃分作為基礎(chǔ)和依據(jù),而不是其他考慮。根據(jù)政府間職能劃分,屬于中央政府的職能,才有必要實(shí)行垂直管理;屬于地方政府的職能,則應(yīng)由地方政府自主治理。這就需要明確哪些事務(wù)屬于中央政府的職能、哪些事務(wù)屬于地方政府的職能。

現(xiàn)在面臨的問題是,我國(guó)中央與地方職能劃分并不清晰,中央政府有的,地方政府也有,上下一般粗。而且,合理劃分政府間職能并不是一朝一夕的事,需要不斷探索、逐步到位,但政府垂直管理又不可能等到這一過程完成后才去實(shí)行。因此,在基礎(chǔ)條件并不完全具備的情況下,實(shí)行垂直管理的依據(jù)也難以充分,目前垂直管理中存在的問題和爭(zhēng)議,從根本上說與此有著直接關(guān)系。比較可行的思路,是在合理界定職能的基礎(chǔ)上逐步調(diào)整垂直管理體制。

從近期看,可根據(jù)具體事務(wù)的性質(zhì)、涉及范圍等要素,確定是否屬于中央政府的職能,是否適合垂直管理。可供選擇的領(lǐng)域有:(1)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事務(wù)。從受益范圍、社會(huì)公正等方面看,應(yīng)歸入中央政府管理的全國(guó)性事務(wù),在管理體制上更適合由現(xiàn)在的分級(jí)管理改為中央部門的實(shí)體性垂直管理,建立全國(guó)網(wǎng)絡(luò)化管理的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)服務(wù)體系,實(shí)現(xiàn)個(gè)人社會(huì)保障代碼全國(guó)通用,社保關(guān)系全國(guó)續(xù)轉(zhuǎn),社會(huì)養(yǎng)老保障基金全國(guó)統(tǒng)籌和發(fā)放,為全體人民提供方便公正的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)。(2)工商、質(zhì)監(jiān)等事務(wù)。從涉及范圍、效率等方面看,不是省級(jí)專管事務(wù),也不是中央專管事務(wù),應(yīng)屬各級(jí)政府的共管事務(wù),在管理體制上可考慮由現(xiàn)在的省級(jí)實(shí)體性垂直管理,改為分級(jí)管理。(3)在探索大部門體制的背景下,一些政府部門職能范圍較寬,涉及業(yè)務(wù)領(lǐng)域較多,集專管事務(wù)和共管事務(wù)于一身,這時(shí)可將執(zhí)行性、監(jiān)督性的機(jī)構(gòu)從部門中分解出來,自上而下單獨(dú)設(shè)立垂直領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)法體系、監(jiān)管體系,提高中央部門的政策執(zhí)行力。

從長(zhǎng)期看,應(yīng)通過立法界定中央與地方的職能權(quán)限,明確中央政府的專管事務(wù)和共管事務(wù),然后/對(duì)號(hào)入座0,分別實(shí)行實(shí)體性或督辦性的垂直管理,將垂直管理體制建立在堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)之上。

2.在共管事務(wù)領(lǐng)域推行督辦性垂直管理

我國(guó)目前實(shí)行的垂直管理,絕大多數(shù)是實(shí)體性的,只有少數(shù)幾個(gè)是督辦性的。這種安排與現(xiàn)行政府管理體制大體上是適應(yīng)的,但從發(fā)展趨勢(shì)看,有必要加以調(diào)整,更加注重采取督辦性的垂直管理。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明,單一制國(guó)家的政府事務(wù)大多數(shù)屬于共管事務(wù),政府垂直管理也大多是督辦性的。我國(guó)是單一制國(guó)家,中央與地方的共管事務(wù)占很大比重,督辦性垂直管理有較大的發(fā)展空間。而且,目

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