本文關(guān)鍵詞：公共政策程序正義及其價(jià)值，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)　2009年第1期

然,現(xiàn)代社會(huì)不同于“家國(guó)同構(gòu)”的宗法制社會(huì),家庭私德不一定能推出社會(huì)公德和國(guó)家公德,因此對(duì)于孔孟的一些觀點(diǎn),今人仍需細(xì)致分梳,做到真正意義上的批判繼承。

〔責(zé)任編輯:魏長(zhǎng)寶〕

公共政策程序正義及其價(jià)值

李建華

一、(決策選擇,,那么,公共政策程序正義是指在公共政策的制定、執(zhí)行、,依照憲法與行政法規(guī)的要求,按照一定的順序、方式與步;如果說程序正義就是最好地實(shí)現(xiàn)正義結(jié)果的方法,那么公共政策程序正義就是通過理性權(quán)衡,尋找并選擇最有效地實(shí)現(xiàn)正義要求的公共政策的方法。

對(duì)公共政策程序正義的簡(jiǎn)單定義,并不意味著我們對(duì)公共政策程序正義本質(zhì)的深刻理解,還需要進(jìn)行類型學(xué)的分析。羅爾斯在討論分配的份額問題時(shí),提出過純粹的程序正義問題。他認(rèn)為,純粹的程序正義可以通過完善和不完善的程序正義的比較來理解。完善的程序正義是指有一種確定的有關(guān)結(jié)果公正的標(biāo)準(zhǔn),并可以設(shè)計(jì)出有效地實(shí)現(xiàn)這一結(jié)果的程序。其條件是有一個(gè)決定結(jié)果是正義的正當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)和保證達(dá)到這一結(jié)果的程序。不完善的程序正義是指盡管有一種關(guān)于正確結(jié)果的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn),但是由于人類有限理性所決定,還是可能因?yàn)槟承┡既坏囊蛩囟刮覀兤x正確的結(jié)果,我們無法設(shè)計(jì)出一種程序以確保正確結(jié)果會(huì)萬無一失地實(shí)現(xiàn)。不完善程序正義的基本標(biāo)志是:“當(dāng)有一種判斷正確結(jié)果的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)時(shí),卻沒有可以保證達(dá)到它的程

①序�！�

公共政策程序正義屬于不完善的程序正義。首先,公共政策就是政府選擇作為或不作為。政府作為權(quán)威的公共組織其任務(wù)是按公共利益的要求,協(xié)調(diào)不同的利益主體的利益要求,維護(hù)社會(huì)和諧與穩(wěn)定。所以,公共利益是判斷政府行為正當(dāng)與否的標(biāo)準(zhǔn),也是判定公共政策是否正義的標(biāo)準(zhǔn)。其次,由于理性的不及,存在著公職人員將公共權(quán)力蛻化為謀取私利的工具的可能,因此,我們需要設(shè)置一些抑制性的程序,以限制政府公權(quán)力的運(yùn)行,以確保公共政策不偏離公共性的目標(biāo)取向。由此可見,公共政策程序是一種抑制性程序,其目的就是保證政策結(jié)果的正當(dāng)性。

判定一個(gè)公共政策程序的正義與否,主要依據(jù)三個(gè)標(biāo)準(zhǔn):程序所產(chǎn)生的結(jié)果與實(shí)質(zhì)正義相一致,公民參與性的廣度、深度,以及這種程序所允許的政治權(quán)力使用的正當(dāng)性。公共政策程序正義的倫理價(jià)值就是通過抑制性的程序,保證補(bǔ)充理性不足,使其不偏離公共性的目標(biāo)。因此,判定一種程序是否正義,最基本的是要考察這一程序的選擇是否合乎公共政策實(shí)質(zhì)正義的要求。在任何可行的程序中,只有更好地實(shí)現(xiàn)公共利益目標(biāo)的程序才是最合乎正義要求的程序。規(guī)則(程序)正義要由實(shí)質(zhì)正義所決定,實(shí)質(zhì)正義是判斷程序正義的核心標(biāo)準(zhǔn)。

①約翰?羅爾斯:《正義論》,第86頁(yè)。

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社會(huì)公平正義與政治文明建設(shè)

公共政策本質(zhì)上是國(guó)家運(yùn)用公共權(quán)力協(xié)調(diào)社會(huì)各種利益主體與利益集團(tuán)的利益。任何一項(xiàng)公共政策的制定、執(zhí)行與終結(jié)都會(huì)使不同的利益主體的利益產(chǎn)生某種變動(dòng),這種變動(dòng)是否合乎社會(huì)公正的要求,就看它是否源于公共利益的要求。但是,公共利益是一個(gè)抽象的概念,也不可以還原成某種個(gè)人的利益,它的識(shí)別與取得只有經(jīng)過民主的公共論壇才可以得到全體公民的認(rèn)同。所以,公共政策的任何一個(gè)步驟與環(huán)節(jié)都應(yīng)該允許公民參與其中,表達(dá)其利益要求,他們的意見與建議都應(yīng)當(dāng)受到國(guó)家(政府)的平等的重視。政府不能單憑自己的意志創(chuàng)造公共利益,公共利益源于公共意志,只有在公共意志之中,我們才可以找到公共利益的實(shí)質(zhì)所在。公民參與的廣度與深度是公共利益能否被識(shí)別并得以實(shí)現(xiàn)的根本途徑了公民參與的要求,才有正義性。。

就權(quán)力使用的正當(dāng)性而言,,程序設(shè)計(jì)才可能是正義的。,由,現(xiàn)代社會(huì)的公共決策都必須體現(xiàn)公眾的要求,、甚至損害大眾利益。然而,現(xiàn)代民主社會(huì)是建,不同利益主體之間的價(jià)值沖突是不可避免的。所以,“在一定條

①在價(jià)值多元時(shí)件下,把價(jià)值問題轉(zhuǎn)換為程序問題來處理也是打破政治僵局的一個(gè)明智選擇�！�

代,通過程序的設(shè)置,使不同的價(jià)值與利益要求達(dá)成共識(shí),并藉此作出政治決策,不失為處理政治決策成本與決策風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)兩者矛盾的一種恰當(dāng)?shù)姆椒ā?/p>

公共政策程序正義必須滿足以下四個(gè)要求:

第一,公民參與并決定決策,即公民有權(quán)提出公共決策議程設(shè)置,并參與決策討論,最后結(jié)果應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公民理性協(xié)商所達(dá)成的共識(shí)�！芭c程序的結(jié)果有利害關(guān)系或者可能因該結(jié)果而蒙受不利影響的人,都有權(quán)參與該程序并得到提出有利于自己的主張和證據(jù)以及反駁對(duì)方提出之主

②公共政策影響到所有公民的生活,所以,至少是與政策有利害關(guān)系的公民張和證據(jù)的機(jī)會(huì)�！�

應(yīng)當(dāng)有權(quán)參與制定公共政策,發(fā)揮各自的角色作用,具有充分而對(duì)等的自由發(fā)言機(jī)會(huì),從而使決策集思廣益,引起共鳴并獲得支持,這是程序正義之價(jià)值所在。

第二,程序過程中公民地位平等,即公民在決策制作過程中具有平等的地位并受到平等的尊重。如果說正義的要求首先是平等,那么給每個(gè)公民平等參與并決定公共決策的權(quán)利,是公共政策程序正義的基本條件。就程序設(shè)計(jì)目的而言,要限制決策者的恣意裁量,由公民共同決定關(guān)系到他們利益的重大事務(wù)的公共政策,以實(shí)現(xiàn)公民對(duì)公共生活自治的目標(biāo)。這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)有賴于公民通過參與程序,表達(dá)他們的政策意見,平等地與其他公民及政府決策者進(jìn)行協(xié)商。

第三,決策過程的價(jià)值中立性,即決策過程中,政府必須在各種互相競(jìng)爭(zhēng)的利益要求中保持中立的態(tài)勢(shì),平等對(duì)待各種利益要求,不有意偏向任何一種價(jià)值取向。公共政策體現(xiàn)了一定時(shí)期公共管理的價(jià)值取向。但公共價(jià)值取向并不是由政府隨意決定的,它是公民理性協(xié)商的結(jié)果。在決策的過程中,政府只有保持價(jià)值中立的態(tài)勢(shì),才能為不同的利益要求與價(jià)值取向提供平等協(xié)商的機(jī)會(huì)。政府作為一種公共權(quán)力,在倫理上負(fù)有回應(yīng)公共需要的義務(wù)。

第四,決策程序的自治,即決策的結(jié)果不是產(chǎn)生于程序之前或程序的協(xié)商過程中,而是由①季衛(wèi)東:《法律程序的意義———對(duì)中國(guó)法制建設(shè)的另一種思考》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1993年第1期。②參見陳瑞華:《通過法律程序正義———薩默斯程序價(jià)值理論評(píng)析》,《北大法律評(píng)論》第1卷,北京:法

律出版社,2000年,第188頁(yè)。

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程序協(xié)商的結(jié)果最后決定。程序具有開放的結(jié)構(gòu),又具有作繭自縛的效應(yīng)�！俺绦驔]有預(yù)定的真理標(biāo)準(zhǔn),程序通過促進(jìn)意見疏通、加強(qiáng)理性思考、擴(kuò)大選擇范圍、排除外部干擾來保證決定的

①程序并沒有設(shè)定決策真理的標(biāo)準(zhǔn)是什么,只是一個(gè)開放性結(jié)構(gòu),在程序開始成立和正確性�！�

之時(shí)所有的決定都沒有成立依據(jù),只有經(jīng)過決策程序,通過公民之間理性協(xié)商取得共識(shí),才可以作出決策。在民主的決策過程中,各種聲音都有可能出現(xiàn),也應(yīng)當(dāng)都得到平等的重視。但是,程序?yàn)榱诵实男枰?必須形成一個(gè)程序的真空,排除雜多信息的干擾,而且,程序必須具有作繭自縛的效應(yīng),任何經(jīng)過程序所確定的決定都具有法律的強(qiáng)制性,全體公民都必須認(rèn)同并遵守。在程序之中,公民擁有充分的自治權(quán),平等表達(dá)他們的政策建議,,他們共同決定公共政策的制定。

二、,,,實(shí)現(xiàn)對(duì)公共權(quán)力的合理性限制。公共政、理性選擇等功能,發(fā)現(xiàn)并實(shí)現(xiàn)公共利益。

,逐漸演變成兩個(gè)或兩個(gè)以上的組織或角色功能的過程,就是分化與獨(dú)立的過程。經(jīng)過分化與獨(dú)立的組織和角色都具有自己特殊的意義,因而要求明確各自的活動(dòng)范圍與權(quán)限,以實(shí)現(xiàn)其獨(dú)立的價(jià)值。某些社會(huì)組織和角色為了達(dá)到一定的目的,經(jīng)過不斷反復(fù)而自我目的化。這種現(xiàn)象被稱為功能自治。程序的自治就是在程序設(shè)計(jì)中分配程序參與者以角色并明確其職責(zé)與義務(wù),從而排除外在因素的影響和外部環(huán)境的干擾,最終形成一個(gè)平等對(duì)話、自主判斷的理想的程序世界,以解決程序所要解決的問題。

經(jīng)濟(jì)民主與政治民主互動(dòng)并構(gòu)成其社會(huì)秩序的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力,是現(xiàn)代市民社會(huì)的根本特征。公共利益是市民社會(huì)各種力量的平衡點(diǎn),也是市民社會(huì)秩序不斷完善的內(nèi)在動(dòng)力。但是,在一個(gè)多元的民主政治體系中,如何實(shí)現(xiàn)公共利益仍然存在諸多困難。一種完全開放的政治決策過程,過于理想化而且成本極其高昂,事實(shí)上,往往達(dá)不成任何協(xié)議。因此,通過由憲法或法律規(guī)定一種程序,克服信息雜多的干擾,才可能更好地實(shí)現(xiàn)公共利益。以分化為基礎(chǔ)的程序,通過分配程序參與者的角色的權(quán)利與義務(wù),可以對(duì)政治權(quán)力的恣意進(jìn)行有效的限制,以創(chuàng)造出一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的決策“隔音空間”。理想的程序世界為平等的各方提供了一個(gè)有效的公共論壇的組織方式,最終為公共利益的識(shí)別與創(chuàng)造提供了條件。如果沒有程序的這種分化與獨(dú)立的功能,現(xiàn)實(shí)的政治權(quán)力就可能會(huì)左右決策的選擇,因而導(dǎo)致決策偏離公共利益的軌道。比如,政治利益集團(tuán)就可以憑借其強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)勢(shì)力,通過金錢操縱輿論而制造出虛假的“公共呼吁”,以控制政治決策而實(shí)現(xiàn)其特殊的利益,使公共決策的選擇偏離公共利益的軌道。相反,弱勢(shì)群體的利益要求盡管是十分急迫,也完全符合公共利益的需要,但是由于他們發(fā)出的呼吁聲音太小而不為公共決策者所注意。一旦進(jìn)入到程序之中,在民主的公共論壇上,參與程序的各方都是平等的,這里沒有金錢多寡、職務(wù)高低與社會(huì)角色的區(qū)別。在程序的展開過程中,程序的參與各方都擁有平等的權(quán)利以表達(dá)自己的意愿與見解,而且各方的意見都可以得到平等的重視。只要各方意見都得到了充分的表達(dá)與平等的尊重,最終選擇偏離公共利益的可能性就會(huì)較小。

程序的理性選擇功能是指公正合理的程序具有提高從多個(gè)備選方案中篩選出更適合公共利益的具體決策方案的功能。公共政策的目的是公共利益,但是公共利益是一個(gè)抽象的、變動(dòng)不

①季衛(wèi)東:《法律程序的意義———對(duì)中國(guó)法制建設(shè)的另一種思考》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1993年第1期。?66?

社會(huì)公平正義與政治文明建設(shè)

居的概念,具體決策中的公共利益要求并沒有一個(gè)統(tǒng)一的模式,我們只能在各種備選方案中作出選擇。程序本身就是一種民主的方式,它開放性的結(jié)構(gòu)要求公民廣泛參與其中,有助于克服理性不及的弊端,從而使選擇的結(jié)果更具有合理性。

程序之所以具有保證選擇的合理性的功能,首先是因?yàn)槌绦騽?chuàng)造了一個(gè)自由平等對(duì)話的條件與氛圍,使得各方的意見都得到充分的考慮,以優(yōu)化選擇的合理性。人類是不完全的理性存在者,理性所設(shè)計(jì)出的程序都有理性所不及的危險(xiǎn)性。為了避免這種危險(xiǎn),我們必須對(duì)自發(fā)的秩序懷有深切的敬意。自發(fā)的秩序所以是合理的,是因?yàn)樗?jīng)過了長(zhǎng)期試錯(cuò)過程的檢驗(yàn)。在公共政策過程中,當(dāng)有一種公正的程序存在并實(shí)際發(fā)揮對(duì)政策的控制作用時(shí),甚至于全體公民都擁有平等地表達(dá)他們意見與建議的機(jī)會(huì)壇中都得到了合理的呈現(xiàn),,并檢驗(yàn)其合理性。經(jīng)過這一過程所作的決策,,因而自下而上的。

其次,,。從系統(tǒng)的觀點(diǎn)看,我們可。國(guó)家(政府)是一架政策輸出的機(jī)器,當(dāng)我們,它通過加工整理的過程將政策作為結(jié)果輸出。但是,最初選擇的方案可能會(huì)有理性不及,所以,我們要根據(jù)系統(tǒng)所反饋的信息不斷修正我們的決定使其更符合現(xiàn)實(shí)情況。只要程序是公開的,公民參與到政策的制定過程之中,并且信息反饋的途徑暢通,政策制定過程中的不合理的選擇和政策執(zhí)行過程中的偏差與走樣就可以得到及時(shí)糾正。

最后,程序具有調(diào)動(dòng)公民參政積極性的作用。只要公民積極參與公共政策的制定,不合理選擇的可能性就會(huì)較小。民主選擇是避免錯(cuò)誤的最佳方法之一。當(dāng)公民發(fā)現(xiàn)他們的意見與建議被國(guó)家(政府)所接受,他們就與國(guó)家(政府)有著共同的價(jià)值背景,從而增強(qiáng)了他們對(duì)國(guó)家(政府)的信心,參與政治的愿意會(huì)更強(qiáng)烈。反之,公民則會(huì)喪失對(duì)國(guó)家(政府)的信心,產(chǎn)生出政治冷漠感。公共政策程序化有助于公民參政積極性的提高。因?yàn)槌绦蚴且粋�(gè)開放的結(jié)構(gòu),沒有預(yù)設(shè)任何結(jié)果。在程序開始之時(shí),一切都是可能的,經(jīng)過程序決定之后,其結(jié)果卻具有普遍的約束性。所以,公民參與其中,可以公開發(fā)表自己的意見與建議,并受到?jīng)Q策者平等的重視,決策的結(jié)果會(huì)有助于他們計(jì)劃的實(shí)現(xiàn);相反,如果不參與政策的制定過程,他們的計(jì)劃無法實(shí)現(xiàn)并可能受到更大挫敗。公民對(duì)他們的計(jì)劃實(shí)現(xiàn)的關(guān)心將會(huì)促使他們積極參與到政策的制定過程之中。這樣,政治的民主程序?qū)?huì)有極大的提高,公共政策失誤的可能性就更小。

三、公共政策程序正義的內(nèi)在價(jià)值

程序的內(nèi)在價(jià)值是相對(duì)于程序產(chǎn)生的結(jié)果之外的獨(dú)立的價(jià)值,其價(jià)值證明不依賴于程序結(jié)果的正當(dāng)性而內(nèi)在于程序自身之中。一種正當(dāng)?shù)某绦虿粌H具有確保政策的選擇不偏離公共性的方向的功能,其自身也體現(xiàn)了國(guó)家公共權(quán)力在決策過程中對(duì)其所管理的公民的權(quán)利的尊重和社會(huì)秩序的自覺合理建構(gòu),這就是公共政策程序的內(nèi)在價(jià)值。

首先,從公共政策程序正義與公民尊嚴(yán)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)看,可以將社會(huì)視為一個(gè)合作體系,公民在這一體系中與他人互動(dòng),以實(shí)現(xiàn)其個(gè)人的目標(biāo)。公民自尊包括“一個(gè)人對(duì)自己的價(jià)值的感覺以及他的善的概念,他的合理生活計(jì)劃值得努力去實(shí)現(xiàn)這樣一個(gè)確定的信念”和對(duì)“自己實(shí)

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①公民自尊的實(shí)現(xiàn)取決于兩個(gè)條件:一是公民的自信心。如果公現(xiàn)自己的意圖的能力的自信”。

民通過適當(dāng)復(fù)雜的方式可以將他的能力組織起來,并使這些能力在合作博弈中得以實(shí)現(xiàn),他的信心就可以得到極大的提高;二是公民的合理生活計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)。社會(huì)是一個(gè)利益合作與博弈體系,公民生活計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)取決于公民自身計(jì)劃的合理性與社會(huì)對(duì)公民生活計(jì)劃的支持。社會(huì)合作體系的組成方式如何,決定著公民的自尊及其合理生活計(jì)劃是否可以實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)社會(huì)基本結(jié)構(gòu)處于不公平狀態(tài),其中一部分人的利益為另外一部分人的利益所剝奪時(shí),社會(huì)就不是將所有公民都當(dāng)做目的,而是將被剝奪者當(dāng)做是實(shí)現(xiàn)剝奪者利益的手段。對(duì)于被剝奪者而言,他們失去的不僅是利益,還包括他們的自尊。相反,時(shí),每個(gè)人的利益都被包括在一種互利互惠的結(jié)構(gòu)中,并支持每一個(gè)人的自尊。所以,的前提。把人當(dāng)做目的,,也。

,可以從以下幾個(gè)方面來理解。首先,原初。當(dāng)人們的行動(dòng)原則受其社會(huì)地位、,就是受他律的支配。在原初狀態(tài)中,除了關(guān)于正義環(huán)境的知識(shí)與基本的善的知識(shí)之外,人們處在“無知之幕”中,經(jīng)過理性慎思而選擇的行動(dòng)原則是作為獨(dú)立的理性的存在者所選擇的行動(dòng)原則。遵循這些原則行動(dòng)表現(xiàn)了人們作為自由的、平等的理性存在物的本質(zhì)。其次,正義原則的第一個(gè)原則確立了公民平等的政治自由。在正義原則指導(dǎo)下的社會(huì)合作體系的安排將政治權(quán)力當(dāng)做是公共權(quán)力,其合法的使用由公共理性所指導(dǎo)并受其節(jié)制。在政治生活中,公民們應(yīng)當(dāng)相互尊重并且按照也支持他們的自尊方式調(diào)整他們的政治要求,這樣,自由就是按照我們給予自己的法律而行動(dòng),因而導(dǎo)向一種互尊和自尊的倫理學(xué)。最后,正義原則確立了社會(huì)合作、利益平等分配的原則。正義原則是在原初狀態(tài)中選擇出來的,排除了基本的善的知識(shí)與正義環(huán)境的一般知識(shí)之外的信息,這樣選擇出的正義原則將自然能力的分配當(dāng)做是一種集體的資產(chǎn),以致于較幸運(yùn)者只有通過幫助那些較不幸者才可能獲得自己的利益,這樣就將自然的不平等融入互惠的目的,并將其作用于社會(huì)合作體系之中,以保證公民自尊的實(shí)現(xiàn)。

現(xiàn)代社會(huì)本質(zhì)上是法治社會(huì),而法治的本質(zhì)是程序之治,公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與公民尊嚴(yán)的維護(hù)均離不開程序。公共政策程序是對(duì)公民尊嚴(yán)維護(hù)的一個(gè)重要方面,一種正義的程序設(shè)計(jì)充分體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)與公民尊嚴(yán)的維護(hù)。如果說社會(huì)是一個(gè)利益合作體系,其合理性就在于這一體系所決定的合作不是為合作體系中的某個(gè)人或某些人的利益服務(wù),而是為實(shí)現(xiàn)合作體系中的所有成員的利益而存在,那么,在一個(gè)正義的社會(huì)中,每一個(gè)公民的權(quán)利和利益都擁有基于正義的不可侵犯性,即使以社會(huì)整體之名也不可以逾越其上。正義的要求否認(rèn)了以整體的名義侵害任何一個(gè)公民的自由權(quán)利,也不承認(rèn)整體利益可以綽綽有余地去補(bǔ)償強(qiáng)加于個(gè)人利益之上的自我犧牲,這是公民尊嚴(yán)得以維護(hù)的最基本條件。任何一項(xiàng)公共政策的制定與變動(dòng)對(duì)公民利益的實(shí)現(xiàn)都會(huì)產(chǎn)生某種影響。因此,允許公民(至少是利益相關(guān)者)擁有平等的自由權(quán)利,讓他們參與政策活動(dòng)之中,表達(dá)他們的意見與建議,并公平地對(duì)待這些意見與建議的要求,是政府保護(hù)公民權(quán)利、尊重公民人格尊嚴(yán)的應(yīng)盡的基本職責(zé)。讓那些與某一決定有直接利害關(guān)系的人參與該決定的制作過程,并向其陳述決定的理由,不僅是提高效率的需要,而且是

①約翰?羅爾斯:《正義論》,第442頁(yè)。

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