李巍：中美金融外交中的國(guó)際制度競(jìng)爭(zhēng)
發(fā)布時(shí)間：2016-11-01 12:54
本文關(guān)鍵詞：中美金融外交中的國(guó)際制度競(jìng)爭(zhēng)，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。
［摘 要］分別作為金融崛起國(guó)和金融霸權(quán)國(guó)，中國(guó)和美國(guó)構(gòu)成當(dāng)今國(guó)際金融外交舞臺(tái)上的兩大核心角色。以2008年全球金融危機(jī)的爆發(fā)為分水嶺，中美兩國(guó)的國(guó)際金融地位發(fā)生了相反方向的變化，即中國(guó)的金融崛起地位日益強(qiáng)化，而美國(guó)的金融霸權(quán)地位則部分削弱。這種地位的變遷促使中國(guó)采取了“進(jìn)取型”的金融外交，而美國(guó)采取了“守成型”的金融外交，兩國(guó)之間的金融外交博弈主要表現(xiàn)為圍繞對(duì)國(guó)際金融制度的塑造和控制來(lái)展開(kāi)。一方面，中國(guó)努力推動(dòng)國(guó)際金融舊制度的改革，并積極參與和主導(dǎo)國(guó)際金融新制度的建設(shè)，以服務(wù)于中國(guó)金融崛起的國(guó)際制度需要；而另一方面，美國(guó)不斷卻拖延甚至阻礙國(guó)際金融舊制度的改革，而且抵制中國(guó)進(jìn)行國(guó)際金融新制度的建設(shè)，以捍衛(wèi)美國(guó)金融守成的既有制度霸權(quán)。中美之間正在興起的國(guó)際金融制度競(jìng)爭(zhēng)是兩國(guó)金融權(quán)力地位、金融公共物品供給能力以及金融制度合法性的競(jìng)爭(zhēng)，它究竟是呈現(xiàn)相容性還是互斥性，這將對(duì)國(guó)際金融治理格局產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。
�。坳P(guān)鍵詞］金融崛起國(guó) 金融霸權(quán)國(guó) 守成型金融外交 進(jìn)取型金融外交 國(guó)際制度競(jìng)爭(zhēng)
�。圩� 者］李巍，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院副教授（北京：100871）。
2008年美國(guó)爆發(fā)金融危機(jī)、2009年中國(guó)開(kāi)啟人民幣國(guó)際化進(jìn)程以及2010年歐洲債務(wù)危機(jī)深度蔓延，它們?nèi)吖餐瑯?gòu)成了國(guó)際金融體系演進(jìn)的一個(gè)關(guān)鍵性分水嶺，即以美國(guó)為代表的傳統(tǒng)金融霸權(quán)國(guó)的地位遭到部分削弱，而以中國(guó)為代表的新興金融崛起國(guó)的地位正在不斷確立。國(guó)際金融領(lǐng)域的這種實(shí)力結(jié)構(gòu)的變化，給過(guò)去一直由西方發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)的國(guó)際金融治理格局構(gòu)成了沖擊，其核心表現(xiàn)就是自布雷頓森林會(huì)議以來(lái)，持續(xù)了70余年的國(guó)際金融治理的相關(guān)制度體系開(kāi)始各種松動(dòng)。
一方面，中國(guó)在國(guó)際金融領(lǐng)域采取了“進(jìn)取型”（assertive）的國(guó)際制度外交，以期改變中國(guó)在既有制度體系中的不利地位；而另一方面，相對(duì)于中國(guó)求變的國(guó)際金融制度抱負(fù)，美國(guó)則采取了“守成型”（defensive）的國(guó)際制度外交，試圖維持現(xiàn)有的國(guó)際金融制度不被根本改變。作為今國(guó)際金融外交舞臺(tái)上的兩大核心角色，中國(guó)的制度抱負(fù)和美國(guó)的制度守成，在金融領(lǐng)域塑造了一個(gè)國(guó)際制度競(jìng)爭(zhēng)的基本態(tài)勢(shì)。中美金融外交中的國(guó)際制度競(jìng)爭(zhēng)為理解“禮崩樂(lè)壞”之后的新一輪國(guó)際金融秩序的重建提供了一個(gè)全新的學(xué)術(shù)視角。
一、中美國(guó)際金融地位的變遷
隨著冷戰(zhàn)后國(guó)際體系的性質(zhì)不斷從武力為基礎(chǔ)的“叢林世界”轉(zhuǎn)向以制度為基礎(chǔ)的“規(guī)則世界”，大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)也逐漸從軍事和盟友等以安全為核心內(nèi)容的“舊競(jìng)爭(zhēng)”轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)和科技等以發(fā)展為核心內(nèi)容的“新競(jìng)爭(zhēng)”。 而金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的血液，它為實(shí)體產(chǎn)業(yè)發(fā)展和科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新提供了動(dòng)力引擎，并且決定著國(guó)際財(cái)富和資源的流動(dòng)與分配，從而日益成為成為大國(guó)爭(zhēng)奪的“新邊疆”，國(guó)際金融實(shí)力對(duì)比的版圖也因此構(gòu)成大國(guó)在國(guó)際舞臺(tái)上進(jìn)行權(quán)力政治角逐的重要基礎(chǔ)。
作為國(guó)際體系中的兩大核心主角，中美也都開(kāi)始將金融視為兩國(guó)角力的“主戰(zhàn)場(chǎng)”。理解中美兩國(guó)金融實(shí)力地位，是理解中美金融角力的基礎(chǔ)�？傮w而言，自從2008年以來(lái)，中國(guó)作為新興金融崛起國(guó)的地位正在進(jìn)一步強(qiáng)化，但卻因?yàn)榇嬖谥T多固有缺陷而有很多難以克服的力量弱勢(shì)；美國(guó)作為強(qiáng)大的金融霸權(quán)國(guó)的地位雖然沒(méi)有發(fā)生根本性動(dòng)搖，但卻呈現(xiàn)各種麻煩病癥因而遭到不同程度的削弱。這兩股力量的競(jìng)爭(zhēng)和博弈共同構(gòu)成塑造未來(lái)國(guó)際金融秩序演進(jìn)的根本性力量。
第一，從金融機(jī)構(gòu)上講，中國(guó)的金融機(jī)構(gòu)大規(guī)模擴(kuò)張，而美國(guó)的金融機(jī)構(gòu)卻出現(xiàn)一定程度的收縮。首先，銀行是最重要的金融機(jī)構(gòu)，我們根據(jù)英國(guó)《銀行家》雜志發(fā)布的排名，2008年，世界前10大銀行中，美國(guó)占三席，中國(guó)只占兩席，其中，美國(guó)占據(jù)頭兩席；2015年，中美各占四席。但是中國(guó)兩大銀行卻占據(jù)了頭兩席。
再次，信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)日益成為國(guó)際金融市場(chǎng)的“新玩家”�，F(xiàn)代金融是一種信用經(jīng)濟(jì)，信用評(píng)級(jí)公司則因?yàn)檎莆樟瞬昧空凸緜庞玫膶I(yè)知識(shí)，從而擁有了日益強(qiáng)大的金融權(quán)力。目前國(guó)際上公認(rèn)的最具權(quán)威性的三大專業(yè)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)(標(biāo)準(zhǔn)普爾、穆迪和惠譽(yù))都是美國(guó)公司，這意味著國(guó)際金融市場(chǎng)的評(píng)級(jí)話語(yǔ)權(quán)基本被美國(guó)所掌握，而中國(guó)的評(píng)級(jí)公司由于還普遍處在發(fā)展初期而基本沒(méi)有國(guó)際話語(yǔ)權(quán)。
第二，從資本市場(chǎng)（股票和債券）規(guī)模和完善程度來(lái)講，美國(guó)雖然受到金融危機(jī)的影響，但仍然一騎紅塵、傲視全球，并且遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先中國(guó)。美國(guó)的股票和債券市值規(guī)模都遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先于世，都分別占到世界同類市場(chǎng)接近40%的份額。不僅如此，美國(guó)資本市場(chǎng)流動(dòng)性強(qiáng)，而且高度開(kāi)放，吸引了來(lái)自世界各國(guó)政府和私人的海量投資，也吸收了世界最優(yōu)秀的企業(yè)來(lái)美上市融資�？梢哉f(shuō)，資本市場(chǎng)仍然是美國(guó)的金融力量之基，其優(yōu)勢(shì)地位非任何國(guó)家可以望其項(xiàng)背。
相比之下，中國(guó)的金融市場(chǎng)由于一直高度依靠銀行市場(chǎng)，資本市場(chǎng)長(zhǎng)期發(fā)育不足。 就債券市場(chǎng)規(guī)模而言，在過(guò)去十年中,中國(guó)國(guó)內(nèi)債券市場(chǎng)規(guī)模擴(kuò)張了七倍，但2014年中國(guó)仍然只是世界上第七大債券市場(chǎng)，不僅落后于日本、意大利、英國(guó)、法國(guó)和德國(guó)，而且只有美國(guó)的1/10。 相對(duì)于債券市場(chǎng)規(guī)模，中國(guó)股票市場(chǎng)的規(guī)模成長(zhǎng)更快，2014年中國(guó)股票總市值超過(guò)6萬(wàn)億美元，成為世界第二大股票市場(chǎng)，但它仍然只有美國(guó)股票市場(chǎng)規(guī)模的1/4。 總之，中國(guó)資本市場(chǎng)的規(guī)模雖然獲得長(zhǎng)足發(fā)展，但市場(chǎng)分割嚴(yán)重，呈現(xiàn)高度的碎片化；市場(chǎng)規(guī)則不完善；開(kāi)放程度嚴(yán)重不足。這成為中國(guó)資本市場(chǎng)與美國(guó)資本市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主要短板。
第三，從貨幣地位上來(lái)講，美元依舊維持了霸權(quán)貨幣的地位，并沒(méi)有受金融危機(jī)的太大影響，但是國(guó)際社會(huì)對(duì)美元的質(zhì)疑卻有增無(wú)減；相比之下，人民幣卻開(kāi)始國(guó)際化，并且發(fā)展迅速，國(guó)際市場(chǎng)對(duì)人民幣既充滿期待，也也心存顧慮。
對(duì)于2008年之后美元地位走向的討論，學(xué)界意見(jiàn)紛呈。樂(lè)觀派認(rèn)為，由于市場(chǎng)的強(qiáng)大路徑依賴，以及美國(guó)無(wú)可比擬的金融市場(chǎng)所提供的“投資天堂”等因素，美元強(qiáng)大地位無(wú)可挑戰(zhàn)。 而悲觀派認(rèn)為，美元的信心基礎(chǔ)正在遭遇削弱，未來(lái)國(guó)際貨幣體系將很快呈現(xiàn)美元、歐元和人民幣三足鼎立的格局。 但是根據(jù)衡量國(guó)際貨幣地位最為可靠、也最容易統(tǒng)計(jì)的兩個(gè)數(shù)據(jù)來(lái)看，美元在國(guó)際貨幣體系中的獨(dú)霸地位確實(shí)沒(méi)有發(fā)生變化。首先，在外匯儲(chǔ)備市場(chǎng)中美元的份額占到60%以上，排名第二的歐元不到30%；其次，在外匯交易市場(chǎng)中美元的份額仍然占到80%以上（總份額為200%），排名第二的歐元接近40%。 總體而言，美元的霸權(quán)地位目前仍然沒(méi)有挑戰(zhàn)者，但從長(zhǎng)期來(lái)看，對(duì)美元的質(zhì)疑會(huì)鼓勵(lì)國(guó)際市場(chǎng)支持新來(lái)者。
2009年人民幣國(guó)際化進(jìn)程全面拉開(kāi)以來(lái)，人民幣在跨境貿(mào)易和投資中的國(guó)際使用（計(jì)價(jià)與結(jié)算）大幅增加。人民幣國(guó)際化在有些指標(biāo)上已經(jīng)獲得大大提升，2014 年 12 月，人民幣成為全球第 2 大貿(mào)易融資貨幣、第 5大支付貨幣、第6大外匯交易貨幣。 但是，由于人民幣自由使用的程度不高，人民幣在綜合國(guó)際化程度上，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于美元和歐元，也落后于英鎊和日元。如果用至為重要的儲(chǔ)備貨幣份額來(lái)衡量，人民幣還不能算是一種成為真正的國(guó)際貨幣。不僅如此，2005年，中國(guó)金融市場(chǎng)先后出現(xiàn)幾次動(dòng)蕩，這在一定程度影響了國(guó)際市場(chǎng)對(duì)人民幣的信心。這預(yù)示著人民幣的崛起還是一段相當(dāng)長(zhǎng)的路程。
第四，從政府財(cái)政金融狀況上來(lái)講，美國(guó)的債務(wù)規(guī)模屢攀新高，幾近“政府關(guān)門”的地步；而中國(guó)政府則積累了龐大的金融資源。美國(guó)政府債務(wù)規(guī)模從2000開(kāi)始一直屢攀新高，根據(jù)2014年的相關(guān)數(shù)據(jù)，美國(guó)政府債務(wù)已經(jīng)占到GDP的74%，只有二戰(zhàn)時(shí)期超過(guò)這一比例。不僅如此，美國(guó)國(guó)內(nèi)政治的極化效應(yīng)，所導(dǎo)致的政黨政治的惡化，約束了美國(guó)政府采取強(qiáng)力行動(dòng)解決美國(guó)政府債務(wù)的能力。
相比之下，中國(guó)政府債務(wù)規(guī)模只占GDP的40%，債務(wù)負(fù)擔(dān)相對(duì)要輕。而且中國(guó)政府手握巨大的金融資源，其中一個(gè)重要方面就是中國(guó)已經(jīng)多年成為世界上第一大外匯儲(chǔ)備國(guó)，而且規(guī)模遙遙領(lǐng)先于第二大外匯儲(chǔ)備國(guó)日本。但是大量的外匯儲(chǔ)備一方面確實(shí)是國(guó)家金融力量的標(biāo)志，可能成為中國(guó)的“債務(wù)武器”，但另一方面也是金融缺陷的體現(xiàn)，中國(guó)的大量外匯儲(chǔ)備都投資于美國(guó)金融市場(chǎng)，反倒成為“人質(zhì)”。
第五，從金融理念的吸引力上來(lái)講，美國(guó)強(qiáng)調(diào)放任自由的“華盛頓共識(shí)”的吸引力在下降，中國(guó)國(guó)家導(dǎo)向的金融模式吸引力有所上升。自從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，美國(guó)在國(guó)際上倡導(dǎo)新自由主義的經(jīng)濟(jì)學(xué)理念，后來(lái)被凝聚為政策操作層面的“華盛頓共識(shí)”。20世紀(jì)90年代，美國(guó)更是憑借其在信息技術(shù)革命中大獲全勝的優(yōu)勢(shì)地位在全球推銷“華盛頓共識(shí)”。一時(shí)之間，以放松管制、全面開(kāi)放的美國(guó)式金融理念成為國(guó)際金融實(shí)踐的不二選擇。但是，2008年美國(guó)金融危機(jī)宣告了美國(guó)理念的不可靠。 而美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬一直強(qiáng)調(diào)制造業(yè)的回歸，也說(shuō)明美國(guó)對(duì)過(guò)度依賴金融業(yè)的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略充滿反思和疑慮。
相反，中國(guó)國(guó)家導(dǎo)向的金融模式雖然存在各種缺陷，但卻在危機(jī)中保持了相對(duì)穩(wěn)定，特別是中國(guó)的開(kāi)發(fā)性金融模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的巨大成就獲得全球較大關(guān)注，成為不少發(fā)展中國(guó)家學(xué)習(xí)的榜樣，也成為中國(guó)的力量來(lái)源之一，甚至被認(rèn)為要改寫國(guó)際金融規(guī)則。
總之，通過(guò)上述各個(gè)方面的對(duì)比來(lái)看，美國(guó)的總體金融實(shí)力地位受到金融危機(jī)的一些沖擊，但是美國(guó)金融霸權(quán)的地位沒(méi)有動(dòng)搖，其相比于中國(guó)的優(yōu)勢(shì)地位仍然非常明顯；中國(guó)的金融實(shí)力地位正在快速崛起，但與美國(guó)仍有較大的差距，特別是在金融投資機(jī)構(gòu)的實(shí)力、資本市場(chǎng)的發(fā)達(dá)程度以及貨幣國(guó)際使用程度上還相差十分明顯。但總體而言，在2008年之后，中美的金融實(shí)力地位差距是在縮小而不是在拉大，特別是中國(guó)在多個(gè)金融指標(biāo)上都正在迅速超越除美國(guó)之外的其他發(fā)達(dá)國(guó)家而躍居全球第二。這種國(guó)際金融地位的變化，促使中國(guó)政府采取了進(jìn)取型金融外交，而美國(guó)卻采取了守成型的金融外交；而兩國(guó)金融外交競(jìng)爭(zhēng)的核心主要是圍繞對(duì)國(guó)際金融制度的控制和塑造展開(kāi)。
二、中國(guó)的進(jìn)取型金融外交
對(duì)于中國(guó)而言，無(wú)論是在國(guó)內(nèi)層面還是國(guó)際層面，制度設(shè)計(jì)和制度建設(shè)都是中國(guó)的傳統(tǒng)弱項(xiàng)，這是因?yàn)樵谥袊?guó)傳統(tǒng)文化的血液里，中國(guó)更多地是依靠非正式的規(guī)范和習(xí)俗來(lái)維持整個(gè)文明系統(tǒng)的運(yùn)行，而不是靠正式的規(guī)則和制度。但是在建國(guó)后特別是改革開(kāi)放之后的歲月里，隨著中國(guó)不斷融入國(guó)際社會(huì)，學(xué)習(xí)國(guó)際游戲規(guī)則，中國(guó)也開(kāi)始積累了一些運(yùn)作國(guó)際制度的基本經(jīng)驗(yàn)。 為了滿足中國(guó)從貿(mào)易崛起向金融崛起過(guò)渡的國(guó)際制度需要，中國(guó)開(kāi)始在21世紀(jì)的第二個(gè)十年里中一改昔日在國(guó)際金融體系中的“韜晦”角色，展示了更大的國(guó)際制度抱負(fù)。
作為一個(gè)后發(fā)的金融崛起國(guó)，中國(guó)面臨著兩種戰(zhàn)略選擇：要么改革既有的國(guó)際制度（簡(jiǎn)稱“改制”），使之反映中國(guó)的金融利益；要么通過(guò)“另起爐灶”創(chuàng)建新的國(guó)際制度（簡(jiǎn)稱“建制”）。2009年以來(lái)，中國(guó)在金融領(lǐng)域展開(kāi)了一系列“進(jìn)取型”的國(guó)際制度外交，其內(nèi)容同時(shí)包括“改制”和“建制”兩方面的內(nèi)容。 中國(guó)政府的“雙管齊下”即獲取了成功，也遭遇了挫折。
�。ㄒ唬┲袊�(guó)的金融改制努力
雖然中國(guó)金融力量的不斷崛起，既有的國(guó)際金融制度體系體現(xiàn)的是傳統(tǒng)的國(guó)際金融格局，反映傳統(tǒng)金融霸權(quán)國(guó)的權(quán)力和利益。對(duì)此，中國(guó)展開(kāi)了一系列制度改革的努力，以反映中國(guó)在全球金融體系中的利益需要和權(quán)力訴求。
第一，推動(dòng)二十國(guó)集團(tuán)（G20）取代七國(guó)集團(tuán)（G7）成為全球經(jīng)濟(jì)和金融治理的核心平臺(tái)，以為中國(guó)爭(zhēng)取更大的金融發(fā)言權(quán)。在長(zhǎng)達(dá)30多年的時(shí)間里，G7作為“經(jīng)濟(jì)聯(lián)合國(guó)”在后布雷頓森林時(shí)代壟斷了全球經(jīng)濟(jì)和金融事務(wù)的治理權(quán)，包括中國(guó)在內(nèi)的廣大新興國(guó)家一直在國(guó)際金融事務(wù)中處于邊緣位置。 雖然東亞金融危機(jī)等一系列地區(qū)性金融和貨幣危機(jī)，沖擊了G7的合法性，但是沒(méi)有從根本上改變美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)的發(fā)達(dá)國(guó)家壟斷國(guó)際金融治理的基本格局。
戰(zhàn)爭(zhēng)和危機(jī)往往是改變既有權(quán)力格局的最好催化劑。2008年美國(guó)爆發(fā)金融危機(jī)，在巨大的國(guó)際壓力下，全球經(jīng)濟(jì)的核心治理機(jī)制實(shí)現(xiàn)了“G7時(shí)代”向“G20時(shí)代”的轉(zhuǎn)變，這以一種制度突變的方式解決了中國(guó)參與全球金融治理的問(wèn)題。 盡管已經(jīng)舉行過(guò)的十次G20峰會(huì)還沒(méi)有從根本上搭建起一個(gè)全新的國(guó)際金融秩序 , 但其體現(xiàn)出來(lái)的傳統(tǒng)大國(guó)與新興國(guó)家聯(lián)合共治的方式，卻打破了布雷頓森林體系時(shí)代和“G7時(shí)代”的西方大國(guó)特別是美國(guó)獨(dú)霸全球金融治理的權(quán)力格局，給新興國(guó)家參與國(guó)際金融治理提供了制度保障。
對(duì)于中國(guó)而言，G20取代G7有著重大的意義。它一舉改變了中國(guó)在金融事務(wù)中只能擔(dān)當(dāng)被告角色的局面，為中國(guó)在國(guó)際金融體系中發(fā)揮更大的領(lǐng)導(dǎo)作用，提供了最為宏觀的制度平臺(tái)。 中國(guó)不僅積極呼吁強(qiáng)化G20的核心治理平臺(tái)地位，而且一直努力提升G20的制度運(yùn)行效率。2016年，中國(guó)首次主辦G20系列會(huì)議包括在杭州舉辦峰會(huì)，這進(jìn)一步成為中國(guó)展示國(guó)際制度抱負(fù)的重要契機(jī)。
第二，推動(dòng)既有全球性國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的改革，以反應(yīng)中國(guó)金融地位的崛起。除了提升G20的制度地位外，中國(guó)還進(jìn)一步推動(dòng)以國(guó)際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行為代表的既有全球金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行結(jié)構(gòu)改革，主要是份額權(quán)改革和人事制度改革。
首先，提升中國(guó)在IMF等國(guó)際金融治理機(jī)構(gòu)中的份額權(quán)（包括與之相關(guān)的投票權(quán)）。作為IMF和世界銀行的核心創(chuàng)始者，美國(guó)一直在這兩大金融機(jī)構(gòu)中享有高比例的投票權(quán)和份額權(quán)，并且是唯一享受否決權(quán)的國(guó)家。相比之下，中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)在這兩個(gè)機(jī)構(gòu)中處于邊緣角色。在過(guò)去十多年里，中國(guó)經(jīng)濟(jì)先后超過(guò)意大利、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)和日本等主要發(fā)達(dá)國(guó)家，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，中國(guó)在既有國(guó)際金融機(jī)構(gòu)中的地位與自身實(shí)力顯得明顯不匹配，這不利于人民幣的崛起。
自2009年以來(lái)，中國(guó)積極開(kāi)展金融外交，以“貢獻(xiàn)者”的身份通過(guò)增資等途徑著力提高在IMF和世界銀行兩個(gè)主要國(guó)際金融機(jī)構(gòu)中的份額權(quán)。在中國(guó)的努力下，2010年，IMF和世界銀行都做出了份額權(quán)改革的決議。其中，中國(guó)在IMF中的份額權(quán)重從3.994%升至6.390%，投票權(quán)從3.803%升至6.068%； 2015年12月，美國(guó)通過(guò)IMF改革方案，并于2016年1月生效。中國(guó)超過(guò)德國(guó)、法國(guó)和英國(guó)，成為IMF和世行的第三大股東，僅次于美國(guó)和日本，這為提升中國(guó)的國(guó)際貨幣權(quán)力奠定了重要基礎(chǔ)。在國(guó)際復(fù)興與開(kāi)發(fā)銀行（IBRD）這一世行的關(guān)鍵決策機(jī)構(gòu)中的投票權(quán)也升5.25%。 這一目標(biāo)已于前幾年完成。不僅如此，在中國(guó)的推動(dòng)下，目前正開(kāi)展新一輪世行股份審議，“目標(biāo)是逐漸實(shí)現(xiàn)平等投票權(quán)”。
其次，中國(guó)不斷向國(guó)際金融機(jī)構(gòu)輸送更多的高級(jí)職員。除了份額權(quán)改革外，中國(guó)還積極推動(dòng)這些機(jī)構(gòu)的人事權(quán)改革。繼林毅夫擔(dān)任世界銀行副行長(zhǎng)后，中國(guó)人民銀行副行長(zhǎng)朱民也成為首位中國(guó)籍IMF副總裁，這是中國(guó)在國(guó)際金融機(jī)構(gòu)中爭(zhēng)取人事權(quán)所獲得的重大突破。盡管這些金融機(jī)構(gòu)的職員并不直接代表本國(guó)利益，但大量中國(guó)籍的人士出任國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的高級(jí)管理人員有助于將中國(guó)理念和價(jià)值帶入這些機(jī)構(gòu)，從而能夠隱性地提升中國(guó)在國(guó)際貨幣領(lǐng)域的話語(yǔ)權(quán)。
第三，推動(dòng)特別提款權(quán)（SDR）改革。2008年美國(guó)金融危機(jī)很快演變?yōu)閷?duì)美元作為國(guó)際主導(dǎo)貨幣的信心危機(jī)，這直接引發(fā)了國(guó)際社會(huì)關(guān)于提升SDR國(guó)際貨幣地位以制衡美元霸權(quán)的討論，不少意見(jiàn)認(rèn)為，以SDR為突破口進(jìn)行國(guó)際貨幣體系的改革是一種可行的方向。而在這一輪改革討論中，中國(guó)首次打破沉默，成為改革SDR以提升其超主權(quán)國(guó)際貨幣地位的主要倡議者。 SDR的改革有兩個(gè)方面的內(nèi)容，分別職能改革和結(jié)構(gòu)改革。圍繞這兩個(gè)方面的改革內(nèi)容，中國(guó)的金融外交都進(jìn)行了不懈的努力。
首先，對(duì)于SDR的職能改革，其核心就是提升SDR的國(guó)際貨幣職能。 目前，SDR在發(fā)揮實(shí)質(zhì)性國(guó)際貨幣職能上面臨的一個(gè)根本性問(wèn)題就是發(fā)行量小，不能滿足國(guó)際經(jīng)濟(jì)的計(jì)價(jià)、交易和儲(chǔ)備的需要。2008年美國(guó)金融危機(jī)爆發(fā)之后，在強(qiáng)化SDR儲(chǔ)備貨幣職能的國(guó)際呼吁之下，IMF于 2009年進(jìn)行了第三次、也是規(guī)模最大的一次SDR分配。這次改革在原來(lái)基礎(chǔ)上大大增加了 SDR的總量，全球各國(guó)持有的SDR總額借此達(dá)到 2041億，從而為其發(fā)揮儲(chǔ)備貨幣的實(shí)質(zhì)性作用奠定了基礎(chǔ)。 2016年2月在上海召開(kāi)的G20財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)會(huì)議公報(bào)中明確表示，“我們期待IMF在（2016年）7月前完成關(guān)于分析和研究可能擴(kuò)大SDR使用的報(bào)告”，“支持研究擴(kuò)大SDR的使用”。 這表明關(guān)于提升SDR貨幣職能的改革努力仍在持續(xù)。
其次，對(duì)于SDR的結(jié)構(gòu)改革，其核心是在構(gòu)成SDR的貨幣籃子中納入更多新興貨幣。從1981年起，SDR的貨幣籃子就一直由美元、日元、英鎊、德國(guó)馬克和法郎構(gòu)成，2001年之后，歐元替換了馬克和法郎。這種完全由發(fā)達(dá)國(guó)家貨幣組成的籃子結(jié)構(gòu)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不符合全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基本面。增加SDR籃子貨幣的幣種以增強(qiáng)其代表性和合法性，便是SDR結(jié)構(gòu)改革的核心內(nèi)容；而作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體中國(guó)的主權(quán)貨幣人民幣，是最有資格進(jìn)入貨幣籃子的幣種。經(jīng)過(guò)中國(guó)的努力，包括國(guó)際貨幣外交和國(guó)內(nèi)貨幣改革的雙重努力，2015年12月1日，IMF宣布，正式將人民幣作為第五種貨幣納入SDR貨幣籃子。這既是SDR改革的歷史性事件，也是人民幣崛起的標(biāo)志性成就。
綜上所述，從2008年以來(lái)，中國(guó)在改革既有的國(guó)際金融制度方面，展開(kāi)了積極有為的“進(jìn)取型”金融外交，從最為宏觀的金融治理機(jī)制改革，到中觀的金融治理機(jī)構(gòu)改革，再到相對(duì)微觀的超主權(quán)貨幣單位改革，中國(guó)都是其中的重要推動(dòng)者，從而形成了中美在制度內(nèi)爭(zhēng)奪改革主導(dǎo)權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)局面。
�。ǘ┲袊�(guó)的金融建制行動(dòng)
除了在美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)際制度體系內(nèi)進(jìn)行“改制”努力，中國(guó)在金融領(lǐng)域的國(guó)際制度外交更加引人關(guān)注的著力點(diǎn)是繞開(kāi)既有制度體系而另辟蹊徑，積極進(jìn)行區(qū)域?qū)用娴摹敖ㄖ啤毙袆?dòng)，而美國(guó)并非這些新制度的參與者，從而形成了中美制度外競(jìng)爭(zhēng)。事實(shí)也證明，中國(guó)在新興國(guó)家和周邊區(qū)域進(jìn)行的國(guó)際金融制度建設(shè)成績(jī)斐然，成為支持中國(guó)金融崛起的區(qū)域制度基礎(chǔ)。
第一，強(qiáng)化金磚國(guó)家合作機(jī)制。金磚國(guó)家合作機(jī)制（簡(jiǎn)稱金磚機(jī)制）是2009年以來(lái)中國(guó)積極參與新建的一個(gè)重要的國(guó)際制度框架，國(guó)際金融改革一直是該機(jī)制最核心、最持續(xù)的關(guān)注議題。美國(guó)金融危機(jī)期間，美國(guó)通過(guò)貶值美元對(duì)外轉(zhuǎn)嫁危機(jī)的行為，刺激金磚國(guó)家基于新興大國(guó)的共同身份認(rèn)同和基于反對(duì)美元霸權(quán)的共同利益訴求走到一起。 金磚國(guó)家不僅為此發(fā)出了一系列重要的對(duì)外改革呼吁，而且采取了切實(shí)的行動(dòng)來(lái)提升內(nèi)部成員金融合作的水平。
首先，加強(qiáng)區(qū)域貨幣合作和推進(jìn)本幣貿(mào)易結(jié)算，以實(shí)際行動(dòng)增加自身貨幣使用，推動(dòng)建立多元化國(guó)際貨幣體系，進(jìn)而制衡美元霸權(quán)。 2010年巴西利亞峰會(huì)首次提出“對(duì)有關(guān)區(qū)域貨幣機(jī)制進(jìn)行研究”，同時(shí)“將研究貨幣合作的可行性，包括四國(guó)本幣貿(mào)易結(jié)算等”。 這意味著金磚開(kāi)始著手內(nèi)部貨幣合作。2011年三亞峰會(huì)上，成員國(guó)簽署該協(xié)議，將進(jìn)行合作發(fā)行債券，加強(qiáng)擴(kuò)大本幣結(jié)算和本幣貸款等方面的合作。這是金磚機(jī)制為反對(duì)美元霸權(quán)所提出的最實(shí)質(zhì)性的措施。 而后，一系列中國(guó)與其他金磚四國(guó)的本幣互換和本幣結(jié)算等貨幣合作措施不斷開(kāi)展。
其次，成立金磚國(guó)家新開(kāi)發(fā)銀行，建立金磚應(yīng)急儲(chǔ)備機(jī)制，這是金磚機(jī)制最為重要的是制度化金融合作成果。2014年的福塔萊薩峰會(huì)上，金磚開(kāi)發(fā)銀行和應(yīng)急外匯儲(chǔ)備機(jī)制的相關(guān)細(xì)節(jié)正式出爐，標(biāo)志著這兩大機(jī)構(gòu)的成立步入快車道。 2015年7月21日，金磚國(guó)家新開(kāi)發(fā)銀行在上海正式開(kāi)業(yè)，印度人卡馬特?fù)?dān)任首任行長(zhǎng)。金磚開(kāi)發(fā)銀行成為1991年歐洲復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行成立以來(lái)設(shè)立的第一個(gè)重要的區(qū)域性多邊貸款機(jī)構(gòu)。它們不僅彰顯了金磚機(jī)制成立六年來(lái)所取得的最重要成果，還標(biāo)志著金磚國(guó)家在貨幣合作方面已邁入務(wù)實(shí)新階段。 金磚國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和應(yīng)急儲(chǔ)備機(jī)制的成立，賦予金磚國(guó)家以“全球金融體系的新參與者”的形象，“是對(duì)由西方主導(dǎo)的機(jī)構(gòu)未能適應(yīng)形勢(shì)變化的斥責(zé)”。
第二，升級(jí)“10+3”機(jī)制金融合作。無(wú)論是從經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的緊密程度還是從戰(zhàn)略環(huán)境的重要程度來(lái)看，東亞地區(qū)都是中國(guó)金融崛起的首要地緣空間。而長(zhǎng)期以來(lái)，由于該地區(qū)復(fù)雜的地緣政治矛盾，東亞經(jīng)濟(jì)合作一直缺乏制度化的框架。1997年?yáng)|亞金融危機(jī)刺激東亞各國(guó)團(tuán)結(jié)自救，成立了東亞“10+3”合作機(jī)制，并在2000年清邁倡議（Chiang Mai Initiative）的框架下啟動(dòng)雙邊貨幣互換，邁開(kāi)了金融貨幣合作的第一步。雙邊貨幣互換彌補(bǔ)了IMF在救援時(shí)效性上的不足以及苛刻的附加條件， 但作它存在四大缺陷：第一，其雙邊性質(zhì)難以形成區(qū)域范圍內(nèi)的集體行動(dòng)；第二，互換的額度有限，不能發(fā)揮實(shí)質(zhì)性救援作用；第三，互換的幣種大都是美元，依然存在對(duì)美元的高度依賴；第四，互換中的資金90%要與IMF的貸款條件相掛鉤，從而妨礙了機(jī)制的獨(dú)立性。
從2003年開(kāi)始，隨著中國(guó)加入WTO之后深度介入國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系，中國(guó)開(kāi)始以更積極的姿態(tài)介入到東亞金融制度建設(shè)進(jìn)程中來(lái)，并極力倡導(dǎo)清邁倡議多邊化，以升級(jí)東亞貨幣合作水平。經(jīng)過(guò)多年的準(zhǔn)備，并在美國(guó)金融危機(jī)的促成下，2010年3月，一個(gè)規(guī)模達(dá)到1200億美元的東亞外匯儲(chǔ)備庫(kù)正式生效，其中中國(guó)和日本分別出資384億美元，各占儲(chǔ)備庫(kù)總額的32%，同為最大出資國(guó)。此后同樣在中國(guó)的努力下，2012年?yáng)|亞外匯儲(chǔ)備庫(kù)的規(guī)模由1200億美元翻番至2400億美元，而與IMF貸款條件掛鉤的比例下降至70%。
不僅如此，2011年?yáng)|亞13國(guó)在新加坡成立東盟與中日韓宏觀經(jīng)濟(jì)研究辦公室（簡(jiǎn)稱AMRO），負(fù)責(zé)對(duì)區(qū)域宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，支持清邁倡議多邊化的運(yùn)作。它的最初形式為有限責(zé)任公司，是新加坡國(guó)內(nèi)法人。 2013年，“10+3”財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)會(huì)議一致同意將AMRO升級(jí)為國(guó)際組織，并于2016年2月9日正式生效。這有利于強(qiáng)化其在宏觀經(jīng)濟(jì)監(jiān)測(cè)、危機(jī)預(yù)防和管理、區(qū)域重大經(jīng)濟(jì)問(wèn)題研究及為成員提供政策咨詢和技術(shù)援助等方面的功能。 這是東亞金融制度合作水平提高的又一個(gè)重要標(biāo)志。
第三，推動(dòng)上合組織金融合作。上海合作組織的創(chuàng)建和發(fā)展，是中國(guó)國(guó)際制度建設(shè)史上的重要外交篇章，它對(duì)于穩(wěn)定中國(guó)的西部戰(zhàn)略環(huán)境發(fā)揮了極為重要的作用。2005年10月，上合組織成立了銀行聯(lián)合體，以擴(kuò)大成員國(guó)企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系與合作，這標(biāo)志著上合組織金融合作的開(kāi)端。 目前，中國(guó)正在如下幾個(gè)方面推動(dòng)上合組織框架下的金融貨幣合作。
首先，通過(guò)加快成員國(guó)貨幣互換，加強(qiáng)區(qū)域金融自救機(jī)制建設(shè)，并適時(shí)將雙邊貨幣互換在上合組織框架下多邊化。貨幣互換是雙邊層次上國(guó)家之間的相互援助，對(duì)維護(hù)國(guó)家金融穩(wěn)定和貨幣安全起到重大作用。 除了危機(jī)應(yīng)對(duì)之外，央行之間通過(guò)貨幣互換將得到的對(duì)方貨幣注入本國(guó)金融體系，用于支付從對(duì)方進(jìn)口的商品，它有利于作為強(qiáng)勢(shì)貨幣的人民幣的國(guó)際使用。
其次，建立區(qū)域性貿(mào)易和投資的結(jié)算支付體系。雖然中國(guó)與上合組織成員國(guó)的本幣貿(mào)易結(jié)算規(guī)模的擴(kuò)大，以及人民幣在銀聯(lián)體框架下的貸款規(guī)模越來(lái)越大，上合組織需要建立一個(gè)多邊框架下的結(jié)算和支付體系，這既是貨幣合作的重要內(nèi)容，又是加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合作的基礎(chǔ)。 而構(gòu)建上合組織區(qū)域債券市場(chǎng)，也正在成為中國(guó)推動(dòng)成員國(guó)金融合作的新嘗試。
最后，推動(dòng)上合組織開(kāi)發(fā)銀行盡快建立。2010年，中國(guó)建議研究成立上海合作組織開(kāi)發(fā)銀行以為成員國(guó)互聯(lián)互通與產(chǎn)業(yè)合作提供融資支撐。但這一建議因未能得到俄羅斯的贊成而被暫時(shí)擱置。然而，當(dāng)前中亞能源及經(jīng)貿(mào)合作的發(fā)展態(tài)勢(shì)使上合組織開(kāi)發(fā)銀行的建立需求愈發(fā)迫切。盡快推動(dòng)上合組織開(kāi)發(fā)銀行的成立，幾乎成為歷次上合組織元首和總理會(huì)晤公報(bào)的必談內(nèi)容。
第四，創(chuàng)建亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行。中國(guó)在金融領(lǐng)域的建制努力中，最為引人矚目的是在2013年10月發(fā)起成立亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（簡(jiǎn)稱“亞投行”），并在此后一年多的時(shí)間里展開(kāi)了積極的金融外交活動(dòng)。世界各國(guó)包括美國(guó)的諸多“親密盟友”紛紛宣布加入亞投行。目前亞投行已經(jīng)正式運(yùn)營(yíng)，來(lái)自中國(guó)的金立群擔(dān)任了首任行長(zhǎng)，總部設(shè)在北京。
相比金磚開(kāi)發(fā)銀行，亞投行將更加打上中國(guó)烙印。這一新型國(guó)際金融機(jī)構(gòu)是中國(guó)主導(dǎo)進(jìn)行國(guó)際金融制度建設(shè)的重要事件，它也展示了中國(guó)在國(guó)際金融領(lǐng)域所擁有的國(guó)際政治動(dòng)員能力。亞投行的創(chuàng)始資本是1000億美元，規(guī)定15%的投票權(quán)被同等分配給所有創(chuàng)始成員國(guó)。中國(guó)的股權(quán)比例是30%，投票權(quán)份額是26%。這一制度設(shè)計(jì)，保證了部分出資少的國(guó)家能夠擁有高出其出資比例的投票權(quán)，從而增加了亞投行的合法性。亞投行的重大決定需要有75%的超級(jí)多數(shù)才能通過(guò)，這也確保了中國(guó)在其中的制度主導(dǎo)權(quán)。 正如有評(píng)論認(rèn)為，未來(lái)也可能會(huì)成為一家“可與世界銀行和亞洲開(kāi)發(fā)銀行分庭抗禮的全球金融機(jī)構(gòu)”。
總之，金磚機(jī)制、東亞“10+3”機(jī)制、上海合作組織和亞投行成為中國(guó)推動(dòng)國(guó)際金融合作的四大制度平臺(tái)，對(duì)美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)的既有金融制度體系構(gòu)成了巨大的變革壓力。中國(guó)在國(guó)際金融舞臺(tái)上的角色煥然一新，從以往的被動(dòng)的旁觀者和“便車”搭乘者，成為大國(guó)金融制度博弈中的重要戰(zhàn)略棋手和國(guó)際金融治理的主要責(zé)任承擔(dān)者。
三、美國(guó)的守成型金融外交
既有的國(guó)際制度體系被認(rèn)為是美國(guó)的“霸權(quán)之翼”。面對(duì)中國(guó)在國(guó)際金融領(lǐng)域強(qiáng)大的“改制”努力和“建制”行動(dòng)，美國(guó)沒(méi)有積極順應(yīng)形勢(shì)的變化而作出配合姿態(tài)，而是表現(xiàn)出捍衛(wèi)既有國(guó)際金融制度的保守姿態(tài)。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家蒙代爾很早就預(yù)測(cè)，“美國(guó)將會(huì)是國(guó)際貨幣體系改革最保守的力量”， 他進(jìn)行該判斷的背景是歐元橫空出世挑戰(zhàn)美元霸權(quán)。事實(shí)上，不僅僅是在國(guó)際貨幣改革中，在整個(gè)國(guó)際金融制度體系中，美國(guó)都是“體系維持者和特權(quán)享有者”， 進(jìn)而不愿意看到體系的根本性變革。
面對(duì)自20世紀(jì)70年代初布雷頓森林體系崩潰以來(lái)，既有國(guó)際金融制度體系的最大危機(jī)，美國(guó)，采取了守成型的金融外交，與中國(guó)的進(jìn)取型金融外交針鋒相對(duì)，不容許這個(gè)至關(guān)重要的“權(quán)力翅膀”有所折損。一方面，面對(duì)中國(guó)的“改制”努力，美國(guó)對(duì)實(shí)質(zhì)性改革舉措始終虛與委蛇、通過(guò)拖延消極應(yīng)對(duì)。另一方面，面對(duì)中國(guó)的“建制”行動(dòng)，美國(guó)也一直或明或暗抵地制進(jìn)行抵制。
�。ㄒ唬┩涎又袊�(guó)的改制要求
在2008年之前，美國(guó)的全球金融霸權(quán)地位主要由三大正式和非正式的制度體系來(lái)支撐。它們分別是：作為美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)全球金融治理核心平臺(tái)的七國(guó)集團(tuán)（G7）；由美國(guó)主導(dǎo)的以世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織和國(guó)際清算銀行為代表的國(guó)際金融治理機(jī)構(gòu)；已經(jīng)在市場(chǎng)上形成了強(qiáng)大路徑依賴力量的美元體系。 在這樣一種復(fù)合型的國(guó)際制度架構(gòu)中，美國(guó)是最大的權(quán)力掌控者和利益收割者。
2008年美國(guó)金融危機(jī)和2010年歐洲債務(wù)危機(jī)先后爆發(fā)表明，美國(guó)主導(dǎo)的既有國(guó)際金融制度體系已經(jīng)難以解決歐美自身的金融病癥；與此同時(shí)，美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)的全球金融治理結(jié)構(gòu)也完全無(wú)法滿足世界對(duì)于全球金融公共產(chǎn)品的供給需要；這兩者共同體現(xiàn)了它的績(jī)效危機(jī)。而新興國(guó)家的群體性崛起更是越來(lái)越不滿于全球金融體系的權(quán)力和利益分配結(jié)構(gòu)，這體現(xiàn)了它的合法性危機(jī)。美國(guó)主導(dǎo)的三大國(guó)際金融制度體系面臨巨大的變革壓力。
作為守成的金融制度霸權(quán)國(guó)，盡管美國(guó)在金融危機(jī)的高潮階段（2008年-2010年），確實(shí)通過(guò)一些妥協(xié)和讓步來(lái)滿足中國(guó)和其他新興國(guó)家的“改制”要求，以換得其配合和支持美國(guó)在全球?qū)用娌扇〉膽?yīng)對(duì)金融危機(jī)的各種國(guó)際努力。比如主動(dòng)提議升級(jí)G20會(huì)議機(jī)制，并在匹茲堡峰會(huì)上對(duì)其在全球經(jīng)濟(jì)治理核心平臺(tái)的定位進(jìn)行了公開(kāi)承諾；如果同意改革IMF份額權(quán)和投票權(quán)以及特別提款權(quán)的職能和結(jié)構(gòu)，等等。但隨著此后金融危機(jī)的壓力逐漸緩解，美國(guó)對(duì)于中國(guó)在的一系列“改制”訴求都越來(lái)越消極應(yīng)對(duì)。
首先，美國(guó)有重新強(qiáng)化G7而冷落G20的趨勢(shì)。在危機(jī)的最初幾年，G20在集體應(yīng)對(duì)危機(jī)的過(guò)程中發(fā)揮了積極作用，，2010年首爾峰會(huì)召開(kāi)前夕，美國(guó)白宮宣稱，“美國(guó)已將在國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作中的重點(diǎn)從八國(guó)集團(tuán)轉(zhuǎn)向了二十國(guó)集團(tuán)”。 但從2011年特別是2013年開(kāi)始，隨著中美和俄美地緣政治矛盾不斷加劇，美國(guó)開(kāi)始有意冷落二十國(guó)集團(tuán)，排斥中俄在全球經(jīng)濟(jì)治理中發(fā)揮作用，該機(jī)制有重新淪為“清談館”的趨勢(shì)。G20從部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議升級(jí)為首腦峰會(huì)，使習(xí)慣了美歐“自己人”內(nèi)部協(xié)調(diào)的美國(guó)不得不接受來(lái)自更多外部新興力量的制約，但事實(shí)上美國(guó)對(duì)這一制度變遷可謂五味雜陳。20世紀(jì)90年代，為了鼓勵(lì)俄羅斯的民主化轉(zhuǎn)型，美國(guó)雖然吸納俄羅斯加入，使七國(guó)集團(tuán)變成八國(guó)集團(tuán)，但在財(cái)政金融領(lǐng)域，俄羅斯一直不被允許參加財(cái)政和央行行長(zhǎng)會(huì)議，這表明美國(guó)聯(lián)合歐洲壟斷國(guó)際金融治理的意志是非常堅(jiān)決的。也正是因?yàn)槊绹?guó)減少了對(duì)G20的支持，G20最近幾次峰會(huì)并沒(méi)有在全球金融治理中作出任何具有實(shí)質(zhì)性的決議。
其次，美國(guó)對(duì)全球金融機(jī)構(gòu)的份額權(quán)和人事權(quán)改革進(jìn)行了長(zhǎng)期拖延，并拒絕進(jìn)行有違美國(guó)利益和權(quán)力的實(shí)質(zhì)性改革。對(duì)于中國(guó)等新興經(jīng)濟(jì)體在IMF推動(dòng)的份額權(quán)改革，美國(guó)一直是最大的阻撓力量。在金融危機(jī)的壓力下，2010年IMF成員國(guó)達(dá)成了改革協(xié)議，根據(jù)該協(xié)議，IMF的份額將增加一倍，約6%的份額將向有活力的新興市場(chǎng)和代表性不足的發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移。根據(jù)該方案，中國(guó)躋身IMF第三大成員國(guó)，而印度、俄羅斯和巴西也均進(jìn)入前十位。不僅如此，人事權(quán)的改革也有進(jìn)展，歐洲國(guó)家將出讓兩個(gè)IMF執(zhí)行董事會(huì)席位以體現(xiàn)新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家的代表性。這是一場(chǎng)非常必要的改革，但美國(guó)政府和國(guó)會(huì)卻長(zhǎng)期拖延對(duì)IMF的份額權(quán)改革方案的表決。
2012年是美國(guó)的大選年，奧巴馬政府以一些國(guó)會(huì)議員反對(duì)IMF改革為由，沒(méi)有將IMF改革方案送入國(guó)會(huì)表決程序。奧巴馬成功連任之后，開(kāi)始呼吁國(guó)會(huì)向IMF增資，但在2013年3月遭到美國(guó)國(guó)會(huì)否決。2014年1月14日，在各方聚焦下，美國(guó)參眾兩院再次否決了IMF的2010年改革方案。2014年12月，美國(guó)國(guó)會(huì)干脆拒絕將改革方案納入撥款法案進(jìn)行討論，這使得改革不得不拖到2015年等待美國(guó)國(guó)會(huì)再次審核。美國(guó)國(guó)會(huì)再次否決IMF改革方案事實(shí)上違背了G20的潛在共識(shí)，即發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體要支持新興經(jīng)濟(jì)體在全球治理中發(fā)揮更大的作用，也為全球經(jīng)濟(jì)承擔(dān)更多責(zé)任。 IMF2010年改革方案長(zhǎng)期淪為一紙空文，這是對(duì)IMF理事會(huì)決議權(quán)威性的巨大挑戰(zhàn)，而且本計(jì)劃在2014年召開(kāi)的新一輪第IMF份額評(píng)審大會(huì)也因此不得不一拖再拖，這引起了國(guó)際社會(huì)的普遍不滿，不滿者不僅包括新興市場(chǎng)國(guó)家，也包括美國(guó)傳統(tǒng)的歐洲盟友，如法國(guó)，英國(guó)等，美國(guó)在全球形象受到嚴(yán)重?fù)p害，并面臨被國(guó)際社會(huì)孤立。 直到2015年年底的最后關(guān)口，美國(guó)參眾兩院才批準(zhǔn)改革方案。
雖然表面上是美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)此負(fù)責(zé)，但美國(guó)總統(tǒng)并沒(méi)有投入資源去游說(shuō)作為“意見(jiàn)綜合體”的國(guó)會(huì)才是根本。這也表明當(dāng)金融危機(jī)的陰影漸漸散去，美國(guó)開(kāi)始不再迫切需要新興經(jīng)濟(jì)體配合以刺激經(jīng)濟(jì)，于是對(duì)制度改革變得消極，積極維護(hù)既存的國(guó)際金融制度以及自己在其中的主導(dǎo)地位。而美國(guó)特殊的政治結(jié)構(gòu)使得國(guó)會(huì)的反對(duì)能夠成為一個(gè)非常好的“替罪羊”，以掩蓋美國(guó)反對(duì)制度改革的真實(shí)目的。
事實(shí)上，2010年的改革方案仍然具有很強(qiáng)的保守性，這一改革并沒(méi)有觸及對(duì)美國(guó)至關(guān)重要的一票否決權(quán)問(wèn)題。 根據(jù)相關(guān)制度規(guī)定，IMF的重大決議都須獲得85%的投票權(quán)的批準(zhǔn)才能生效，美國(guó)自IMF成立以來(lái)，就一直掌握著超過(guò)15%的投票權(quán)，這就是公然給予了美國(guó)單個(gè)國(guó)家的否決權(quán)，這也是美國(guó)在IMF擁有特殊權(quán)力地位的體現(xiàn)。2010年的改革方案所涉及的份額權(quán)調(diào)整，主要是歐洲國(guó)家的部分份額向新興國(guó)家轉(zhuǎn)移，而美國(guó)17%的投票權(quán)基本沒(méi)有變化。
不僅如此，美國(guó)也無(wú)意改變世界銀行行長(zhǎng)繼續(xù)由美國(guó)提名的人事制度。自從成立以來(lái)，IMF由歐洲人擔(dān)任總裁，世界銀行由美國(guó)人擔(dān)任行長(zhǎng)，這體現(xiàn)了美歐聯(lián)合壟斷國(guó)際金融制度的主導(dǎo)權(quán)。但是這只是一種不成文的慣例，并沒(méi)有明確的法律規(guī)定，在理論上，它是可以改變的。2012年，新一任世行行長(zhǎng)爭(zhēng)奪戰(zhàn)打響，發(fā)展中國(guó)家首次提名候選人參與行長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)，新興國(guó)家特別是金磚機(jī)制成員國(guó)就強(qiáng)烈表示，世行行長(zhǎng)人選應(yīng)應(yīng)基于才能，而非國(guó)籍。在2012年新德里峰會(huì)上，金磚國(guó)家明確表達(dá)了“歡迎發(fā)展中國(guó)家提名候選人競(jìng)選世界銀行行長(zhǎng)�！� 但是時(shí)任世行行長(zhǎng)佐利克宣稱：“美國(guó)是這個(gè)世界上最大的經(jīng)濟(jì)體，本應(yīng)在頂尖的國(guó)際機(jī)構(gòu)中擁有一席之地”， 傳達(dá)出其希望世行中的“美國(guó)血統(tǒng)”繼續(xù)傳承的暗示。盡管遭遇了來(lái)自新興國(guó)家的巨大挑戰(zhàn)，但美國(guó)提名的韓裔美籍醫(yī)學(xué)專家金墉還是當(dāng)選了世行行長(zhǎng)。而對(duì)于2011年IMF總裁的人選，印度和巴西等新興國(guó)家也曾試圖爭(zhēng)取改變歐洲人擔(dān)任的慣例，但也以失敗告終。這兩起國(guó)際金融機(jī)構(gòu)最高領(lǐng)導(dǎo)人的“爭(zhēng)奪戰(zhàn)”一方面表明美歐兩場(chǎng)危機(jī)使得其壟斷國(guó)際金融制度領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的“默契”遭到挑戰(zhàn)，另一方面也表明，美國(guó)聯(lián)合歐洲強(qiáng)烈捍衛(wèi)其在國(guó)際金融機(jī)構(gòu)中的人事特權(quán)，并且獲得了成功。
再次，美國(guó)也反對(duì)SDR在國(guó)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮更大的作用，對(duì)于人民幣被納入SDR的貨幣籃子的計(jì)劃也持消極態(tài)度。1969年，國(guó)際貨幣基金組織創(chuàng)建 SDR，旨在當(dāng)時(shí)美元出現(xiàn)危機(jī)征兆的背景下，提供一種新的國(guó)際儲(chǔ)備資產(chǎn)，以彌補(bǔ)單一依靠美元所造成的國(guó)際流動(dòng)性不足。 盡管SDR也是在美國(guó)的支持下創(chuàng)立的，美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)福勒將其稱為是“國(guó)際貨幣事務(wù)領(lǐng)域自布雷頓森林會(huì)議以來(lái)最偉大和最重要的一次努力”， 但是SDR作為一種超主權(quán)國(guó)際貨幣的誕生，背后存在著削弱甚至替代美元儲(chǔ)備貨幣地位的邏輯。所以美國(guó)一直消極對(duì)待SDR，避免其發(fā)展成為一種真正意義上的國(guó)際貨幣，SDR在成立四十多年來(lái)，一直沒(méi)有在國(guó)際貨幣體系中發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。
2009年，面對(duì)周小川提出的創(chuàng)立“超主權(quán)國(guó)際儲(chǔ)備貨幣”的倡議，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬立即強(qiáng)硬表示美元依然堅(jiān)挺，沒(méi)有必要設(shè)全球貨幣取代美元。 盡管SDR經(jīng)過(guò)了第三輪增發(fā)，但相比于全球外匯儲(chǔ)備總量來(lái)說(shuō)，SDR仍然只是滄海一粟。而且美國(guó)對(duì)SDR一籃子貨幣的構(gòu)成改革也并不積極。2010年，美國(guó)以人民幣還不能“自由使用”為由，否定了人民幣加入SDR的可能性，而事實(shí)上，1973年日元“入籃”時(shí)，日本還對(duì)資本流動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)厲的管制，而且一直持續(xù)到1980年。 2015年上半年，面對(duì)中國(guó)為人民幣“入藍(lán)”所展開(kāi)的積極改革和外交努力，面對(duì)IMF總裁拉加德以及歐洲主要國(guó)家紛紛表態(tài)支持，美國(guó)立場(chǎng)仍然一度仍然非常消極。這年3月31日，美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)雅各布·盧短暫訪問(wèn)中國(guó)后在在舊金山發(fā)表演講時(shí)稱，“中國(guó)表達(dá)了讓人民幣加入IMF 的SDR 貨幣籃子的愿望，但是，中國(guó)需要進(jìn)一步通過(guò)自由化改革來(lái)滿足加入的標(biāo)準(zhǔn)，我們鼓勵(lì)中國(guó)完成必要的改革過(guò)程�！� 這種模棱兩可的曖昧表態(tài)表明了美國(guó)在這一問(wèn)題上所存在的雙重困境：一方面，美國(guó)在政治上的真實(shí)態(tài)度是不愿過(guò)早將人民幣納入SDR貨幣籃子，因?yàn)槿嗣駧拧叭胨{(lán)”必將大幅提升人民幣的國(guó)際地位；另一方面，美國(guó)也沒(méi)有充足的理由進(jìn)行公開(kāi)反對(duì)，當(dāng)時(shí)剛剛發(fā)生了在亞投行問(wèn)題上英國(guó)所領(lǐng)導(dǎo)的“倒戈”事件，美國(guó)對(duì)于公開(kāi)反對(duì)仍然心有顧慮，再則，新增貨幣“入籃”的決定只需要70%的多數(shù)票即可，美國(guó)在這一問(wèn)題上不具備一票否決權(quán)，日本作為美國(guó)的忠實(shí)追隨者雖然與美立場(chǎng)一致，但如果真正進(jìn)行投票表決，美國(guó)并沒(méi)有十足的把握阻擋人民幣，所以美國(guó)只能繼續(xù)以技術(shù)理由進(jìn)行刁難。 即便如此，也正是由于美國(guó)的態(tài)度始終不太明朗，IMF在2015年下半年多次推遲作出關(guān)于人民幣是否“入籃”的評(píng)估決定。
通過(guò)中國(guó)在過(guò)去六年的金融外交實(shí)踐來(lái)看，推動(dòng)美國(guó)主導(dǎo)的國(guó)際金融制度進(jìn)行實(shí)質(zhì)性十分困難。諸多證據(jù)已經(jīng)表明，美國(guó)不會(huì)輕易允許中國(guó)來(lái)改革對(duì)美國(guó)有利的既有金融制度體系。隨著美國(guó)的經(jīng)濟(jì)不斷復(fù)蘇，美國(guó)的危機(jī)壓力日益緩解，其對(duì)中國(guó)在全球?qū)哟蔚摹案闹啤迸λ┘拥淖枇?huì)越來(lái)越大，即便是對(duì)既有的制度進(jìn)行一些技術(shù)性調(diào)整，也必須是在美國(guó)首肯和主導(dǎo)下的，而且以不損害美國(guó)的權(quán)力地位為前提。
�。ǘ┑种浦袊�(guó)的建制行動(dòng)
美國(guó)作為現(xiàn)有國(guó)際金融體系的奠基者以及最大受益者，其國(guó)際金融制度戰(zhàn)略在于捍衛(wèi)既有的國(guó)際金融制度權(quán)威性，防止任何國(guó)家發(fā)起的建制行動(dòng)威脅既有金融制度體系。
首先，美國(guó)極力捍衛(wèi)美元作為國(guó)際貨幣體系中心的地位，對(duì)于人民幣的國(guó)際化立場(chǎng)曖昧。著名國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅伯特·吉爾平（Robert Gilpin）指出，美元的國(guó)際地位與美國(guó)的跨國(guó)公司和美國(guó)的核優(yōu)勢(shì)一起，共同構(gòu)成了美國(guó)二戰(zhàn)之后全球霸權(quán)的基石。 美元體系是國(guó)際金融體系中的最核心制度基礎(chǔ)，盡管自布雷頓森林體系崩潰以后，美元體系由正式的制度形式變?yōu)榉钦降闹贫刃问�，但這并不影響美國(guó)通過(guò)各種手段捍衛(wèi)這一制度。
自1944年以來(lái)，美元體系遭受兩次嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，一是在20世紀(jì)70年代美元和黃金脫鉤所帶來(lái)的信心危機(jī)；二是1999年歐元誕生所對(duì)美元構(gòu)成的替代效應(yīng)。美國(guó)最終通過(guò)各種貨幣外交手段包括將美元與石油掛鉤等確保了美元體系不被破壞。 2008年，面對(duì)金融危機(jī)的挑戰(zhàn)，美國(guó)借助G20平臺(tái)協(xié)調(diào)相關(guān)國(guó)家的步調(diào)，確保其繼續(xù)持有而非大量拋售美國(guó)國(guó)債，以確保美元地位和美國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。2010年，作為目前美元最大競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的歐元也出現(xiàn)了危機(jī)。 美國(guó)并沒(méi)有主動(dòng)發(fā)起國(guó)際倡議來(lái)幫助歐元區(qū)度過(guò)債務(wù)危機(jī)，相反美國(guó)評(píng)級(jí)公司相繼下調(diào)一些歐洲國(guó)家的信用評(píng)級(jí)，客觀上使歐債危機(jī)愈演愈烈。 從國(guó)際貨幣競(jìng)爭(zhēng)的角度考慮，美國(guó)在這一關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)非常樂(lè)見(jiàn)歐元的麻煩。 而對(duì)于中國(guó)、法國(guó)等國(guó)家發(fā)起的關(guān)于改革國(guó)際貨幣體系的討論，美國(guó)反應(yīng)十分冷淡。
至關(guān)重要的是，面對(duì)中國(guó)在貨幣領(lǐng)域最大的建制行動(dòng)——人民幣的國(guó)際化，美國(guó)的態(tài)度也是非常值得玩味。自從2009年以來(lái)，中國(guó)對(duì)外展開(kāi)了一系列國(guó)際貨幣外交，以配合人民幣國(guó)際化的進(jìn)程，具體包括實(shí)施貨幣互換、推動(dòng)本幣結(jié)算、建立人民幣海外清算機(jī)制、推動(dòng)人民幣的直接交易等等。中國(guó)為此建立了一個(gè)50多個(gè)國(guó)家的貨幣伙伴網(wǎng)絡(luò)，該網(wǎng)絡(luò)中包括英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)等歐洲核心國(guó)家，以及韓國(guó)、新加坡、澳大利亞等亞太發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。 但是，美國(guó)對(duì)人民幣的國(guó)際化總體上非常淡漠，兩國(guó)至今并沒(méi)有在貨幣外交層面達(dá)成任何有助于人民幣在美使用的國(guó)際合作協(xié)議。盡管美國(guó)政府并沒(méi)有反對(duì)人民幣國(guó)際化，甚至載公開(kāi)場(chǎng)合也支持人民幣國(guó)際化，因?yàn)槿嗣駧艊?guó)際化意味著中國(guó)資本市場(chǎng)的逐步開(kāi)放，而這與美國(guó)的理念是一致的，但是相對(duì)于部分亞洲國(guó)家和歐洲國(guó)家的積極熱情姿態(tài)，美國(guó)政府并沒(méi)有采取任何實(shí)際行動(dòng)來(lái)支持人民幣的國(guó)際使用，其中就包括沒(méi)有采取任何積極行動(dòng)支持在美國(guó)建立至關(guān)重要的人民幣清算中心。 這與當(dāng)年美國(guó)積極鼓勵(lì)甚至施壓日元國(guó)際化大有不同。 正如有評(píng)論指出：“美國(guó)對(duì)接受中國(guó)在全球金融體系中日益上升的影響力,卻愈發(fā)地表現(xiàn)得‘心不甘情不愿’。 美國(guó)不反對(duì)人民幣國(guó)際化, 但卻也不支持中國(guó)更深層次介入全球治理的嘗試�！� 換言之，美國(guó)希望看到一個(gè)日益開(kāi)放的中國(guó)資本市場(chǎng)，但卻不愿意看到人民幣崛起所給中國(guó)帶來(lái)的國(guó)際貨幣權(quán)力。 人民幣的崛起被認(rèn)為21世紀(jì)里繼歐元誕生之后最為重大的國(guó)際貨幣事件，考慮到中國(guó)巨大的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和日益上升的地緣政治影響力，人民幣的崛起將超過(guò)當(dāng)年日元的崛起效應(yīng)，將會(huì)沖擊美元主導(dǎo)的國(guó)際貨幣體系，美國(guó)對(duì)此心知肚明。
其次，對(duì)于中國(guó)發(fā)起的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（簡(jiǎn)稱“亞投行”），美國(guó)一開(kāi)始也不吝表達(dá)其反對(duì)立場(chǎng)。美國(guó)具有反對(duì)東亞進(jìn)行金融“建制”行動(dòng)的戰(zhàn)略傳統(tǒng)，美國(guó)希望維持東亞地區(qū)的經(jīng)濟(jì)碎片化來(lái)確保美國(guó)在該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地位，防止東亞成為第二個(gè)走向“一體化”的歐盟。早在1997年，日本提議成立亞洲貨幣基金組織，以彌補(bǔ)國(guó)際貨幣基金組織的不足，但因?yàn)樵獾矫绹?guó)的公開(kāi)反對(duì)而流產(chǎn)。 對(duì)于中國(guó)倡議亞投行，美國(guó)也同樣如此。
當(dāng)中國(guó)剛剛提出成立亞投行的倡議之初，美國(guó)曾批評(píng)這是蓄意削弱世界銀行和亞洲開(kāi)發(fā)銀行的做法。奧巴馬政府官員也曾表示，“擔(dān)心中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)下的新銀行會(huì)不顧已有的在發(fā)放貸款上的保護(hù)措施，這些措施是為了保證不出現(xiàn)某些問(wèn)題而設(shè)立的，比如為了追求發(fā)展迫使弱勢(shì)群體離開(kāi)自己的土地�！� 除了公開(kāi)批評(píng)，美國(guó)最為重要的抵制行動(dòng)就是極游說(shuō)自己的盟國(guó)不要加入亞投行。根據(jù)《紐約時(shí)報(bào)》的報(bào)道，在亞投行外交最為緊張的2014年下半年，“美國(guó)與一些中國(guó)的潛在伙伴進(jìn)行了私下會(huì)談。根據(jù)美國(guó)高級(jí)官員和其他相關(guān)國(guó)家政府的代表披露的消息，美國(guó)官員一直在以出人意料的決心來(lái)游說(shuō)各方，表明其反對(duì)立場(chǎng)，并大力勸說(shuō)其重要盟國(guó)不要參與其中”�！绊n澳兩國(guó)的高級(jí)官員表示，美國(guó)財(cái)政部批評(píng)這個(gè)銀行項(xiàng)目是削弱世行和亞洲開(kāi)發(fā)銀行的故意之舉。后兩家銀行是二戰(zhàn)后成立的國(guó)際金融機(jī)構(gòu)，由美國(guó)和日本主導(dǎo)。華盛頓還認(rèn)為，該行是中國(guó)用來(lái)拉攏東南亞國(guó)家的一個(gè)政治工具，是通過(guò)經(jīng)濟(jì)利益承諾在擔(dān)憂其領(lǐng)土主張的鄰國(guó)間提升自身形象的一種軟實(shí)力攻勢(shì)�！� 日本、韓國(guó)和澳大利亞就是美國(guó)極力游說(shuō)的對(duì)象，因?yàn)槿绻@三個(gè)亞太經(jīng)濟(jì)大國(guó)不參加亞投行，亞投行的合法性和行為能力就會(huì)遭到質(zhì)疑。也正是在美國(guó)的壓力下，韓國(guó)和澳大利亞在2014年一直沒(méi)有承諾參加亞投行，直到2015年3月，美國(guó)最重要的盟國(guó)英國(guó)宣布加入之后，韓國(guó)和澳大利亞才公開(kāi)表態(tài)決定加入。而美國(guó)的另外一個(gè)關(guān)鍵盟友日本直到現(xiàn)在也沒(méi)有宣布加入。
但是，面對(duì)中國(guó)的努力，美國(guó)抵制亞投行的金融外交最終宣告失敗。對(duì)此，美國(guó)前財(cái)政部長(zhǎng)薩默斯頗為深刻地寫到：“2015年3月將成為一個(gè)美國(guó)失去了全球經(jīng)濟(jì)體系大佬角色的歷史時(shí)刻。我想不出在布雷頓森林后，還有什么其他事件可與此相比：中國(guó)通過(guò)努力建立起一個(gè)重要的新機(jī)構(gòu)，而美國(guó)未能說(shuō)服他的數(shù)十位傳統(tǒng)盟友不加人這個(gè)機(jī)構(gòu)，英國(guó)首當(dāng)其沖�！� 從根本上說(shuō)，美國(guó)抵制亞投行的失敗體現(xiàn)了美國(guó)在國(guó)際金融體系中的三重困境：美國(guó)金融權(quán)力地位的下降，美國(guó)供給金融公共產(chǎn)品能力的不足，美國(guó)控制國(guó)際金融制度的合法性遭受質(zhì)疑。
總之，美國(guó)是國(guó)際金融制度體系的既得利益者和權(quán)力主導(dǎo)者，因此成為最為強(qiáng)大的守成力量。面對(duì)中國(guó)進(jìn)取型金融外交所帶來(lái)的制度競(jìng)爭(zhēng)壓力，美國(guó)確實(shí)采取了一系列技術(shù)性的調(diào)整提升既有國(guó)際金融制度體系的合法性和運(yùn)行效率，但是總體上，美國(guó)通過(guò)守成型金融外交，極力防止國(guó)際金融制度體系朝向不利于美國(guó)的根本性變革。
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