本文關(guān)鍵詞：論我國反恐模式的轉(zhuǎn)型——從精英模式到參與模式，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

郭永良｜論我國反恐模式的轉(zhuǎn)型——從精英模式到參與模式

　2016-04-29

我國反恐舉措密集，但恐怖態(tài)勢卻愈發(fā)嚴(yán)峻，問題的根源可歸結(jié)為“精英反恐模式”的癥結(jié)。該模式已不能充分滿足反恐的現(xiàn)實(shí)需要，亟需結(jié)構(gòu)性地嵌入社會公眾的力量，形成全民反恐模式。根據(jù)政府與公眾關(guān)系的不同，可將全民反恐模式分為參與模式和合作模式。合作模式適合公民社會較為成熟的國家，相較而言，參與模式在我國更具現(xiàn)實(shí)性。未來構(gòu)建我國反恐模式時(shí)，應(yīng)以社會公眾的反恐參與權(quán)為邏輯起點(diǎn)。反恐參與權(quán)由知悉反恐信息權(quán)、防范恐怖風(fēng)險(xiǎn)參與權(quán)、處置恐怖事件參與權(quán)和制裁恐怖行為參與權(quán)等四項(xiàng)權(quán)能構(gòu)成。在現(xiàn)階段，激勵(lì)社會公眾積極運(yùn)用上述四項(xiàng)權(quán)能，是促成我國反恐模式轉(zhuǎn)型的可行路徑。郭永良｜中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院博士研究生，中國人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院邊境與出入境安全研究中心講師本文刊于《法學(xué)家》2016年第2期，推送時(shí)注釋從略，點(diǎn)擊頁面左下角可閱讀原文。感謝郭永良博士慷慨授權(quán)推送�？植乐髁x已成人類公敵，在全球范圍內(nèi)呈蔓延態(tài)勢。為防范和打擊恐怖主義，國際社會加強(qiáng)反恐怖主義立法。我國也積極行動，立法機(jī)關(guān)于2015年12月通過《中華人民共和國反恐怖主義法》（以下簡稱《反恐怖主義法》）。作為反恐工作的基本法，該法主要對政府反恐權(quán)限進(jìn)行文本配置，同時(shí)也對公眾參與反恐提出了新的要求。例如，《反恐怖主義法》第5條確立“反恐怖主義工作堅(jiān)持專門工作與群眾路線相結(jié)合”的法律原則；第9條設(shè)定公眾有“協(xié)助、配合有關(guān)部門開展反恐怖主義工作”的法定義務(wù)等。除此之外，從該法的立法精神來看，亦可發(fā)現(xiàn)國家意欲在反恐中嵌入公眾之構(gòu)成性角色的意涵。由此，可以看出國家對公眾參與反恐的鼓勵(lì)、支持甚至期待態(tài)度，這值得學(xué)界深入研究。沿循立法軌跡，洞察政府定位，開掘公眾在反恐工作中的詳盡功能和作用，構(gòu)建相應(yīng)的制度模式，可為《反恐怖主義法》的順利實(shí)施做好充分的理論準(zhǔn)備。

一、精英反恐模式的不足及改進(jìn)恐怖主義原系“政治名詞”，起源于法國大革命時(shí)期雅各賓派的恐怖政治，后演化為非政府勢力對國家或政府的暴力攻擊。相較于政府的規(guī)�；�、常態(tài)化的合法運(yùn)作，恐怖主義無法與其正面對抗，便采取各種間接方式來威脅社會穩(wěn)定，制造恐慌效應(yīng)，以實(shí)現(xiàn)其特定的政治或意識形態(tài)目的�，F(xiàn)階段，對我國造成直接威脅的主要是以分裂國家為政治目的、以極端主義為指導(dǎo)思想、以暴力恐怖為工具的“東突”恐怖主義，他們以刀斧砍殺、打砸搶燒、駕車撞擊、劫持飛機(jī)等方式，挑戰(zhàn)社會秩序，破壞公共安全。面對新的行政任務(wù)，有行政主導(dǎo)傳統(tǒng)的我國，依循將政府視為秩序的主要提供者這一制度慣性，逐步加強(qiáng)政府在反恐中的職能，但政府的這一定位存在許多不足。

政府的反恐職能定位所謂政府的反恐職能定位，是指政府根據(jù)反恐形勢的需要，在一定時(shí)期內(nèi)“對其職責(zé)任務(wù)的范圍、任務(wù)、方式的確定”�？植乐髁x猖獗的形勢形成了迫切的反恐要求，從這種客觀環(huán)境來講，它是促成政府反恐職能形成與確定的重要外部因素，而從政府的內(nèi)在能力方面講，政府強(qiáng)化其反恐職能有其合理性。這是因?yàn)椋?/p>

一方面，恐怖主義雖然可怕，但在人們生活中卻并非有形和常見。人們往往對它們的防范不甚主動，有時(shí)甚至無動于衷，再加上搭便車的心理，容易形成“集體行動”的困境。但是等它們變得嚴(yán)重和顯見時(shí)，人們就無余地再去行動，因?yàn)榭植朗录呀?jīng)發(fā)生，災(zāi)難性后果實(shí)然形成。相對于社會公眾的松散被動，只有政府，才具有全局的防控視野、強(qiáng)大的組織調(diào)控能力和規(guī)模的資源保障水平；才能有計(jì)劃、有步驟、全方位地構(gòu)建防范和打擊恐怖主義的制度體系；才能可持續(xù)地、有序地推進(jìn)反恐工作向縱深開展，從而成為反恐的主導(dǎo)力量。所以，不難理解，我國政府在中央層面實(shí)施國家安全戰(zhàn)略、制定《反恐怖主義法》、建立反恐怖主義情報(bào)中心、發(fā)展反恐技術(shù)和裝備以及在地方層面組建反恐突擊力量、頒布反恐防范管理規(guī)范地方標(biāo)準(zhǔn)等的主導(dǎo)意義所在。

另一方面，政府作為社會公益的集成者和代表者，能夠以其公正的立場、規(guī)�；膶I(yè)群體、縝密的反恐計(jì)劃來開展反恐工作，并以“組織”的存在方式來應(yīng)對作為其副產(chǎn)品的尋仇、報(bào)復(fù)和反報(bào)復(fù)，這被認(rèn)為是除去政府之外的其他個(gè)體和組織所不能實(shí)現(xiàn)的。哈特（H.L.A.Hart）也認(rèn)為，“在缺乏官方壟斷的‘制裁’的情況下由自救引起的隱潛的仇恨可能是嚴(yán)重的”，人們“無組織地捕捉和懲罰犯罪的努力”所造成的“時(shí)間浪費(fèi)是巨大的”。為此，世界各國大都成立反恐機(jī)構(gòu)專司反恐事宜。我國亦成立專門機(jī)構(gòu)，對之進(jìn)行針對性改革。例如，我國2001年成立國家反恐怖工作協(xié)調(diào)小組，并于2013年更名為國家反恐怖工作領(lǐng)導(dǎo)小組；2002年，公安部成立反恐怖局，承辦國家反恐怖工作協(xié)調(diào)（領(lǐng)導(dǎo)）小組的具體工作；2015年，公安部專門設(shè)置副部長級的“反恐專員”，改變之前副部長分管反恐工作的格局，反恐工作的重要性更顯突出。上述舉措，取得了一定的實(shí)際效果，在很大程度上防范和制止了大規(guī)�？植阑顒拥陌l(fā)生。

圖為我國反恐干警

現(xiàn)行定位的不足可將上述政府的職能定位概括為“精英反恐模式”，即政府自行制定反恐規(guī)則，并主要借助自身的人、財(cái)、物力資源去執(zhí)行反恐規(guī)則。雖然有公眾參與的因素（例如將其作為反恐宣傳的對象的參與等），但是它沒有充分重視、也沒有在反恐斗爭中規(guī)模化地嵌入社會公眾的力量。目前這種模式既面臨來自外來的挑戰(zhàn)，也無法擺脫自身的缺陷。

1．外在挑戰(zhàn)

政府的現(xiàn)行職能定位已經(jīng)不能滿足反恐的現(xiàn)實(shí)需要，從我國境內(nèi)恐怖主義發(fā)展趨勢來看：（1）恐怖主義首先是以政治訴求為面目出現(xiàn)的，其旨在顛覆國家政權(quán)，其行為對象主要在于國家。在這種情況下，國家運(yùn)用政府資源、充分調(diào)動物理強(qiáng)制力甚至軍隊(duì)開展反恐，有其合理性。（2）在顛覆國家政權(quán)、推翻社會主義制度受挫乃至失敗后，又形成了以分裂國家為動機(jī)的恐怖主義，其表現(xiàn)形式為：組織、策劃、實(shí)施分裂國家、破壞國家統(tǒng)一，或者與境外的機(jī)構(gòu)、組織、個(gè)人相勾結(jié)，組織、策劃、實(shí)施分裂國家、破壞國家統(tǒng)一。此時(shí)，多數(shù)恐怖活動不再直指國家政權(quán)，而是以國家的各組成機(jī)構(gòu)為攻擊對象，這種情形在新疆維吾爾自治區(qū)頗為典型。因?yàn)榭植乐髁x襲擊對象主要是國家機(jī)器的組成部分，在這種情況下，政府依照精英反恐模式，可以充分發(fā)揮體制內(nèi)的力量，取得反恐效用的最大化，但也有公眾參與的必要，譬如公眾在提供涉恐線索等方面可以助力反恐效果的提升。（3）時(shí)至今日，隨著政府及其組成部門防范恐怖意識和能力的增強(qiáng)，以攻擊公安派出所等為襲擊對象的恐怖活動已很難得手，恐怖主義便發(fā)生了新變化，恐怖分子開始以不特定的社會公眾為攻擊對象，制造社會恐慌。在這種情勢下，無辜的社會公眾往往成為首當(dāng)其沖的直接受害者。在一定意義上，可以說，社會公眾已經(jīng)被推至與恐怖主義作斗爭的最前線。是以，如果繼續(xù)沿循并增強(qiáng)現(xiàn)行職能，不充分重視體制外的力量，其效果便不再理想。

2．內(nèi)在缺陷

一是政府單維力量不足的缺陷。在現(xiàn)行模式下，我國在反恐斗爭中較為倚重政府的力量，社會公眾的反恐參與明顯不足。誠然，如德國學(xué)者毛雷爾（Hartmut Maurer）所言，“排除危險(xiǎn)”仍是國家的法定的和不可變更的任務(wù)。我國立法習(xí)慣于確保政府對反恐執(zhí)法的壟斷權(quán)，例如，2006年的《中華人民共和國突發(fā)事應(yīng)對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》）第7條將應(yīng)對包括“恐怖襲擊事件”在內(nèi)的突發(fā)事件之職責(zé)賦予了縣級以上各級人民政府；2011年的《全國人大常委會關(guān)于加強(qiáng)反恐工作有關(guān)問題的決定》（以下簡稱《反恐決定》）第3條確定了一元主體、多元參與的政府反恐機(jī)構(gòu)架構(gòu)，沒有公眾參與的身影；2015年的《國家安全法》第28條規(guī)定“國家”要加強(qiáng)防范和處置恐怖主義的能力建設(shè)，亦是遵循單維反恐路徑。

私人力量歷來在行政執(zhí)法中發(fā)揮著重要作用。而且，恐怖襲擊對象往往是不特定的人群，，如果僅僅以政府單維反恐為路徑，壟斷反恐執(zhí)法資源，使社會公眾的力量在反恐場景中徹底離場，勢必造成諸多政府鞭長莫及的微觀領(lǐng)域的“失序”，而恐怖分子正是利用公權(quán)力無法觸及到的國家治理中的微觀領(lǐng)域之困境，而砍殺不特定人群，制造爆炸事件，最大限度地營造恐慌氣氛�？梢钥闯�，這種現(xiàn)狀一旦生成，將挑戰(zhàn)精英反恐的績效，進(jìn)而減損政府作為良好秩序供給者的治理權(quán)威。

二是科層架構(gòu)反應(yīng)遲緩的缺陷。從公共行政發(fā)展的基本軌跡來看，國家行政機(jī)關(guān)層級架設(shè)深受泰勒（F.W.Taylor）的科學(xué)管理理論、亞當(dāng)·斯密（Adam Smith）的分工理論以及馬克斯·韋伯（Max Weber）的科層官僚理論之影響，形成了以科學(xué)管理為基礎(chǔ)，以職能分工、條塊分割為構(gòu)成，以官僚理性為體系的訴諸權(quán)威的精英主義和國家中心論組織結(jié)構(gòu)。在傳統(tǒng)上，作為一種科學(xué)的組織體系，科層架構(gòu)具有無以倫比的優(yōu)勢，使之成為占據(jù)政府機(jī)構(gòu)主導(dǎo)地位的組織形態(tài)，并對國家和社會的穩(wěn)定起到了舉足輕重的作用。

然而，隨著恐怖主義的發(fā)展，恐怖活動由組織性、計(jì)劃性、規(guī)律性發(fā)展為“獨(dú)狼式”、游擊性和隨機(jī)性，恐怖行動的離散化和碎片化加大了以科層架構(gòu)為組織結(jié)構(gòu)防范和打擊恐怖主義的難度。事實(shí)表明，在現(xiàn)如今的恐怖主義形勢之下，以職能分工、條塊分割為構(gòu)成的組織結(jié)構(gòu)嚴(yán)重影響反恐效率，也不利于反恐機(jī)構(gòu)體系的形成和運(yùn)作，甚至還可能出現(xiàn)如德國社會學(xué)家貝克所說的“有組織的不負(fù)責(zé)”之荒唐現(xiàn)象。具體來說，現(xiàn)行反恐主體架構(gòu)存有兩方面缺陷：一是由于各反恐部門根據(jù)自身所負(fù)責(zé)的反恐職責(zé)進(jìn)行專業(yè)工作，導(dǎo)致各行政機(jī)關(guān)之間資源重復(fù)且分散。當(dāng)發(fā)生恐怖事件時(shí)，無法有效整合以發(fā)揮整體優(yōu)勢。二是由于恐怖主義的復(fù)雜性，需要政府多個(gè)部門的參與應(yīng)對，容易造成各個(gè)主體之間的職權(quán)交叉重疊。理論上雖“誰都有責(zé)任，誰都有權(quán)力負(fù)責(zé)”，但事實(shí)上“誰都沒有能力或愿望”來負(fù)責(zé)，進(jìn)而導(dǎo)致反恐行動遲緩、效率低下。作為對科層組織“反應(yīng)遲緩”問題的反思，整體式治理（holistic governance）開始從宏觀上研究公權(quán)力主體之間的跨部門協(xié)作乃至公私合作問題。該理論的提出既根源于科層官僚本身的缺陷，又根源于日益復(fù)雜的外部形勢和制度環(huán)境。其中，合理壓縮政府的權(quán)力單位和多元參與是該理論的核心，其關(guān)鍵在于如何正確社會公眾的地位，使之成為跨組織的結(jié)構(gòu)成員。

三是隱蔽執(zhí)法的封閉性缺陷。在傳統(tǒng)視野下，反恐與國家安全密不可分，而國家安全工作極其強(qiáng)調(diào)保密性。從反恐現(xiàn)狀來看，政府主要將反恐視為維護(hù)國家安全工作的當(dāng)然組成。在國家安全話語體系中，政府的反恐執(zhí)法大都是隱蔽的。隱蔽的優(yōu)長在于：它以“信息不對稱“造成對恐怖分子的情報(bào)優(yōu)勢，便于對潛在恐怖活動的預(yù)防和懲治。但是這種隱蔽策略也帶來了副作用，即：為了確保安全，反恐秘密執(zhí)法對其對象——恐怖組織和恐怖分子——保密的同時(shí)，也造成了對社會公眾的保密。由于保密行為的自我指涉性，秘密執(zhí)法的權(quán)力容易在行使中自我膨脹、自我遞增。對于一種秘密的自我指涉的權(quán)力，外部的不同質(zhì)的權(quán)利制約因?yàn)樾畔⒌牟粚ΨQ而無能為力�！靶畔⒕褪菣�(quán)力”，這種權(quán)力一旦被壟斷，該權(quán)力主體將會蔑視其他權(quán)利，容易把自己橫加于其他權(quán)利之上，造成公民合法權(quán)利的潛在損害。此外，保密還會造成政府反恐的自我封閉和“孤島效應(yīng)”，公眾對政府的反恐行動不了解、不知情，無法融入政府的反恐執(zhí)法之中，反恐合力更無從談起。

適度的開門反恐是可欲的也是可行的：一是，適度公開有利于保護(hù)核心反恐行動和關(guān)鍵情報(bào)的安全。無論是政府還是社會組織，它們的理性和資源都是有限的，不可能顧及到所有事情。在能力有限的情況下，對于一些次要事項(xiàng)的適度放手，留給社會公眾以參與空間，可以讓政府有更多“精力”（人、財(cái)、物）去執(zhí)行核心領(lǐng)域的反恐行動。二是，反恐執(zhí)法的適度公開可以威懾潛在恐怖事件的發(fā)生。告訴潛在恐怖組織和恐怖分子反恐執(zhí)法的實(shí)然運(yùn)作，是一種負(fù)面激勵(lì)的信號機(jī)制，其潛在邏輯就是“國家已經(jīng)掌握了涉恐情報(bào)”，逼迫恐怖嫌犯考慮其行為實(shí)現(xiàn)的可能，有利于降低恐怖事件發(fā)生率，進(jìn)而促進(jìn)社會治安總體形勢的好轉(zhuǎn)。事實(shí)上，我國建立的國家反恐怖主義情報(bào)中心，這一舉措本身就是對恐怖主義活動進(jìn)行威懾的信息工具。三是，適度的公開可以實(shí)現(xiàn)政府和社會公眾的合作，形成反恐合力。反恐執(zhí)法的公開便于社會公眾了解政府的反恐動向，感知恐怖活動的類型、特質(zhì)、方法、分布狀態(tài)以及可能對自己造成的危害，以促使其參與其中。正如�？碌摹叭俺ㄒ曋髁x”效應(yīng)，當(dāng)政府和社會公眾都成為反恐斗爭的結(jié)構(gòu)性成員之時(shí)，就會成就恐怖分子“老鼠過街、人人喊打”的局面，這會使得反恐執(zhí)法的邊界和深度向發(fā)生顯著變化，反恐效能也將大幅提高。

改進(jìn)的方向在精英反恐模式中，社會公眾要么是作為被政府保護(hù)的安全利益而靜態(tài)置放，要么是被視為恐怖活動侵害的法益而被動存在，并沒有發(fā)揮其主觀能動性，更沒有將他們作為法律關(guān)系的“主體”。該模式無法有效融合社會資源，也無力達(dá)成微觀領(lǐng)域的“有序”，甚至造成“有組織不負(fù)責(zé)任”現(xiàn)象的發(fā)生。況且，精英反恐模式往往視國家安全為首要目標(biāo)，“‘安全’是超越一切政治規(guī)則和政治結(jié)構(gòu)的一種途徑，實(shí)際上就是一種所有政治之上的特殊政治”，即反恐一旦被提上日程，立刻就會變得比國家的其他任何議題都重要，并因此獲得絕對優(yōu)先討論的地位。它背后的潛在邏輯是：如果不解決這個(gè)問題，所有別的問題都沒有談的必要或者沒有機(jī)會談別的問題。故而，“要求一項(xiàng)以非常方式處理問題的權(quán)利，以便打破常規(guī)的政治規(guī)則”。這樣一來，政府只需通過強(qiáng)調(diào)安全，就可享有合法動員或使用武力的絕對理由，那么，通過強(qiáng)調(diào)恐怖主義的現(xiàn)實(shí)威脅性就可輕易打碎業(yè)已建立的政治規(guī)則和法律制度，長此以往，權(quán)力將高度聚合，有悖法治的世界潮流。事實(shí)上，這種趨勢已在顯現(xiàn)。例如，以“民主樣本”自居的美國，因?yàn)榫⒎纯帜Ｊ降拇罅ν菩校蛊涿裰鲬椪幕窘Y(jié)構(gòu)受到顯著影響，三權(quán)分立構(gòu)造發(fā)生大幅傾斜。尤其是將少數(shù)派（穆斯林）從人民中分離出去，成為受歧視的對象，大大降低了民主國家在打擊恐怖主義時(shí)的道德要求�！翱植乐髁x所攻擊、所反對的價(jià)值正在被反恐怖主義的行動所摧毀”。

正因?yàn)榇�，為改善精英反恐模式，很多國家都在“�?quán)力”中注入“權(quán)利”，在補(bǔ)強(qiáng)權(quán)力利于反恐的同時(shí)監(jiān)督權(quán)力。仍以美國為例，“自上而下”而言，2001年“9·11”事件后，國會為了便于國家打擊恐怖主義，通過了《愛國者法》賦予行政機(jī)關(guān)廣泛不受司法審查的監(jiān)聽權(quán)力，實(shí)現(xiàn)政府反恐權(quán)力的高度集中，強(qiáng)化精英反恐模式；然而時(shí)間延至2015年6月后，公民權(quán)利在龐大的國家反恐權(quán)力前日趨孱弱，國會議員之間存在廣泛的意見分歧，導(dǎo)致《愛國者法》失效，政府不再有權(quán)大量搜集情報(bào)信息，精英反恐模式明顯式微。“自下而上”而論，精英反恐模式的主動性、積極性甚至狂熱性使得美國那些極其重視人權(quán)的以及那些認(rèn)為他們自身權(quán)利受到侵害的人，提起了諸多“反對反恐之訴”（counter-counter-terrorism via lawsuit）�？梢�，美國已顯現(xiàn)了異于精英反恐模式的諸多表征，可以說是新的反恐模式的制度雛形。

恐怖主義已對我國穩(wěn)定構(gòu)成現(xiàn)實(shí)威脅

二、反恐參與模式的正當(dāng)性論證基于對政府當(dāng)前定位不足的洞察，我國《反恐怖主義法》對公眾參與進(jìn)行了原則性規(guī)范，奠定了我國反恐模式轉(zhuǎn)型的立法基礎(chǔ)，也為新的參與模式提供了合法性來源。但一種模式的整體性變化，涉及問題多、關(guān)系復(fù)雜，需要對與其關(guān)系密切的因素進(jìn)行正當(dāng)性論證，尤其，在國外可用的模式是否同樣適用于我國環(huán)境，在我國是否必要和可行，這都需要進(jìn)行充分的說理和證成。

兩種模式的異同根據(jù)反恐中政府定位的不同，可將反恐模式概括為精英反恐模式和全民反恐模式。所謂全民反恐模式，是指國家和社會共同防范和打擊恐怖主義，相較于精英反恐模式，它更強(qiáng)調(diào)社會在反恐行動中發(fā)揮結(jié)構(gòu)性的作用。根據(jù)政府與社會關(guān)系的不同，全民反恐模式可以具化為“參與式”全民反恐模式和“合作式”全民反恐模式（見表1）。在精英反恐模式下，政府主要以“一元單中心結(jié)構(gòu)”實(shí)現(xiàn)秩序的強(qiáng)力形成，它的行為方式主要是集中性的支配和命令。而在“全民反恐”模式中，政府的定位發(fā)生了變遷：參與模式旨在通過向社會的適度授權(quán)，形成政府主導(dǎo)、社會參與的“中心——邊緣結(jié)構(gòu)”樣態(tài)，以促進(jìn)反恐任務(wù)的完成；合作模式則是通過分散、共擔(dān)反恐任務(wù)，建構(gòu)政府與社會“多中心”反恐的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，以公（權(quán)力）私（權(quán)利）合作的進(jìn)路開展反恐斗爭。

在公民社會較為成熟、社會力量比較強(qiáng)大的國家，一般采取合作模式來補(bǔ)強(qiáng)或制衡精英反恐模式。以美國為例：一方面，美國的非政府組織比較成熟，有規(guī)�；慕M織力量，公私部門之間合作進(jìn)行反恐有很大的可行性，而且美國認(rèn)為恐怖主義多來自境外，遍布全球的企業(yè)、非政府組織等有發(fā)揮作用的空間，而在境內(nèi)居住的公民個(gè)體之參與范圍極為有限，加上在美國活動的恐怖分子多采用“熱兵器”進(jìn)行恐怖活動，赤手空拳的個(gè)體在現(xiàn)代武器面前注定沒有多大作為（在反恐實(shí)踐中，政府通常通過向公眾發(fā)放反恐小冊子等告訴公民恐怖事件發(fā)生之時(shí)，如何逃生和自救）；另一方面，在資本主義國家，私營部門是國家物資、基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的所有者、運(yùn)用者和提供者，不與私部門合作，公權(quán)力寸步難行。美國的全民反恐模式，多強(qiáng)調(diào)以法律手段固化、強(qiáng)化社會組織與政府部門的合作為進(jìn)路，不強(qiáng)調(diào)社會公眾的個(gè)體參與。

這與我國情況不同：一是，我國的恐怖活動多來自境內(nèi)的“東突”組織之手，社會公眾有接觸到恐怖分子及獲取涉恐線索的自然條件；二是，恐怖分子在我國主要采取“冷兵器”進(jìn)行恐怖活動，刀斧等只能在近距離才具有殺傷力，如果公眾充分參與到反恐預(yù)案演練之中，在抵抗恐怖侵害時(shí)措施得當(dāng)，是完全可以實(shí)現(xiàn)自衛(wèi)的；三是，傳統(tǒng)上，我國公權(quán)力強(qiáng)勢、傳統(tǒng)行政管理手段盛行、市民社會稚嫩、社會組織羸弱、社會信任度低下等，使得社會公眾依賴國家“家長”般的提供公共安全。相對于國家，社會沒有得到充分發(fā)展，而“多中心”的模式要求摒棄政府的中心性和主導(dǎo)性要素，不符合我國現(xiàn)階段之國情。由此，研究如何促使社會公眾參與反恐，即參與模式更具現(xiàn)實(shí)性。進(jìn)一步，有必要結(jié)合我國具體情形論證該模式的必要性和可行性。

參與模式的必要性1．從公眾參與反恐的功能來看，社會公眾可以彌補(bǔ)政府的內(nèi)在缺陷。一是公眾參與反恐具有全面性。政府在打擊恐怖主義中，其優(yōu)勢在于，可以集中專業(yè)隊(duì)伍對恐怖分子進(jìn)行毀滅性打擊；但是在防范恐怖主義中，它囿于自身人財(cái)力的有限性，只能就特定范圍的進(jìn)行安全防范。即，政府的優(yōu)勢在于“點(diǎn)”狀打擊、缺陷在于“點(diǎn)”狀防范。但是社會公眾則恰好可以彌補(bǔ)政府的這一缺陷，人們往往在一個(gè)寬泛的社會“面”上離散化地開展生產(chǎn)生活活動，他們與恐怖主義的距離最近，對其有著直接感知和“天然觸角”，他們“甚至可以在不耗費(fèi)任何資源的情況下為行政主體提供需要行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)的違法信息”。一旦發(fā)現(xiàn)涉恐信息，社會公眾可以通過電話、網(wǎng)絡(luò)等多種方式通知政府開展“點(diǎn)”狀精準(zhǔn)打擊。簡而言之，公眾參與可以實(shí)現(xiàn)“點(diǎn)”、“面”結(jié)合，彌補(bǔ)政府缺陷，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。二是公眾參與反恐具有基礎(chǔ)性�？植婪肿油啬溆谏鐣娭�，拿起砍刀、棍棒、炸彈就是暴徒，放下兇器從表面上看和普通群眾無甚異同。如果僅僅依靠政府力量來防范和打擊，無法深入到社會的方方面面和細(xì)枝末節(jié)，而公眾遍布社會各個(gè)角落，如果其能夠力所能及地開展基礎(chǔ)性工作。不僅可以幫助政府辨別涉恐嫌犯，而且可以最大限度地減少和降低恐怖主義造成的恐慌，還能擠壓、消除極端主義思想的生存空間，例如，社區(qū)居民能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)并教育身邊有極端傾向的人，這種“言傳身教式”的基礎(chǔ)性宣傳教育更具有針對性和可接受性，能夠補(bǔ)充政府宣傳教育的不足。三是公眾參與反恐具有及時(shí)性。鑒于現(xiàn)行的恐怖襲擊多針對無辜群眾，而政府從獲取恐怖襲擊信息到派遣專業(yè)力量至現(xiàn)場都需要過程和時(shí)間。在這段政府緩不濟(jì)急的空白期，如果公眾能夠以規(guī)�；膲旱剐詢�(yōu)勢對恐怖分子進(jìn)行打擊，無疑將在很大程度上降低人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，同時(shí)為政府出場贏得時(shí)機(jī)。在這個(gè)意義上講，公眾參與“起到了臨時(shí)替代行政機(jī)關(guān)履行責(zé)任的作用”。可見，公眾參與反恐可以彌補(bǔ)政府的及時(shí)性之不足。不難發(fā)現(xiàn)，從功能上看，公眾參與反恐有很強(qiáng)的必要性，這也是之所以國家領(lǐng)導(dǎo)人多次強(qiáng)調(diào)要納入群眾力量的原因所在。

2．從政府反恐資源的配置來看，公眾參與反恐能實(shí)現(xiàn)資源的更優(yōu)配置。在法經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野中，傳統(tǒng)上反恐之所以被認(rèn)為必須由特定的代表國家的行政組織實(shí)施，在于反恐行動屬于公共產(chǎn)品。一般而言，公共產(chǎn)品應(yīng)由政府供給，但由于產(chǎn)品的分工體系會因外部條件而發(fā)生變化，可能會出現(xiàn)原先完全由政府供給的產(chǎn)品，其部分環(huán)節(jié)由政府以外的其他組織或個(gè)人完成更為有效率的情形。“因此，公共產(chǎn)品必須由政府供給，只是意味著政府是產(chǎn)品供給的最終負(fù)責(zé)人，其具體的生產(chǎn)環(huán)節(jié)在適當(dāng)?shù)臈l件下可以由其他組織或個(gè)人完成。”在這個(gè)意義上，反恐也存在其部分環(huán)節(jié)可以由政府以外的社會公眾來完成的可能性。事實(shí)上，許多任務(wù)已經(jīng)無法單獨(dú)由政府完成，政府未必具有絕對優(yōu)勢的專業(yè)知識、能力、經(jīng)驗(yàn)、時(shí)間、人力、物力以及財(cái)力。從效率與成本的觀點(diǎn)來看，將反恐中的宣傳教育、預(yù)案編演等環(huán)節(jié)納入社會公眾的參與，可以提高行政效率，促進(jìn)安全產(chǎn)品的多樣化與高質(zhì)量化供給�；谶@一視角的觀察，反恐中的公眾參與可以視作解決政府資源有限、安全產(chǎn)品提供不足的良方。

3．從風(fēng)險(xiǎn)社會責(zé)任的分配來看，共同責(zé)任觀（shared responsibility）要求全民反恐。在“風(fēng)險(xiǎn)社會”之中，由于難以找到有效控制風(fēng)險(xiǎn)的制度性手段以及還原主義科學(xué)研究的缺陷，整個(gè)社會因“未知”而惶恐不安。面對隨時(shí)來臨卻又無法確定的恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)，人們對傳統(tǒng)社會的基本假設(shè)提出了質(zhì)疑，反恐專家對知識和理性的壟斷被打破，一種被稱為主觀建構(gòu)的感性邏輯。由于各種恐怖風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)不同以及動態(tài)變化的現(xiàn)實(shí)特征，反恐防控既需要政府主導(dǎo)，亦需要社會配合，還需要個(gè)體參與。在傳統(tǒng)上，政府應(yīng)對包括恐怖主義在內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)是各國選擇的基本模式。政府代表人民行使職權(quán)，掌握國家資源，有能力動員、調(diào)配各方力量。但是在現(xiàn)如今，為強(qiáng)調(diào)反恐的效能，應(yīng)實(shí)現(xiàn)從精英反恐向公眾參與的過渡。首先，在風(fēng)險(xiǎn)社會中，“不明的和無法預(yù)料的后果成為歷史和社會的主宰力量”，政府并不比社會公眾具有更強(qiáng)的恐怖風(fēng)險(xiǎn)感知和防控能力。其次，恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)一旦演化成事件，其災(zāi)難性后果是難以彌補(bǔ)的。而精英反恐強(qiáng)調(diào)對政府反恐責(zé)任的事后追究缺乏及時(shí)性，共同責(zé)任觀強(qiáng)調(diào)全民的反恐參與更具現(xiàn)實(shí)適應(yīng)性。第三，由于社會公眾都被暴露在恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)之中，高壓的心理態(tài)勢促使每個(gè)個(gè)體都主動去改變處境、積極防范恐怖風(fēng)險(xiǎn)，而不只是被動等待政府提供“反恐”答案。并且，一旦政府的反恐行動稍有懈怠，個(gè)體心理恐懼感將伴隨恐怖事件的發(fā)生而激化對政府的不信任感，反過來影響政府的反恐行動的改善。由此可見，與風(fēng)險(xiǎn)社會來臨相伴隨的是社會公眾“反恐責(zé)任感”的增強(qiáng)，而這正是其參與反恐的一種重要正當(dāng)性所在。

參與模式的可行性1．我國現(xiàn)行精英反恐中已有零星的公眾參與實(shí)踐，并取得了一定績效。例如，2014年“6·15”新疆和田棋盤室暴恐案中社會公眾對恐怖行為的抵抗、2014年“7·28”新疆莎車縣恐怖事件中社會公眾參與搜捕恐怖嫌犯、由社區(qū)治安志愿者、黨員巡邏隊(duì)、專職巡邏隊(duì)、義務(wù)巡邏隊(duì)、治保積極分子等組成的北京朝陽群眾的治安參與等。這些公眾參與反恐實(shí)踐，取得了實(shí)然的效果。正如有學(xué)者指出的那樣， “我們的群眾路線在世界范圍內(nèi)都是一個(gè)大法寶，我們走這樣一條路，和恐怖主義打全民戰(zhàn)爭，這是中國反恐最有效的武器之一”。 “民眾是恐怖活動的最大受害者，也是反恐的重要基礎(chǔ)力量和依靠力量”。

2．我國現(xiàn)行法律體系中有公眾參與反恐的規(guī)范表達(dá)，其為全民反恐模式提供了法律支撐。原則上，公民參與得到了現(xiàn)行憲法的確認(rèn)，從《憲法》第2條可以看出端倪。該條第1款敘明國家權(quán)力的來源是人民；第2款表明人民在宏觀國家管理中有間接的參與權(quán)利；第3款說明人民在微觀管理領(lǐng)域有直接參與權(quán)利。在上述“不可缺少的、不可替代的、不可轉(zhuǎn)讓的、穩(wěn)定的具有母體性的”憲法基本權(quán)利中，憲法文本同意公民個(gè)體以及聯(lián)合體以形式多樣的法律規(guī)定之方式參與宏觀領(lǐng)域的間接管理和微觀領(lǐng)域的直接管理。反恐作為公共安全情形之一，屬“國家事務(wù)”自不待言，因此在憲法層面，公眾有參與反恐的權(quán)利。但是憲法條款只是有關(guān)任務(wù)的宣示和原則的抽象，如進(jìn)一步落實(shí)，尚需觀察立法機(jī)關(guān)按照憲法意圖制定的更為具體的法律規(guī)范�！斗纯植乐髁x法》第9條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人都有協(xié)助、配合有關(guān)部門開展反恐怖主義工作的義務(wù)，發(fā)現(xiàn)恐怖活動嫌疑或者恐怖活動嫌疑人員的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向公安機(jī)關(guān)或者有關(guān)部門報(bào)告�！逼淞⒎ㄋ悸肥且試覚C(jī)關(guān)反恐為核心，公眾參與輔助反恐工作的開展。雖然公眾參與反恐的范圍有限，但參與的理念得到了立法機(jī)關(guān)的認(rèn)可。

3．世界各國大都推行全民反恐模式，充分證明了其可行性。例如，英國一方面編纂《炸彈——保護(hù)人民與財(cái)產(chǎn)》《為緊急情況作準(zhǔn)備、你所需要知道的》《預(yù)防恐怖主義》等小冊子，對社會公眾進(jìn)行宣傳和教育。另一方面，在國家戰(zhàn)略中倡導(dǎo)公眾參與反恐。在2006年的《打擊國際恐怖主義：英國的戰(zhàn)略》中明確提出“政府打擊恐怖主義的戰(zhàn)略的成功實(shí)施需要每個(gè)公民本人的努力。俄羅斯聯(lián)邦安全委員會主席索伯列夫2009年撰文認(rèn)為，“反恐的道路還很漫長，俄羅斯身上的擔(dān)子很重，必須注重加強(qiáng)軍民一體、多國聯(lián)合反恐”；新加坡2012年推出社區(qū)巡邏制度（COPS），至今已在全島35個(gè)鄰里警崗?fù)菩�，社區(qū)巡邏制度正在改變新加坡警察執(zhí)行任務(wù)的方式，使居民成為防范恐怖主義的一分子。從目前看，居民的參與度已有大幅提升，在社區(qū)治安情況較好的情況下，政府能騰出更多寶貴資源集中力量來應(yīng)對關(guān)鍵的恐怖主義威脅。以上各國全民反恐模式下的具體舉措，值得我國移植和借鑒。

圖為2014年黑龍江舉行的反恐演習(xí)

三、反恐參與模式的構(gòu)建參與模式在我國不僅具有合法根基，而且必要、可行，接下來的問題就是如何對它進(jìn)行構(gòu)建。異于精英反恐模式，參與模式是一種由廣大社會公眾參與政府開展的反恐行動并對提升反恐效果發(fā)揮積極作用的制度模式。其中，對其起決定性作用的是社會公眾的反恐參與權(quán)。原因在于，沒有反恐參與權(quán)，社會公眾就沒有參與的權(quán)利能力；沒有參與的權(quán)利能力，就形不成政府的保障義務(wù)，參與反恐就有可能落空。那么，什么是反恐參與權(quán)以及如何保障反恐參與權(quán)就成了該模式的邏輯起點(diǎn)和主要內(nèi)容。

反恐參與權(quán)的內(nèi)涵所謂反恐參與權(quán)，是指社會公眾依法參加反恐行動，以法律規(guī)定的方式，幫助政府防范和打擊恐怖主義的一項(xiàng)綜合性權(quán)利。

第一、反恐參與權(quán)的運(yùn)用主體是社會公眾。這里需要將公眾與群眾作一區(qū)分。在反恐工作中，一般將它具象化為“專群結(jié)合、群防群治、綜合治理”。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，上述概括與“公眾參與反恐”在內(nèi)涵上具有極大的相似性，但基于法學(xué)理論研究的必要，需要對二者進(jìn)行一定的話語轉(zhuǎn)化。一方面，“依靠群眾”呈現(xiàn)出較強(qiáng)的政治色彩�！啊揽咳罕姟屈h在長期的革命和建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上提出的政治口號”，在我國構(gòu)建現(xiàn)代法治國家的進(jìn)程中，法學(xué)視域里的政治色彩正在褪卻。在此種情況下，應(yīng)排除政治話語在法律中的體現(xiàn)。況且，“依靠群眾”強(qiáng)調(diào)的是將群眾作為“依靠”的對象，其意在強(qiáng)調(diào)政府的主動性和群眾的被動性，公眾參與則是強(qiáng)調(diào)公眾的使能性或者說主動性。消極被動的被“依靠”必將是松散的需要?jiǎng)訂T的群體力量，無法形成結(jié)構(gòu)化的規(guī)�；姆e極反恐力量，而“參與”的表達(dá)體現(xiàn)了社會公眾的能動性蘊(yùn)意�？梢姡霉妳⑴c更能全方面體現(xiàn)二者的互動關(guān)系。

第二、運(yùn)用反恐參與權(quán)目的主要是“助力”反恐任務(wù)的達(dá)成。反恐參與權(quán)的主要目的是實(shí)現(xiàn)、保障或恢復(fù)公眾的安全權(quán)利。就此而言，它與政府的反恐權(quán)力無本質(zhì)區(qū)別，只不過反恐權(quán)力還肩負(fù)著維和國家安全和社會秩序的重任，而社會公眾的反恐參與權(quán)主要是從自身的角度出發(fā)實(shí)現(xiàn)安全權(quán)利。但社會由一個(gè)個(gè)個(gè)體組成，通過個(gè)體亦可連貫整體目標(biāo)。社會公眾的反恐參與雖通常與實(shí)現(xiàn)自我的安全權(quán)利相關(guān)聯(lián)，但也可能救濟(jì)他人權(quán)利乃至社會公益。事實(shí)上，在反恐行動中，如果不“考慮調(diào)動私人與國家共同執(zhí)法的可能性”，則將“耗費(fèi)更多的國家資源，卻更難實(shí)現(xiàn)立法目的”。從這個(gè)層面上講，當(dāng)前，社會公眾參與反恐是幫助政府完成反恐任務(wù)。當(dāng)然，在未來，鑒于政府反恐權(quán)的自我封閉、自我膨脹和自我指涉性，應(yīng)警惕政府以反恐為名，侵害公民合法權(quán)益情形的發(fā)生。

第三、反恐參與權(quán)具有綜合性權(quán)利屬性。作為“權(quán)利束”，“綜合性權(quán)利”表明并非只要社會公眾參與到反恐行動中就算行使了這一權(quán)利，而是強(qiáng)調(diào)社會公眾要發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用。若欲發(fā)揮作用，就要結(jié)合反恐行動的不同環(huán)節(jié)來開展，參與環(huán)節(jié)不同，對應(yīng)的參與權(quán)的權(quán)利內(nèi)容也不盡相同。那么，反恐參與權(quán)就是這種不同環(huán)節(jié)權(quán)利的綜合和集中表達(dá)。反過來講，如果反恐參與權(quán)是一種單一性的權(quán)利，那么它唯有高度抽象才能容納其所承載的權(quán)利內(nèi)容，“抽象表達(dá)之優(yōu)長，在于有比具象表達(dá)更強(qiáng)的對具象變化的包容能力和適應(yīng)能力”。但是如果只是籠統(tǒng)的介紹反恐參與權(quán)，將導(dǎo)致權(quán)利內(nèi)容的概括、模糊，再加上現(xiàn)行法律沒有具體、明確地規(guī)范參與權(quán)的內(nèi)容，這容易導(dǎo)致社會公眾無法預(yù)測自己的參與效果，有損反恐參與所蘊(yùn)涵的功能和價(jià)值。

反恐參與權(quán)的權(quán)能研究反恐參與權(quán)的重點(diǎn)在于社會公眾如何運(yùn)用反恐參與權(quán)以及如何對它的運(yùn)用進(jìn)行保障，回答上述問題的前提是要弄清楚反恐參與權(quán)的構(gòu)成。

1．反恐參與權(quán)的權(quán)能分析

權(quán)能指權(quán)利的內(nèi)容，它是“從權(quán)利的內(nèi)在構(gòu)成部分對實(shí)現(xiàn)權(quán)利目的所具有的職能來認(rèn)定的，即它們都是為實(shí)現(xiàn)權(quán)利目的所需要、并由法律加以規(guī)定的各種手段和措施（即各種具體權(quán)利）�！睋�(jù)此，可從實(shí)現(xiàn)反恐參與目的的各種需要來觀察社會公眾反恐參與權(quán)應(yīng)具備的權(quán)利內(nèi)容。社會公眾參與反恐的目的就是助力政府開展反恐行動，那么，就有必要分析政府的反恐行動都有哪些。

結(jié)合《反恐怖主義法》第三條第一款的規(guī)定，從過程論的視角出發(fā)，可將恐怖主義定義為通過暴力、破壞、恐嚇等手段，制造社會恐慌、危害公共安全、侵犯人身財(cái)產(chǎn)，或者脅迫國家機(jī)關(guān)、國際組織，以實(shí)現(xiàn)其政治、意識形態(tài)等目的的動態(tài)過程。作為一個(gè)過程，恐怖主義首先表征為一種“不確定性”，即恐怖襲擊發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)以及造成的災(zāi)難性后果的等不確定；其次，恐怖主義表現(xiàn)為一種“須緊急處置性”，即恐怖襲擊一旦發(fā)生，其必然會造成一定范圍的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，且給人們以“恐慌”，因此必須盡快處置；再次，恐怖主義體現(xiàn)為一種“可追責(zé)性”，即恐怖主義的行為主體必須得到法律的制裁。簡言之，恐怖主義具有“風(fēng)險(xiǎn)”、“事件”、“行為”三維屬性。需要說明的是，上述三種屬性是從理想類型分類方法出發(fā)，三者并非決然割裂存在，而是相互依存。三者的關(guān)系是：風(fēng)險(xiǎn)既可以是恐怖事件的風(fēng)險(xiǎn)，也可以是恐怖行為的風(fēng)險(xiǎn)，它以行為為載體最終指向事件的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)恐怖分子“讓更多人死、也讓更多人看”的目標(biāo)；事件是風(fēng)險(xiǎn)演化的結(jié)果；行為以風(fēng)險(xiǎn)為征兆以事件為追責(zé)依據(jù)。那么政府的反恐行動可以具體化為防范恐怖風(fēng)險(xiǎn)、制裁恐怖行為、處置恐怖事件。為實(shí)現(xiàn)幫助政府完成反恐任務(wù)的目的，公眾便可以介入到政府開展的上述活動之中，享有參與防范、制裁、處置等活動的權(quán)利

2．反恐參與權(quán)的權(quán)能結(jié)構(gòu)

為了引導(dǎo)和規(guī)范公眾正確運(yùn)用反恐參與權(quán)，需要明確該權(quán)利內(nèi)部的排列組合。首先，理想的反恐應(yīng)止于恐怖風(fēng)險(xiǎn)防范。對于風(fēng)險(xiǎn)防范而言，一方面，通過在社會公眾和國家之間自由切換對恐怖活動監(jiān)視的權(quán)力（利），將恐怖主義置于一個(gè)�？乱饬x上的“被看”空間，并且這種“看”的力量，不是以明確的“身著制服”的公權(quán)力體現(xiàn)，遍布的彌散化的“監(jiān)視的眼睛”，成就“全景敞視主義”效應(yīng)，恐怖活動被查處的概率將大為提升；另一方面，社會公眾通過培訓(xùn)、教育和演練掌握了應(yīng)對恐怖風(fēng)險(xiǎn)的技能，將大大降低恐怖活動發(fā)生之時(shí)造成的傷亡，這將給國家公權(quán)力及時(shí)出場、制服恐怖分子創(chuàng)造寶貴時(shí)機(jī)。因此，社會公眾應(yīng)享有“舉報(bào)涉恐線索的權(quán)利”、“參與巡邏警戒的權(quán)利”、“參與反恐預(yù)案編制演練的權(quán)利”、“參與反恐宣傳教育的權(quán)利”等參與防范恐怖風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)利。

其次，在上述參與不奏效之時(shí)，恐怖活動從風(fēng)險(xiǎn)演變成實(shí)然，它一般以恐怖行為為媒介達(dá)成恐怖事件。鑒于恐怖行為的極端暴力性，在其實(shí)施過程中，應(yīng)由政府進(jìn)行強(qiáng)力壓制，社會公眾提供必要的配合，在政府力量緩不濟(jì)急的情況下公眾有權(quán)進(jìn)行自力救濟(jì)。如果恐怖分子被擊斃，針對恐怖行為的反恐行動就告結(jié)束。如果恐怖分子逃跑，社會公眾有“參與搜查”或者“扭送”的權(quán)利。在刑事訴訟過程中，社會公眾有“作證”、“求償”等參與制裁恐怖行為的權(quán)利。

再次，對于恐怖行為導(dǎo)致的恐怖事件，它必然會給當(dāng)?shù)刂刃蛟斐梢欢ǖ挠绊憽６@種影響分為恐怖事件現(xiàn)場的影響和恐怖事件過后的影響。對于恐怖現(xiàn)場處置，社會公眾有“參與維持現(xiàn)場秩序的權(quán)利”、“參與現(xiàn)場救助的權(quán)利”。社會公眾在“跑”和“躲”均不能發(fā)揮作用的情形下，有“暴力抵抗恐怖侵害的權(quán)利”。在事后，社會公眾有“參與恐怖事件現(xiàn)場的恢復(fù)重建的權(quán)利”。

依上所述，可以將社會公眾的反恐參與具象化為防范恐怖風(fēng)險(xiǎn)的參與、制裁恐怖行為的參與、處置恐怖事件的參與。鑒于社會公眾對恐怖行為的制裁之參與一般發(fā)生在事后的刑事訴訟中，只有極端情況下才直接參與到對恐怖行為的直接抵抗中，在更多的狀態(tài)下主要是參與防范恐怖風(fēng)險(xiǎn)和處置恐怖事件，因此社會公眾的反恐參與權(quán)的具體權(quán)利樣態(tài)及其邏輯先后關(guān)系應(yīng)為：防范恐怖風(fēng)險(xiǎn)參與權(quán)、處置恐怖事件參與權(quán)、制裁恐怖行為參與權(quán)。

進(jìn)一步要問，上述權(quán)能是否包括了反恐參與權(quán)的所有內(nèi)容？如果公眾在不知道相關(guān)信息下參與反恐，只是作為“旁觀者”的參與，這種形式上的反恐參與，雖然會給恐怖分子以“人多勢眾”的壓迫感，但是它參與的力量微乎其微。波斯納在解釋見義勇為時(shí)說，旁觀者越多，每個(gè)旁觀者站出來救助他人的預(yù)期收益就會減少，因此，每個(gè)旁觀者都會袖手旁觀。相同的邏輯可以運(yùn)用到反恐參與中來，在一定意義上講，恐怖分子就是利用人們 “集體行動”的困境，而“為所欲為，無法無天”的。如果凸顯公眾參與的效果，就必須讓社會公眾有知悉反恐信息的權(quán)利。只有知悉反恐信息，社會公眾才能根據(jù)自己的實(shí)際情況判斷自己是否參與其中，才能有效參與。

強(qiáng)調(diào)社會公眾知悉反恐信息的權(quán)利意義重大。在一定意義上講，為了阻卻恐怖行為的發(fā)生、避免恐怖事件的形成，國家必須對恐怖主義行為者造成信息上的優(yōu)勢，利用保密手段來維持信息不對稱是一種較為可行的途徑。正因?yàn)榇�，各國多在反恐行動中�?qiáng)調(diào)其秘密性。但是，這種保密策略又會導(dǎo)致社會公眾幫助政府完成反恐任務(wù)的乏力。這樣，就要求在保障公眾參與所需信息之公開的同時(shí)，避免恐怖主義利用同樣的信息對反恐行動進(jìn)行規(guī)避。這就形成了有限的信息公開理論。循此邏輯，對社會公眾的反恐信息知悉權(quán)的滿足，就應(yīng)該做到：該權(quán)利中的“信息”應(yīng)以提醒公眾警惕恐怖活動，或幫助公眾介入反恐行為為限，而不能用來供恐怖組織和恐怖分子逃避防范和打擊使用。

通過以上論述，可以發(fā)現(xiàn)，在反恐參與權(quán)之目的指引下，反恐參與基本上是四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的遞進(jìn)過程，即社會公眾知悉反恐信息、參與防范恐怖風(fēng)險(xiǎn)、參與處置恐怖事件、參與制裁恐怖行為。為此，反恐參與權(quán)在上述四個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)有必需的權(quán)利手段來發(fā)揮功能。這就是社會公眾要有權(quán)知悉反恐信息、有權(quán)參與風(fēng)險(xiǎn)防范、有權(quán)參與事件處置、有權(quán)參與行為制裁（參見圖1）。

反恐參與權(quán)的保障反恐參與權(quán)對應(yīng)著的是政府義務(wù)。首先表現(xiàn)為政府的尊重義務(wù)，即將社會公眾作為參與的“主體”予以對待，政府不得阻撓、妨礙或者以其他方式阻止其參與。其次表現(xiàn)為政府的告知義務(wù)。例如，在防范恐怖風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，要告知社會公眾反恐預(yù)案演練的方式、時(shí)間、地點(diǎn)和法律后果等；在搜捕恐怖嫌犯時(shí)，要為社會公眾參與搜查提供便利等。再次，表現(xiàn)為政府的保障義務(wù)，為參與反恐行動者提供給付和保護(hù)等。

需要指出的是，由于反恐參與權(quán)的配合性、從屬性、依附性等特征，容易造成政府對社會公眾角色的制度性輕視，再加上政府反恐慣常于封閉、秘密的傳統(tǒng)，社會公眾的參與很可能無法得到保障，由此，必須在立法中對社會公眾的反恐參與權(quán)進(jìn)行明確。同時(shí)，要重塑由參與反恐導(dǎo)致的法律責(zé)任，掃清公眾行使反恐參與權(quán)的反向障礙。

1．明示權(quán)利的存在

權(quán)利對應(yīng)的是義務(wù)。如果不對權(quán)利進(jìn)行明示，義務(wù)很可能無法得到履行。對于政府來說，不明示公眾的反恐參與權(quán)，容易為其“保障不作為”提供空間，責(zé)任制度勢必?zé)o法構(gòu)建。對于社會公眾來說，社會公眾對關(guān)涉自身人身和財(cái)產(chǎn)安全的權(quán)利，往往能夠積極運(yùn)用。但是對那些與本人關(guān)聯(lián)不大的權(quán)利則怠于行使。如果不對怠于行使的權(quán)利進(jìn)行明示，社會公眾在潛意識中不認(rèn)可自己享有參與權(quán)，積極性會大打折扣，而且，沒有得到明示的權(quán)利，公眾對判斷和預(yù)測參與行為的法律后果，抱著“多一事不如少一事”的想法，無形中會給恐怖主義以發(fā)展空間。

但是目前《反恐怖主義法》并未對社會公眾的反恐參與權(quán)進(jìn)行規(guī)定，該法只是規(guī)定公眾應(yīng)參與涉恐線索舉報(bào)（第9條）、反恐秘密保守（第48條）、信息材料提供（第51條）以及行政征用（第78條）等活動，但在反恐預(yù)案演練、宣傳教育、巡邏警戒、現(xiàn)場處置、恢復(fù)重建等卻沒有提及公眾。由此，建議未來在制定《反恐怖主義法》實(shí)施細(xì)則或者專門的行政法規(guī)中，明確規(guī)定，“社會公眾有權(quán)參與反恐”，并就反恐參與的范圍進(jìn)行認(rèn)定，即“本細(xì)則（法規(guī)）所稱的反恐參與，是指為維護(hù)國家安全、公共安全和人民生命財(cái)產(chǎn)安全，社會公眾參與到恐怖風(fēng)險(xiǎn)防范、恐怖事件處置、恐怖行為制裁等活動之中的行為”。

2．重塑責(zé)任的分配

社會公眾在運(yùn)用反恐參與權(quán)時(shí)，有可能危及恐怖分子的性命，還有可能侵犯其他公民和組織的合法權(quán)益。社會公眾既無權(quán)剝奪他人生命，亦無權(quán)侵犯他人的合法權(quán)益。依照法律上的因果關(guān)系理論，反恐參與者需要為其行為承當(dāng)相應(yīng)的刑事責(zé)任和民事責(zé)任，這就造成了反恐參與權(quán)的運(yùn)用困境。那么，就應(yīng)重新分配社會公眾在運(yùn)用反恐參與權(quán)時(shí)所導(dǎo)致的法律責(zé)任。

對刑事責(zé)任而言，本文以反恐參與權(quán)的權(quán)能之一——抵抗恐怖侵害權(quán)為例進(jìn)行論述。該權(quán)利的行使至少應(yīng)滿足一個(gè)條件：社會公眾處于被恐怖活動襲擊的危急狀態(tài)。判斷該要件是否成立，對于司法實(shí)踐是個(gè)嚴(yán)峻考驗(yàn)。面臨一個(gè)持刀斧砍殺的恐怖分子，如果不賦予社會公眾對他進(jìn)行暴力抵抗的權(quán)利，甚至對他們運(yùn)用抵抗恐怖侵害權(quán)的限度進(jìn)行進(jìn)一步的量化和格化，不在限度內(nèi)進(jìn)行抵抗就要負(fù)法律責(zé)任，勢必?zé)o助于對恐怖行為的排除和阻卻，反恐參與權(quán)也沒有存在之必要。易言之，必須規(guī)定反恐參與者造成正在實(shí)施恐怖行為的不法侵害人死亡的，不負(fù)刑事責(zé)任。在認(rèn)定這一行為時(shí)，建議采取主觀標(biāo)準(zhǔn)，主觀標(biāo)準(zhǔn)意味著抵抗恐怖侵害權(quán)的行使者的“認(rèn)知錯(cuò)誤”能作為排除或減輕其過錯(cuò)的合理抗辯。

對于民事責(zé)任而言，社會公眾的反恐參與體現(xiàn)的是政府“延長之手”的作用，其對反恐參與權(quán)的運(yùn)用，在功能上看，起到了幫助或者臨時(shí)替代政府履行職責(zé)的作用，因此不能單純地以民事關(guān)系來看待參與反恐的社會公眾與其他公民和組織的法律關(guān)系，必須進(jìn)行轉(zhuǎn)化為行政法律關(guān)系。反恐中社會公眾的參與類似于德國行政法理論上的行政輔助人，“對于行政輔助人行為的法律效果，直接歸屬于國家�！碑�(dāng)社會公眾以行政輔助人地位參與反恐任務(wù)的執(zhí)行時(shí)，只是表明某些特定情形下的任務(wù)由社會公眾承擔(dān)，反恐的職能、責(zé)任等仍歸屬行政部門。對于社會公眾參與反恐時(shí)造成對其他公民和組織合法利益的損害，應(yīng)當(dāng)以行政責(zé)任來看待，即國家根據(jù)合法權(quán)益受損情況進(jìn)行賠償或補(bǔ)償，免除社會公眾的賠償責(zé)任。當(dāng)然，如果社會公眾存在“重大過失”導(dǎo)致第三人合法權(quán)益受到損害的，應(yīng)由其承擔(dān)賠償責(zé)任。需要說明的是，社會公眾的賠償責(zé)任只是限定在“重大過失”的范圍之內(nèi)，這等于免除了反恐參與中“一般過失”的賠償責(zé)任，與侵權(quán)法上的過錯(cuò)責(zé)任和嚴(yán)格責(zé)任存在極大不同。

對于這一點(diǎn)，《反恐怖主義法》亦未作出規(guī)定。建議未來在完善時(shí)，規(guī)定“公眾參與反恐，造成正在實(shí)施恐怖行為的不法侵害人死亡的，不負(fù)刑事責(zé)任；對其他公民和組織的合法權(quán)益造成損害的，由國家代為賠償、補(bǔ)償，存在重大過失的除外”。

圖為新疆牧民向公安民警提供搜捕恐怖分子線索

四、促成我國反恐模式轉(zhuǎn)型的激勵(lì)機(jī)制我國現(xiàn)在處在精英模式向參與模式的轉(zhuǎn)型之中。鑒于反恐任務(wù)的緊迫性，需要加快反恐模式的轉(zhuǎn)型，其途徑可從激勵(lì)社會公眾積極行使反恐參與權(quán)入手。明示權(quán)利的存在或者重塑責(zé)任的分配是實(shí)現(xiàn)參與模式的前提，而激勵(lì)才是促使社會公眾充分運(yùn)用反恐參與權(quán)的關(guān)鍵。激勵(lì)的目的是通過政府義務(wù)的強(qiáng)調(diào)和法律規(guī)則的導(dǎo)引，使社會收益轉(zhuǎn)化為反恐參與者的私人收益，通過個(gè)體參與權(quán)的積極行使實(shí)現(xiàn)社會治理狀況的更優(yōu)。目前我國已有激勵(lì)實(shí)踐，但是存有缺憾，需要構(gòu)建全方位的獎(jiǎng)勵(lì)制度。

激勵(lì)權(quán)利的積極運(yùn)用就一般意義上的權(quán)利原理而言，權(quán)利的積極運(yùn)用和消極放棄本身都無可厚非�！暗�，當(dāng)一國公民普遍染上權(quán)利行使冷漠癥之后，權(quán)利就可能永遠(yuǎn)停留在紙面上而無法成為活生生的現(xiàn)實(shí)”。尤其是參與反恐往往被認(rèn)為是一種高風(fēng)險(xiǎn)的行為，社會公眾趨利避害的本能會導(dǎo)致反恐參與的不能。根據(jù)法經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，當(dāng)參與反恐的收益不能補(bǔ)償參與的成本的時(shí)候，參與就不會發(fā)生。反恐參與的收益是：（1）因公眾普遍參與反恐，恐怖事件發(fā)生的幾率降低，包括參與者本人在內(nèi)的社會公眾之安全感普遍得到增強(qiáng)，生活質(zhì)量得到提高；（2）有可能獲得來自政府的豐厚物質(zhì)性獎(jiǎng)勵(lì)；（3）參與行為得到國家和社會的認(rèn)可，提升參與者精神上的滿足感和成就感。反恐參與的成本是：（1）參與者的健康和生命風(fēng)險(xiǎn)；（2）參與者的勞務(wù)成本和時(shí)間成本。對公眾參與反恐進(jìn)行法律干預(yù)，應(yīng)當(dāng)著眼于提高參與的收益、壓縮參與的成本。所謂“重賞之下，必有勇夫”，在此邏輯下，法律對策可設(shè)置為：向參與者提供行政獎(jiǎng)勵(lì)。

事實(shí)上，擴(kuò)大私人收益的路徑，在現(xiàn)階段具有很強(qiáng)的可行性。“在一定意義上，立法和與之不可分離的司法和執(zhí)法都是一種經(jīng)濟(jì)活動；而經(jīng)濟(jì)活動就是要尋求社會資源的最優(yōu)化配置�！眹屹Y源來自全體納稅人均攤，國家只需取出很少一部分資源去獎(jiǎng)勵(lì)積極運(yùn)用反恐參與權(quán)的社會公眾，譬如激勵(lì)公眾積極舉報(bào)涉恐線索，就有可能大幅度減少大規(guī)�？植朗录l(fā)生的幾率，進(jìn)而降低恐怖事件實(shí)然發(fā)生后整個(gè)國家人力、物力、財(cái)力的資源損耗，這樣一來，政府可以把節(jié)省出來的更多的資源去進(jìn)行福利行政，提高人民生活水平，減少恐怖主義生存的土壤，這就形成一種法經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的良性循環(huán)。

我國現(xiàn)行實(shí)踐的缺憾我國自2014年起，漸趨意識到需要激勵(lì)公眾參與，以彌補(bǔ)精英反恐模式的缺陷。但現(xiàn)行實(shí)踐只是強(qiáng)調(diào)對反恐參與權(quán)的權(quán)能之一——涉恐線索舉報(bào)權(quán)運(yùn)用的獎(jiǎng)勵(lì)。尤其在2014年6月公安部下發(fā)《關(guān)于公安機(jī)關(guān)建立完善暴力恐怖犯罪活動舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的通知》對公安機(jī)關(guān)建立完善暴力恐怖犯罪活動舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制提出要求后，全國各省、自治區(qū)、直轄市以及市、縣級地方政府大都建立了獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，拼織成了全國性的舉報(bào)涉恐線索獎(jiǎng)勵(lì)制度�？梢哉f這是促成反恐模式變遷的制度雛形，但是，除卻涉恐線索舉報(bào)權(quán)外，對于反恐參與權(quán)的其他權(quán)能，國家還沒有全面的具體的激勵(lì)措施。

即便對激勵(lì)社會公眾積極運(yùn)用涉恐線索舉報(bào)權(quán)的制度有所建構(gòu)，但是也不盡系統(tǒng)、不夠完善。特別是各地的舉報(bào)涉恐線索舉報(bào)制度各不相同，無論是獎(jiǎng)勵(lì)主體、獎(jiǎng)勵(lì)范圍、獎(jiǎng)勵(lì)原則、獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)勵(lì)程序和相應(yīng)的法律責(zé)任，都存在較大差異。在此，以法律責(zé)任為例予以說明，我國各地的獎(jiǎng)勵(lì)制度大都沒有對政府機(jī)關(guān)泄密的責(zé)任進(jìn)行細(xì)致規(guī)定，多是在原則上要求“保障舉報(bào)人安全，對舉報(bào)人信息嚴(yán)格保密”，或者簡要提及“對舉報(bào)人信息嚴(yán)格保密”，或者干脆不做規(guī)定。這將提高社會公眾的參與成本：反恐參與者很有可能因?yàn)閾?dān)心泄露個(gè)人信息導(dǎo)致報(bào)復(fù)而拒絕參與。所以，我國反恐法律制度應(yīng)有改變，對政府機(jī)關(guān)工作人員從行政責(zé)任、刑事責(zé)任等層面設(shè)立責(zé)任機(jī)制，執(zhí)行剛性的泄密追責(zé)制度，以充分完備的不利后果承擔(dān)來消除泄密激勵(lì)。

構(gòu)建激勵(lì)制度的建言我國未來應(yīng)構(gòu)建全方位的激勵(lì)制度，以促使公眾主動運(yùn)用反恐參與權(quán)，營造全民反恐的聲勢。對此，筆者有三點(diǎn)建議：

一是在反恐法制中明確規(guī)定對參與反恐的社會公眾進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，這一點(diǎn)在我國《反恐怖主義法》已有所揭示，該法第10條規(guī)定：“對舉報(bào)恐怖活動或者協(xié)助防范、制止恐怖活動有突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，以及在反恐怖主義工作中作出其他突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，按照國家有關(guān)規(guī)定給予表彰、獎(jiǎng)勵(lì)”。但是該條將獎(jiǎng)勵(lì)對象局限在“有突出貢獻(xiàn)”的范圍之內(nèi)，并強(qiáng)調(diào)對“舉報(bào)”、“協(xié)助”、“制止”等個(gè)別權(quán)能的獎(jiǎng)勵(lì)，無利于激勵(lì)社會公眾行使反恐參與權(quán)的所有權(quán)能。筆者建議應(yīng)在蓋然上規(guī)定“國家鼓勵(lì)公眾參與反恐，對參與反恐的個(gè)人及其家屬，予以獎(jiǎng)勵(lì)、撫恤和優(yōu)待，并提供保護(hù)”，并以行政法規(guī)的形式制定具體的獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施辦法。

二是在獎(jiǎng)勵(lì)社會公眾參與反恐的總體思路下，根據(jù)反恐參與權(quán)具體的權(quán)能結(jié)構(gòu)分門別類地構(gòu)建行政獎(jiǎng)勵(lì)制度，實(shí)現(xiàn)類型化�！邦愋突幚砜梢员苊馕覀冇靡粋�(gè)固定的思維方式去主觀地設(shè)定規(guī)則，從而使我們有可能擺脫顧此失彼的窘境”，行政獎(jiǎng)勵(lì)制度應(yīng)實(shí)現(xiàn)對參與權(quán)各個(gè)權(quán)能的區(qū)別化激勵(lì)。這樣一來，一方面可以實(shí)現(xiàn)針對性獎(jiǎng)勵(lì)，避免顧此失彼；另一方面可以論“功”獎(jiǎng)賞，減少國家獎(jiǎng)勵(lì)資源的不必要流失。例如，對于積極運(yùn)用參與預(yù)案編演權(quán)的社會公眾，可以采取抽獎(jiǎng)或者其他經(jīng)濟(jì)誘因等物質(zhì)激勵(lì)方法，促使更多的人主動參與；對于積極行使涉恐線索舉報(bào)權(quán)的社會公眾，可根據(jù)線索等級進(jìn)行物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，鑒于需要保護(hù)舉報(bào)人的隱私，不建議采取嘉獎(jiǎng)、褒揚(yáng)、頒發(fā)獎(jiǎng)?wù)隆⑹谟铇s譽(yù)稱號等需要公開授予的精神獎(jiǎng)勵(lì)；對于積極行使抵抗恐怖侵害權(quán)的社會公眾，則建議以精神獎(jiǎng)勵(lì)和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)結(jié)合。

三是構(gòu)造行政獎(jiǎng)勵(lì)具體制度時(shí)，應(yīng)注重三點(diǎn)。首先，行政獎(jiǎng)勵(lì)制度的原點(diǎn)是社會公眾對它的可置信性，即社會公眾相信參與到反恐中能夠得到政府的重視，這就要求國家要以細(xì)膩的符合形式理性的操作規(guī)則向公眾清晰無誤地傳遞出政府認(rèn)真對待參與、切實(shí)履行獎(jiǎng)勵(lì)承諾的合作信號，憑藉確定性的規(guī)范體系方能贏得公眾的制度性信任。循此，必須有明確的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制。科學(xué)確定參與者的所能獲得的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)，才能在制度上使得社會公眾有足夠的動力去積極行使反恐參與權(quán)。必須對違反獎(jiǎng)勵(lì)義務(wù)的政府工作人員給出剛性的法律責(zé)任規(guī)定，明確法律后果，才能穩(wěn)定公眾的信任預(yù)期。其次，必須充分降低公眾參與反恐的成本。政府必須履行為參與者保守秘密的義務(wù)；盡好保護(hù)參與者的責(zé)任。最后，必須對獎(jiǎng)勵(lì)的制度邊界進(jìn)行界定。公民借運(yùn)用反恐參與權(quán)之名故意陷害他人，編造、傳播虛假恐怖信息等行為，政府將依法追究其法律責(zé)任。國家不能以鼓勵(lì)公眾參與反恐為名，而降低政府自身防范和打擊恐怖主義的能力。無論如何，公眾只是參與反恐，而不是主導(dǎo)反恐。

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