本文關(guān)鍵詞：論人民調(diào)解制度的實(shí)效化，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

論人民調(diào)解制度的實(shí)效化

劉加良

【學(xué)科分類】訴訟法學(xué)
【出處】《法商研究》2013年第4期
【摘要】人民調(diào)解解決糾紛、促進(jìn)基層治理的制度功能發(fā)揮全賴于其制度實(shí)效的獲取狀況。人民調(diào)解制度法律淵源上位化的漫長歷程可因《中華人民共和國人民調(diào)解法》的制定而暫告一段落，但其內(nèi)容細(xì)則化的工作必須盡快展開。人民調(diào)解員遴選條件的“就低不就高”可促使人民調(diào)解制度獲得可觀的實(shí)際效果。為全面提高人民調(diào)解員解決糾紛的能力，人民調(diào)解員的常規(guī)業(yè)務(wù)培訓(xùn)應(yīng)該在適度引入市場機(jī)制的同時(shí)注意克服流于形式的弊病。將人民調(diào)解的工作經(jīng)費(fèi)列入一般性財(cái)政補(bǔ)助的范圍并輔之以可有效防止資金濫用的良好機(jī)制，方可實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)保障國家責(zé)任的長效化。為避免人民調(diào)解司法化的傾向，司法確認(rèn)程序應(yīng)該作為通過人民調(diào)解化解民事糾紛過程中非常態(tài)性的程序，力爭不予適用或減少適用。
【關(guān)鍵詞】人民調(diào)解；制度實(shí)效；基層糾紛；基層治理
【寫作年份】2013年

【正文】
    

　　基層的穩(wěn)定對于中國社會(huì)的整體穩(wěn)定具有決定性意義�？梢哉f，社會(huì)矛盾能否得到有效化解與基層的穩(wěn)定狀況存在正比例關(guān)系。雖然當(dāng)前的人民調(diào)解已不如20世紀(jì)80年代之前那般大放異彩，但其化解民間糾紛的制度功效依然能與民事訴訟平分秋色。當(dāng)前正如火如荼推行的訴調(diào)對接機(jī)制和大調(diào)解機(jī)制正是國家在社會(huì)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期重新理性認(rèn)識人民調(diào)解的價(jià)值而適時(shí)作出政策調(diào)整的產(chǎn)物。法律的生命在于有效施行，法律的權(quán)威也在于有效施行�！吨腥A人民共和國人民調(diào)解法》（以下簡稱《人民調(diào)解法》）自2011年1月1日施行后，從具體層面探尋人民調(diào)解制度實(shí)效化的具體對策，不僅有利于訴調(diào)對接機(jī)制和大調(diào)解機(jī)制的構(gòu)建和完善，而且還有利于更為妥當(dāng)?shù)鼗馍鐣?huì)矛盾和提高基層治理水平，進(jìn)而確�；鶎由鐣�(huì)組織發(fā)揮其作為社會(huì)穩(wěn)定器的作用。筆者堅(jiān)持制度運(yùn)行中“量力而行、盡力而為”的立場，擬從基本前提、中心環(huán)節(jié)、重要條件和根本保證四個(gè)方面開展人民解調(diào)制度實(shí)踐的具體性研究，以期對人民調(diào)解制度的有效推行有所助益。

　　一、人民調(diào)解制度實(shí)效化的基本前提：法律淵源的位階上位化

　　作為促進(jìn)基層治理、維系基層秩序的策略性安排，我國現(xiàn)行的人民調(diào)解制度留存著不少傳統(tǒng)烙印并可借助歷史回溯找到可資改進(jìn)的資源。我國人民調(diào)解的制度化始于1954年3月22日政務(wù)院發(fā)布的《人民調(diào)解委員會(huì)暫行組織通則》（共11條）。該文件明確了人民調(diào)解委員會(huì)的群眾性定位、受案范圍、設(shè)立目標(biāo)、工作原則（其中明確強(qiáng)調(diào)人民調(diào)解不是訴訟的必經(jīng)程序）、工作紀(jì)律和工作方法，首次在全國范圍內(nèi)以法規(guī)的形式對人民調(diào)解制度作出了規(guī)定。1979年通過并經(jīng)1983年和2006年兩次修訂的《中華人民共和國人民法院組織法》第22條從界定基層人民法院審判外職能的層面對人民調(diào)解制度進(jìn)行了規(guī)定。1982年3月8日頒布的《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》第14條首次在程序基本法層面對人民調(diào)解委員會(huì)的群眾性定位、受案范圍以及人民調(diào)解與民事訴訟的關(guān)系予以規(guī)定，使人民調(diào)解制度被籠統(tǒng)地劃歸為程序法序列的規(guī)范依據(jù)變得不再匱乏，進(jìn)而使得人民調(diào)解制度得以進(jìn)入程序法學(xué)研究者的視野。1982年12月4日公布施行的《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第111條將人民調(diào)解制度作為基層自治的組成部分予以規(guī)定，并通過厘清人民調(diào)解委員會(huì)與居民委員會(huì)和村民委員會(huì)之間的隸屬關(guān)系將其定性為基層群眾性自治組織。

　　在2011年之前，1985年的《中華人民共和國繼承法》、1987年的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法（試行）》、1989年的《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》、1994年的《中華人民共和國勞動(dòng)法》、1996年的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》以及1998年的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》等十多部法律都對人民調(diào)解制度有所涉及，但整體上有關(guān)人民調(diào)解制度的規(guī)定呈現(xiàn)出條文明顯偏少、內(nèi)容極為簡略、規(guī)制過于粗陋的特征，人民調(diào)解制度在法律淵源方面不得不長期嚴(yán)重依賴以國務(wù)院1989年頒行的《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》（共17條）和司法部2002年頒行的《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》（共45條）為代表的行政法規(guī)、部門規(guī)章以及更低級別的規(guī)范性文件，導(dǎo)致有關(guān)人民調(diào)解制度的基本立法在中華人民共和國成立后的61年里一直處于缺位狀態(tài)。2011年3月，中國特色社會(huì)主義法律體系宣告形成，其“訴訟與非訴訟程序法”部分的法律包括《中華人民共和國刑事訴訟法》、《中華人民共和國民事訴訟法》、《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國仲裁法》、《人民調(diào)解法》、《中華人民共和國引渡法》、《中華人民共和國海事訴訟特別程序法》、《中華人民共和國勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法》、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》和《中華人民共和國公證法》�？梢哉f，2011年1月1日施行的《人民調(diào)解法》趕搭的是中國特色社會(huì)主義法律體系宣告形成前的末班車，堪稱中國特色社會(huì)主義法律體系宣告形成前出臺“法律”的收官之作。

　　值得指出的是，《人民調(diào)解法》的制定并不只是或者并不主要是為了在中國特色社會(huì)主義法律體系宣告形成前擁有調(diào)解制度基本法的立法夢想，更多的是為了回應(yīng)對制度實(shí)施效果清醒認(rèn)識后所出現(xiàn)的重視矛盾化解的政策導(dǎo)向。從1986年到2002年，人民調(diào)解解決糾紛的數(shù)量持續(xù)下降，從20世紀(jì)80年代末的年均700 多萬件降至2002年的314.1萬件，人民調(diào)解解決糾紛的數(shù)量與同期人民法院受理的一審民事案件數(shù)量從1986年的5.571:1下降至2002年的0.7106:1。從解決糾紛總量這一指標(biāo)來看，人民調(diào)解在經(jīng)歷20世紀(jì)80年代的輝煌之后便滑入衰落的境地，在世紀(jì)之交更是深陷難以自救的谷底，其面臨的嚴(yán)峻態(tài)勢令人憂慮。在基層秩序維系缺乏官方機(jī)制、“訴訟不等同于正義”的觀念漸入人心的背景下，人民調(diào)解因具有能將糾紛“解決在當(dāng)?shù)�、解決在基層、解決在萌芽狀態(tài)”的優(yōu)勢再次被視為社會(huì)治理特別基層社會(huì)治理的法寶而受到青睞。執(zhí)政黨和政府倚重人民調(diào)解來重構(gòu)基層秩序的立場也日益鮮明。僅以2002年為例，在2002年9月5日最高人民法院出臺《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》之后，2002年9月24日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《最高人民法院、司法部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期人民調(diào)解工作的意見》，2002年9月26日司法部又發(fā)布了《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》。重新振興人民調(diào)解制度不再只是司法行政系統(tǒng)和人民法院系統(tǒng)的單方職責(zé)，越來越多的權(quán)力部門如財(cái)政部、公安部、民政部也參與到人民調(diào)解的制度化推進(jìn)過程中。

　　治理政策的變遷說明，推動(dòng)《人民調(diào)解法》制定的主要力量不是源于自下而上的實(shí)踐需求，而是源于自上而下的政治期待。從2009年4月司法部將《人民調(diào)解法（草案送審稿）》報(bào)請國務(wù)院審議到2010年5月國務(wù)院將《人民調(diào)解法（草案）》提請全國人大常委會(huì)審議，再到歷經(jīng)2010年6月和8月兩次審議后獲得表決通過，《人民調(diào)解法》“在立法中受到的關(guān)注和遭遇的正面反對不多，立法過程之短、通過之順利并不多見”。立法過程的短暫和進(jìn)展順利，沒能使《人民調(diào)解法（草案）》起草者在謀求人民調(diào)解準(zhǔn)司法化、精英化背后的擴(kuò)權(quán)沖動(dòng)得到很好的抑制，沒能為自覺彌補(bǔ)傳統(tǒng)做法的缺陷（如過于偏好調(diào)解者的中立色彩）和主動(dòng)學(xué)習(xí)現(xiàn)代調(diào)解的長處（如調(diào)解不公開進(jìn)行原則）提供足夠的時(shí)間保證和交涉機(jī)會(huì)�！度嗣裾{(diào)解法》對很多細(xì)節(jié)關(guān)注不夠的內(nèi)容設(shè)計(jì)（如民間糾紛的具體范圍）為位階較低的細(xì)則的出臺預(yù)留了很大的空間。

　　“在社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型的當(dāng)代中國， 利益愈加多元， 糾紛也愈加復(fù)雜�！睘檫m應(yīng)社會(huì)治理的需要，《人民調(diào)解法》第34條擴(kuò)充了人民調(diào)解委員會(huì)的設(shè)立主體和人民調(diào)解組織的類型，使《人民調(diào)解法》具備了“授權(quán)法”和“兼容并蓄”的特點(diǎn)，暫時(shí)填補(bǔ)了其他類型民間調(diào)解基本法立法方面的空缺，有利于激發(fā)制度實(shí)踐者創(chuàng)新人民調(diào)解模式的積極性并形成人民調(diào)解多元并行的格局�？梢灶A(yù)見，人民調(diào)解組織以外的其他類型民間調(diào)解組織會(huì)積極充分利用這一規(guī)定，制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。這些特點(diǎn)各異、效力不一的細(xì)則如果能夠避免相互折損和惡性競爭，那么將會(huì)使其他類型的民間調(diào)解組織與基層自治組織設(shè)立的人民調(diào)解組織一道，以合力的方式向當(dāng)事人和社會(huì)公眾展示人民調(diào)解的制度優(yōu)勢和魅力。

　　經(jīng)過對人民調(diào)解制度史的梳理可知，從1954年《人民調(diào)解委員會(huì)暫行組織通則》到2011年的《人民調(diào)解法》，人民調(diào)解制度法律淵源的上位化歷程可謂“歷時(shí)漫長，前緩后急，粗略依舊”。為最大限度獲取人民調(diào)解的制度實(shí)效，其法律淵源上位化的歷程可因?qū)ｉT法典的制定而暫告一段落，但以科學(xué)、理性為導(dǎo)向的內(nèi)容細(xì)則化工作則應(yīng)刻不容緩地繼續(xù)開展。

　　二、人民調(diào)解制度實(shí)效化的中心環(huán)節(jié)：人民調(diào)解員的遴選就低化

　　根據(jù)《人民調(diào)解法》第13條的規(guī)定，人民調(diào)解員由人民調(diào)解委員會(huì)委員和人民調(diào)解委員會(huì)聘任的人員擔(dān)任。與1954年的《人民調(diào)解委員會(huì)暫行組織通則》第5條和1989年的《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》第3條的規(guī)定不同，《人民調(diào)解法》第13條與2002年的《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》第2章的相關(guān)規(guī)定保持了一致，從而使人民調(diào)解員在外延上包括但不限于人民調(diào)解委員會(huì)委員。關(guān)于人民調(diào)解員的遴選條件，《人民調(diào)解法》第14條作了具體規(guī)定：以“公道正派”為其道德條件，以“熱心人民調(diào)解工作”為其職責(zé)條件，以“具有一定文化水平、政策水平和法律知識”為業(yè)務(wù)條件，以“成年公民”為行為能力條件，從而使得人民調(diào)解員的遴選條件發(fā)生了一些變化。由下面的人民調(diào)解員遴選條件變遷一覽表可知：（1）人民調(diào)解員的道德條件和職責(zé)條件一直未發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，盡管在措辭上存在微小的差異。（2）業(yè)務(wù)條件經(jīng)歷了從無到有、從低到高再到略有回落的過程，并且一直具有模糊、相對的特征。（3）行為能力條件雖未被《人民調(diào)解委員會(huì)暫行組織通則》和《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》所規(guī)定，但考慮到人民調(diào)解事務(wù)相對于日常生活一般性事務(wù)的復(fù)雜性，，理應(yīng)對人民調(diào)解員的心智成熟程度提出更高的要求，即其在遴選實(shí)踐中應(yīng)被作為重要的條件來對待。（4）決策者視人民調(diào)解為基層治理重要手段的政治定位使人民調(diào)解不可能不鑲嵌或吸附在基層自治制度中，《人民調(diào)解法》因此立場鮮明的堅(jiān)持并重申《憲法》對人民調(diào)解的群眾性定位，人民調(diào)解員的遴選條件進(jìn)而也因此也就沒有必要再包括“聯(lián)系群眾”這一政治條件。

　　人民調(diào)解員遴選條件變遷一覽表

　　形式性法律淵源

　　人民調(diào)解員的遴選條件

　　《人民調(diào)解委員會(huì)暫行組織組織通則》第5條

　　政治面貌清楚，為人公正，聯(lián)系群眾，熱心調(diào)解工作者

　　《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》第4條

　　為人公正，聯(lián)系群眾，熱心人民調(diào)解工作，有一定法律知識和政策水平，成年公民

　　《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》第14條

　　為人公正，聯(lián)系群眾，熱心人民調(diào)解工作，具有一定法律、政策水平和文化水平（其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人民調(diào)解委員會(huì)委員應(yīng)當(dāng)具備高中以上文化程度）

　　《人民調(diào)解法》第14條

　　公道正派，熱心人民調(diào)解工作，具有一定文化水平、政策水平和法律知識，成年公民

　　對人民調(diào)解進(jìn)行司法化、專業(yè)化改造，如要求“充分發(fā)揮退休法官、檢察官、警官、律師、公證員等法律工作者以及相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜�、學(xué)者的專業(yè)優(yōu)勢”，往往會(huì)導(dǎo)致過于注重人民調(diào)解員的文化程度、法律理論水平和法律應(yīng)用水平，這必然會(huì)帶來“學(xué)歷崇拜”這一功利的社會(huì)觀念沖擊和干擾人民調(diào)解工作�；诖�，“人民調(diào)解員極為不容樂觀的文化程度構(gòu)成人民調(diào)解衰落的原因之一”和嘗試區(qū)域性或全國性的人民調(diào)解員任職資格考試，最終將其與國家統(tǒng)一司法考試并軌的觀點(diǎn)一度深入人心并且至今仍有一定的市場。也正是出于這樣的考慮，《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》才會(huì)單獨(dú)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人民調(diào)解委員會(huì)委員的文化程度拉高到“高中以上”。孰不知，人民調(diào)解員解決糾紛的能力更多的取決于其威望和調(diào)解技能，與其學(xué)歷水平之間并不呈現(xiàn)正相關(guān)。原因在于，具有取信于人的威望主要依賴于長期待人處事過程中的良善言行，具有嫻熟的調(diào)解技能主要依賴于相關(guān)生活經(jīng)驗(yàn)的積累和相關(guān)實(shí)踐的歷練，以學(xué)校教育為基點(diǎn)的學(xué)歷水平對威望和調(diào)解技能可產(chǎn)生的提高作用很小。此外，當(dāng)前我國城鄉(xiāng)差異以及東部與中西部之間的差異整體上很大且短期內(nèi)無法得以有效縮小，對文化水平高低的認(rèn)知和評價(jià)因此也具有相對性�！度嗣裾{(diào)解法》若將人民調(diào)解員的學(xué)歷條件統(tǒng)一成“高中以上”或繼續(xù)拉高，將會(huì)極大地限制人民調(diào)解員的來源，把能夠勝任人民調(diào)解工作但文化程度偏低的人員不當(dāng)?shù)嘏懦谕�，侵蝕人民調(diào)解的普遍參與性，人民調(diào)解懸浮于基層之上而非扎根于基層之中的局面就會(huì)形成，法律職業(yè)對人民調(diào)解的擠壓與同化就會(huì)加劇，人民調(diào)解在糾紛解決機(jī)制內(nèi)部的獨(dú)立地位就會(huì)受到削弱，“適合人民調(diào)解解決的民間糾紛在減少”的學(xué)理推測就會(huì)被驗(yàn)證成真。采“就低不就高”的策略，《人民調(diào)解法》將人民調(diào)解員的學(xué)歷條件適時(shí)下拉，雖會(huì)使草根指向的基層人民調(diào)解組織與高端指向的行業(yè)性、專業(yè)性、跨區(qū)域性人民調(diào)解組織的二元格局繼續(xù)并存，但可通過確保人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)的廣闊覆蓋性和普遍參與性來使人民調(diào)解制度獲得可觀的實(shí)際效果。

　　人民調(diào)解化解的民間糾紛具有“事小、量多、面廣、復(fù)雜、易反復(fù)多變（或突變）”的特點(diǎn)。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的全面加速、利益格局的日益復(fù)雜和社會(huì)結(jié)構(gòu)的斷裂，人民調(diào)解所針對的糾紛類型“逐漸從傳統(tǒng)的婚姻家庭、鄰里關(guān)系、小額債務(wù)、輕微侵權(quán)等常見、多發(fā)的矛盾糾紛，向土地承包、拆遷安置、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)患糾紛等社會(huì)熱點(diǎn)、難點(diǎn)糾紛領(lǐng)域擴(kuò)展”。雖然人民調(diào)解化解的社會(huì)熱點(diǎn)、難點(diǎn)糾紛迄今在年度統(tǒng)計(jì)意義上尚不具備單獨(dú)設(shè)項(xiàng)的價(jià)值，但這樣的官方判斷足以說明，人民調(diào)解除應(yīng)在傳統(tǒng)糾紛領(lǐng)域繼續(xù)站穩(wěn)腳跟外，還應(yīng)做好向新型糾紛領(lǐng)域快速拓進(jìn)的準(zhǔn)備。任何一種糾紛解決機(jī)制的存續(xù)資格都取決于其對糾紛的適應(yīng)性，面對化解傳統(tǒng)糾紛和新型糾紛的雙重壓力，在立法設(shè)定的“就低不就高”的人民調(diào)解員遴選條件面前，注重挖潛和提高人民調(diào)解員解決糾紛的能力就成為最可靠的路徑。為了提高人民調(diào)解員解決糾紛的能力，我國開展了人民調(diào)解員業(yè)務(wù)培訓(xùn)。然而，以往對人民調(diào)解員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)整體上存在以下幾方面的缺陷：（1）偏重對政策和法律法規(guī)的籠統(tǒng)解釋而疏于對調(diào)解技能的培訓(xùn)和成功經(jīng)驗(yàn)的分享，（2）缺乏通俗易懂、深入淺出以及有用性與精彩性兼具的培訓(xùn)形式，（3）培訓(xùn)時(shí)間短促、培訓(xùn)次數(shù)偏少、培訓(xùn)效果難以檢測。這種形式化色彩極強(qiáng)的培訓(xùn)形式使得對人民調(diào)解員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)成為一項(xiàng)“官方不愿組織，培訓(xùn)者不想認(rèn)真，人民調(diào)解員不愿參加”的尷尬工作。為徹底扭轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)培訓(xùn)流于形式的現(xiàn)狀以切實(shí)提高人民調(diào)解員解決糾紛的能力，將培訓(xùn)業(yè)務(wù)有針對性地包給市場化、社會(huì)化的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和采取現(xiàn)場分享、材料報(bào)道等因地制宜的方式最大化地發(fā)揮模范人民調(diào)解員的榜樣作用，是當(dāng)前作為業(yè)務(wù)培訓(xùn)官方責(zé)任主體的縣級司法行政部門應(yīng)果斷采取的可行之策。

　　三、人民調(diào)解制度實(shí)效化的重要條件：經(jīng)費(fèi)保障國家責(zé)任的長效化

　　根據(jù)2007年《財(cái)政部、司法部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)保障的意見》的規(guī)定，人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)包括司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)、人民調(diào)解委員會(huì)工作補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)和人民調(diào)解員補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)三部分�！度嗣裾{(diào)解委員會(huì)暫行組織通則》對人民調(diào)解是否收費(fèi)未予以規(guī)定，但在實(shí)踐中人民調(diào)解一直堅(jiān)持不收費(fèi)的做法。1989年《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》第11條和《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》第8條均明確規(guī)定人民調(diào)解不收費(fèi)。為吸引糾紛當(dāng)事人愿意并主動(dòng)利用人民調(diào)解以對基層糾紛早發(fā)現(xiàn)、早化解，避免因“不交費(fèi)不受理，不交費(fèi)不調(diào)處”的做法而導(dǎo)致的基層糾紛被擱置、擴(kuò)大和復(fù)雜化，消除收費(fèi)機(jī)制下相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員無法抑制的權(quán)力尋租動(dòng)機(jī)，《人民調(diào)解法》第4條亦規(guī)定“人民調(diào)解不收費(fèi)”。這是對視人民調(diào)解制度公共服務(wù)性質(zhì)定位的重申。雖然這種規(guī)定不會(huì)對市場化的民間調(diào)解組織構(gòu)成限制或致命打擊，但卻否定了采取市場機(jī)制來保障人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)這一改革方案。

　　人民調(diào)解的風(fēng)光不再與經(jīng)費(fèi)保障不足密切相關(guān)。人民調(diào)解組織銳減、人民調(diào)解員流失嚴(yán)重、人民調(diào)解功能日漸萎縮是人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)保障不力的必然后果。在市場經(jīng)濟(jì)意識日益深入人心、公益理念尚極不普及的時(shí)代，單純的精神嘉許和微不足道的物質(zhì)補(bǔ)貼無法對人民調(diào)解員形成實(shí)質(zhì)性的激勵(lì)。時(shí)有時(shí)無、時(shí)多時(shí)少甚至長期短缺的經(jīng)費(fèi)使得人民調(diào)解以組織化的方式化解民間糾紛越來越難。在《人民調(diào)解法》制定之前，“誰設(shè)立誰負(fù)責(zé)”一直是確定人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)保障責(zé)任主體的原則�！敖陙�，由于縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革、稅費(fèi)改革和取消農(nóng)業(yè)稅等措施的實(shí)行，村（居）委會(huì)一級已經(jīng)沒有了經(jīng)費(fèi)收入，所需費(fèi)用由縣級財(cái)政直供�！笨h級財(cái)政的整體不理想以及費(fèi)用下移過程中的成本支出使得作為人民調(diào)解委員會(huì)主要設(shè)立主體的村民委員會(huì)和居民委員會(huì)所獲得的經(jīng)費(fèi)普遍性存在不足，人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)的保障由此遇到很大的客觀困難，這樣的客觀困難只能通過采取系統(tǒng)性和長期性的政策措施來克服。既然市場化的收費(fèi)機(jī)制已被立法所放棄，那么來自國家的財(cái)政支持即應(yīng)成為解決這一客觀困難的途徑。因此，《人民調(diào)解法》第6條前半部分采“國家鼓勵(lì)和支持人民調(diào)解工作”的表述明確了國家對人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)保障的責(zé)任，但這種國家責(zé)任的確定并不意味著設(shè)立單位之經(jīng)費(fèi)保障責(zé)任的免除。換而言之，《人民調(diào)解法》第6條和第12條的配合設(shè)計(jì)形成了國家和設(shè)立單位共同承擔(dān)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)保障責(zé)任的二元格局，這種格局的初步形成雖然并不意味著對“誰設(shè)立誰負(fù)責(zé)”原則的徹底放棄，但足以構(gòu)成對這一原則的重大修正，“誰受益誰負(fù)責(zé)”的原則雛形已呼之欲出。就目前而言，從《人民調(diào)解法》條文用語和相關(guān)的官方解釋中我們無法判斷出何主體應(yīng)對人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)的保障承擔(dān)主要責(zé)任�？紤]到我國當(dāng)前國家財(cái)力的良好狀況、設(shè)立單位普遍的有心無力或力不從心以及振興人民調(diào)解的緊迫性，筆者認(rèn)為，國家應(yīng)盡可能多地對人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)的保障承擔(dān)主要責(zé)任。

　　國家責(zé)任的承擔(dān)有中央單獨(dú)承擔(dān)、地方單獨(dú)承擔(dān)和中央與地方共同承擔(dān)三種模式�！度嗣裾{(diào)解法》第6條后半部分規(guī)定——“縣級以上地方人民政府對人民調(diào)解工作所需經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)給予必要的支持和保障”——除對人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)保障的內(nèi)容與限度提出原則性的要求外，還創(chuàng)造性地將人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)保障的責(zé)任主體分為縣（市、區(qū)）、市（地、州）、�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）三級地方政府。依據(jù)規(guī)范解釋的思維，我們可以直觀地認(rèn)定，人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)保障的國家責(zé)任走的是地方化而非中央化的實(shí)現(xiàn)途徑。人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)保障的國家責(zé)任在當(dāng)前乃至將來都需要借助財(cái)政轉(zhuǎn)移支才能得到實(shí)現(xiàn)。其原因在于，1994年開始的以中央收取“西瓜稅”和地方收取“芝麻稅”為外觀的分稅制改革造成的稅收向上聚集效應(yīng)在各級地方政府間層層傳遞，中央財(cái)政不得不使用轉(zhuǎn)移支付的手段來彌補(bǔ)稅收向上聚集效應(yīng)給地方財(cái)政所帶來的不斷擴(kuò)大的缺口�！坝捎谵D(zhuǎn)移支付的分配存在區(qū)域間的不平衡，使得地區(qū)間的財(cái)力差距不但沒有越來越小，反而呈現(xiàn)出逐漸拉大的趨勢。東部地區(qū)靠工業(yè)化、西部地區(qū)靠中央補(bǔ)助使得人均財(cái)力都有明顯而迅速的增長，唯有中部地區(qū)基層政府、尤其是縣鄉(xiāng)政府的人均財(cái)力增長緩慢，也與東部與西部的差距越來越大�！比丝诔砻�、以農(nóng)業(yè)為主、基層糾紛此起彼伏的中部地區(qū)對包括人民調(diào)解在內(nèi)的公共服務(wù)有著強(qiáng)烈需求，這些地區(qū)的地方財(cái)政肯定會(huì)顧及輕重緩急而量入為出，人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)的保障很難得到應(yīng)有的關(guān)照，拖延、截留、挪用、擠占此項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的情形注定多發(fā)。不同地區(qū)在經(jīng)費(fèi)保障層面的差異會(huì)直接導(dǎo)致人民調(diào)解實(shí)踐的開展不平衡：或如火如荼，或表現(xiàn)平平，或勉強(qiáng)維持，或銷聲匿跡。在三級地方政府中，縣級政府對人民調(diào)解工作負(fù)有最直接的經(jīng)費(fèi)保障責(zé)任。不容樂觀的縣級財(cái)政狀況會(huì)反向地促使人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)保障的國家責(zé)任承擔(dān)逐步走向中央化。中央化的責(zé)任承擔(dān)方式帶來的必然是對中央專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)移支付的強(qiáng)烈渴求，用途被嚴(yán)格限于提供公共服務(wù)的中央專項(xiàng)資金將成為地方政府保障人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)的救命稻草。中央專項(xiàng)資金雖然需經(jīng)“層層往上申請到評估、批復(fù)再到層層往下?lián)芨丁钡膹?fù)雜程序，但是分配的隨意性很大，“跑部錢進(jìn)”成為地方財(cái)政特別青睞的資金獲取手段和地方政府的硬性考核指標(biāo)�！斑@種風(fēng)氣和做法使得專項(xiàng)資金的分配流向那些能找會(huì)跑、能哭會(huì)叫的地區(qū)，而最需要的地區(qū)往往得不到足夠的專項(xiàng)補(bǔ)助。另外更加嚴(yán)重的是，這種做法會(huì)加重設(shè)租尋租、找熟人拉關(guān)系的不正之風(fēng)，對政府內(nèi)部的行為模式會(huì)造成嚴(yán)重的危害�！背ＷR性的財(cái)政原理告訴我們，專項(xiàng)資金的規(guī)模越大，地方財(cái)政的預(yù)算空間和變通空間就會(huì)越小，地方政府促進(jìn)公共服務(wù)的意愿和改善基層治理的積極性就越小。如此一來，人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)保障的實(shí)際效果也將大打折扣。只有將人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)列入旨在“保運(yùn)轉(zhuǎn)”（包括保證司法行政機(jī)關(guān)對人民調(diào)解的有效指導(dǎo)）、分配更為合理的一般性財(cái)政補(bǔ)助的范圍，并輔之以可有效防止資金濫用的良好機(jī)制，才能使得人民調(diào)解的工作經(jīng)費(fèi)借助中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付得到有力的保障。

　　四、人民調(diào)解制度實(shí)效化的根本保證：司法確認(rèn)程序的非常態(tài)化

　　“在‘發(fā)展是硬道理，穩(wěn)定是硬任務(wù)’的宏觀治理策略之下，糾紛解決的即時(shí)化與矛盾化解的就地化格外重要�！奔磿r(shí)履行、自動(dòng)履行是人民調(diào)解的傳統(tǒng)特色和主要優(yōu)勢。從制度成本的角度，不管當(dāng)事人出于何種原因?qū)θ嗣裾{(diào)解協(xié)議反悔，都會(huì)挫傷人民調(diào)解員的工作熱情，造成人民調(diào)解資源的無端耗費(fèi)。在誠信嚴(yán)重缺失的社會(huì)環(huán)境中，“一粒老鼠屎會(huì)糟蹋一鍋湯”的擔(dān)心極易導(dǎo)致人民調(diào)解協(xié)議非自動(dòng)履行的消極影響被不當(dāng)?shù)母吖�。長久以來，這種感性明顯多于理性的擔(dān)憂頗有市場，以至于人民調(diào)解協(xié)議的效力問題被認(rèn)為是人民調(diào)解制度推行的最大制度難題之一。為解決這一難題，最高人民法院于2002年發(fā)布的《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》（以下簡稱《人民調(diào)解協(xié)議若干規(guī)定》）第1條規(guī)定：“經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成的、有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，并由雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章的調(diào)解協(xié)議，具有民事合同性質(zhì)�！睋�(jù)此，人民調(diào)解委員會(huì)的介入使人民調(diào)解協(xié)議與一般民事合同聯(lián)系起來�；谌嗣裾{(diào)解協(xié)議與一般民事合同不能簡單等同的認(rèn)識，《人民調(diào)解協(xié)議若干規(guī)定》對人民調(diào)解協(xié)議的效力定位使用了“具有民事合同性質(zhì)”這一似是而非、模糊不清的表述�！度嗣裾{(diào)解法》第31條第1款采用與《合同法》第8條第1款相同的表述，將人民調(diào)解協(xié)議的效力界定為“具有法律約束力”。但何為法律約束力以及法律約束力與合同效力之間是否存在本質(zhì)差別，迄今仍存在解釋上的分歧。為提高人民調(diào)解協(xié)議的效力層次和人民調(diào)解的法律地位，司法行政機(jī)關(guān)和部分學(xué)者傾向于將法律約束力解釋為高于合同效力。為保證人民調(diào)解的民間性得以回歸并有效遏制人民調(diào)整的司法化傾向，部分學(xué)者認(rèn)為“具有民事合同性質(zhì)”的表述和“具有法律約束力”的表述“在內(nèi)涵上并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性的改變”，即沒必要刻意強(qiáng)調(diào)人民調(diào)解協(xié)議的效力與合同效力的不同。其實(shí)，不管采取哪種立場來解釋何為“法律約束力”，人民調(diào)解協(xié)議都不能直接成為強(qiáng)制執(zhí)行的根據(jù)，人民調(diào)解協(xié)議效力剛性不足的特點(diǎn)都毋庸置疑。

　　為鞏固地方人民法院人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)成果，《人民調(diào)解法》第33條規(guī)定了人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序。最高人民法院于2011年3月發(fā)布的《關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》對此也作了進(jìn)一步的規(guī)定。2012年《中華人民共和國民事訴訟法》則更是在“特別程序”章中設(shè)專節(jié)（第194、195條）就人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的基本規(guī)則進(jìn)行了明確的規(guī)定。這些規(guī)定“是力圖使目前的司法實(shí)務(wù)中法院主導(dǎo)推行多元化糾紛解決以及訴調(diào)對接的種種改革嘗試走向規(guī)范化、制度化和體系化的重要步驟”，為具有確定給付內(nèi)容的人民調(diào)解協(xié)議轉(zhuǎn)化為執(zhí)行根據(jù)提供了程序機(jī)制。筆者認(rèn)為，人民調(diào)解的制度實(shí)效應(yīng)更多地依賴于人民調(diào)解協(xié)議的自動(dòng)履行，而不應(yīng)過多地寄望于司法確認(rèn)程序及其之后的強(qiáng)制執(zhí)行程序。其原因一方面在于，司法確認(rèn)程序的適用比率與社會(huì)誠信度之間存在反比例關(guān)系。司法確認(rèn)程序的適用比率越高，說明社會(huì)誠信度越低，有利于促進(jìn)人民調(diào)解協(xié)議自動(dòng)履行的條件就越是不具備，此時(shí)若一味依賴司法確認(rèn)程序的話，則人民調(diào)解的制度優(yōu)勢將喪失貽盡并最終被訴訟機(jī)制所取代。另一方面在于，“必須依靠強(qiáng)制執(zhí)行的調(diào)解協(xié)議，往往隱含著非自愿、惡意、濫用、不誠信、有失公平、錯(cuò)誤等風(fēng)險(xiǎn)，難以達(dá)到調(diào)解追求的和諧、自主和雙贏的目標(biāo)�！币虼�，司法確認(rèn)程序只能被當(dāng)成人民調(diào)解的“備胎”，可以利用但只能在特殊情況下利用。換言之，司法確認(rèn)程序應(yīng)該作為通過人民調(diào)解化解民事糾紛過程中的非常態(tài)性程序，力爭不予適用或減少適用。

　　“人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)之本質(zhì)乃人民法院賦予人民調(diào)解協(xié)議以強(qiáng)制執(zhí)行力，性質(zhì)上屬于非訟程序�！彼痉ù_認(rèn)程序具有訴訟支持人民調(diào)解的一面，也具有訴訟監(jiān)督人民調(diào)解的一面。但考慮到人民調(diào)解與訴訟的本質(zhì)區(qū)別，對司法審查能度與限度的謙抑性拿捏應(yīng)該做到慎之又慎。當(dāng)前，尤其要注意避免人民調(diào)解司法化的傾向。為此，確認(rèn)程序的啟動(dòng)應(yīng)嚴(yán)格遵循被動(dòng)性原則�！度嗣裾{(diào)解法》第33條以使用虛詞“可以”把“雙方當(dāng)事人認(rèn)為有必要”和“共同申請”作為司法確認(rèn)程序的啟動(dòng)要件，使申請司法確認(rèn)成為當(dāng)事人的法定權(quán)利而非法定義務(wù)，同時(shí)也否定了人民法院依職權(quán)啟動(dòng)該程序的資格。如此進(jìn)行程序設(shè)計(jì)，不僅是為了一如既往地體現(xiàn)人民調(diào)解的自愿原則和倡導(dǎo)人民調(diào)解協(xié)議的自動(dòng)履行，還在入口上為司法審查的介入設(shè)置了等待線。在等待線面前，法院應(yīng)當(dāng)充分克制，決不能以支持人民調(diào)解的“善意”之名行貶損、壓制人民調(diào)解之實(shí)。此外，還應(yīng)該對審查標(biāo)準(zhǔn)作寬松的把握。有效的人民調(diào)解協(xié)議應(yīng)以“當(dāng)事人具有完全民事行為能力、意思表示真實(shí)、內(nèi)容不違法”為要件。人民調(diào)解程序的正式性、嚴(yán)格性、規(guī)范性都明顯差于訴訟程序，人民法院不能以訴訟程序的標(biāo)準(zhǔn)對人民調(diào)解協(xié)議進(jìn)行挑刺式審查，而應(yīng)對人民調(diào)解協(xié)議進(jìn)行呵護(hù)式審查，有原則、有底線地盡量確認(rèn)人民調(diào)解協(xié)議全部有效或部分有效。因?yàn)槿嗣裾{(diào)解協(xié)議被確認(rèn)無效后，當(dāng)事人雖然仍有可能會(huì)選擇人民調(diào)解程序來化解彼此間的糾紛，但這種可能的背后往往是他們對于程序利用熱情的消退，隨之而來的會(huì)是制度留給社會(huì)公眾的不良印象，進(jìn)而引發(fā)人民調(diào)解制度吸引力的全面減退，這時(shí)想要收到好的制度實(shí)效無疑是癡人說夢。

 

【作者簡介】
劉加良，山東大學(xué)法學(xué)院講師、法學(xué)博士。

【注釋】

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目（12CFX049）
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范愉：《<中華人民共和國人民調(diào)解法>評析》，《法學(xué)家》2011年第2期。
艾佳慧：《“大調(diào)解”的運(yùn)作模式與適用邊界》，《法商研究》2011年第1期。
周望：《轉(zhuǎn)型中的人民調(diào)解：三個(gè)悖論》，《社會(huì)科學(xué)》2011年第10期。
郭松：《人民調(diào)解解紛數(shù)量為何下降？》，《清華法學(xué)》2010年第3期。
江偉、楊榮新主編：《人民調(diào)解學(xué)概論》，法律出版社1990年版，第102頁。
扈紀(jì)華、陳俊生主編：《中國人民共和國人民調(diào)解法解讀》，中國法制出版社2010年版，第2頁。
王勝明、郝赤勇主編：《中華人民共和國人民調(diào)解法釋義》，法律出版社2010年版，第24頁。
根據(jù)《人民調(diào)解法》第12條的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道以及社會(huì)團(tuán)體或者其他組織參照設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)的，亦應(yīng)按照該規(guī)定承擔(dān)經(jīng)費(fèi)保障責(zé)任。
周飛舟：《分稅制十年：制度及其影響》，《中國社會(huì)科學(xué)》2006年第6期。
周飛舟：《轉(zhuǎn)移支付何以解救縣鄉(xiāng)財(cái)政》，《南風(fēng)窗》2006年第5期（下）。
劉加良：《醫(yī)療糾紛人民調(diào)解的實(shí)踐模式及其啟示》，《政治與法律》2012年第6期。
例如，肖建國教授認(rèn)為，合同效力只是人民調(diào)解協(xié)議的底線效力，法律約束力包括高于合同效力的其他法律效力。參見胡鑰：《肖建國：人民調(diào)解協(xié)議具有法律效力》，《人民日報(bào)》2010年9月15日。
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王亞新：《<民事訴訟法>修改與調(diào)解協(xié)議的司法審查》，《清華法學(xué)》2011年第3期。
范愉：《<中華人民共和國人民調(diào)解法>評析》，《法學(xué)家》2011年第2期。
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