本文關(guān)鍵詞：論我國(guó)食品安全監(jiān)管的癥結(jié)和出路，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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法律科學(xué)（ 西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）

2011 年第 6 期

0154- 009） （ 文章編號(hào)： 1674 － 5205（ 2011） 06-

論我國(guó)食品安全監(jiān)管的癥結(jié)和出路
蔣 慧

（ 重慶大學(xué)法學(xué)院， 重慶 400044）
〔摘 要〕 食

品安全法頒布實(shí)施后， 各地食品安全事故仍舊頻繁發(fā)生。食品及食品安全相關(guān)基礎(chǔ)概念界定不

監(jiān)管權(quán)限劃分不清、 安全標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等要害問(wèn)題在法律出臺(tái)后仍然沒(méi)有得到解決。通過(guò)對(duì)食品及相關(guān)概念的 明、 在立法上區(qū)分食品、 藥品和毒物的概念和標(biāo)準(zhǔn)， 著重比較分析了我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家之間食品安全監(jiān)管體系 重新界定， 之差異， 重新界定和闡釋了監(jiān)管權(quán)限、 行業(yè)自律、 社會(huì)及公民監(jiān)督等重大問(wèn)題， 借助制度經(jīng)濟(jì)學(xué)及規(guī)制博弈理論對(duì) 我國(guó)目前食品安全監(jiān)管進(jìn)行評(píng)析并提出了一些具體的改良意見(jiàn)。 〔關(guān)鍵詞〕 食品； 毒物； 監(jiān)管； 食品安全標(biāo)準(zhǔn) Abstract： After the promulgation of Food Safety Law， food safety accidents still occur frequently． The uncertain definition of food and basic concepts related with it，unclear regulatory authority division，disunity of safety standards and some other key questions are still not solved after the issue of the Law． Through the redefinition of food and related concept，it is suggested that the legislation shall distinguish food，medicine，and toxics in definition and standards． Then the article emphatically analyzes the difference between China and some developed countries in their regulatory system，redefine and interpret of the authority of supervision，self － discipline and the supervision of social groups on major issues． Finally，some improved opinions are put forward via the utilization of institutional economics and game theory after the review of our present food safety regulation． Key Words： food； toxics； regulation； food safety standard 中圖分類號(hào)： DF36 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A

一、 問(wèn)題的提出 曾有人說(shuō)， 我國(guó)食品監(jiān)管處于缺乏英雄的時(shí)代。 2009 年 6 月 1 日《中華人民共和國(guó)食品安全 于是， （ “ ” 法》 以下簡(jiǎn)稱 《食品安全法 》 ） 正式施行。 該法涵 “從農(nóng)田到餐桌 ” 蓋了 的食品生產(chǎn)、 加工、 銷售、 消費(fèi) — 整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條， 重新架構(gòu)了食品安全監(jiān)管體制——對(duì) 食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、 食品安全標(biāo)準(zhǔn)、 食品安全信息、 事 故處置及安全許可等進(jìn)行了全方位的重新定位和制 度構(gòu)建， 規(guī)定非常細(xì)致。 但是， 引起全國(guó)性反應(yīng)的食 品安全事故仍有增無(wú)減。2011 年 4 月中旬曝光的沈 “ 陽(yáng) 毒豆芽 ” 事件， 最后由公安部門出面才得以清查 處理， 《食品安全法 》 而被 賦予監(jiān)督權(quán)的工商、 質(zhì)監(jiān)、 農(nóng)業(yè)行政部門隱藏幕后， 處置乏力， 現(xiàn)實(shí)和立法之間 。《 食品安全法》 的差距甚大 的落實(shí)仰仗于監(jiān)督機(jī)關(guān) 履行職責(zé)， 然而在食品安全事故發(fā)生之后， 監(jiān)督機(jī)關(guān)
收稿日期： 2010 － 10 － 28 作者簡(jiǎn)介： 蔣慧（ 1970—） ， 廣西全州人， 女， 重慶大學(xué)法學(xué)院博 士研究生， 玉林師范學(xué)院法商學(xué)院教授。

似乎有一千個(gè)傷心理由： 不歸我管， 我管不了！ 食品 安全失去了監(jiān)管機(jī)關(guān)， 就猶如野馬失去了韁繩， 安全 事故必定頻繁發(fā)生。 《 盡管 食品安全法》 明確規(guī)定了國(guó)家公共衛(wèi)生機(jī) 關(guān)將制訂統(tǒng)一的、 具有強(qiáng)制性的食品安全標(biāo)準(zhǔn)， 但時(shí) 至今日諸多食品的統(tǒng)一安全標(biāo)準(zhǔn)尚未形成 。 面對(duì)亂 象叢生的食品安全監(jiān)管秩序， 還得從食品的概念和界 定談起。目前我國(guó)食品安全監(jiān)管問(wèn)題產(chǎn)生的原因多 與食品有關(guān)的基礎(chǔ)性概念沒(méi)有厘清有關(guān) ， 因?yàn)榛A(chǔ)性 概念不清晰、 標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一， 所以在現(xiàn)實(shí)生活中才會(huì)出
〔1〕 “ 現(xiàn) ‘九龍治水 ’ 難筑食品安全底線 ” 之類的狀況，

監(jiān)管部門權(quán)力的邊界自然會(huì)因?yàn)樵醯母拍钅：?無(wú)法厘定和理順。 二、 食品的概念及其界定 食品是食品安全監(jiān)管的客體， 因此食品的范疇就 ， 決定了監(jiān)管的范圍。 對(duì)于食品的界定 《美國(guó)食品、 （ 藥品和化妝品法 》 Federal Food Drugs and Cosmetic Act， FDCA） 采取了是比較寬泛的界定模式， 無(wú)論是原

論我國(guó)食品安全監(jiān)管的癥結(jié)和出路 料、 半成品和成品都涵蓋其中， 并且對(duì)有爭(zhēng)議的物品 ， 。該法第 201 節(jié) f 款對(duì) 食品 ” “ 則例示出來(lái) 如口香糖 （ 的定義是： “ 1 ） 人或其他動(dòng)物使用的食物或飲料， （ 2） 口香糖， （ 3） 用來(lái)組成這些食品成分的物品。 ” 及 《 （ 加拿大 食品藥品法案 》 Food and Drugs Act，RSC， 1985，c． F － 27） 也是采取包容式的界定方式， 除去 法律具體規(guī)定的化妝品及藥品外 ， 其他能夠供人飲食 的物品及摻入物均屬于食品。 該法第二部分“術(shù)語(yǔ) 解釋” 中對(duì)食品 （ food） 進(jìn)行了界定： 食品包括任何加 工、 出售或者供人用作食用或者飲用的物品， 還有口 香糖， 以及摻入食物中的供人飲用的任何組成部分 。 歐盟對(duì)食品的定義既采用了概括定義法 ， 也采用了排 �！稓W盟有關(guān)食品安全監(jiān)管的第 除法， 態(tài)度十分嚴(yán)謹(jǐn) 178 /2002 號(hào)指令》 2 條對(duì)食品是這樣界定的 “食 ： 第 品（ 或食物） 是指任何加工、 部分加工或未加工， 旨在 。‘食 或者可以合理期待供人攝取的物質(zhì)或者產(chǎn)品 包括飲料、 口香糖， 及在加工、 準(zhǔn)備或者處理過(guò)程 品’ �！� 中摻入食物中任何含有水的物質(zhì) ” 日本食品安全 基本法》 適用排除法界定食品， 2 條對(duì)食品的定義 第 《 是： 指除 藥事法》 規(guī)定的藥品、 準(zhǔn)藥品以外的所有飲 《 “ 食物①。我國(guó) 食品安全法》 99 條對(duì) 食品” 第 的定義 ， 一字不動(dòng)地照搬了已廢止的《食品衛(wèi)生法 》 表述為： 各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng) 既是食品又是藥品的物品， 但是不包括以治療為目的 的物品②。這個(gè)法律界定的明顯弊端在于失之過(guò)窄， 比如沒(méi)有明確將半成品納入食品范疇 。 我國(guó)《食品 （ 工業(yè)基本術(shù)語(yǔ) 》 GB / T 15091 － 1994） 第 2． 1 條款對(duì) 食品（ food） 的定義是： 可供人類食用或飲用的物質(zhì)， 包括加工食品、 半成品和未加工食品， 不包括煙草或 只作藥品用的物質(zhì)。 但這只是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)， 并不是法 。 律 上述比較分析表明， 我國(guó)現(xiàn)行法上界定的食品范 圍不包括半成品， 很明顯， 我們的食品安全立法中的 ， 食品概念需要進(jìn)一步拓寬， 應(yīng)該包括“半成品 ” 因?yàn)?現(xiàn)實(shí)生活的確存在一些食品半成品受污染致害的可 能。食品科學(xué)家新近的研究發(fā)現(xiàn)很多半成品食品其 實(shí)和各種癌癥存在較大相關(guān)性， 因此對(duì)半成品食物有 必要進(jìn)行立法控制， 將其納入食品安全法律監(jiān)管范圍 之列， 否則一旦出現(xiàn)半成品食物致害， 如果《食品安 全法》 不將其列入食品的范疇， 恐怕受害者要面臨想 獲得法律救濟(jì)就會(huì)遇上因?yàn)榉纱嬖诼┒炊鴮で缶?濟(jì)時(shí)于 法 無(wú) 據(jù) 的 尷 尬 境 地。 有 鑒 于 此， 將“半 成 應(yīng) 品” 明確納入我國(guó)《食品安全法 》 關(guān)于食品的概念界 定范圍之內(nèi)， 或直接援用《食品工業(yè)基本術(shù)語(yǔ) 》 中對(duì) 食品的定義�；谶@種表述， 食品的概念應(yīng)該涵括了

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食用農(nóng)產(chǎn)品概念， 如人們?nèi)粘Ｉ畋匦璧母鞣N糧食、 、 、 、 蔬菜 瓜果 蛋奶 畜禽、 茶葉、 藥用植物及其產(chǎn)品和水 這些經(jīng)過(guò)農(nóng)業(yè)工人種植、 養(yǎng)殖而形成的、 未經(jīng)加 產(chǎn)品， 工或者經(jīng)初級(jí)加工的可供人類食用的產(chǎn)品應(yīng)該屬于 食品的范疇。凡屬于工業(yè)食品半成品的農(nóng)產(chǎn)品安全 的相關(guān)規(guī)定， 其次才適用 首先應(yīng)適用《食品安全法 》 《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》 。 此外， 要對(duì)食品進(jìn)行充分、 嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕缍ǎ?還需要把 它和相關(guān)的幾個(gè)語(yǔ)詞“藥物 （ 藥品 ） ” “毒物 ” 和 進(jìn)行 嚴(yán)格區(qū)分， 只有這樣才能準(zhǔn)確把握食品的真正內(nèi)涵。 從本質(zhì)上講， 與我們?nèi)粘Ｉ蠲芮邢嚓P(guān)的食物 、 藥物、 毒物的區(qū)別不是絕對(duì)的， 可因條件不同而相互轉(zhuǎn)換。 凡可維持或繼續(xù)正常新陳代謝 （ 即能向機(jī)體提供熱 量及營(yíng)養(yǎng)） 的物質(zhì)就是食物； 可以改善或恢復(fù)正常代 謝功能（ 即能使機(jī)體的不正常狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)檎顟B(tài) ） 的物質(zhì)就是藥物； 擾亂或破壞正常新陳代謝的物質(zhì)就 因 是毒物。食物和藥物的服用遵循量變和質(zhì)變規(guī)律 ， 此暴飲暴食、 過(guò)量濫用藥物都會(huì)造成機(jī)體正常功能的 〔2〕 破壞， 使其轉(zhuǎn)化為毒物。 對(duì)于何為毒物， 在毒物學(xué) 上有非常精細(xì)的界定③。 不安全食品通常是因?yàn)槠?中隱藏著毒物， 可以說(shuō)毒物是與不安全食品相伴而生 對(duì)毒物的認(rèn)識(shí)越深刻， 在識(shí)別不安全食品或藥物 的， 上也會(huì)更加深刻一些。 如何把科學(xué)意義上的食品、 藥物以及毒物的區(qū)分 應(yīng)用到食品安全立法及食品安全監(jiān)管中來(lái)具有重大 意義。在我國(guó)， 食品與藥物的立法區(qū)分相對(duì)比較明 但是在食品與毒物之間的區(qū)分、 立法和監(jiān)管方面 晰， 。 目前食品中的很多添加成分或者 卻存在很多問(wèn)題 附帶的自然成分當(dāng)中很多都是化學(xué)品 ， 這些化學(xué)品如 果使用不當(dāng)， 則會(huì)變成有毒物質(zhì)， 對(duì)不同年齡層次及 健康狀況的人造成一定的損害。 比如三聚氰胺在嬰 兒奶粉出現(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)劑量對(duì)成年人的傷害可能不大 ， 但 對(duì)于功能器官發(fā)育尚未健全的嬰幼兒來(lái)說(shuō)則會(huì)造成 傷害。因此， 精確界定食品中配加的添加成分或者說(shuō) 輕微毒物， 對(duì)于食品安全監(jiān)管來(lái)說(shuō)至關(guān)重要 。 在對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)管的同時(shí)， 必須要對(duì)與之相
《藥事法》 1960 年第 145 號(hào)法律） 第 2 條第 1 款對(duì) （ ① 關(guān)于日本 “藥品” 第 2 款對(duì) 、 “準(zhǔn)藥品” “化妝品” 及第 3 款對(duì) 的具體界定， 可參見(jiàn) ： ， 王貴松 《日本食品安全法研究》 中國(guó)民主法制出版社 2009 年版， 第 3 － 4 頁(yè)。 ： 第 無(wú)害， 符合應(yīng) ② 《食品衛(wèi)生法》 6 條的規(guī)定 “食品應(yīng)當(dāng)無(wú)毒、 ” 當(dāng)有的營(yíng)養(yǎng)要求， 具有相應(yīng)的色、 味等感官性狀。 香、 以及其為人體吸收的 ③ 對(duì)于毒物學(xué)上毒物的分類和具體形態(tài)， ： ， 具體途徑等等，， 可參見(jiàn)劉景林、 周亞紅 《毒物及微量物證分析學(xué)》 南 京大學(xué)出版社 2005 年版， 183 － 189 頁(yè)； John Timbrell，The Poison 第 Paradox： Chemicals as Friends and Foes，Oxford University Press，2005， pp． 20 － 32．

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伴而生的毒物進(jìn)行控制， 安全食品不僅要無(wú)毒， 無(wú)殺 、 ， 蟲(chóng)劑 化學(xué)以及物理污染物 還要不受足以致人生病 寄生蟲(chóng)及病毒的微生物病原體的侵害①。 對(duì) 的細(xì)菌、 毒物沒(méi)有透徹的認(rèn)知和控制， 食品安全問(wèn)題則無(wú)從談 目前尚停留在劇毒 及。我國(guó)法律對(duì)毒物的法律規(guī)制， 相對(duì)于食品衛(wèi)生及人體健康的毒物 或者毒品的層次， 立法則 非 常 欠 缺。 而 美 國(guó) 及 歐 盟 等 卻 專 門 制 定 了 《毒物控制法》 Toxic Substances Control Act，TSCA） 、 （ 《關(guān)于化學(xué)品注冊(cè)、 評(píng)估、 授權(quán)及安全使用的法 規(guī) 》 （ Regulation on Registration，Evaluation and Authorization of Chemicals，即 EC 1907 /2006 法 令，簡(jiǎn) 稱 REACH 法規(guī) ） 等 法 律 文 件 并 建 立 了 相 應(yīng) 的 管 制 機(jī) 構(gòu)。 我國(guó)現(xiàn)行食品安全立法僅對(duì)食品進(jìn)行的界定 ， 尚 不足以勝任食品安全監(jiān)管的要求； 必須對(duì)藥物、 毒物 尤其是在食品生產(chǎn)、 加工、 運(yùn)輸、 包 進(jìn)行清楚的界定， 、 （ 往往是食品安全 裝 銷售各個(gè)環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的毒物 事故的媒介 ） 進(jìn)行明確的界定及設(shè)立一體化的專門 機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管， 食品安全問(wèn)題才能得到有效的解決 。 三、 我國(guó)食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀、 問(wèn)題及比較借鑒 “ 對(duì)食品安全必須實(shí)行 從農(nóng)田到餐桌 ” 全過(guò)程無(wú) 縫隙監(jiān)管， 該監(jiān)管理念是目前食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的國(guó) 《 際發(fā)展趨勢(shì)。現(xiàn)行 食品安全法 》 堅(jiān)持了全程監(jiān)管的 理念， 強(qiáng)調(diào)整個(gè)食品鏈各環(huán)節(jié)按社會(huì)分工和協(xié)作關(guān)系 來(lái)設(shè)計(jì)食品安全監(jiān)管的各項(xiàng)制度和程序 ， 并加以科學(xué) 彌補(bǔ)了之前《食品衛(wèi)生法 》 調(diào)整范圍過(guò)窄以及 銜接， 與其他相關(guān)立法不協(xié)調(diào)的缺陷。通過(guò)全程監(jiān)管， 在食 品生產(chǎn)和銷售鏈的整個(gè)過(guò)程中采取預(yù)防措施 ， 防范潛 在危害食品安全的風(fēng)險(xiǎn)， 從源頭上解決食品不安全的 。但是 《食品安全法 》 ， 問(wèn)題 及其《實(shí)施細(xì)則 》 出臺(tái)以 來(lái)， 我國(guó)的食品安全監(jiān)管體系及相關(guān)立法并未發(fā)揮其 預(yù)期效用， 其中原因值得探究。 （ 一） 我國(guó)現(xiàn)行食品安全監(jiān)管框架之設(shè)計(jì) 2008 年， 鑒于食品安全領(lǐng)域事故頻發(fā)， 食品安全 監(jiān)管主體多元、 監(jiān)管權(quán)力渙散以及監(jiān)管結(jié)構(gòu) “碎片 化”的現(xiàn)狀，國(guó)務(wù)院經(jīng)第十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議 “ 11 批準(zhǔn)進(jìn)行了 大部制”改革， 根據(jù)國(guó)發(fā)〔2008〕 號(hào)通 知精神， 國(guó)務(wù)院對(duì)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行了整合， 由 衛(wèi)生部接手原由國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局承擔(dān)的食 品安全綜合協(xié)調(diào)、 組織查處食品安全重大事故的職 能， 同時(shí)將原國(guó)務(wù)院直屬的國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局 改由衛(wèi)生部管理。 這次改革并未突破原有的多部門 分環(huán)節(jié)監(jiān)管體制的框架， 改革后主要由農(nóng)業(yè)、 質(zhì)檢、 工 、 。 商 衛(wèi)生四個(gè)部門負(fù)責(zé)食品安全的監(jiān)管

， 可見(jiàn) 《食品安全法》 《實(shí)施細(xì)則 》 及其 頒布之后， 我國(guó)對(duì)食品實(shí)行多頭監(jiān)管的格局并未打破， 除具有 “超部門協(xié)調(diào)機(jī)制” 之稱的國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)及 其辦公室之外， 食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)仍舊涉及到衛(wèi)生、 工商、 質(zhì)檢、 商務(wù)、 海關(guān)、 農(nóng)業(yè)部門， 只是分工比上述國(guó) 2008〕 號(hào)通知精神更加細(xì)化， 11 表現(xiàn)在： （ 1） 國(guó)務(wù) 發(fā)〔 院食品安全委員會(huì)及其辦公室負(fù)責(zé)研究部署統(tǒng)籌指 導(dǎo)督促落實(shí)食品安全監(jiān)管責(zé)任； （ 2） 衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)飲 用水的監(jiān)管， 與工商、 商務(wù)部門共同負(fù)責(zé)食品流通環(huán) 節(jié)及餐飲業(yè)、 食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管， 同時(shí)承擔(dān)綜合 協(xié)調(diào)和依法組織查處重大食品安全事故的職責(zé)； （ 3） 農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)種養(yǎng)殖等初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管 ； （ 4） 海關(guān)負(fù)責(zé)食品進(jìn)出口的監(jiān)管； （ 5） 質(zhì)檢部門除負(fù) 責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管之外， 還參預(yù)食品流通、 消費(fèi)及進(jìn)出口環(huán)節(jié)的全程監(jiān)管。 規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為， 公共機(jī)構(gòu)的多頭重復(fù)監(jiān)管肯定 將其原有的相關(guān)職 會(huì)增加監(jiān)管成本。精簡(jiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)， 能和職權(quán)進(jìn)行整合， 在一定程度上會(huì)降低多部門監(jiān)管 導(dǎo)致的機(jī)會(huì)主義行為、 壓縮其中可能存在的監(jiān)管漏洞 或空隙。這種新的監(jiān)管架構(gòu)整合了一些機(jī)構(gòu)權(quán)限和 職能， 在理念上是積極的②。 從宏觀角度看， 目前的 食品安全監(jiān)管體系已經(jīng)輪廓分明 ， 但是由于一些舊有 的法律法規(guī)及部門規(guī)章沒(méi)有廢止 ， 中央及地方的食品 安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)限沒(méi)有法律文件的明確規(guī)定 ， 導(dǎo)致 實(shí)際監(jiān)管工作變得無(wú)法可依， 部門之間監(jiān)管打架或者 “ 監(jiān)管 碎片化 ” 現(xiàn)象依然嚴(yán)峻 （ 參見(jiàn)表一 ） ， 以致沈陽(yáng) “ 事件， 最后只能由該市公安局副局長(zhǎng)、 市 的 毒豆芽” 打假辦領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)親自出面協(xié)調(diào)解決。 至于新的 食品安全監(jiān)管體系能在多大程度上改善 、 提高監(jiān)管績(jī) 效還有待未來(lái)檢驗(yàn)。表一如下：

① See“food safety”item，in Gale Encyclopedia of Food ＆ Culture at http： / / www． answers． com． 《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)衛(wèi)生部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人 ② 參見(jiàn) （ 〔2008 〕 號(hào)） 第一部分 81 “職責(zé)調(diào)整” 員編制規(guī)定的通知》 國(guó)辦發(fā) 部 分。

論我國(guó)食品安全監(jiān)管的癥結(jié)和出路 （ 二） 主要發(fā)達(dá)國(guó)家食品安全監(jiān)管體系之諸介 食品安全是世界性難題， 但食品安全問(wèn)題在發(fā)達(dá) 因其食品安全監(jiān) 國(guó)家的爆發(fā)率與我國(guó)同期比較偏低 ， 管體系的設(shè)置有以下特點(diǎn)： 1． 食品監(jiān)管體系比較成熟完備， 分工明確嚴(yán)密。 發(fā)達(dá)國(guó)家的食品監(jiān)管體系經(jīng)歷了近百年的發(fā)展 ， 根據(jù) 不同時(shí)代出現(xiàn)的問(wèn)題適時(shí)進(jìn)行調(diào)整， 逐漸成熟與完 備。美國(guó)的聯(lián)邦食品藥品監(jiān)督管理局 （ FDA） 的演變 最為典型。不僅如此， 國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的食品安全監(jiān)管 體系架構(gòu)簡(jiǎn)單， 分工明確、 嚴(yán)密。（ 1） 在美國(guó)， 總統(tǒng)食 品安全委員會(huì)統(tǒng)籌安排全國(guó)食品安全工作 ， 食品和藥 品管理局（ FDA） 負(fù)責(zé)肉類和家禽產(chǎn)品以外食品的安 全， 農(nóng)業(yè)部 （ USDA） 負(fù)責(zé)肉類、 家禽及不帶蛋殼產(chǎn)品 有關(guān)的食品安全， 環(huán)保總署（ EPA） 負(fù)責(zé)飲用水的監(jiān)管 及 相 關(guān) 標(biāo) 準(zhǔn) 的 制 定； （ 2 ） 在 加 拿 大， 品 監(jiān) 督 署 食 （ CFIA） ①主要牽頭復(fù)雜動(dòng)植物健康和監(jiān)督執(zhí)法 ， 衛(wèi)生 部負(fù)責(zé)與人體健康有關(guān)的工作； （ 3） 在澳大利亞和新 西蘭， 食品監(jiān)管部長(zhǎng)委員會(huì)統(tǒng)一負(fù)責(zé)制定涵蓋整個(gè)食 物鏈的食品安全政策， 澳新食品標(biāo)準(zhǔn)局制訂食品法 典、 食品標(biāo)準(zhǔn)及向奧新食品標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)提出合理的建 議， 衛(wèi)生部牽頭澳新食品標(biāo)準(zhǔn)局的工作， 農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé) 進(jìn)出口食品檢驗(yàn)檢疫； （ 4） 在日本， 食品安全委員會(huì) 實(shí)施食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、 對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理部門進(jìn)行政策指 導(dǎo)與監(jiān)督、 風(fēng)險(xiǎn)信息的溝通與公開(kāi)， 厚生省負(fù)責(zé)加工 和流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理， 農(nóng)業(yè)水產(chǎn)省負(fù)責(zé)加工 和流通環(huán)節(jié)農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)督管理。（ 5） 在英國(guó)， 食品 標(biāo)準(zhǔn)局（ FSA） 負(fù)責(zé)從農(nóng)場(chǎng)到餐桌全過(guò)程食品安全的 監(jiān)控； （ 6） 在韓國(guó)， 食品安全對(duì)策委員會(huì)負(fù)責(zé)制定食 品安全管理的方針政策、 部門間的組織協(xié)調(diào)以及食品 衛(wèi)生事故的組織處理， 農(nóng)林部負(fù)責(zé)種植業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò) 程的安全管理和農(nóng)產(chǎn)品、 畜產(chǎn)品的進(jìn)口檢疫， 海洋漁 業(yè)部負(fù)責(zé)水產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的安全 、 管理和進(jìn)口水產(chǎn)品 的安全性檢查， 衛(wèi)生、 福利和家庭事務(wù)部負(fù)責(zé)進(jìn)口和 流通領(lǐng)域種植業(yè)產(chǎn)品的安全性檢查并指導(dǎo)上市水產(chǎn) 品的安全性檢查。 美國(guó)、 澳新、 日本、 韓國(guó)均先后設(shè)立了超部制的以 總統(tǒng)或總理為總召集人的食品安全委員 ， 統(tǒng)一協(xié)調(diào)食 品安全監(jiān)管工作。 在其指導(dǎo)之下， 衛(wèi)生、 農(nóng)林 （ 海洋 漁業(yè)） 以及環(huán)�；蚴称窐�(biāo)準(zhǔn)部 （ 局） 共同分工協(xié)作， 機(jī) 構(gòu)相對(duì)簡(jiǎn)單。 其中， 最為簡(jiǎn)單的當(dāng)屬英國(guó)食品標(biāo)準(zhǔn) 2000 年正式開(kāi)始運(yùn)作， 局， 該機(jī)構(gòu)于 1997 年成立， 是 不隸屬于任何政府部門的獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu) ， 負(fù)責(zé)食品安 全總體事務(wù)及制定各種標(biāo)準(zhǔn)， 實(shí)行衛(wèi)生大臣負(fù)責(zé)制， 每年向國(guó)會(huì)提交年度報(bào)告。除此之外， 德國(guó)、 法國(guó)、 愛(ài) 、 。 爾蘭 俄羅斯也施行了較為統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管

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2. 立法宏觀全面， 微觀精細(xì)。（ 1） 在美國(guó)， 既有 《純凈食品和藥品法》 《聯(lián)邦食品、 、 像 藥品和化妝品 》 《食品質(zhì)量保護(hù)法》 《公共衛(wèi)生服務(wù)法 》 、 、 法 等等食 也有專門的食品標(biāo)準(zhǔn)立法， 細(xì)微到每 品安全基本法， 、 個(gè)食物品種， 《聯(lián)邦肉類檢驗(yàn)法》 《禽類產(chǎn)品檢 諸如 》《 、 、 驗(yàn)法 、 蛋類產(chǎn)品檢驗(yàn)法》 《反生物恐怖法》 《受控 》《 》《 制物質(zhì)法 、 受控制物質(zhì)進(jìn)出口法 、 聯(lián)邦進(jìn)口牛奶 》《 、 、 法 、 聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》 《罐裝牛奶法》 《鉛印中 、 、 毒預(yù)防法》 《衛(wèi)生食品運(yùn)輸法》 《茶葉進(jìn)口法 》 。 等 （ 2） 在韓國(guó)， 除了制定有《食品安全基本法 》 《食品 及 安全基本法施行令 》 等食品安全基本法之外， 還專門 《 、 、 制定了 植物防疫法》 《水產(chǎn)品檢驗(yàn)法》 《農(nóng)藥管理 》 、 兒 童 食 品 安 全 管 理 特 別 法》 《傳 染 病 預(yù) 防 》《 、 法 》《 、 、 法 、 國(guó)民健康增進(jìn)法》 《食品企業(yè)振興法》 《農(nóng)產(chǎn) 》《 、 品品質(zhì)管理法 、 家畜產(chǎn)品衛(wèi)生管理法》 《家畜傳染 、 、 、 病防治法》 《畜產(chǎn)法》 《飼料 管 理 法》 《肥 料 管 理 》《 、 、 法 、 人參產(chǎn)業(yè)法》 《糧谷管 理 法》 《無(wú) 公 害 農(nóng) 業(yè) 》《 、 、 法 、 學(xué)校食品供給法》 《供水及排水法》 《食用水 》《 》《 管理法 、 食鹽管理法 、 產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化法 》 等共計(jì) 50 多部法律， 這些法律由政府強(qiáng)制性執(zhí)行， 內(nèi)容涉及廣 從多方面規(guī)定了韓國(guó)食品的生產(chǎn)、 制造、 加工、 流 泛， 通及消費(fèi)和監(jiān)管準(zhǔn)則， 這些法律體系在執(zhí)行的過(guò)程中 不斷隨著新的食品質(zhì)量安全方面中出現(xiàn)的新問(wèn)題進(jìn) 行修改和制定新的法律規(guī)定， 1962 年 1 月 20 日以 如 法律第 1007 號(hào)公布的《食品衛(wèi)生法 》 就進(jìn)行過(guò)多次 〔3〕 修改， 最近一次于 2008 年 2 月 29 日進(jìn)行修改。 再 2008 年 6 月 13 日韓國(guó)通過(guò)了首部《食品安全基 如， ， 本法》 這是韓國(guó)食品安全領(lǐng)域最重要的一部法律， 此后該法律又經(jīng)過(guò)兩次修訂， 最近一次修訂完成于 2010 年 5 月 25 日， 滿 足 食 品 安 全 發(fā) 展 形 式 的 需 以 要。（ 3） 在德國(guó)制定有四個(gè)基礎(chǔ)性的食品安全法律， ， 第一 《食品法的基本原則和要求、 歐洲食品安全局 （ 及有關(guān) 食 品 安 全 程 序 》 歐 盟 理 事 會(huì) 規(guī) 則 第 178 / ） 2002 號(hào)， 《歐盟食品安全基本法 》 ②， 也稱 該法旨在
《食品監(jiān)督署法》 決定將原來(lái)分屬 ， 加拿大通過(guò) ① 1997 年 3 月， 農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)食品部、 漁業(yè)和海洋部、 衛(wèi)生部和工業(yè)部等多個(gè)部門的食 — 品監(jiān)管職能集中， 在農(nóng)業(yè)部之下設(shè)立專門的食品安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)——加 — 拿大食品監(jiān)督署——統(tǒng)一負(fù)責(zé)食品安全、 動(dòng)物健康和植物保護(hù)的監(jiān)督 工作。 雖然歐盟各國(guó)原先都有一套各自的食品安全法 ② 2002 年以前， 體系， 在歐盟層面也頒布了一些關(guān)于具體方面的食品安全法令， 但很 長(zhǎng)時(shí)間并沒(méi)有制訂統(tǒng)一的食品安全法律。直到 2002 年 1 月 28 日歐 洲議會(huì)和理事會(huì)頒布了第 178 /2002 號(hào)法令， 《歐盟食品安全基本 即 ， “歐盟食品安全管理局（ European Food Safety Authority， 法》 并建立了 EFSA） ” 其后幾經(jīng)修訂， ， 《歐盟食 最終于 2005 年 2 月歐盟委員會(huì)提交 品及飼料安全管理法規(guī)》 經(jīng)歐洲議會(huì)審議并通過(guò)， 確定自 2006 年 1 月 1 日起歐盟實(shí)施新的食品安全法令， 最終形成了統(tǒng)一的歐盟食品安全 法框架。

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法律科學(xué)（ 西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）

2011 年第 6 期

“ 為 為確定食品的人類健康嚴(yán)格保護(hù)級(jí)別和消費(fèi)者 。 ， 利益提供了依據(jù) ” 第二 《食 品、 用 品 與 飼 料 法 日 ， 避免食品、 典》 該法主要目的是： 全面保護(hù)消費(fèi)者， 煙草制品、 化妝品和其它日用品危害消費(fèi)者健康， 損 ， 及其附 害消費(fèi)者利益。 第三 《食品衛(wèi)生管理?xiàng)l例 》 該法是實(shí)施《食 件中關(guān)于普通和特殊食品衛(wèi)生規(guī)定， 品和日用品管理法 》 的配套法規(guī)， 詳盡地規(guī)范了涉及 食品安全的方方面面， 具有很強(qiáng)的針對(duì)性和可操作 ， （ 性。第四 《HACCP － 方案 》 也稱《危害分析關(guān)鍵控 ） 。 制點(diǎn)方案 》 及《日用品管理?xiàng)l例 》 還專門制定了 《畜肉衛(wèi)生法》 《畜肉管理?xiàng)l例》 《禽肉衛(wèi)生法 》 、 和 和 《禽肉管理?xiàng)l例》 《混合碎肉管理?xiàng)l例 》 、 對(duì)肉類和肉 ， 制品 《魚(yú)衛(wèi)生條例 》 對(duì)魚(yú)和瓣鰓綱動(dòng)物及其 產(chǎn) 品， 《奶管理?xiàng)l例 》 ， 對(duì)奶和乳制品 《蛋管理?xiàng)l例 》 對(duì)蛋和 蛋制品分別進(jìn)行了法律規(guī)范。 3 侵權(quán)代價(jià)高昂。以美國(guó)為例， 對(duì)大規(guī)模食品有 實(shí)施嚴(yán)格的產(chǎn)品召回制度和巨 毒物質(zhì)致害侵權(quán)案件， 額損害賠償制度， 人為制造不安全食品被查實(shí)后所付 出的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出收益， 企業(yè)可能因之破產(chǎn)， 故企業(yè) 對(duì)待食品安全問(wèn)題慎之又慎。 西方發(fā)達(dá)國(guó)家除十九 世紀(jì)早期曾出現(xiàn)過(guò)大量食品摻假 、 制假、 售假案件外， 至今鮮有大規(guī)模故意或者有意違反食品安全標(biāo)準(zhǔn) 、 在 市場(chǎng)上銷售受污染食品的情形出現(xiàn) 。 4． 廣泛發(fā)動(dòng)公眾參與以及引進(jìn)第三方社會(huì)機(jī)構(gòu) 的監(jiān)督。在美國(guó)， 為了克服市場(chǎng)失靈和政府監(jiān)管失靈 帶來(lái)的嚴(yán)重后果， 政府大力推行第三方監(jiān)管體系， 建 消費(fèi)者、 獨(dú)立專家系統(tǒng)與行政官 立了許多包括產(chǎn)業(yè)、 員組合的監(jiān)管機(jī)構(gòu)， 法律賦予其信息披露的權(quán)力， 其 中各種食品行業(yè)協(xié)會(huì)和消費(fèi)者是重要的執(zhí)行者 。 各 級(jí)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)還雇傭食品檢查員、 微生物學(xué)家、 流行病 學(xué)家等， 對(duì)食品進(jìn)行持續(xù)監(jiān)督。自我管制由此成為規(guī) 范企業(yè)行為的重要方式， 同行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手則成為了 彼此最自覺(jué)的監(jiān)管者。 這種監(jiān)督機(jī)制的效率可圈可 點(diǎn)， 2009 年曝光的強(qiáng)生嬰兒用品質(zhì)量問(wèn)題 ， 如 就是由 “ 一個(gè)名為 安全化妝品運(yùn)動(dòng) ” 的非營(yíng)利組織披露出來(lái) 的。韓國(guó)食品安全監(jiān)管的有效經(jīng)驗(yàn)是 ： 國(guó)家公共監(jiān)管 機(jī)構(gòu)雖起著主導(dǎo)作用， 但民間組織、 中介機(jī)構(gòu)對(duì)食品 監(jiān)督也起到了十分重要的作用。 韓國(guó)有眾多的協(xié)會(huì) 協(xié)助政府從事食品安全工作， 包括制定標(biāo)準(zhǔn)、 開(kāi)展產(chǎn) 品認(rèn)證工作、 協(xié)助政府做好進(jìn)出口貨物的檢查等等 。 （ 三） 我國(guó)與主要發(fā)達(dá)國(guó)家食品安全監(jiān)管比較與 借鑒 建國(guó)以來(lái)， 我國(guó)先后制定近千部食品安全法律和 法規(guī)， 這還不包括多達(dá) 2 萬(wàn)余個(gè)食品國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行 業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。這說(shuō)明我國(guó)食品安全立法并非數(shù)量不足 ， 而

是在立法內(nèi)容方面出現(xiàn)了問(wèn)題， 主要表現(xiàn)在： 1． 體例 。由于法律法規(guī)、 不統(tǒng)一 食品安全標(biāo)準(zhǔn)分別由不同的 食品安全基本法和與專門立法不配套 。2． 部門制定， 《 立法用語(yǔ)模糊。雖然 食品安全法 》 已經(jīng)致力于統(tǒng)一 成為食品安全 一些食品安全標(biāo)準(zhǔn)及安全檢驗(yàn)程序等 ， 但是很多具體條款仍舊顯得非常模糊 。這些 基本法， 模糊之處既需要食品科技上的支撐 ， 也需要法律上的 清晰界定， 實(shí)際操作性不強(qiáng)。3． 監(jiān)管環(huán)節(jié)缺漏。相關(guān) 法律法規(guī)不能涵蓋從農(nóng)田到餐桌全程質(zhì)量控制的各 個(gè)環(huán)節(jié)， 為食品安全執(zhí)法活動(dòng)留下空隙。 與我國(guó)食品安全監(jiān)管體系、 機(jī)構(gòu)及相關(guān)立法的比 較， 我們會(huì)發(fā)現(xiàn)實(shí)際的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)， 我國(guó)明顯 多于其他國(guó)家， 比如由工商行政機(jī)關(guān)監(jiān)管食品流通， 質(zhì)監(jiān)機(jī)關(guān)和海關(guān)對(duì)進(jìn)出口食品安全實(shí)施監(jiān)管 ， 而在前 述發(fā)達(dá)國(guó)家這些職能通常整合進(jìn)了相關(guān)食品安全監(jiān) 《 管機(jī)構(gòu)。我國(guó)根據(jù) 食品安全法 》 設(shè)立了國(guó)務(wù)院食品 根據(jù)國(guó)務(wù)院文件精神設(shè)立了國(guó)務(wù)院食品 安全委員會(huì)， 安全辦公室。該辦公室是一個(gè)綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)， 整合的 是所有涉及食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力 ， 使原先無(wú)法協(xié) 調(diào)的部門利益得到彌合， 從而避免監(jiān)管漏洞出現(xiàn)， 但 《 是 中央編辦印發(fā)關(guān)于國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公 （ 202 室機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知 》 中央編辦發(fā)〔2010〕 號(hào) ） 的 文件確定， 國(guó)務(wù)院食品安全辦公室的主要職責(zé)是致力 于指導(dǎo)、 協(xié)調(diào)食品安全監(jiān)管部門的利益和工作， 其中 涉及到大量全局性的事務(wù)性工作， 其職能設(shè)計(jì)與《食 品安全法》 賦予衛(wèi)生部在食品安全監(jiān)管方面所承擔(dān) “ 之間界限不清晰。 國(guó)務(wù)院所屬衛(wèi) 的 綜合協(xié)調(diào)職責(zé)” 生部也是全國(guó)性食品安全衛(wèi)生責(zé)任機(jī)構(gòu) ， 故二者的職 責(zé)如何協(xié)調(diào)是一個(gè)迫切需要解決的問(wèn)題 。 四、 食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須進(jìn)一步整合的理由 通過(guò)以上對(duì)食品概念的界定， 以及對(duì)我國(guó)和一些 國(guó)家的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)及相關(guān)立法的比較研究我 們發(fā)現(xiàn)了諸多差異。 其中最為突出的問(wèn)題是食品安 全監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須進(jìn)行精簡(jiǎn)和整合 。 （ 一） 依據(jù)食品生產(chǎn)供應(yīng)鏈進(jìn)一步整合食品安全 監(jiān)管機(jī)構(gòu) “從田間到餐桌” 的全過(guò)程監(jiān)管就是對(duì)食品生產(chǎn) 供應(yīng)鏈的全線條監(jiān)管。 食品生產(chǎn)供應(yīng)鏈條包括從食 用農(nóng)產(chǎn)品種植、 養(yǎng)殖到食品生產(chǎn)、 加工、 包裝、 倉(cāng)儲(chǔ)、 物 流與銷售的各環(huán)節(jié)。對(duì)于食品加工生產(chǎn)、 流通以及消 費(fèi)三大環(huán)節(jié)， 在中央層面我國(guó)有五個(gè)機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)監(jiān) 管， 即衛(wèi)生部（ 負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào) ） 、 農(nóng)業(yè)部 （ 農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn) 環(huán)節(jié)） 、 質(zhì)檢總局 （ 食品加工環(huán)節(jié)和進(jìn)出口食品安全 監(jiān)管） 、 國(guó)家工商行政管理總局 （ 食品流通環(huán)節(jié) ） 和藥

論我國(guó)食品安全監(jiān)管的癥結(jié)和出路 品食品監(jiān)督管理局 （ 餐飲食堂等大眾消費(fèi)環(huán)節(jié) ） ， 其 （ 因?yàn)?實(shí)還有海關(guān)總署及國(guó)家進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫局 所以也具有相 相關(guān)授權(quán)法律法規(guī)還沒(méi)有撤銷其職能 ， 關(guān)進(jìn)出口食品安全監(jiān)管職能 ） 。 從監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)限 我國(guó)“分段監(jiān)管為主、 品種監(jiān)管為 與內(nèi)容可以看出， 的食品安全監(jiān)管體制并沒(méi)有在根本上得到改變。 輔” 在地方， 由于食品安全辦公室設(shè)置不一、 權(quán)限不一， 從 ①。 我 根本上看同樣不能有效發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)的作用 國(guó)食品安全的最大隱患是嚴(yán)重違背生物學(xué)規(guī)律的農(nóng) 業(yè)種養(yǎng)殖方式和化學(xué)肥料、 農(nóng)藥、 激素與抗生素等有 害物質(zhì)的超標(biāo)使用。 這帶來(lái)的直接結(jié)果是致使防疫 用抗生素、 助長(zhǎng)用激素及各種飼料添加劑的大劑量使 用， 從而危害人體健康②。 有鑒于此， 筆者建議將分 散于若干食品安全監(jiān)管部門的食品生產(chǎn)加工 、 流通 （ 進(jìn)出口 ） 及消費(fèi)環(huán)節(jié)三個(gè)環(huán)節(jié)合并由一個(gè)部門監(jiān) 即由衛(wèi)生部下屬國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局統(tǒng)一管 管， 。建議食用農(nóng)產(chǎn)品種植及養(yǎng)殖環(huán)節(jié)的食品安全問(wèn) 理 題暫時(shí)仍然由農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管， 假以時(shí)日， 打通整個(gè)食 品生產(chǎn)供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)， 建立類似于英國(guó)食品標(biāo)準(zhǔn)局或者 德國(guó)的消費(fèi)者保護(hù)、 食品和農(nóng)業(yè)部之類的“全程、 無(wú) 縫式” 的統(tǒng)一食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)。 （ 二） 分部門監(jiān)管的外部性、 規(guī)制博弈及其弊端 之克服 食品安全監(jiān)管是社會(huì)性規(guī)制的一種 ， 因?yàn)橐?guī)制對(duì) 象通常涉及到廣大公眾的公共利益 ， 需要政府出面就 事涉公共利益的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn) ， 諸如 勞動(dòng)安 此類的社會(huì)性規(guī)制還包括醫(yī)藥衛(wèi)生安全規(guī)制 、 全規(guī)制、 環(huán)境規(guī)制等等， 這是規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論。 對(duì)于食品安全規(guī)制的界定， 經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯賓塞·漢森和 朱麗葉·卡斯維爾 （ Spenser Henson ＆ Julie Caswell） 的觀點(diǎn)影響較大， 他們提出， 食品安全規(guī)制指政府或 非政府的食品安全規(guī)制機(jī)構(gòu)依據(jù)各種法律法規(guī)的授 權(quán)， 對(duì)從事食品生產(chǎn)、 加工、 物流以及銷售的企業(yè)所進(jìn) 行的一切監(jiān)督管理活動(dòng)， 其目的旨在增進(jìn)社會(huì)福利， 為消費(fèi)者提供安全食品， 保護(hù)其利益， 進(jìn)而維護(hù)公共
〔4〕 健康和安 全。 但 是， 品 行 業(yè) 具 有 很 強(qiáng) 的 外 部 性 食 （ externalities） ， 如果能提供數(shù)量充足而質(zhì)量?jī)?yōu)良的食

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品交 易 當(dāng) 中 存 在 嚴(yán) 重 的 信 息 不 對(duì) 稱 （ information asymmetric） ， 依據(jù)信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究， 在食品消費(fèi)方 面存在很嚴(yán)重的信息不對(duì)稱情形。 在這種信息不對(duì) 稱的交易當(dāng)中， 處于信 息 優(yōu) 勢(shì) 的 一 方 （ 如 食 品 銷 售 者） 容易利用信息弱勢(shì)方 （ 如普通消費(fèi)者 ） 對(duì)交易對(duì) ， 象信息的“無(wú)知 ” 謀求一己私利而損害交易對(duì)象的 而作為信息弱勢(shì)一方可能會(huì)因?yàn)楹ε率?利益； 此時(shí)， 騙， 往往會(huì)對(duì)交易持懷疑態(tài)度， 進(jìn)而導(dǎo)致交易可能受 阻。單純利用市場(chǎng)機(jī)制并不能有效解決負(fù)外部性和 信息不對(duì)稱問(wèn)題， 政府規(guī)制和第三方機(jī)構(gòu)規(guī)制的理念 便被引入食品監(jiān)管領(lǐng)域。 根據(jù)理性人假設(shè)理論， 公共規(guī)制機(jī)構(gòu)同樣也存在 尋求自身利益最大化的情形， 當(dāng)然其尋求利益最大化 是在既有制度范圍內(nèi)實(shí)施的。 食品安全規(guī)制機(jī)構(gòu)與 被規(guī)制的食品生產(chǎn)供應(yīng)商之間的博弈 ， 可以通過(guò)表二 來(lái)表示。 表二： 食品安全規(guī)制機(jī)構(gòu)與食品生產(chǎn)供應(yīng)商之間 的規(guī)制博弈
食品生產(chǎn)供應(yīng)商 安全 食品安全 規(guī)制機(jī)構(gòu) 不查處 查處 不安全 I， S N， S I， U N， U

在該表中， 食品生產(chǎn)供應(yīng)商的經(jīng)營(yíng)策略空間是生 產(chǎn)經(jīng)營(yíng)安全食品 S 和不安全食品 U， 可以表示為 X1 = （ E， ； 相對(duì)應(yīng)地， U） 食品安全規(guī)制機(jī)構(gòu)的策略空間 N） 其組合很 為查處 I 和不查處 N， 表示為 X2 = （ I， ， 明顯可以分為如上圖所示的四種情況。 在上述四種 規(guī)制博弈情形當(dāng)中， 對(duì)于食品安全規(guī)制機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)， 設(shè) （ P， 策略組合為基準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)效用組合， S） S） 則在 （ N， 策 生產(chǎn)供應(yīng)安全食品者被查處， 則食品安 略組合當(dāng)中， U） 全規(guī)制機(jī)構(gòu)會(huì)被投訴； 在 （ N， 策略組合當(dāng)中， 不安 全食品被查處， 給食品安全規(guī)制機(jī)構(gòu)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)更 大， 因?yàn)椴话踩称飞a(chǎn)供應(yīng)企業(yè)被查出問(wèn)題 ， 說(shuō)明 規(guī)制機(jī)構(gòu)監(jiān)管不力， 監(jiān)管存在漏洞， 可能會(huì)被上級(jí)主
① 參見(jiàn)全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)路甬祥 2011 年 6 月 29 日在結(jié) ： 束全國(guó)各地進(jìn)行食品安全監(jiān)管調(diào)研調(diào)查之后所發(fā)表的言論 《人大常 ， 委會(huì)： 要解決食品安全分段監(jiān)管銜接問(wèn)題》 http： / / news． china． com / domestic /945 /20110629 /16621245． html， 2011 年 9 月 3 日訪問(wèn)。 ： ， ② 周淑景 《基于供應(yīng)鏈的食品安全體系探討》 載 2011 年 8 月 26 日 《中國(guó)改革報(bào)》 “理論視點(diǎn)” 網(wǎng)絡(luò)版 欄目（ http： / / www． crd． net． cn / web / NewsInfo． asp？ NewsId = 4008） ， 2011 年 9 月 3 日訪問(wèn)。

品， 則無(wú)疑會(huì)提高消費(fèi)者的整體健康水平， 是為正外 部性； 反之， 對(duì)消費(fèi)者身體健康造成損害的不安全食 品將可能導(dǎo)致公共食品安全事故 ， 這種情形不僅會(huì)損 害消費(fèi)者的健康利益， 更為甚者會(huì)造成消費(fèi)者群體的 集體恐慌， 導(dǎo)致某類食品銷量銳減或者某個(gè)品牌的食 品突然退出市場(chǎng)， 進(jìn)而對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成極大負(fù)面影 �！� 響， 是為負(fù)外部性 雙匯” 瘦肉精曝光后短短數(shù)天內(nèi) 股價(jià)一瀉千里就是負(fù)外部性的典型實(shí)例 。此外， 在食

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法律科學(xué)（ 西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）

2011 年第 6 期

管機(jī)構(gòu)問(wèn)責(zé)， 在這種情形下， 食品安全規(guī)制機(jī)構(gòu)所面 （ I， 策略組合更大。 在 （ I， 組合當(dāng) U） U） 臨的風(fēng)險(xiǎn)比 只要不安全食品的生產(chǎn)供應(yīng)者不主動(dòng)暴露其問(wèn)題 中， 食品， 再加上監(jiān)管機(jī)構(gòu)睜一只眼閉一只眼， 普通消費(fèi) U） 在 食品 是無(wú)從知道的。因此， （ N， 策略組合當(dāng)中， 因?yàn)槠洳粌H有可能失 安全規(guī)制機(jī)構(gòu)通常會(huì)非常慎重， 去被尋租的機(jī)會(huì)， 而且有可能因?yàn)橹皥?zhí)法不嚴(yán)導(dǎo)致 被上級(jí)主管機(jī)構(gòu)給予處分的風(fēng)險(xiǎn) ， 因此這種策略組合 的風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)屬最大。食品安全規(guī)制者通常也是理性人 、 也是存在風(fēng)險(xiǎn)厭惡的 （ risk － averse） ， 其在履行公共 職權(quán)時(shí)肯定會(huì)首先考慮到如何在執(zhí)法時(shí)保護(hù)自己的 切身利益， 經(jīng)過(guò)綜合權(quán)衡及各種利益博弈， 風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避 （ risk aversion） 策略必定為其選擇， 于是就出現(xiàn)了 （ I， U） 組合的博弈均衡。通過(guò)這許許多多的實(shí)例可以總 “ 結(jié)得出 真正發(fā)現(xiàn)、 披露不安全食品的不是食品安全 ， 監(jiān)管機(jī)構(gòu) 而是各種媒體及一些研究機(jī)構(gòu)的食品科研 ， 工作者” 它們克服了政府規(guī)制的不足。 而在中國(guó)， 食品監(jiān)管唯有政府部門一家， 政府監(jiān)管這根最后的稻 草往往不能承受生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的利益之重 ， 雙匯火腿瘦 肉精事件、 雨潤(rùn)問(wèn)題肉事件都把故事說(shuō)得栩栩如生 。 筆者認(rèn)為我國(guó)食品安全監(jiān)管部門首先必須克服 多頭監(jiān)管的弊端， 在近期通過(guò)漸進(jìn)式的改革， 以實(shí)現(xiàn) 統(tǒng)一食品生產(chǎn)供應(yīng)鏈監(jiān)管為目標(biāo) ， 實(shí)行一個(gè)或兩個(gè)部 門負(fù)主要責(zé)任、 其他部門負(fù)輔助責(zé)任的管理體制， 最 終實(shí)現(xiàn)對(duì)食品生產(chǎn)供應(yīng)鏈的統(tǒng)一監(jiān)管。 選擇統(tǒng)一食 品生產(chǎn)供應(yīng)鏈監(jiān)管模式， 可以借鑒選擇美國(guó)的品種監(jiān) 如美國(guó)對(duì)于肉、 、 、 蛋 禽 海鮮品等分別規(guī)定了 管模式， 不同的監(jiān)管機(jī)關(guān)， 甚至用乙醇含量 7% 來(lái)劃分葡萄酒 和其他酒的不同監(jiān)管機(jī)關(guān)， 從而使得對(duì)某種食品的 “從農(nóng)田到餐桌 ” 的全程監(jiān)管的責(zé)任主體明確， 即由 一個(gè)部門負(fù)責(zé)與該種食品有關(guān)的所有活動(dòng)包括種植 、 養(yǎng)殖、 生產(chǎn)加工、 銷售、 進(jìn)出口等的監(jiān)管， 避免出現(xiàn)監(jiān) 管真空。由一個(gè)部門一竿子管到底， 有利于發(fā)現(xiàn)監(jiān)管 過(guò)程中存在的薄弱環(huán)節(jié)， 從而使監(jiān)管切實(shí)有效。 五、 我國(guó)食品安全監(jiān)管體系改革的具體思路 （ 一） 明確食品、 藥物和毒物三分標(biāo)準(zhǔn) 食品與藥物的區(qū)分， 各國(guó)法律法規(guī)均規(guī)范得比較 清晰； 但在食品與毒物的區(qū)分方面， 各國(guó)的做法有所 不一。筆者認(rèn)為， 最值得推崇的是美國(guó)和歐盟在毒物 控制方面的立法和監(jiān)管。 例如在美國(guó)有專門的毒物 — 控制機(jī)構(gòu)——毒 物 和 疾 病 登 記 署 （ Agency for Toxic Substances and Disease Registry， ATSDR） ， 該署的職責(zé) 就是為公眾提供最新科學(xué)服務(wù)， 對(duì)公共衛(wèi)生事務(wù)做出 快速反應(yīng)， 為公眾提供可靠的、 防止有害物質(zhì)暴露以

及與疾病有關(guān)的毒物的衛(wèi)生信息。 該署還受美國(guó)國(guó) 會(huì)的委托， 對(duì)環(huán)境中有害公眾健康的危險(xiǎn)物質(zhì)所產(chǎn)生 的影響發(fā)揮其特別職能。 這些職能包括對(duì)廢物處理 場(chǎng)所進(jìn)行衛(wèi)生評(píng)估、 就特定危險(xiǎn)物質(zhì)為公眾提供衛(wèi)生 進(jìn)行衛(wèi)生監(jiān)控和疾病登記、 對(duì)危險(xiǎn)物質(zhì)的突發(fā) 咨詢、 為支持公共衛(wèi)生評(píng)估進(jìn)行應(yīng)用研 泄漏做出快速反應(yīng)、 究、 為大眾提供信息服務(wù)傳播最新資訊以及就有關(guān)危 險(xiǎn)物質(zhì)對(duì)大眾展開(kāi)安全教育和培訓(xùn)。 在該署的網(wǎng)站 上公眾可以一覽有關(guān)危及人體健康的毒物的相關(guān)信 ， （ 息， 比如說(shuō) “毒物檔案信息 ” Toxicological Profile Information Sheet） 欄 目， 欄 目 中 的 毒 物 檔 案 是 在 對(duì) 該 1980 年 綜合環(huán)境應(yīng)對(duì)、 《 （ 賠償和責(zé)任法案 》 Comprehensive Environmental Response， Compensation， and Liability Act， CERCLA） 進(jìn) 行 修 正 的 基 礎(chǔ) 上， 據(jù) 于 依 1986 年頒布的 超級(jí)基金修正案及再授權(quán)法案 》 Su《 （ SARA） perfund Amendments and Reauthorization Act， 所制定 的。 該 項(xiàng) 公 共 法 律 要 求 ATSDR 就 CERCLA 所列出的國(guó)家優(yōu)先整治場(chǎng)址名錄中最常見(jiàn)的危險(xiǎn)物 質(zhì)以及 ATSDR 以及美國(guó)環(huán)保署（ EPA） 所認(rèn)定的對(duì)人 體健康存在重大威脅的有害物質(zhì)建立詳細(xì)的毒物檔 案。該欄目對(duì)該機(jī)構(gòu)所列出的 275 種毒物都有詳細(xì) 描述， 其中包含對(duì)這些毒物的毒理分析以及對(duì)人體會(huì) 產(chǎn)生不良反應(yīng)的信息①。 筆者建議， 我國(guó)可以在有毒物質(zhì)與疾病關(guān)聯(lián)研究 方面具有相當(dāng)研究實(shí)力和專業(yè)經(jīng)驗(yàn)的中國(guó)疾控中心 （ CDC） 專門設(shè)立類似機(jī)構(gòu)。 從目前的情況看， 我國(guó) 在食物 對(duì)諸多毒物的認(rèn)識(shí)水準(zhǔn)與發(fā)達(dá)國(guó)家相差甚巨 ， 與毒物的立法界分上亦落后甚多。 毒物與疾病關(guān)聯(lián) 的專門研究機(jī)構(gòu)成立后， 一定要嚴(yán)格按照《政府信息 公開(kāi)條例》 的要求， 搭建信息公開(kāi)平臺(tái)， 切實(shí)落實(shí)政 府信息公開(kāi)， 讓消費(fèi)者及時(shí)了解食品安全信息， 預(yù)防 。 毒物致害的發(fā)生和蔓延 （ 二） 建立食品安全追溯體系 在食品生產(chǎn)供應(yīng)鏈的每個(gè)環(huán)節(jié)都有可能存在各 種導(dǎo)致食品被污染的風(fēng)險(xiǎn)， 如何有效控制這些外來(lái)介 入因素對(duì)食品的污染， 最大程度降低不安全食品出現(xiàn) 的概率， 研發(fā)、 推廣具有全過(guò)程無(wú)縫隙監(jiān)控的食品安 全追溯系統(tǒng)勢(shì)在必行。 1． 食品安全管理體系認(rèn)證： HACCP 現(xiàn)代意義上的食品安全起源是從 HACCP（ Haz科學(xué)， 達(dá)數(shù)百 ① 該機(jī)構(gòu)就每份毒物提交的報(bào)告都是非常詳盡、 頁(yè)之多， 而且更新速度非常的快。由上述可知該機(jī)構(gòu)， 對(duì)民眾健康以 及公共衛(wèi)生的責(zé)任心態(tài)是何等的認(rèn)真負(fù)責(zé)。資料來(lái)源： http： / / www． atsdr． cdc． gov． 詳見(jiàn)涂永前 《潛伏性毒物致害侵權(quán)問(wèn)題研究》 中國(guó)政 ： ， 法大學(xué) 2008 年博士論文，第 21 頁(yè)及腳注 24。

論我國(guó)食品安全監(jiān)管的癥結(jié)和出路 ard Analysis of Critical Control Poin）
① 開(kāi)始的 ， 是用于

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對(duì)某一特定食品生產(chǎn)加工過(guò)程 （ 自原料生產(chǎn)、 接收、 加工、 包裝、 儲(chǔ)存、 運(yùn)輸、 銷售 ） 及食品食用的各個(gè)環(huán) 節(jié)和過(guò) 程 進(jìn) 行 鑒 別 評(píng) 價(jià) 和 控 制 的 一 種 系 統(tǒng) 方 法。 HACCP 通過(guò)對(duì)食品全過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行危害分 找出關(guān)鍵控制點(diǎn) （ CCP） ， 采用有效的預(yù)防措施和 析， 監(jiān)控手段， 使危害因素降到最小程度， 并采取必要的 驗(yàn)證措施， 使產(chǎn)品達(dá)到預(yù)期的要求。HACCP 必須在 良好操作規(guī)范（ GMP） 、 標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)范 （ SOP） 、 衛(wèi)生標(biāo) 準(zhǔn)操作規(guī)范 （ SSOP） 等食品安全項(xiàng)目基礎(chǔ)上運(yùn)行， 一 個(gè)比較完整的質(zhì)量保證體系因此形成 。HACCP 作為 最有效的食源疾病控制體系已被國(guó)家或社會(huì)所接受 。 2． 食品安全管理認(rèn)證體系： ISO 22000 現(xiàn)行的食品安全認(rèn)證工具除了 HACCP、 英國(guó)零 售協(xié)會(huì)（ BRC） 全球食品標(biāo)準(zhǔn)、 國(guó)際食品標(biāo)準(zhǔn) （ IFS） 、 安全質(zhì)量食品（ SQF） 協(xié)議， 以及歐洲零售商農(nóng)產(chǎn)品工 （ EurepGAP ） 等 之 外， ISO 作集 團(tuán) 的 良 好 農(nóng) 業(yè) 規(guī) 范 22000： 2005 標(biāo)準(zhǔn)《食品安全管理體系 － 對(duì)食物鏈中 各類組織的要求 》 已于 2005 年 9 月 1 日由國(guó)際標(biāo)準(zhǔn) 化組織（ ISO） 正式發(fā)布。ISO 22000 的使用范圍覆蓋 了食品鏈全過(guò)程， 即種植、 養(yǎng)殖、 初級(jí)加工、 生產(chǎn)制造、 分銷， 一直到消費(fèi)者使用， 其中也包括餐飲。另外， 與 食品生產(chǎn)密切相關(guān)的行業(yè)也可以采用這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)建立 食品安全管理體系， 如殺蟲(chóng)劑、 獸藥、 食品添加劑、 儲(chǔ) 運(yùn)、 食品設(shè)備、 食品清潔服務(wù)、 食品包裝材料等。 因 此， 可以說(shuō) ISO22000 是從以 HACCP 原理為核心的食 品安全控制體系發(fā)展到（ 食品安全管理體系 ） 食品鏈 中各類組織的要求。ISO 22000 標(biāo)準(zhǔn)的頒布將取代目 前各國(guó)存在的大多數(shù)食品安全管理標(biāo)準(zhǔn) ， 我國(guó)等同采 用 ISO 22000： 2005 的 GB / T 22000 － 2006 國(guó)家標(biāo)準(zhǔn) 已于 2006 年 7 月 1 日發(fā)布實(shí)施。 3． 兩大認(rèn)證體系在我國(guó)發(fā)生的偏離與糾正 中國(guó) 認(rèn) 證 認(rèn) 可 監(jiān) 督 管 理 委 員 會(huì) （ CNCA） 已 于 2007 年 7 月 18 日發(fā)布的 關(guān)于食品安全管理體系認(rèn) 《 證審批政策的說(shuō)明 》 中明確了二者的定義： 依據(jù) GB / T22000（ ISO22000） 開(kāi)展的認(rèn)證定義為“食品安全管 （ 理體系認(rèn)證 ” 簡(jiǎn)稱 FSMS 認(rèn)證 ） ； 依據(jù) HACCP 及相 關(guān)技術(shù)規(guī)范開(kāi)展的認(rèn)證為 HACCP 認(rèn)證。HACCP 認(rèn) 證已經(jīng)在國(guó)內(nèi)外貿(mào)易中得到普遍承認(rèn) ， 因此在一段時(shí) 間內(nèi) GB / T22000 （ ISO22000） 認(rèn)證將與 HACCP 認(rèn)證 并存。通過(guò) GB / T 22000 （ ISO22000） 認(rèn)證的企業(yè)， 如 在 HACCP 業(yè)務(wù) 受 理 范 圍 內(nèi)， 根 據(jù) 企 業(yè) 要 求 發(fā) 放 可 HACCP 證書(shū)。二者具有以下共同特點(diǎn)： （ 1） 是建立 在組織良好的食品衛(wèi)生管理的基礎(chǔ)上的管理體系 ； （ 2） 是基于科學(xué)分析建立的體系， 需要一定的技術(shù)支

持； （ 3） 是用于保護(hù)食品防止生物、 化學(xué)和物理危害 ， 的管理工具 對(duì)所有潛在危害進(jìn)行分析； （ 4） 確定預(yù) 防措施， 減少、 消除、 防止危害發(fā)生； （ 5） 與依靠化學(xué) 分析、 微生物檢驗(yàn)進(jìn)行控制相比較， 具有較高的經(jīng)濟(jì) 性； （ 6） 強(qiáng)調(diào)關(guān)鍵點(diǎn)的控制， 在食品生產(chǎn)過(guò)程中， 重點(diǎn) 關(guān)注解決關(guān)鍵問(wèn)題； （ 7） 是一個(gè)動(dòng)態(tài)的體系， 其體系 及控制措 施 隨 產(chǎn) 品、 產(chǎn) 條 件 等 因 素 改 變 而 變 化； 生 （ 8） 得到各國(guó)政府、 聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織和世界衛(wèi)生組織 下屬的食品法典委員會(huì)（ CAC） 及 ISO 的認(rèn)同。 目前， 我國(guó)企業(yè)的食品安全管理一直沿用良好操 作規(guī)范（ GMP） 管理系統(tǒng)， 即是政府制定強(qiáng)制性的食 品生產(chǎn)、 貯存衛(wèi)生法規(guī)， 來(lái)確保食品衛(wèi)生無(wú)害的體系。 因此， 完善我國(guó)食品安全監(jiān)督體系的當(dāng)務(wù)之急就是首 先大力推廣已經(jīng)比較成熟完整、 為世界上很多國(guó)家認(rèn) 可的 HACCP 及 ISO22000 標(biāo)準(zhǔn)體系。其次， 加強(qiáng)對(duì)認(rèn) 建立避免認(rèn)證機(jī)構(gòu)與企業(yè)合謀私利的 證機(jī)構(gòu)的監(jiān)管， 監(jiān)管體系及激勵(lì)與懲罰機(jī)制。 第三， 應(yīng)逐步將 HACCP 或者 ISO22000 納入法制化軌道， 從國(guó)家法律的層 對(duì)違反 HACCP 的食品安全 面推廣實(shí)施該認(rèn)證體系， 違反許可規(guī)定強(qiáng)制退出、 加 企業(yè)及其法人進(jìn)行嚴(yán)懲、 強(qiáng)安全抽檢和過(guò)程監(jiān)督檢查、 建立企業(yè)整改制度、 實(shí) 施風(fēng)險(xiǎn)檢測(cè)、 通過(guò)食品安全信息公開(kāi)平臺(tái)及時(shí)公布相 關(guān)信息、 加強(qiáng)不安全食品召回及其監(jiān)督， 并通過(guò)私法 體系的改良， 諸如加大懲罰性賠償額度及建立相關(guān)公 益訴訟制度及損害賠償基金等措施威懾不安全食品 生產(chǎn)供應(yīng)企業(yè)。 （ 三） 制定統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn) 據(jù)國(guó)務(wù)院新聞辦公室 2007 年發(fā)布的《中國(guó)的食 品質(zhì)量安全狀況》 白皮書(shū)統(tǒng)計(jì)， 中國(guó)已發(fā)布涉及食品 但這些標(biāo)準(zhǔn) 安全的各類標(biāo)準(zhǔn)加上地方標(biāo)準(zhǔn)近兩萬(wàn)項(xiàng) ， 還沒(méi)有真正充分發(fā)揮作用。 原因在于一是標(biāo)準(zhǔn)分散 于多個(gè)部門， 使食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、 行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、 地方標(biāo) 矛盾和重復(fù)。 二是標(biāo)準(zhǔn)不配套， 不 準(zhǔn)之間存在交叉、 僅表現(xiàn)在標(biāo)準(zhǔn)個(gè)體之間， 更表現(xiàn)在從生產(chǎn)到流通過(guò)程 中。三是標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)含量低， 特別是與國(guó)際現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)之 間存在不小的差距。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)只有 40% 等同或等效 采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)， 行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)更是只有 14． 63% ， 對(duì)保障 。 我國(guó)食品安全起不到應(yīng)有的作用 《食品安全法 》 出臺(tái)后， 我國(guó)衛(wèi)生部正在抓緊與 其他食品安全監(jiān)管部門一起部署統(tǒng)一制定具體的食 品及其添加成分的安全標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)制定問(wèn)題， 筆
① HACCP 七項(xiàng)原則是： （ 1） 進(jìn)行危害分析并確定預(yù)防措施； （ 2） 確定關(guān)鍵控制點(diǎn)； （ 3） 確定關(guān)鍵限值； （ 4） 為每一個(gè)關(guān)鍵控制點(diǎn)建立監(jiān) 控系統(tǒng)； （ 5） 當(dāng)關(guān)鍵限值發(fā)生偏差時(shí)， 采取的糾正措施； （ 6） 建立記錄 保存系統(tǒng)； （ 7） 建立驗(yàn)證程序。

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法律科學(xué)（ 西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）

2011 年第 6 期

者認(rèn)為應(yīng)正本清源， 著重做好以下幾個(gè)方面的工作： （ 1） 清除混淆概念。一些沒(méi)有明確界定的、 標(biāo)明不同 諸如保健食品、 自然食品、 食品安全等級(jí)的食品概念， 生態(tài)食品、 無(wú)公害食品、 無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品和綠色食品 （ A AA 級(jí)， 級(jí)） 等， 名詞繁多， 增加消費(fèi)者識(shí)別食品安全 造成消費(fèi)者確認(rèn)上的混淆和模糊 。加拿 等級(jí)的難度， 大的做法值得借鑒， 該國(guó)于 2001 年 6 月以法律的形 式明文規(guī)定， 所有食品必須在成分說(shuō)明的標(biāo)簽上列出 13 種主要營(yíng)養(yǎng)成分， 括 脂 肪、 和 脂 肪、 路 里、 包 飽 卡 鈉、 纖維、 蛋白質(zhì)、 鈣和鐵等， 以防止有些廠商濫用所 “ ”“ 謂的 健康食品 、 綠色食品” 定義， 推銷一些其實(shí)并 不健康的食品。（ 2） 更新并統(tǒng)一食品安全標(biāo)準(zhǔn)。 目 前我國(guó)很多標(biāo)準(zhǔn)都是十幾年前制定的， 非常落后， 沒(méi) 有根據(jù)食品安全標(biāo)準(zhǔn)慣例每隔 5 年進(jìn)行一次更新、 審 核。另外， 食品安全標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由衛(wèi)生部統(tǒng)一發(fā)布， 逐步 、 樹(shù)立衛(wèi)生部在食品安全統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施 監(jiān)管方面的權(quán) 審 威； （ 3） 及時(shí)制定新的食品安全標(biāo)準(zhǔn)。 及時(shí)清理、 查沒(méi)有食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域內(nèi)的的地方標(biāo)準(zhǔn) 、 企業(yè) 標(biāo)準(zhǔn)， 抓緊制定國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)， 減少或避免地方各自為政 以及個(gè)別企業(yè)通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)壟斷經(jīng)營(yíng)以及設(shè)置貿(mào)易壁壘 的現(xiàn)象發(fā)生。（ 4） 謹(jǐn)慎對(duì)待進(jìn)口食品和新資源食品。 針對(duì)目前我國(guó)尚不存在食品安全標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)口食品及 新資源食品， 應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎對(duì)待， 除借鑒他國(guó)標(biāo)準(zhǔn)外， 應(yīng)抓 緊展開(kāi)安全的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估， 將食品安全風(fēng)險(xiǎn)降至最低。 （ 四） 建立食品安全第三方監(jiān)督機(jī)制 。 如同市場(chǎng) 失 靈 一 樣， 府 監(jiān) 管 也 可 能“失 靈 ” 政 中國(guó)食品安全監(jiān)管中存在的政府失靈 ， 最為典型的當(dāng)

與 屬地方保護(hù)主義。地方政府從發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)出發(fā)， ， 當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)企業(yè)形成了利益聯(lián)盟 公開(kāi)或暗里支持當(dāng)?shù)?造假企業(yè)自 企業(yè)的造假摻假等不法行為。如此一來(lái)， 然會(huì)有恃無(wú)恐。面對(duì)可能存在的市場(chǎng)失靈和政府失 必須引入公眾全面參與監(jiān)督的第三方監(jiān)管模式 。 靈， 除此之外， 由于市場(chǎng)、 政府在食品安全監(jiān)管方面各有 劣勢(shì)， 在不完善的政府、 不完善的市場(chǎng)和現(xiàn)實(shí)社會(huì)之 間， 應(yīng)建立一種有效的相互協(xié)調(diào)監(jiān)督機(jī)制 。 尋求政 府、 市場(chǎng)和社會(huì)在食品安全監(jiān)督方面的均衡點(diǎn) ， 建立 食品安全監(jiān)督的互補(bǔ)機(jī)制。 我國(guó)今后的食品安全監(jiān) 管體系應(yīng)該重視第三方監(jiān)管機(jī)制的作用 ， 使政府、 市 場(chǎng)、 社會(huì)、 “四位一體 ” 公民 架構(gòu)得以發(fā)揮現(xiàn)實(shí)效用。 首先， 政府應(yīng)該引導(dǎo)和指導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)揮其積極作 用。行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)本行業(yè)食品的生產(chǎn)技術(shù)、 工藝流程、 產(chǎn)品品質(zhì)、 成本管理、 銷售管理等有充分的了解， 行業(yè) 。 其次， 應(yīng)建立消費(fèi)者， 協(xié)會(huì)的監(jiān)管能做到有的放矢 尤其是新聞媒體參與食品安全問(wèn)題管制的動(dòng)力機(jī)制 ， 讓參與者在參與中獲利而不是受害 。在此基礎(chǔ)上， 逐 步建立包括衛(wèi)生部、 農(nóng)業(yè)部等食品安全監(jiān)管負(fù)有主要 責(zé)任的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)、 食品科研機(jī)構(gòu)、 食品行業(yè)協(xié)議 會(huì)、 食品生產(chǎn)供應(yīng)企業(yè)商及消費(fèi)者保護(hù)之間進(jìn)行合作 或者交流的食品安全協(xié)調(diào)委員會(huì) ， 其任務(wù)是協(xié)調(diào)這些 食品生產(chǎn)供應(yīng)機(jī)構(gòu)、 政府管理機(jī)構(gòu)、 行業(yè)協(xié)會(huì)、 食品科 研機(jī)構(gòu)與消費(fèi)者組織之間的互動(dòng) ， 對(duì)食品安全數(shù)據(jù)進(jìn) 行監(jiān)測(cè)和綜合分析， 搭建食品安全利益相關(guān)者的信息 互通平臺(tái)， 及時(shí)向消費(fèi)者傳遞食品安全信息， 預(yù)防食 品安全事故的發(fā)生。

參

考

文

獻(xiàn)

〔1〕 〔N〕 時(shí)代商報(bào)， . 2001 － 04 － 26（ A02） . 韓雷 .“九龍治水” 難筑食品安全底線 〔2〕 〔M〕 南京： 南京大學(xué)出版社， . 2005. 劉景林， 周亞紅 . 毒物及微量物證分析學(xué) 〔3〕 S Li，About to Improve the Food Safety of Self － Declaration of Conformity Research，Korea Association，fall academic conferE ence papers，No． 11， 2008，pp． 114 － 115． 〔4〕 Spencer Henson and Julie Caswell，F(xiàn)ood Safety Regulation： an Overview of Contemporary issues，F(xiàn)ood Policy， 1999，vol． 24， Issue 6， 589 – 603． pp．

（ 本文責(zé)任編輯

涂永前）



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