本文關(guān)鍵詞：信訪體制在中國憲法框架中的合理定位，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

【全文】【法寶引證碼】 CLI.A.066231     信訪體制在中國憲法框架中的合理定位

童之偉

【摘要】在我國憲法框架下，信訪屬于輔助政制的范疇，在歷史上它是我國核心政制效能嚴(yán)重不足時應(yīng)運(yùn)而生的代償性體制。因復(fù)雜的社會經(jīng)濟(jì)原因，信訪體制一度在我國憲法框架中居于主導(dǎo)地位，后隨著核心政制效能的逐漸恢復(fù)，其正義推進(jìn)功能有所收縮。當(dāng)信訪體制發(fā)揮對核心政制的補(bǔ)充效用時，兩者會相得益彰，若處置不當(dāng)則難免造成兩者間發(fā)生“零和博弈”。過度強(qiáng)調(diào)信訪體制的作用，試圖讓它承擔(dān)明顯屬于核心政制的功能，從中長期的觀點(diǎn)看可能失大于得。我國憲法框架現(xiàn)在和未來的走向，應(yīng)該是核心政制和輔助政制依憲法精神和法治原則各自回歸其本位。從根本上說，消解信訪困擾的根本出路，在于通過改革提升核心政制的正義推進(jìn)效能。有必要改革現(xiàn)行信訪處置機(jī)制，改革的方向應(yīng)該是消除信訪體制運(yùn)行造成核心政制地位、權(quán)威和效能減損的現(xiàn)象和傾向。
【關(guān)鍵詞】信訪體制；核心政制；憲法框架；憲法；法治；改革

　　信訪體制指公民信訪（包括上訪）及公共機(jī)構(gòu)受訪并做出相應(yīng)處置的一套程式化的安排，，它在當(dāng)今我國的社會生活中具有特殊的重要性。但正如有學(xué)者指出的，“信訪的特殊重要性與對它的學(xué)術(shù)研究是很不相稱的。”{1}在建設(shè)法治國家的背景下，盡管最新統(tǒng)計(jì)顯示，至2009年止，信訪總量連續(xù)5年有所下降，但如何恰當(dāng)?shù)乜创^去和現(xiàn)在的信訪及其相關(guān)受訪活動，如何在憲法精神和法治原則下合理處置信訪體制與核心政制的關(guān)系，怎樣消解或緩解信訪困擾，信訪處置機(jī)制該怎樣改革等等，仍然是我國社會應(yīng)該形成基本共識的重要問題。要回答好這些問題，我們必須對信訪在中國憲法框架中相對于核心政制的位置，做出合理的定位。本文試以學(xué)術(shù)界迄今為止已經(jīng)產(chǎn)生的相關(guān)研究成果為基礎(chǔ)，對這個問題做些探討。本文的展開，是以將我國憲法框架所容納的全部政治法律制度相對區(qū)分為核心政制與它的輔助政制兩個部分為學(xué)理基礎(chǔ)的。

　　一、信訪體制在我國憲法框架中應(yīng)處的位置

　　要對信訪體制在我國憲法框架中的確切位置做合理、準(zhǔn)確的把握，是一件十分困難的事情，因?yàn)�，我國的憲法框架是動態(tài)的，且基于憲法和法律文本的體系與實(shí)際的情形也不盡相同。不過，從方法上看，我們還是應(yīng)該先把握住我國的憲法框架，確定信訪體制本來應(yīng)該立處的位置，然后再以此為參照點(diǎn)對信訪體制在現(xiàn)階段的實(shí)際位置和未來應(yīng)然的發(fā)展方向做出評估。

　　從結(jié)構(gòu)、功能等要素著眼，我們不妨將我國憲法框架下的政治法律制度相對區(qū)分為核心政制和輔助政制兩個部分。其中，核心政制指的是以人民代表大會制度為根本的那部分政治法律制度。在我國，核心政制包括憲法確認(rèn)的掌握和運(yùn)用公民基本權(quán)利、國家權(quán)力（在我國憲法中具體表現(xiàn)為職權(quán)和權(quán)限）的各項(xiàng)原則，憲法保障的公民基本權(quán)利，憲法設(shè)立的國家機(jī)構(gòu)及其組織、職權(quán)與工作程序等等。與公民生活息息相關(guān)的各項(xiàng)憲法原則、基本權(quán)利保障體系、人大體制、行政體制和司法體制，都是我國核心政制的基本組成部分。本文所說的輔助政制，是相對于核心政制而言的，指的是那些總體上說來處于憲法框架之中，但相對而言處于人民代表大會制度之外的那部分政治制度。其基本特征是：要么憲法原則上確認(rèn)了該項(xiàng)制度，如憲法序言確認(rèn)“將長期存在和發(fā)展”的“多黨合作和政治協(xié)商制度”，但憲法和法律都沒有直接確認(rèn)有關(guān)行為主體享有權(quán)利或賦予有關(guān)行為主體以權(quán)力（表現(xiàn)為職權(quán)、權(quán)限）；要么公民基于某項(xiàng)基本權(quán)利和國家基于相應(yīng)的職責(zé)經(jīng)過長期互動已經(jīng)形成了某種制度性安排，但憲法和嚴(yán)格意義上的法律并沒有直接予以記載和確認(rèn)，如信訪體制。這種體制的憲法淵源是我國《憲法》第41條。我國有多種輔助政制，其中地位最高的是政治協(xié)商制度，信訪體制的地位或許僅次于政治協(xié)商制度，因而它也是我國輔助政制的一個重要組成部分。

　　核心政制與輔助政制的共性，在于兩者都處在一國的憲法框架之中，而兩者的差別，則主要表現(xiàn)在以下方面：(1)核心政制有完備、直接的憲法和法律依據(jù)，輔助政制只有間接、不完備或不具體的憲法或法律依據(jù)；(2)核心政制有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利或權(quán)力為其相應(yīng)行為主體的活動內(nèi)容，而對于輔助體制，憲法和法律都尚未確認(rèn)其行為主體享有任何權(quán)利或執(zhí)掌任何權(quán)力。所以，核心政制與輔助政制的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，并非看它們是否與法無涉，而是要從其法律根據(jù)是否充分、其活動是否具備憲定或法定的權(quán)利或權(quán)力等標(biāo)準(zhǔn)來判斷。

　　誠然，我國的輔助政制，不論是政治協(xié)商制度還是信訪體制，都是有一些不同位階的法規(guī)范性文件做依據(jù)的，但這些依據(jù)尚不足以使它們具有核心政制的性質(zhì)。關(guān)于政制協(xié)商制度，我國《憲法》在其序言中確認(rèn)：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展�！睋�(jù)此我們可以說，多黨合作和政治協(xié)商制度是憲法規(guī)定的政治制度，但由于憲法、法律既沒有賦予各級政治協(xié)商會議以國家機(jī)關(guān)的地位，也未授予政治協(xié)商會議執(zhí)掌和行使任何國家權(quán)力，所以，政制協(xié)商制度不屬于我國核心政制的范圍，只是其輔助政制的重要組成部分。至于信訪體制


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