本文關鍵詞：中國法治指數(shù)設計的思想維度，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

關鍵詞：法治;法治指數(shù);思想維度

內容提要：隨著建設法治國家成為中國政府和民眾的基本共識，隨著法治指數(shù)在全球范圍內的興起，中國不僅從理論上開始研究法治指數(shù)和法治評估問題，而且在實踐層面各級政府及其部門也開始了轟轟烈烈的法治指數(shù)設計并加以推廣的運動。反思性地思考中國法治指數(shù)設計中虛與實、中國與世界、普遍性與特殊性、統(tǒng)一與雜多、表象與實質、誠信與虛構、理想與現(xiàn)實、定性與定量、建構主義思維與法治的漸進主義邏輯、科學與人文這些相關的思想維度，有助于我們更為真切地認識和設計中國的法治指數(shù)，也有助于我們更為真實地理解中國的法治建設并理性而穩(wěn)妥地在實踐中推行法治指數(shù)。

一、問題的提出

時代推進到現(xiàn)在，歷史發(fā)展到今天，在宏觀層面和理論層面，可以說，在當今的中國，無論是作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨還是普通的社會公眾，實行法治、建設法治國家和法治社會，已經(jīng)成為中國社會的基本共識。但在實踐操作層面，如何在中國社會實踐和推進法治，確實還是一個非常棘手的大問題。正因為如此，近年來，法治指數(shù)(或者法治量化評估指標、法治評估體系等等，俗稱法治GDP)的學術理論研究和法治指數(shù)的工程設計，悄然成為中國社會的熱點。

所謂法治指數(shù)或者法治(評估、評價)指標，指的是在理論和實踐的結合意義上建立并運用來對一個國家、地區(qū)或者社會的法治狀況進行描述和評估的一系列相對比較客觀量化的標準。應該說，運用法治指數(shù)或者法治指標來描述、衡量和評估法治存在與否及其實際狀況，在關于法治的理論研究中也不乏先例，塞爾茲尼克提出的自然的法治理想標準、[1]614-618富勒提出的法律的內在道德即法治的八個準則、[2]55-97拉茲提出的合法性的法治模式的構成要素、[3]186羅爾斯的形式正義的法治模式要求、[4]60-611959年世界法學家大會的《德里宣言》提出的全面正義的法治模式的原則(1961年得到重申后被稱為拉格斯法則)，張文顯教授提出的現(xiàn)代法治的基本要素與機制的十個方面等等，[5]244-245其實際上所表達的就是法治指數(shù)①。將有關法治的基本內容量化成一個體系性的和詳細的測量標準的做法源自于社會指標運動在國外理論與實踐界的興起，比如將經(jīng)濟指標研究所具有的計量型、準確性與實用性的優(yōu)點納入到社會學研究系統(tǒng)中，就是典型。[6]18對法律指標的研究較早見于1968年美國學者伊萬建立的包括70項具體指標的法律指標體系。[7]2005年世界銀行發(fā)表名為《國別財富報告》的評估報告，法治指數(shù)的概念首次被提出用來表述和評判一國人民守法意識的意愿以及對該國法律制度的信任程度;[8]2006年世界銀行在衡量分析國家的資本財富時再次將法治指數(shù)作為財富增長的基礎支撐部分。[9]2007年，美國律師協(xié)會聯(lián)合泛美律師協(xié)會、泛太平洋律師協(xié)會等律師組織發(fā)起成立世界正義工程，將法治指數(shù)明確為判斷和衡量一個國家的法治狀況及其程度的量化標準和評估體系。[10]

隨著建設法治國家成為中國政府和民眾的基本共識及法治指數(shù)在全球范圍內的興起，中國不僅從理論上開始研究法治指數(shù)和法治評估問題，而且在實踐層面各級政府及其相關部門也開始了轟轟烈烈的設計法治指數(shù)并加以推廣的運動，這兩個方面互相促進，互為因果，成為當前中國法治實踐中熱衷于法治指數(shù)設計的催化劑。國內學者對于法治指數(shù)的設計與推行大多持贊同態(tài)度，并積極投入到建構中國特色的法治指數(shù)體系的過程中。[11]也有少數(shù)人提出反思和質疑，但是這種質疑并非是反對法治的量化評估，而是擔憂實施過程中可能出現(xiàn)的不良后果。[12][13][14]國內對法治指數(shù)的研究大體上可以分為三種類型：第一，著重介紹國外法治指數(shù)的設計和研究，諸如國際上已經(jīng)存在的自由之家的世界自由度指數(shù)、透明國際的國際透明指數(shù)、世界銀行的治理指數(shù)、世界正義工程的法治指數(shù)以及發(fā)展中國家制定的一些法治與民主指數(shù)。[11][15][16][17]第二，著重論述法治指數(shù)設計和研究對中國的意義，強調法治指數(shù)設計和研究對中國法治建設的必要性和可行性。[18][19]第三，著重具體設計中國法治評估中的指數(shù)內容，包括全國層面的法治指數(shù)設計和地方、行業(yè)等層面的法治指數(shù)設計。[20][21][22]與理論上的研究相呼應，并迎合著依法治國和建設社會主義法治國家的政策導向，中國社會早就出現(xiàn)了全國性的依法治省(市、區(qū))、依法治市(州)、依法治縣(區(qū))、依法治鄉(xiāng)、依法治村等法治運動。在這種法治運動中，我國各級政府對法治指數(shù)也情有獨鐘，試圖通過將法治工程量化為可測量的指標來逐步推進。只要簡單地在網(wǎng)絡上查詢一下我們就不難發(fā)現(xiàn)如下信息，從2009年國務院辦公廳發(fā)布《關于推行法治政府建設指標體系的指導意見(討論稿)》以來，從省級政府、市級政府一直到區(qū)(縣)級政府都制定了各自的法治政府建設指標體系或者法治建設狀況(綜合)評價指標體系等②;各級政府的一些部門也制定了本系統(tǒng)的法治指數(shù)③。中國政法大學證據(jù)科學研究院在2012年發(fā)布《中國證據(jù)法治發(fā)展報告2010》時也曾召開中國證據(jù)法治指數(shù)的研討會。[23]

法治指數(shù)在當今中國社會不僅受到法學學術界的關注，而且各級人民政府及其部門都如此熱衷于制定相應的法治指標體系，實在令人喜憂參半。因為在當今中國社會背景下，法治指數(shù)的實踐大熱，遠不能遮蔽和真正解決其在理論上的那些辯證難題，而這恰恰應該是我們在理論上予以理性考量的中國背景下的法治指數(shù)設計應加以認真對待的思想維度。

二、中國法治指數(shù)設計的思想維度

在我國，法治指數(shù)的設計依然是一個新生事物，但是已經(jīng)開始逐步成為中國社會法治實踐和法學研究中的熱點。盡管大多數(shù)人都承認法治指數(shù)設計與推行對我國法治建設具有的重要意義，希望法治指數(shù)的設計和推進能夠幫助中國社會早日實現(xiàn)法治國家的夢想，希望法治指數(shù)的推行能夠促進社會中民眾的法治精神的培育和養(yǎng)成，然而我們更希望我國各級政府和法學學術界都能夠理性對待當前的法治指數(shù)熱，認真思考中國法治指數(shù)設計所必然涉及的諸思想維度。

(一)中國法治指數(shù)設計中的虛與實

在當今中國社會背景下，法治指數(shù)體系的工程設計及其實踐推行，其初衷乃是面對中國社會自古以降不僅缺乏現(xiàn)代法治的思想與觀念等精神要素，而且缺乏現(xiàn)代法治的制度架構與實踐經(jīng)驗的歷史與現(xiàn)實國情與境況，而力圖將中國的法治從口號與宣傳的虛境推入到制度舉措的實踐情境之中。對中國而言，這本是一個非常有意義的法治實踐思路與法治的現(xiàn)實推進策略。但是，坦率地說，中國不僅缺乏法治的思想、制度與實踐傳統(tǒng)，而且即使在今天，整個中國社會包括法學學術界在內對于何謂法治或者法治的真正的認知其實始終處于朦朧之中，也就是說對于法治我們都自以為明白而實際上又說不出個所以然，似乎只可意會而不可言傳。于是，本該確定為實的法治指數(shù)，很可能將流于理論與實踐的想象中的虛。這種虛境之下的法治指數(shù)設計及其評估帶給中國法治建設的很可能將不會是良好的后果。

從亞里士多德提出良法之治到今天，學術界對于法治的爭論依然在進行中。從邏輯角度看，任何人對于法治指數(shù)具體設計的前提都無一例外地是對法治內涵的確切把握，但是任何試圖對法治定義的努力又都容易陷于一種沒有窮盡的爭論中。因此，《牛津法律大辭典》將法治視為最為重要的概念，至今尚未有確定的內容，也不易作出界定。[24]990無論是塞爾茲尼克、富勒還是拉茲、羅爾斯，他們對法治標準的解釋更多地是從形式法治的角度進行的，而實質法治中包含的內容難以通過量化的標準加以體現(xiàn)，塔馬納哈將法治的發(fā)展描述為從薄到厚的過程，而其中的厚就是將實質法治的內容納入其中，諸如人格尊嚴、實質的平等和福利等。[25]92但是這種蘊含強烈價值傾向的實質法治的內容究竟應當包括哪些部分，在世界不同國家和地區(qū)中的認知和理解是明顯有差異的。就當下的中國而言，這些內容能否體現(xiàn)中國現(xiàn)實社會的基本特色并符合法治的基本理念等等問題，在我國學術界并未能展開充分的討論和取得基本的共識。在對法治并無真切的理解和把握之下，不管是學者還是政府設計出的法治指數(shù)或者法治評估體系就都只能表現(xiàn)為五花八門，這從我國各級政府設計的法治政府評估指標體系之間以及不同學者構建的法治指數(shù)體系之間的不同中就可看出其中的端倪。顯然，這種不同并非細枝末節(jié)的差異，而是在何為法治政府的基本理念上存在不同認知或者本來就認知模糊。錢弘道教授提出，中國的法治評估采用的是一種廣義化的界定，在一些國家和地區(qū)不屬于法治內容的方面也納入評估體系。[18]諸如北京市法治建設指標體系中設有民主政治建設項，將很多有關民主的內容納入到法治評估體系中。[18]對法治的不同理解導致出現(xiàn)不同的法治指數(shù)測評體系，這種多元化的法治指數(shù)體系，一方面有益于進一步豐富對法治內涵的理解，但是另一方面也容易導致法治指數(shù)成為學者一廂情愿的閉門造車，或者成為政府將自身既定的行為與慣常的實踐進行合法化的工具，而后者肯定將會導致法治指數(shù)流于形式，甚至會根本背離法治指數(shù)設計與推行的初衷。

(二)中國法治指數(shù)設計中的中國與世界

法治作為世界人類文明的構成元素之一，毫無疑問其所表征的乃是人類共同的生活經(jīng)驗與生活理想，因此其當然地也就具有人類主體、世界空間與古今延續(xù)的普世性與普適性。但在我們對法治本身缺乏真正的思想與觀念的精神認知和切實的制度與規(guī)范的生活體驗的情況下，在我們還在摸著石頭過河般地探索法治的今天，我國各級政府實踐推行中的法治指數(shù)，能否真正地體現(xiàn)世界法治文明的思想與觀念存在境界和相應的制度與規(guī)范實踐的邏輯，并在此基礎上真正結合進或者體現(xiàn)出中國特殊的歷史因素和現(xiàn)實狀況所構成的中國國情的個性化質素，從而最終達到中國與世界的圓潤融通，這是我們在進行法治指數(shù)設計和研究中必須直面和反思的重要問題。

法治指數(shù)是誕生于國外的舶來品，發(fā)軔于西方成熟的法治國家，面對法治指數(shù)或者法治評估體系，當下的中國社會大體上很有可能存在三種基本的態(tài)度和立場：第一是采用完全的西化做法，通過西方組織設計的法治指數(shù)體系對我國的法治建設進行評估;第二是將我國的法治實踐作為設計法治指數(shù)或者法治評價體系的根據(jù)，強調中國法治的獨特性。以上兩種立場和做法割裂了法治的世界與中國兩個維度。在經(jīng)濟全球化已經(jīng)成為一種事實的情況下，中國的法治建設不可以也不能脫離整個世界的維度而單獨進行，中國的法治指數(shù)設計的可行態(tài)度和立場可能就應該是第三種形式，即在承認法治作為世界文明成果的前提下融入中國元素，這樣的一種中國法治指數(shù)設計就要求我們必須妥當合理地從如下層面來深入理解中國與世界這兩種思想質素：其一，從文化傳統(tǒng)的層面理解中國與世界，千年文明積淀下的中國形成自己獨特的文化傳統(tǒng)與體系，法律文化傳統(tǒng)是其中重要的組成部分，甚至成為整個東亞地區(qū)法律傳統(tǒng)的源頭，但是近代以來的中國開始逐步接受西方法治文明來實現(xiàn)整個國家的轉型，西方延續(xù)下來的法治傳統(tǒng)開始進入中國社會并逐步成為整個國家與社會的基本共識，中國的法治是在兩種文化傳統(tǒng)的碰撞、融合中逐步形成的，這顯然需要一個漫長的過程。法治指數(shù)的設計與推進是中國法治進步的重要實踐措施，法治指數(shù)的設計必須在承認法治具有人類文明共識的基礎上考慮到中國自身的本土資源。在國際層面，除了專門性的法治指數(shù)或者法治評估指標之外，更多的是有關善治和治理的指數(shù)體系，其中大多包含著法治的內容。這些治理指數(shù)大多是西方發(fā)達國家從自身的立場出發(fā)的……這樣的治理評估往往可能帶著評估者自己的有色眼鏡來看待發(fā)展中國家的發(fā)展。[26]67因此，一些國際組織開始推動發(fā)展中國家依靠國內力量進行本國治理評估指標的設計。這種情況同樣存在于法治指數(shù)設計和推進中，這種更為多元化的法治指數(shù)能夠實現(xiàn)涵蓋更多文化中的法治理念和制度。其二，從地理的層面理解中國與世界。全球化時代下的世界已經(jīng)開始演變成地球村，每個國家和地區(qū)都被帶入一種難以擺脫的普遍而日益緊密的聯(lián)系中，不同地區(qū)之間老死不相往來的情況已不復存在。任何一個國家和地區(qū)都必須站在整個世界的角度考慮自身的位置。市場經(jīng)濟在全球的擴展為法治的全球化奠定了經(jīng)濟基礎，在此基礎上的法治日益成為人類文明結晶，成為規(guī)范全球化背景與框架下各個國家和地區(qū)的重要的制度性安排，這種法治的全球化為衡量不同國家和地區(qū)的法治建設提供了堅實的基礎。因此，旨在推動法治發(fā)展的法治指數(shù)設計必須在尊重世界法治文明的基礎上融合自身的特質來豐富法治的內涵。從國際層面上的法治指數(shù)與我國地區(qū)性的法治指數(shù)的比較可以看出，我國的法治指數(shù)過度地強調了中國的特色而忽視了對世界法治文明普適性觀念與價值共識的尊重。諸如，來比較一下世界正義工程設計的法治指數(shù)、我國香港地區(qū)的香港社會發(fā)展指數(shù)計劃和我國杭州余杭區(qū)的余杭法治指數(shù)④，這三個不同的法治指數(shù)的指標體系各自對法治的理解也不相同。相對而言，我國香港地區(qū)的法治指數(shù)體系和世界正義工程的法治指數(shù)體系大體上一致，我國浙江余杭區(qū)的法治指數(shù)設計也遵循了對法治的基本共識，強調依法行政和權利的依法保障，但是其中卻凸顯了更多的中國特色或者嵌入了更多的中國元素，比如強調執(zhí)政黨、市場經(jīng)濟、民主發(fā)展和公民素質的測量目標，從其指標間的比重而言，其較少強調司法在法治中的重要地位。那么，如何對待這種在法治理解上的中國與世界的差異，無論對于學者還是各級政府而言，我們都必須清楚地認識到，我們對法治文明共識的任何修正和中國化都需要經(jīng)過嚴謹?shù)恼撟C，不能想當然地將中國現(xiàn)實存在的所謂特色都作為是對法治的正確而唯一的正解，否則很可能將導致這種法治指數(shù)的設計成為一種掩蓋我國法治建設存在的諸多問題的華麗外衣⑤。

(三)中國法治指數(shù)設計中的普遍性與特殊性

在現(xiàn)實的中國社會進行以實踐推進為社會效用預設的法治指數(shù)的工程設計，其基本的認識前提和思想準備，毫無疑問就是對于從古到今世界上存在過的和現(xiàn)實中存在的具體而實在的法治的真實境況所展現(xiàn)出來的內在規(guī)律的真切把握與認識，也就是說要對歷史與現(xiàn)實中存在的真實的法治進行真正的理論研究，以發(fā)現(xiàn)并準確地揭示出作為歷史與現(xiàn)實的法治標本所具有的普遍性。沒有這樣的前提和基礎做支撐，僅僅從對法治普遍性要素的各自理解出發(fā)而從純粹特殊性的所謂國情(省情、市情、區(qū)情、縣情等等)因素出發(fā)，來設計并推行法治指數(shù)法治實踐工程，很可能將在實質上產(chǎn)生以國情為考量重點從而在客觀上造成否定普遍性的法治要素，甚至出現(xiàn)與法治的真義與標本樣態(tài)根本相反的境況以法治的特殊性掩蓋或者否定法治的普遍性。

我們知道，恰恰是時間和空間構成了法治生成與發(fā)展的兩個結構性維度，就時間而言，當前用之于全球的法治，過去是由西方法律傳統(tǒng)生成、發(fā)展和積累而來的，中國并無這一法治的歷時性的時間資源，對于中國法治而言，當前時段表達了它與西方法治在這一時間段的某種契合，這一契合又要求中國法治中的歷時性問題得到共時性的解決。因此，我們必須承認和警醒法治實踐中所存在的由于歷史而形成的西方中心主義，同時也必須承認法治作為人類文明組成部分的普適性和共同性部分。法治作為人類文明具有的普適性構成設計法治指數(shù)的基礎，也構成不同國家之間法治狀況對比和借鑒的基礎。國際層面的法治指數(shù)或者法治評估更多地指向不同國家與區(qū)域之間的對比，因此也就更多地考慮了法治的普適性構成要素作為標準的參照系統(tǒng)。但是中國的法治指數(shù)設計不僅僅要考慮在世界與中國層面上的普遍性和特殊性，更要考慮中國內部中央與地方之間的綜合性的普遍性和綜合性的特殊性。伴隨著從中央到地方各級政府展開的法治指數(shù)或者法治評估行動，大量的法治指數(shù)設計或者法治評估體系應時而生。在這樣的現(xiàn)實背景下，如何處理好中國內部全國層面的普遍性與地方層面的特殊性就顯得尤為重要。我國實行的是單一制的國家結構形式，國家主權先于各個行政區(qū)劃存在，地方政府的權力來自于國家通過憲法進行的授權。相較于聯(lián)邦制的國家結構形式，兩者遵循了兩種不同的模式，聯(lián)邦制國家的中央政府的權力來自于憲法和法律的明確授予，而地方政府擁有更多的自主權;我國地方政府的權力要弱于聯(lián)邦制國家的地方政府權力，即使在實行民族自治的地方政府中，也強調整個國家利益的優(yōu)位性，諸如我國《民族區(qū)域自治法》第7條明確規(guī)定：民族自治地方的自治機關要把國家的整體利益放在首位，積極完成上級國家機關交給的各項任務。第19條規(guī)定：民族自治地方的人民代表大會有權依照當?shù)孛褡宓恼�、�?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。自治區(qū)的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務委員會批準后生效。這些都表明全國層面的普遍性要優(yōu)于地方層面的特殊性。因此，地方法治建設與法治評估體系要接受全國法制或者法治統(tǒng)一的規(guī)定。但是我國改革開放以來遵循的摸著石頭過河的策略，給予了地方先行試驗的權力，也就是說賦予了地方政府在一定程度和區(qū)域內突破全國法制框架的權力。這種試錯性質的地方性先行試驗有助于緩解法治建設中整體性失誤存在的可能性，并且有利于突出各個地方的特殊性，但是這種做法也在一定程度上會破壞法治的普遍性。在中國特色社會主義法律體系基本形成的現(xiàn)狀下，可能我們更應該注重和加強在全國層面的法治的普遍性，我國各級政府和部門主導的法治指數(shù)設計更要避免過分強調自身特殊性而背離法治內涵的普遍性。

(四)中國法治指數(shù)設計中的統(tǒng)一與雜多

從現(xiàn)在的實際情況看，僅就純粹的形式而言而不看其具體內容，我國制定和推行的法治指數(shù)都是比較復雜的：有中央政府層面即國務院制定的，也有眾多的地方政府制定的，而這又包括了省自治區(qū)直轄市政府以及市州與區(qū)縣政府制定的;有綜合性全方位涉及方方面面的法治指數(shù)，也有僅僅涉及某一個行業(yè)和領域(比如工商、財政)的法治指數(shù)。這樣繁雜的法治指數(shù)的出現(xiàn)及其推行，自然呈現(xiàn)出了法治的多樣性景觀，但這樣的多樣性景觀所展現(xiàn)的如此鮮明的地方性色彩與行業(yè)性色彩，這種狀況也多多少少顯現(xiàn)出了比較濃烈的法治割據(jù)或者法治競賽的味道。我們認為，在一個國家和社會中本該統(tǒng)一的法制與法治，如何能夠確保法治指數(shù)或者法治評估體系的統(tǒng)一顯然是一個值得認真反思的重要問題。

總體而言，法治指數(shù)體系的設定和推行的目的在于促進法治建設，季衛(wèi)東教授曾提出建立一套法治指數(shù)的意義在于三個方面：第一，對不同社會體制和文化進行比較分析;第二，為改造權力結構提供更清晰的藍圖;第三，使法制建設的具體舉措和績效的評價趨于統(tǒng)一化。[27]55-56因此，法治指數(shù)體系的設計可能是針對國際層面上不同國家，也可能針對國家內部及其不同區(qū)域，但是促使法治建設的具體措施和績效的評價趨于統(tǒng)一化是法治指數(shù)體系設計時必須堅持的目標。迄今為止，我國并無在全國層面的法治指數(shù)體系，國務院2004年頒布《關于全面推進依法行政實施綱要》(下文簡稱《綱要》)和2010年頒布《關于加強法治政府建設的意見》(下文簡稱《意見》)中更為側重行政部門的法治建設考核，并且更多地像錢弘道教授所說的指標而非量化具體的指數(shù)體系。在這種背景下，地方的法治指數(shù)設計開始百花齊放，2008年深圳市人民政府在《深圳市法治政府建設指標體系(試行)》中將法治政府分解為12個大項，44個子項，225個細項，考評重點在行政機構的法治化。2006年，浙江省杭州市余杭區(qū)與浙江大學光華法學院聯(lián)合設計的法治余杭量化評估體系將法治分解為9個大項，27個子項，77個細項，評估的重點并不僅僅限于行政機關的法治化，而是試圖全面評估余杭區(qū)的法治狀況。仔細比較兩地的法治指數(shù)設計就能看出很大的差異，這種差異不僅僅存在于兩地，其他地區(qū)和行業(yè)的法治指數(shù)設計也各有不同，盡顯中國現(xiàn)實中的法治指數(shù)的雜多色彩。當然，中國法治指數(shù)的雜多和統(tǒng)一之間并不存在矛盾，國際上的法治指數(shù)也并非只有一套，而是有多種法治指數(shù)體系，只是各自的側重點不同，這種多元的法治指數(shù)的目的都是為了促進法治的統(tǒng)一。國際層面上多元的法治指數(shù)體系和我國國內的多種法治指數(shù)體系的不同之處在于法治指數(shù)的設計主體不同，國際上的法治指數(shù)的設計主體大多是聯(lián)合國系統(tǒng)、政府間組織和非政府組織，更多地是站在第三者的角度評估不同國家和地區(qū)的法治狀況。我國的法治指數(shù)體系的設計主體更多的是政府主導，大多屬于一種自我評估。相比較而言，我國各級政府的法治割據(jù)式的法治指數(shù)設計和推行將更容易導致法治評估統(tǒng)一化的喪失。在缺乏全國性的獨立的法治指數(shù)體系情況下，要強調在全國層面進行法治指數(shù)設計的重要性，從而盡可能避免地方性的官方法治指數(shù)變異為粉飾地方非法治的工具，從而阻礙整個國家的法制統(tǒng)一與法治完整。

(五)中國法治指數(shù)設計中的表象與實質

應該說，自中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會以來，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨確實逐漸認識到了法治本身及其對于中國社會發(fā)展的意義，因此不僅提出了依法治國建設社會主義法治國家的國家戰(zhàn)略，要求把法治作為治國理政的基本方式，而且還極其鮮明地提出了依法執(zhí)政問題，中共十八大報告甚至要求提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力。這些都表明，中國共產(chǎn)黨具有了真正的執(zhí)政黨的身份自我意識，其所提出的這些法治主張和要求，恰恰是對從自身60多年來執(zhí)政經(jīng)驗和教訓中獲得的政治智慧的理論與實踐表達。但是法治建設實踐的進行不僅僅是靠口號的宣傳，也不是靠政治人物的作秀，而是需要真切地將法治的精神貫穿和融入政府的一切運行過程中。但是，近年來中國社會在各級政府層面的法治指數(shù)熱，在很大程度上恐怕也是各級黨政官員尤其是一把手們的政治秀，法治很不幸地成為了很多黨政官員的政治秀場。而作為為法治的生長提供持續(xù)營養(yǎng)的中國社會，其實景中的法治成分與因素所居的分量如何?其在現(xiàn)行的法治指數(shù)中是否能夠得到真實的反映?法治指數(shù)如何才能不致成為中國社會尤其是黨政官員政治秀場中的心理按摩甚至心理麻醉的工具而成為中國社會法治發(fā)展的真正助推器?這些都是真實的問題。

中國特色社會主義法律體系的基本形成意味著我國基本擺脫無法可依的狀況，法治建設的重心逐步向執(zhí)法和司法轉移。但是，很多‘看上去很美’的法律始終難以落到實處，從而直接威脅到法治的權威。法律難以有效實施的根本原因在于缺少推行法治的動力。[28]我國改革開放以來的法治的發(fā)展得益于政府的主導和推動，從而形成政府推進型的法治演變模式，這種模式的動力來自于政府的頂層設計，但是具體的推進需要各級政府的努力，因此調動各級政府推進法治的動力成為這種模式努力的重點。實踐證明，這種模式在經(jīng)濟領域獲得成功，釋放出中國三十多年來的經(jīng)濟高速增長。但是法治指數(shù)是否可以成為一種類似經(jīng)濟GDP的方式來考核各級政府的法治建設，這并非是不證自明的選擇。經(jīng)濟GDP的考核方式在促進各級政府注重經(jīng)濟建設的同時，各級政府和官員為了政績而弄虛作假，過分貪大貪快，，導致官出數(shù)字，數(shù)字出官的惡性循環(huán)。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)源于我國政府經(jīng)濟績效考核中的錦標賽體制，導致各級政府注重可量化的考核標準，并在晉升的壓力下努力將本級政府的數(shù)字提升到優(yōu)于其他地區(qū)的水平。[29]在此背景下，如果法治指數(shù)作為一種可操作的量化體系，成為各級政府的考核標準，難免會讓同樣的事情在法治建設領域重演，我國黨政官員在錦標賽體制下形成的思維定式與行動邏輯是會有很大的助推作用的。目前，法治指數(shù)的設計和推進已經(jīng)逐步出現(xiàn)類似的苗頭，不同的法治指數(shù)體系在各級政府中紛紛出臺，很大程度上因為國務院的《綱要》和《意見》中對下級政府的要求，這也是一種上下級的考核壓力，為了應對壓力而產(chǎn)生的法治指數(shù)容易成為各級政府秀政績的新的戰(zhàn)場，尤其是法治指數(shù)的設計掌握在政府自己手中的時候，法治指數(shù)能否真的實現(xiàn)表象與實質的統(tǒng)一就變得更為讓人懷疑。法治指數(shù)的設計和推進是為了推進法治建設的發(fā)展與完善，并且這也只是其中的一個方式和途徑。如果將法治指數(shù)視為評估和衡量法治建設好壞的唯一標準并上升為政府績效的考核指標，那么最終的結果可能會導致全國性的法治運動大躍進，那么最終留給社會的只是法治的表象，而丟失了法治的實質。

(六)中國法治指數(shù)設計中的誠信與虛構

從實踐的正向社會效果考量，為達其預期目的和效果，作為現(xiàn)實實踐操作方案的法治指數(shù)，理所當然地要對法治及其發(fā)展的內在規(guī)律和法治指數(shù)加以運用于其中的具體社會保持誠信，也就是說必須尊重法治的基本規(guī)律并實事求是地對待其所處的社會現(xiàn)實，法治指數(shù)才有可能是真實的貼近社會現(xiàn)實和生活的法治實踐方案，而不至于成為在科學的名頭下實質上虛假的騙術。由此而需要嚴肅考慮的就是，法治指數(shù)是中國法治實踐的靈丹妙藥還是自有其理論與實踐的邊界?當代中國法律人理當自我警醒，牢記人的理性限度，抑制理性的狂熱欲望，謙恭而謹慎地對待法治指數(shù)問題。法治指數(shù)的誠信意味著，不僅要發(fā)揮法治指數(shù)的正能量，同時也要認真對待法治指數(shù)的限度，避免出現(xiàn)一種唯法治指數(shù)為上的理性的僭越。法治指數(shù)的設計與研究的興起得益于社會指標運動的進行，有關指數(shù)的設計不限于法治建設方面，甚至其他方面的指數(shù)設計出現(xiàn)的時間更早，比如1972年自由之家發(fā)布的世界自由度指數(shù)，涵蓋了政治權利和公民自由兩個指標的測量。[11]20世紀80年代，聯(lián)合國提出用人類發(fā)展指數(shù)來探索經(jīng)濟發(fā)展與人類發(fā)展之間的關系。[30]實踐中，這種社會指標或者指數(shù)的設計與推行也逐步顯示出這種測評方式本身潛在的弊病。美國學者克利福德?科布和克雷格?里克斯福德從十二個方面撰文指出這種量化指數(shù)或者指標方式的局限性⑥。這種局限性在法治指數(shù)中也不同程度地存在，這部分地就源自于法治量化本身所存在的內在缺陷，諸如不存在不受價值影響的指標，那么法治指數(shù)的設計就可能帶有強烈的價值傾向，如果這種法治指數(shù)的設計者與被測評者合一的話，那么就很容易導致法治指數(shù)的無效，成為一種違背法治規(guī)律的虛構，即使獨立的第三方的法治指數(shù)能夠盡量避免這種價值傾向性及其帶來的不良影響，但是別把指標和現(xiàn)實相混淆，因為最好的法治指數(shù)設計也是對現(xiàn)實片段的測量，任何一個指標體系都無法涵蓋整個法治建設的體系。此外，法治指數(shù)的局限性還部分源自于法治指數(shù)的測評過程，盡管法治指數(shù)的量化和分析方法也在不斷地進步，但是依然會由于操作的問題影響法治指數(shù)測評的結果。在對法治狀況依據(jù)法治指數(shù)進行的測評中，通常并不僅僅要對規(guī)則運行情況進行描述性的總結，諸如余杭區(qū)法治指數(shù)中對信訪率、案件上訴率、暴力犯罪數(shù)和群體性事件數(shù)等進行的客觀統(tǒng)計和描述。[31]這些數(shù)據(jù)揭示的更多是法治的癥狀，或者說這些數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出的優(yōu)秀并不一定是法治之下人們的真實現(xiàn)狀;而且，在法治狀況依據(jù)法治指數(shù)進行的測評中，通常還需要有對規(guī)則運行的結果進行主觀滿意度的概括，這種主觀感受的測評來自于人民群眾和專家，而從科學的角度來說這種對測評對象的選擇和統(tǒng)計方式需要更為有效的方式來避免出現(xiàn)誤差，甚至避免出現(xiàn)操縱的結果。當然，法治指數(shù)量化的局限性并不能抹殺其存在的重要意義，也不能抹殺這種指數(shù)量化方式的優(yōu)越性，我們認為需要警醒的是，通過一套法治指數(shù)體系測評所得到的分值的高低并不能成為某個具體國家或者地區(qū)法治優(yōu)劣的唯一判斷標準，只有理性而客觀地對法治指數(shù)加以認知和合理運用，才能避免法治指數(shù)在實踐中成為一種科學幌子下的美麗虛構，才能避免法治指數(shù)成為法治建設狂熱的競賽目標。

(七)中國法治指數(shù)設計中的理想與現(xiàn)實

從社會工程的設計與建造角度來說，欲求其達到理想的社會效果，獲得預期的社會目的，不能不一方面考量社會工程本身的理想狀態(tài)并以之為標準和參照而設計和建造，即要考慮其可欲性;另一方面還不能不考量社會工程建造成功之后的實際運行的現(xiàn)實條件或者說達到工程設計和建造目的實現(xiàn)其預期社會效果的可能的支撐條件，也就是要考慮其可行性。在當代中國，法治指數(shù)的設計和實踐，毫無疑問也必須考慮這兩個方面的問題。否則，法治指數(shù)可能要么將被虛無化，要么可能成為以法治的名義敗壞法治的內在力量。

法治指數(shù)的可欲性和可行性是一個問題的兩個方面�？疾旆ㄖ蔚默F(xiàn)狀并非只有一種路徑，設計的法治指數(shù)也無法涵蓋法治的所有方面，因此法治指數(shù)的理想狀態(tài)和考察的側重點密切相關。戴耀廷在分析和設計香港法治指數(shù)時提出兩種路徑：體制性的進路和價值性的進路，而香港法治指數(shù)的設計采取了體制性的進路，著重于看政府是否透過法律和在法律之下行事。[17]而世界正義工程的法治指數(shù)體系的邏輯立足點在于對人性的理性懷疑與對權力濫用的擔憂，我國浙江省的余杭法治指數(shù)的根據(jù)是地區(qū)法治的發(fā)展狀況以及中國特色社會主義法治的要求。[18]這種基于不同立足點的法治指數(shù)工程設計已經(jīng)內含著未來實施的可行性，否則我們完全可以直接依照世界正義工程的法治指數(shù)或者香港地區(qū)的法治指數(shù)來測評我國內地的法治現(xiàn)狀。但是，這里容易出現(xiàn)的問題在于如何把握法治指數(shù)的可欲性和可行性的平衡，法治指數(shù)的指標體系的各項內容設計得過高，容易脫離中國的具體法治實踐，難以發(fā)揮有效的促進作用;法治指數(shù)的指標體系的各項內容設計得過低，甚至如果只是對現(xiàn)存法治實踐的簡單概括總結和量化，那么就很可能將會導致法治指數(shù)以法治之名行破壞法治之實，法治指數(shù)的存在目的也就會被無形地消解掉。

(八)中國法治指數(shù)設計中的定性與定量

從中西方法學學者對法治所作的描述而體現(xiàn)出來的檢測標準來看，所謂法治指數(shù)在很大程度上主要還是一些定性的指標和標準，定量的或者說純粹數(shù)量化的指標和標準所占比重實屬有限。但從法治指數(shù)研究來看，學者們確實又非常熱衷于將這些定性化的指標和標準定量化，將定性指標和標準轉化為定量化的數(shù)量指標和標準。這樣的轉化是否科學以及這樣的轉化有沒有一個限度，社會學家應該更有發(fā)言權。但從法治與真實的人的真實生活的邏輯聯(lián)系來看，中國法治指數(shù)設計確實需要謹慎地處理好定性與定量的關系。

法治指數(shù)的設計是社會科學中運用定量分析方法的典范之一。定量分析關注可操作性和目標的量化，堅持認為知識的發(fā)現(xiàn)要依靠歸納法，檢驗研究的結果所形成的假說、概念和理論要以假設-演繹的模式所需求的邏輯程序給以檢驗，[32]但是定量研究必須和定性研究結合在一起才能發(fā)揮合適的作用。首先，在法治指數(shù)設計過程中，指標的設計、指標的量化和細化、指標權重的設置、數(shù)據(jù)的搜集方法等都是在定性分析的基礎上進行的。正是因為對法治性質界定上的不同，導致不同的法治指數(shù)在進行量化時采用了不同的指標體系，這一點從上述世界正義工程的法治指數(shù)、我國香港地區(qū)的香港社會發(fā)展指數(shù)計劃和我國杭州余杭區(qū)的余杭法治指數(shù)的比較中可以看出具體的不同。因此，盡管法治指數(shù)的設計和推進自始至終都貫穿著定量分析的身影，但是作為設計者和推動者更要謹慎對待定量分析的局限性。有學者曾指出：從事社會科學定量分析的學者都非常清楚，模型的基本設置、變量的操作化、樣本刪除等方面的細微差別，都有可能導致結果很大的差異。從這個角度，定量分析中確實存在‘玩弄數(shù)據(jù)’的空間，即我們不能排除研究者傾向于采用某個特定的模型設置、操作定義或樣本選取方式，以導向符合自己意向的結論。[33]防止定量分析中這種現(xiàn)象出現(xiàn)的最為重要的方法就是避免法治指數(shù)設計者、執(zhí)行者與被測評者之間的三合一，鼓勵更為獨立和多元化的法治指數(shù)的出現(xiàn)。其次，在數(shù)據(jù)的搜集和計算分析中，方法的選擇和設計者對法治的理解以及對特定地區(qū)法治性質的理解密不可分。比如在我國杭州余杭區(qū)的余杭法治指數(shù)測評中區(qū)分為內部評審組、外部評審組、專家評審組和群眾滿意度調查四個部分，其中專家評審組占30%的權重，那么專家評審組的成員的評分就顯得尤為重要，如何選擇專家評審組成員也會非常關鍵：是隨機選擇還是有一定的針對性?因為不同的專家對相同的法治問題很可能會有不同的觀點，也會受到各種偏見的影響，為了保證測評結果的客觀性，很多指數(shù)或者評估指標體系要求隨機選擇專家，或者經(jīng)過多輪不同專家的評估來綜合矯正最后的結果。這些法治指數(shù)測評中的不同方法會使得定量化研究的結果有很大的差異，因此需要法治指數(shù)評估在執(zhí)行過程中運用科學的方法對方法本身進行說明和論證⑦。矯正定量分析可能帶來的弊端并非是放棄法治指數(shù)的設計，也不是過分地強調定性分析的優(yōu)勢，而是通過開放法治指數(shù)測評體系的方式，接受不同主體主導下的法治指數(shù)測評，接受更多元化的測評過程，在這個過程中完善法治指數(shù)的各項內容，深化對法治的理解和把握，推進中國的法治實踐發(fā)展。

(九)中國法治指數(shù)設計中的建構主義思維與法治的漸進主義邏輯 

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  本文關鍵詞：中國法治指數(shù)設計的思想維度，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。