本文關(guān)鍵詞：縣域政府治理模式的新變化，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

縣域政府治理模式的新變化

發(fā)布日期：2015-09-30　來源: 中國空壓機(jī)網(wǎng)　查看次數(shù): 140　作者：[db:作者]

核心提示：　　縣域政府治理模式的新變化折曉葉在很大程度上是針對中央政府規(guī)制的種應(yīng)對策略。通過對縣域正在發(fā)生的大規(guī)模城市化項目經(jīng)營現(xiàn)象的考察，提出“行政一政治一公司”三位一體統(tǒng)合治理分析框架，用以解釋地方政府在這

　　縣域政府治理模式的新變化折曉葉在很大程度上是針對中央政府規(guī)制的種應(yīng)對策略。通過對縣域正在發(fā)生的大規(guī)模城市化項目經(jīng)營現(xiàn)象的考察，提出“行政一政治一公司”三位一體統(tǒng)合治理分析框架，用以解釋地方政府在這一過程中的作用。借助“項目平臺”，通過行政審批權(quán)獲得對土地等核心資源的壟斷權(quán)力，通過政治動員發(fā)揮主導(dǎo)力量，通過公司制承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體的角色，縣域政府的權(quán)力、意志、績效三者空前地互為推動，產(chǎn)生出新的活力。這種統(tǒng)合治理模式滲入城鄉(xiāng)建設(shè)的各個層面，使得政府的能量和作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出以往研究對其的定位。這種角色的演變，正是縣域城市（鎮(zhèn)）化既突飛猛進(jìn)又困境重重的重要原因。

　　司“三位體改革開放30多年來，中國經(jīng)歷了持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長，創(chuàng)造了舉世矚目的中國奇跡。在對形成這一”奇跡“的諸多因素探討中，”縣際競爭“曾被看作是促進(jìn)增長的大動力機(jī)制，①”地方政府法團(tuán)主義“則被用來解釋縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)飛速發(fā)展的成功原因，并以此確立地方政府在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和干預(yù)屬地企業(yè)方面的積極作用，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展顯然成為城鄉(xiāng)改革的核心議題。在當(dāng)前城市（鎮(zhèn)）化加快推進(jìn)的新時期，縣域問題顯得尤為重要。

　　那么，在以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為表征的縣域工業(yè)化式微后，縣域政府的角色究竟發(fā)生了怎樣的演變，有哪些相互制約又相互配合的因素使其產(chǎn)生了新的活力，又有什么新制度機(jī)制使得縣域政府的權(quán)力、意志和績效三大發(fā)展驅(qū)動力能夠重新得以互為促進(jìn)，并形成新的治理局面與此同時，又是什么原因使得縣域城市化邊快速推進(jìn)邊陷入新困境昵筆者以為，對于研究者而言，更需將注意力從“什么事情正在發(fā)生”

　　感謝匿名評審者給予的中肯建議及“國家建設(shè)與政府行為”研究平臺和城市化研討小組給予的啟發(fā)。

　　①參見張五常：《平生沒有見過這么好的制度》，《南方周末》2008年9月11日，第E31版。

　　的過程研究轉(zhuǎn)向“事情如何發(fā)生”的機(jī)制研究和制度邏輯研究以及當(dāng)事人的行為研究等方面。

　　一、縣域政府“統(tǒng)合化”新傾向初由美國學(xué)者戴慕珍提出，用以解釋1980年代中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)飛速發(fā)展及其成功的原因，同時揭示基層政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動的主要內(nèi)容和方式。她認(rèn)為政府與地方社區(qū)、企業(yè)結(jié)成了法團(tuán)組織，成為一個利益共同體，從而促進(jìn)了地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的騰飛。之后魏昂德又提出“政府即廠商”的觀點(diǎn)，把地方政府形象地比喻為公司總部，把當(dāng)?shù)毓井?dāng)作子公司，參與組織它們的經(jīng)濟(jì)活動，強(qiáng)調(diào)地方政府在中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和干預(yù)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)方面的積極作用。林南則用“地方市場社會主義”解釋鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的成功，強(qiáng)調(diào)以家族親屬關(guān)系為主的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是構(gòu)建地方政府、市場、社區(qū)成員整合紐帶的重要基礎(chǔ)，認(rèn)為黨、政、企一體化的法團(tuán)組織具有社會主義的組織特征；以市場為目標(biāo)導(dǎo)向，又使得具有這一特征的組織在競爭中具有優(yōu)勢，成為很多地方經(jīng)濟(jì)起飛的關(guān)鍵。這一觀點(diǎn)旗幟鮮明地用“地方政府法團(tuán)主義”解釋中國地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成功的原因。①1990年代開始，中國經(jīng)濟(jì)雖仍維持高速增長的勢頭，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已風(fēng)光不再，大量集體企業(yè)經(jīng)由私有化的過程完成改制，或在與日益成長的民營經(jīng)濟(jì)競爭中倒閉，退出市場。這給“地方政府法團(tuán)主義”帶來挑戰(zhàn)。②需要注意的是，關(guān)于地方政府公司化對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正向影響和推動作用，是建立在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)鼎盛時期的觀察之上，而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在1990年代末的迅速消亡現(xiàn)象背后的政府內(nèi)部關(guān)系，雖已有一些研究，如中央和地方關(guān)系的變化和分稅制所產(chǎn)生的影響，政企關(guān)系和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)自身的弊病等，但是對“地方政府法團(tuán)主義”內(nèi)在的制度悖論及其必然產(chǎn)生的制約卻鮮有探討，因而也就無法預(yù)料之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速式微。

　　1995，pp.301-354；周雪光：《西方社會學(xué)關(guān)于中國組織與制度變遷研究狀況述評》，《社縣域政府治理模式的新變化周飛舟指出，包干制下的發(fā)展模式可用“地方政府法團(tuán)主義”解釋。伴隨分稅制的是一種城市化的發(fā)展模式，這是一種土地、財政和金融相結(jié)合的發(fā)展模式，可暫時稱為“三位一體”的發(fā)展模式。①這一看法提醒我們注意到地方在新的城市化發(fā)展模式下出現(xiàn)的新問題，以及提出新解釋的必要性。周雪光等指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在1990年代末的集體消亡，反映了地方政府作為國家科層組織的組織行為和政治過程。②他提出了解釋地方政府行為時需關(guān)注其行政過程和政治過程的重要視角。趙樹凱指出，從經(jīng)濟(jì)角度看，“地方政府法團(tuán)主義”能否成功地動員經(jīng)濟(jì)從量到質(zhì)的升級，目前仍存在疑問。在政治方面，由于某些地方政權(quán)對于公共物品、公共服務(wù)疏于供給，成為與民爭利的既得利益者，與當(dāng)?shù)厣鐣g的疏離感增強(qiáng)，政府滲透和動員社會的能力隨之下降。③上述研究啟發(fā)我們，在城市化發(fā)展模式下，地方政府行為同時具有行政化、政治化和公司化的統(tǒng)合治理特點(diǎn)。地方發(fā)展的動力機(jī)制已不同于工業(yè)化時期，土地已替代企業(yè)，成為地方增長的新核心要素，政府財政的主要來源也變成了直接與土地和城建有關(guān)的稅收，具有土地開發(fā)權(quán)的縣（市）級政府，需要新的統(tǒng)合方式來占有、經(jīng)營和治理轄區(qū)，以驅(qū)動新的增長和發(fā)展引擎。這一變化意味著地方政府擁有了不同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)時期的對轄區(qū)發(fā)展的壟斷權(quán)�！暗胤秸▓F(tuán)主義”難以解釋新出現(xiàn)的地方統(tǒng)合形態(tài)，更難以解釋城市（鎮(zhèn)）化的驅(qū)動力所在。

　　戴慕珍等人的理論中，由“激勵結(jié)構(gòu)”和“法團(tuán)化”構(gòu)建的地方轄區(qū)內(nèi)各行動主體的利益一致性，表現(xiàn)出更為復(fù)雜的特征。由于分稅制和項目制的實施，地方政府的“激勵結(jié)構(gòu)”發(fā)生了變化，取得了更多的資源控制權(quán)，成為政府最大的激勵動力。這意味著，公共產(chǎn)權(quán)主要是土地產(chǎn)權(quán)和財政權(quán)，替代企業(yè)產(chǎn)權(quán)而成為地方政府最主要的占有形式，政府的行為也就由此具有了更鮮明的壟斷經(jīng)營性特征。同時也意味著，宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、收入分配公正、獲取財政外轉(zhuǎn)移支付和外來投資，成為地方能否增加發(fā)展機(jī)會的重要經(jīng)濟(jì)性、社會性和政治性資源，而掌握這些資源，成為政府統(tǒng)合地方利益的重要基礎(chǔ)。同時，轄區(qū)內(nèi)“求資源、求發(fā)展”形成的利益共同體中，雖然各主體的訴求不同，但它們彼此勾連，互相依附，相互制約。政府官員在獲得高薪酬的同時，有機(jī)會利用行政審批權(quán)和追加預(yù)算權(quán)來擴(kuò)展權(quán)力和收益，還希望得到政績和更為寬松、充裕的公共開支。資本擁有者則希望得到政府承諾和支持，獲得建設(shè)用地指標(biāo)、項目承擔(dān)機(jī)會、優(yōu)惠政策和市場保護(hù)等，這就需要與政府①周飛舟：《財政資金的專項化及其問題兼論“項目治國”》，《社會》2012年第1期；劉守英、蔣省三：《土地融資與財政和金融風(fēng)險來自東部一個發(fā)達(dá)地區(qū)的個所營造的利益共同體發(fā)生更緊密的關(guān)系。政府的行為也就由此具有了除行政性特征之外的政治動員特征。

　　政府不再直接舉辦經(jīng)濟(jì)實體，而是利用行政權(quán)力和土地等資產(chǎn)權(quán)力經(jīng)營“項目”從中獲利。也就是說，政府借助網(wǎng)絡(luò)化的“項目平臺”組織方式來經(jīng)營轄區(qū)。

　　這一平臺采用“行政一政治一公司”三位一體統(tǒng)合機(jī)制來勾連和動員與城市化有關(guān)聯(lián)的地方機(jī)構(gòu)和組織。

　　對“行政一政治一公司”三位一體統(tǒng)合機(jī)制，可作出如下解釋。

　　網(wǎng)絡(luò)化“項目平臺”的建立需要幾個不同于工業(yè)化時期的重要條件，其，地方政府有條件放棄企業(yè)化的經(jīng)營方式；其二，在城市化目標(biāo)下重建土地開發(fā)權(quán)和控制權(quán)，組建對土地資產(chǎn)擁有經(jīng)營權(quán)的新型政府公司；其三，爭取到有利于城市化的行政建置和政策，如“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”“縣改市”等，獲得發(fā)展的自主權(quán)和獨(dú)立性以及與之配套的政策支持，可以自主創(chuàng)新屬地的城市化模式，加快城市化速度。在這些條件下，縣域政府才有可能借助網(wǎng)絡(luò)化“項目平臺”組織方式經(jīng)營轄區(qū)，，特別是在城市化過程中，統(tǒng)合地方乃至轄區(qū)以外的利益相關(guān)者。

　　其中，土地是地方新的經(jīng)濟(jì)增長（或城市化）的核心要素，而地方政府經(jīng)營城市化項目的關(guān)鍵條件就是擁有土地開發(fā)權(quán)。政府運(yùn)用“行政一政治一公司”三位一體統(tǒng)合機(jī)制，使轄區(qū)在發(fā)展即贏利的旗幟下，將地方各利益相關(guān)主體變成一個利益共同體，而轄區(qū)政府則對此擔(dān)負(fù)著無限責(zé)任，需以行政、政治以及財政的權(quán)威保持其相對穩(wěn)定性。

　　這里所謂行政機(jī)制①是科層制賦予政府機(jī)構(gòu)的權(quán)力，代表一種正式權(quán)威，建立在制度規(guī)則的基礎(chǔ)上。這些規(guī)則界定了政府的組織目標(biāo)、政策實施、組織關(guān)切和信息收集等各類工作。行政的邏輯是事本主義的，需遵循常規(guī)的、程序性的方式處理問題，以減少不確定性。其前提是政府具有行政統(tǒng)合權(quán)，采用科層制的事本主義或曰技術(shù)治理的路線，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃、規(guī)則和程序等的重要性。在項目平臺上，行政機(jī)制通過制定城市化規(guī)劃來征用土地和安排項目，制定重大項目審批的合法程序，建立和土地儲備擔(dān)保還貸款等。這種由行政機(jī)制所表達(dá)的“權(quán)力”，在縣域?qū)俚匕l(fā)展中，由于“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”等新的舉措而被大大地擴(kuò)展了。

　　所謂政治機(jī)制是由行政統(tǒng)合權(quán)延伸出來的非常規(guī)的權(quán)力運(yùn)作方式，旨在打破傳統(tǒng)科層制的束縛，依靠政治動員增加治理的靈活性，使組織或個人權(quán)威得以跨級跨界繞過既定規(guī)則設(shè)計而產(chǎn)生影響力。其特點(diǎn)，一是貫徹本屆政府或領(lǐng)導(dǎo)人的戰(zhàn)略意①關(guān)于行政機(jī)制和政治機(jī)制，參見周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國國家治理的系》，未刊稿。

　　縣域政府治理模式的新變化圖，統(tǒng)一奮斗目標(biāo)，動員廣泛參與；二是圍繞目標(biāo)建立跨科層的“專項委員會”決策機(jī)制，以提高決策效率；三是制造不確定性，啟動特殊政策，以實現(xiàn)“特事特辦”。在項目平臺中，可利用人民代表大會（簡稱“人代會等制度貫徹政府的戰(zhàn)略意圖和規(guī)劃，以”特事特辦“的方式給予投融資以特殊政策，如向銀行提供還貸款承諾等。這種以公共物品和服務(wù)目標(biāo)統(tǒng)合政府、市場、企業(yè)和民間社會組織的方式，具有將經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市化建設(shè)政治化的傾向。顯然，這種由政治機(jī)制所表達(dá)的縣域政府的”意志“，為拓展其發(fā)展的自主空間，為尋求國家體制以外的新的動力（如動員資本、締結(jié)新的地方利益共同體），提供了制度以外的保障。

　　所謂公司機(jī)制是政府在控制核心資源要素情況下，通過經(jīng)營土地等地方稀缺資源，借助生產(chǎn)、建設(shè)和經(jīng)營公共物品的項目公司，進(jìn)行資本動員，以實現(xiàn)投融資等特定目標(biāo)，落實“政府主導(dǎo)結(jié)合市場機(jī)制”的制度安排和經(jīng)營策略，依靠增長速度實現(xiàn)績效。其特點(diǎn)，一是靈活而有效率地處置大量政府規(guī)劃的城市化建設(shè)事務(wù)；二是將土地優(yōu)勢順利地轉(zhuǎn)化為金融優(yōu)勢；三是采用“公司制”規(guī)避法律風(fēng)險，以“項目制”方式完成政府公司化行為，演繹新的政企關(guān)系、政銀關(guān)系、政民關(guān)系。顯然，公司機(jī)制是在規(guī)避政策和法律風(fēng)險下，實現(xiàn)政府績效的有力手段。所謂績效，主要是以增加投入為基礎(chǔ)的、在自上而下壓力下追求GDP增長速度的政績；其中，因依靠城市化的貢獻(xiàn)率日益增加，所以需要更多地依賴行政和政治的組織動員能力去互為推動，以獲得合法性。

　　因此，三位體的治理方式是一個類似大公司的利益共同體制，但其統(tǒng)合的性質(zhì)和能力超越公司模式，特別是統(tǒng)合的財政基礎(chǔ)既不同于包干制也不同于分稅制，且在財政之外獲得了數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于財政收入的融資財力。按照地方部門的說法，依靠平臺組織方式獲得的“投融資的錢要超過財政部門預(yù)算的錢，而且出入很大”，但這一部分卻難以體現(xiàn)出公共財政的性質(zhì)。

　　如此，行政、政治和公司這三種機(jī)制體化運(yùn)作所形成的制度邏輯，恰似三角形具有相當(dāng)?shù)姆�(wěn)定性，可以持續(xù)誘發(fā)和約束“項目平臺”上各主體的行為方式，①特別適合解決項目任務(wù)遇到的問題。因此，也就更容易理解“做項目”或“搭建項目平臺”為什么成為一種制度思維，縣域政府為什么在利用上級“發(fā)包”項目夕卜，還會按照項目制的思維將城市化建設(shè)內(nèi)容制定成各種項目來運(yùn)作。從一些地方的城市化項目運(yùn)作中，不僅可以看到政府將財政撥款和補(bǔ)貼投入其中，并通過投融資公司獲取銀行貸款，還可以看到政府通過“打包”將上級項目也投入其中，特別是投入到土地前期開發(fā)所涉及的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。

　　參見周雪光、艾云：《多重邏輯下的制度變遷：一個分析框架》，《中國社會科學(xué)》2010的局面，其意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出改革早期鄉(xiāng)村工業(yè)化時學(xué)術(shù)界觀察到的“地方政府法團(tuán)主義”的觀念。①這種政府角色的演變，為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了強(qiáng)大的推動力。

　　然而，在上述三個機(jī)制互為推動的過程中，也可以觀察到它們之間互為鉗制的作用。比如，雖然行政機(jī)制所表達(dá)的權(quán)力在政治機(jī)制和公司機(jī)制推助下不斷擴(kuò)張，但土地等行政審批權(quán)卻必須服從領(lǐng)導(dǎo)者的政治意志，從而使其變成軟約束。

　　行政機(jī)制的規(guī)范作用不斷被政治機(jī)制的靈活性所消解，黨政領(lǐng)導(dǎo)的政績需求不斷突破審批權(quán)限而不得不尋求新的非正式途徑，從而給地方財政增加更大的壓力。

　　公司機(jī)制雖然可以幫助政府規(guī)避某些法律風(fēng)險，但卻給政權(quán)合法性帶來壓力和威脅，如地方因征地、拆房、“上樓”等城市化舉措而引發(fā)的民眾與政府及開發(fā)商之間的糾紛。

　　如果說，計劃經(jīng)濟(jì)時代地方政府的發(fā)展空間需向上爭取資源而獲得；改革中的鄉(xiāng)村工業(yè)化和市場化自主性增長時代，地方的發(fā)展空間需通過橫向的縣際競爭而獲得；那么，改革走到縣域自主城市化階段，地方的發(fā)展空間則更多地需要在國家體制以外尋找新的制度安排和動力來源。比如縣域發(fā)展所借助的，除社會性和政治性資源外，還有地方政治文化中的“擬家族”的無限責(zé)任利益團(tuán)體，甚至包括新興的地方利益集團(tuán)的驅(qū)動力。

　　縣域政府為何能具有如此的治理特點(diǎn)，可從國家政府體系的層級結(jié)構(gòu)和功能的角度作出一些分析。

　　就分權(quán)特點(diǎn)看，縣域不僅是具體落實上級任務(wù)、從事實際管理的一級政府，而且是級權(quán)能完整、具有資源（特別是土地）經(jīng)營權(quán)和相對獨(dú)立治理權(quán)的政府。較上級政府如地區(qū)政府、省級政府或國家職能部門，其有著更加獨(dú)立自主治理的具體職責(zé)。縣域改革中相繼提出的“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”、“縣改市”、“省管縣”等舉措，使得縣域發(fā)展更加獲得了推動城市化的制度和政策支持。從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌治理的角度看，縣（市）較上級的省市和其下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都更具有穩(wěn)定性和可操作性。可以說，城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和一體化戰(zhàn)略賦予縣（市）級政府前所未有的獨(dú)特權(quán)能和運(yùn)作空間，如同鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展時期上級政府賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府比其他層級政府更大的運(yùn)作空間一樣。因而縣（市）才會有能力和條件進(jìn)行從經(jīng)營企業(yè)到經(jīng)營土地，再到經(jīng)營城市的轉(zhuǎn)變。就其多樣性而言，縣域的差異不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)樣貌上，還表現(xiàn)在其地域資源、人文資源和地方文化等深層結(jié)構(gòu)上，這使得縣級政府與基層社會的聯(lián)系更加直接和密切，可以靈活地以制度安排的多樣性來適應(yīng)區(qū)域差異；而省、地市級政府在治理上難以形成統(tǒng)的特點(diǎn)，所以它們主要定位在宏觀層面的管理。就綜合性而言，縣級政府①這一看法受到周雪光的《國家治理邏輯與中國官僚體制：一個韋伯理論視角》（未刊稿）一文的啟發(fā)，文責(zé)自負(fù)。

　　縣域政府治理模式的新變化與其下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府相比，行政結(jié)構(gòu)更完整，管轄權(quán)限更大，可以完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)不可能承接和完成的統(tǒng)合治理任務(wù)。

　　如此，才能更好地理解為什么“行政一政治一公司”三位一體統(tǒng)合治理機(jī)制會出現(xiàn)在縣這個層級上。

　　二、“項目平臺”：中央管制政策約束下的地方應(yīng)對策略從國家管制政策框架看，“行政一政治一公司”三位一體統(tǒng)合機(jī)制似乎有著諸多與其本身意旨矛盾和沖突的做法，但從地方實踐的角度看，統(tǒng)合機(jī)制所借助的“項目平臺”特別是投融資項目平臺，在很大程度上卻是針對中央政府種種管制政策的應(yīng)對策略，反映出中央與地方關(guān)系的新特點(diǎn)。

　　例如，采用項目“公司制”來規(guī)避法律風(fēng)險。盡管1994年《預(yù)算法》出臺，不允許地方財政列入赤字，政府不得舉債；1995年《擔(dān)保法》出臺，不允許國家機(jī)關(guān)做擔(dān)保向銀行貸款，但實際上地方有多種應(yīng)對之策，如以（國資）公司、基金等名義繞過法律限制進(jìn)行合法融資，合理借錢等。2000年后某些地方政府開始嘗試在城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目上舉債，或發(fā)行市政工程債務(wù)進(jìn)行融資。顯然，由于國家法規(guī)和制度規(guī)定不完善，公司制可以突破預(yù)算法的約束，幫助地方政府實現(xiàn)“隱性舉債”。

　　再如，借助“公司化”延伸政府的無限責(zé)任。在城市化模式下，政府“辦公司”不同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)時期通過直接“辦企業(yè)”獲取稅收，“辦公司”旨在通過占有和經(jīng)營土地等地方稀缺資源，借助生產(chǎn)、建設(shè)和經(jīng)營公共物品的項目公司獲取投融資本和稅收外收入。依照我國《公司法》規(guī)定，公司是指有限責(zé)任公司和股份有限公司，具有企業(yè)的所有屬性，不認(rèn)可無限責(zé)任公司。但是，公司化卻使得地方政府找到了新的發(fā)展空間，政府公司完全不同于其他工商業(yè)公司，而恰似一個政治化的無限責(zé)任公司，使得“政府一公司一銀行”關(guān)系愈顯復(fù)雜。

　　經(jīng)濟(jì)體制改革后，政企關(guān)系發(fā)生了朝向市場化的變化，政府放棄了某些“企業(yè)類國資”，卻另辟蹊徑增加了1999年的“廣東國投破產(chǎn)案”是個典型事件。當(dāng)該公司提出破產(chǎn)申請時，對解決此類對外債務(wù)危機(jī)，省政府在理論上沒有必要去救家內(nèi)部管理極度混亂的企業(yè)。但面臨維護(hù)社會穩(wěn)定等諸多問題，省政府不得不保護(hù)這國資公司，從財政中拿出59億元資金，委托中國銀行廣東省分行優(yōu)先向個人儲戶支付存款，委托廣發(fā)證券公司托管廣東國投的證券營業(yè)部，并從破產(chǎn)財產(chǎn)中補(bǔ)足被挪用的股民保證金。同時，省政府先后拿出474萬多元資金，妥善安置廣東國投629名職工。這一系列措施，為廣東國投順利進(jìn)入破產(chǎn)還債程序掃清了障礙。①可以看到，當(dāng)?shù)胤秸柚鷩Y公司解決金融問題時，地方國資公司也會在面臨轉(zhuǎn)制、破產(chǎn)等問題時迫使地方政府承擔(dān)連帶責(zé)任；發(fā)生金融危機(jī)時，地方金融風(fēng)險則有可能轉(zhuǎn)化為財政債務(wù)風(fēng)險。

　　那么，地方政府為什么承擔(dān)如此大的連帶責(zé)任其，地方政府不得不為自己的金融策略付出代價；其二，政府與金融機(jī)構(gòu)關(guān)系的新模式銀政合作，提供了另外一個增長條件，并對地方政府行為產(chǎn)生了新的激勵。

　　安徽蕪湖首創(chuàng)的“打捆貸款”模式是典型的案例。1998年國家開發(fā)銀行最早在安徽蕪湖試點(diǎn)“打捆貸款”模式，成為地方投資擴(kuò)張的一大方式。“打捆”建設(shè)貸款的核心是政府承諾、財政兜底，然后以項目方式進(jìn)行市場化運(yùn)作。后來開發(fā)銀行將其作為一種信用模式加以完善，首先，要求地方政府指定其國資代理企業(yè)“城市建設(shè)投資公司”作為借款人，申請貸款給政府項目投資，地方政府也將自己規(guī)劃的項目與之“打捆”其次，依照國家法律，每年財政預(yù)算需經(jīng)人代會批準(zhǔn)，開發(fā)銀行要求當(dāng)?shù)厝舜蟪鼍哒轿募�，批�?zhǔn)地方政府的上述承諾。通過這種方式，安徽省可定期獲得國家開發(fā)銀行數(shù)百億的貸款。②在這種“銀政合作”模，政府擔(dān)保、項目“打捆貸款”是核心內(nèi)容，遵循的是“項目一融資一發(fā)展”邏輯，是國家管制政策不容許政府舉債而產(chǎn)生的“變通”策略。以項目拉動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展之所以成為許多地方促進(jìn)城市化的不二選擇，就是因為在地方政府“做大做強(qiáng)”的建設(shè)沖動中，只有將多個公共事業(yè)項目捆綁在項目平臺上，才具有廣泛動員、集中建設(shè)的號召力。③在經(jīng)歷鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主導(dǎo)的工業(yè)化階段的金融風(fēng)險后，銀行之所以還愿意與地方政府合作，是因為分稅制后政府獲得了更大的土地開發(fā)權(quán)。土地作為抵押品較企業(yè)資產(chǎn)具有更小的風(fēng)險性，以土地升值推助城市化，也是針對分稅制改革的應(yīng)對策略。

　　以上所提及的“項目公司隱性舉債”、“政府無限連帶責(zé)任”、“銀政合作一打捆貸款”和“土地核心資源壟斷”等應(yīng)對國家管制政策的策略，造就了地方以“平臺”組織方式大舉“投融資搞建設(shè)”的治理模式。這樣可規(guī)避法律和政策風(fēng)險，也可使縣域政府形成統(tǒng)合治理的局面。

　　以我們在東部調(diào)研的縣市為例。某市（縣）在20世紀(jì)大規(guī)模的地方國企改制中，只留下家公益性的自來水公司及個別有復(fù)雜債務(wù)的企業(yè)，其余全部轉(zhuǎn)制。金融危機(jī)后，隨著國家大規(guī)模投資建設(shè)，地方配套建設(shè)大舉上馬，國資公司重又紛紛②時紅秀：《財政分權(quán)、政府競爭與中國地方政府的債務(wù)》，北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，頁。

　　③折曉葉、陳嬰嬰：《項目制的分級運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯――對“項目進(jìn)村”案例的社會學(xué)縣域政府治理模式的新變化建立，其中，配合投融資規(guī)劃，以各種投資和融資公司為主的公司就有五家之多。

　　這些公司的注冊資本來自政府財政撥款，數(shù)額以億為單位計，從個位數(shù)到十位數(shù)不等，最高達(dá)60億。在資本運(yùn)作中，政府財政撥款只占小頭，政府公司融資則占大頭。以2010年為例，該年度安排的市級項目中，財政撥款僅占5%，政府融資占73.6%（其中政府注資占2.79%），自籌占17.2%，其他占4 2%.新開工項目中，財政撥款占3.6%，政府融資占77.那么，政府在重新組建公司時為什么特別偏好具有投融資功能的公司昵首先是借助于公司制突破預(yù)算法的約束；其次是在縣際競爭奄挾下，不借債即吃虧，如此既無法突出政績，也無法搞大規(guī)模城鄉(xiāng)建設(shè)；最后是只有不斷借債，才能維持道的普遍心理。

　　以投融資為代表的地方政府國資公司并不是一個單純的工商業(yè)實體，而是一個有政府背景的“統(tǒng)合”組織，一個幫助政府“隱性借債”的平臺，因此它需要借助和安全系數(shù)越高，融資的可能性就越大�！绊椖科脚_”治理，儼然成為各級政府新的組織和制度機(jī)制。③以上一系列復(fù)雜的“政府一公司”關(guān)系，并非以往計劃經(jīng)濟(jì)下政企關(guān)系的簡單衍生，而是從新的中央和地方關(guān)系中產(chǎn)生的地方發(fā)展主義的戰(zhàn)略關(guān)系，一種新結(jié)成的“增長聯(lián)盟”。而所謂地方政府的“經(jīng)營性”，并不是簡單地指經(jīng)濟(jì)行為，而是一個集政府行政管控、政治動員、公司運(yùn)作為一體的統(tǒng)合的概念。

　　三、地方政府經(jīng)營模式轉(zhuǎn)換：從“企業(yè)”到“土地”再到“城市化”

　　從地方政府經(jīng)營模式如何建立及其如何轉(zhuǎn)換中，大致可以觀察到政府經(jīng)營性特征不斷強(qiáng)化的趨勢。④①以下案例及文中訪談材料均來自2012年“城鄉(xiāng)關(guān)系的演變”課題組調(diào)研。

　　參見折曉葉、陳嬰嬰：《項目制的分級運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯――對“項目進(jìn)村”案例的④關(guān)于“政權(quán)經(jīng)營者”的討論，參見楊善華、蘇紅：《從“代理型政權(quán)經(jīng)營者”到“謀利融合的經(jīng)營行為。①對于縣域而言，由于地方政府壟斷城市化的核心資源土地，擁有公共投資的財政能力和資本動員能力，因而占有經(jīng)營城市的主體地位，其經(jīng)營理念和行為發(fā)揮主導(dǎo)性作用。又因地方政府的目標(biāo)具有雙重取向，既有作為”代理人“的公共利益目標(biāo)，又有自己作為經(jīng)營者的特殊利益目標(biāo)；因此，當(dāng)它作為經(jīng)營城市的行為主體時，追求地方效益最大化、選擇最有利于政績表現(xiàn)和特殊集團(tuán)利益需要的策略，就成為必然。

　　在新一輪的城市化行動策略中，理解地方政府行為的關(guān)鍵，在于發(fā)現(xiàn)其動力機(jī)制是如何轉(zhuǎn)變的�？v觀改革30余年地方政府的經(jīng)營性行為，可以發(fā)現(xiàn)，從表象上看其“經(jīng)營”的特點(diǎn)始終未變，變化的只是某個新的約束條件下的新經(jīng)營行為，但從深層結(jié)構(gòu)看，轉(zhuǎn)換的實質(zhì)是治理結(jié)構(gòu)關(guān)系的變化以及制度邏輯的調(diào)整。而在這一變化中，由于集權(quán)政治體制下的地方政府實際上是不能破產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)主體，既不可能被現(xiàn)行條塊分割的軟約束體制改變，也不可能被主要部門規(guī)制的法律約束，因此歷來都有著得天獨(dú)厚的條件將其外部性成本轉(zhuǎn)嫁給社會。②從地方政府行為脈絡(luò)中，我們至少可以捕捉到兩個經(jīng)營性目標(biāo)的變化，即從經(jīng)營鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向經(jīng)營土地，再由經(jīng)營土地向經(jīng)營城市化的轉(zhuǎn)變。分稅制改革可以看作是發(fā)生轉(zhuǎn)變的重要制度誘因。

　　1994年分稅制改革后，中央與地方從稅種上進(jìn)行了明確的劃分，其中變化最大的是將企業(yè)最大的稅種增值稅，明確為中央和地方共享稅，其中中央占比為75%.2002年二次分稅制改革后，企業(yè)所得稅和個人所得稅也改為共享稅，其中60%收歸中央所有。顯然，地方政府從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中已得不到太多收益，加之政府在直接辦企業(yè)中已面臨若干難題，放棄經(jīng)營企業(yè)已成為明智之舉。

　　在這種條件下，地方政府經(jīng)營轄區(qū)的資金來源，除預(yù)留的特定稅費(fèi)外，土地收益金和地方政府舉債、融資和運(yùn)作資本，成為最重要的資金渠道。③其中，控制土地要素資源、擴(kuò)展土地開發(fā)權(quán)的意義尤其深遠(yuǎn)。從稅種分布看，地方收入中，與土地相關(guān)的收入，如城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅等主要稅種收入，百分之百全部歸地方所有。其前提條件是國家賦予地方政府將城鄉(xiāng)土地征收為國有的權(quán)力，因此直接經(jīng)營土地和獲得土地間接稅收，成為地方政府財政最有利可圖的營生。

　　通過征地開發(fā)出的凈收益與企業(yè)上繳的稅收不同，或者屬于地方稅收，或者屬于預(yù)算外或非預(yù)算收入，中央均不參與分享。其管理和使用也相對自由得多，而且①關(guān)于“經(jīng)營城市”和“城市經(jīng)營”，參見崔衛(wèi)華：《城市經(jīng)營中國城市經(jīng)濟(jì)問題研究的新視角》，大連：東北財經(jīng)大學(xué)出版社，2005年，“導(dǎo)論”。

　　崔衛(wèi)華：《城市經(jīng)營中國城市經(jīng)濟(jì)問題研究的新視角》，第142―145頁。

　　縣域政府治理模式的新變化規(guī)模也遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于企業(yè)稅收，在如此巨大的利益驅(qū)動下，可以很容易理解地方政府的行為模式為何由發(fā)展企業(yè)轉(zhuǎn)移到以土地開發(fā)為主的城市化。①然而，土地財政畢竟是竭澤而漁的營生。中央政府三令五申遏制土地財政后，從地方政府綜合治理的角度而言，在土地財政基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)變經(jīng)營模式，采用城市化模式特別是城鄉(xiāng)一體化模式，才是最具合法性的經(jīng)營之道，這不僅有利于繼續(xù)利用土地獲取城市化經(jīng)濟(jì)效益，還可以完成從工業(yè)化到城市化轉(zhuǎn)型的各項地方“現(xiàn)代化指標(biāo)”和“小康社會指標(biāo)”。更為重要的是，經(jīng)過轉(zhuǎn)換，土地開發(fā)的壟斷權(quán)使得政府及其公司最終也成為城市化建設(shè)的壟斷者和最大受益者。

　　于是，在經(jīng)營目標(biāo)上，地方政府就具有了從“經(jīng)營企業(yè)”轉(zhuǎn)換到“經(jīng)營土地”

　　再轉(zhuǎn)換到“經(jīng)營城市化項目”，以及相應(yīng)地從工業(yè)化轉(zhuǎn)換到城市化的巨大動力。既然土地財政獲取的主要是土地轉(zhuǎn)為商業(yè)用地的增值價值，其后續(xù)價值需通過經(jīng)營城市獲取，并且圍繞城市化建設(shè)“辦事情”的所有好處都可落在縣域，那么，只要金融松動，“借錢辦大事”也就必然成為縣域的基本運(yùn)作模式。其中借助投融資平臺經(jīng)營項目，地方政府才能把基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中政府投資的項目與建設(shè)單位加以整合，形成一個規(guī)模巨大、涉及眾多企業(yè)及行業(yè)的網(wǎng)絡(luò)組織體系，進(jìn)行城市化項目開發(fā)。

　　值得注意的是，從“經(jīng)營土地”開始，作為經(jīng)濟(jì)三大要素（土地、勞力和資本）之的土地，就可能從原先較勞力和資本在社會屬性上更為隱性的地位上，躍升為地方經(jīng)濟(jì)增長的核心要素。②而二次分稅制所提供的，是一種以經(jīng)營土地為核心推動的縣域城市化的機(jī)會結(jié)構(gòu)，主動參與其中的主要是政府和資本投入者，而土地（包括宅基地）使用權(quán)擁有者的農(nóng)民及其集體，則是被奄挾進(jìn)去的被動參與者。從經(jīng)營土地到經(jīng)營企業(yè)再到經(jīng)營城市化項目這轉(zhuǎn)換，對于隱藏其后的治理結(jié)構(gòu)關(guān)系產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

　　首先，中央與地方的控制權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。分稅制突出了土地作為地方增長之核心資源的作用，極大地擴(kuò)展了地方自主城市化的權(quán)力，相應(yīng)地減弱了中央對縣域城市化發(fā)展的控制權(quán)�？h域政府這一權(quán)力的擴(kuò)展必然遵循自主城市化的擴(kuò)展邏輯。

　�、趨⒁娭芫赶椋骸锻恋匮芯繉⒊山庾x中國經(jīng)濟(jì)增長的核心要素》，《中國社會科學(xué)報》2011年8月25日，第9版。

　�、鬯^“機(jī)會結(jié)構(gòu)”，是指國家所提供的外部制度環(huán)境并不能直接影響和制約行動者的行為，而是通過借助這一制度環(huán)境所營造的機(jī)會對人的行為產(chǎn)生作用（參見折曉葉、艾云：《城鄉(xiāng)關(guān)系演變的研究路徑種社會學(xué)研究思路和分析框架》，《社會發(fā)展研究》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2013年）。這個觀點(diǎn)受到與夏傳玲等教授討論的啟發(fā)。

　　正如一些研究指出的，由于土地財政和城市建設(shè)投資是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵，經(jīng)濟(jì)增長又被認(rèn)為是社會穩(wěn)定的保障，在“保增長、保穩(wěn)定”的戰(zhàn)略目標(biāo)下，任何強(qiáng)力遏制土地開發(fā)的政策都無法得到有效落實。所以，中央對地方的干涉既包括能力上的限制，又包括意圖上的顧忌，因此地方陷入了“既不能、又不為”的雙重困境。①結(jié)果，在新一輪城市化增長中，政府的“經(jīng)營性”特點(diǎn)突出，興起“企業(yè)家化城市治理”、“地方行銷”、“都市行銷”的沖動，主張把城市視為一個企業(yè)，把市長比作企業(yè)家，像企業(yè)家經(jīng)營企業(yè)那樣經(jīng)營城市。②其次，發(fā)展的主體結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。工業(yè)化時期的核心資源是企業(yè)，發(fā)展的主體主要不是地方政府而是屬地各種類型的企業(yè)，因為政府無法壟斷工業(yè)資源，工業(yè)化需要借助屬地以外的大中城市工業(yè)。但是，占有土地開發(fā)壟斷權(quán)則具有完全不同的意義。縣域政府通過征地權(quán)，幾乎壟斷了城市（鎮(zhèn)）化的最為核心的資源，其獨(dú)立性和自主性都大為擴(kuò)展，成為屬地城市（鎮(zhèn)）化的主導(dǎo)力量。

　　最后，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。工業(yè)化時期，土地的非農(nóng)使用權(quán)在村集體，“辦企業(yè)”重又實體化了工業(yè)集體制。非農(nóng)使用雖改變了農(nóng)戶與集體的使用權(quán)關(guān)系，但農(nóng)戶仍在名義上擁有土地承包權(quán)，還可以分享土地的后續(xù)收益。但城市化啟動后強(qiáng)化的土地儲備制度，通過行政征地，徹底改變了農(nóng)戶和集體與被征土地的關(guān)系，縣域政府成為這部分土地的產(chǎn)權(quán)所有者。隨著土地儲備量的增長，政府的“經(jīng)營”行為不可避免地向著那些最有利可圖的領(lǐng)域轉(zhuǎn)換。

　　這一系列變化，都構(gòu)成了城市化過程中地方政府“行政一政治一公司”三位一體統(tǒng)合模式形成的基礎(chǔ)條件。

　　四、城市化“土地核心項目平臺”的運(yùn)作那么，城市化項目在縣域是如何經(jīng)營，又如何貫徹三位體統(tǒng)合機(jī)制的昵從案例縣（市）的觀察看，在經(jīng)營城市化項目中，縣域政府行為具有一些新特點(diǎn)，表現(xiàn)出行政化、政治化和公司化相結(jié)合的取向。地方政府在城市化項目經(jīng)營上的有效性，取決于行政、政治和公司機(jī)制在以土地為核心的項目平臺上的統(tǒng)合體化運(yùn)作。政府為主導(dǎo)，結(jié)合市場機(jī)制的政企關(guān)系、政銀關(guān)系、政社關(guān)系、政民關(guān)系的“大戲”，只有在這一項目平臺上才能上演成功。

　　筆者以某案例市（縣）級城建項目投融資平臺為例，通過追蹤一些重大項目獲批和執(zhí)行的流程，發(fā)現(xiàn)一個重大的城市化項目必須經(jīng)過如下過程：①渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理基于中國30年改革經(jīng)驗的社會②崔衛(wèi)華：《城市經(jīng)營中國城市經(jīng)濟(jì)問題研究的新視角》，第2、18―20頁。

　　縣域政府治理模式的新變化1.土地儲備及其提供和抵押。在以投融資為目標(biāo)的項目平臺上，土地核心資源只有落實到項目才能綜合配置和利用。相應(yīng)地，政府經(jīng)營城市化項目的核心條件，也是擁有轄區(qū)土地開發(fā)權(quán)，而控制土地開發(fā)權(quán)的主要方式是建立土地收購儲備制度。

　　我國土地儲備制度的核心，一是賦予地方政府主要是縣市級政府土地開發(fā)權(quán)，為縣市級擴(kuò)大了征地的行政權(quán)力。為適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的需要，縣市級政府從國土部門分離出土地儲備中心，授權(quán)其完成土地儲備任務(wù)，并且建立由政府注資的土地公司（或授權(quán)城建投融資公司將其設(shè)為子公司）來經(jīng)營土地。二是明確土地儲備計劃和儲備資金項目與銀行貸款之間的關(guān)系，規(guī)定土地儲備機(jī)構(gòu)向銀行等金融機(jī)構(gòu)申請的貸款應(yīng)為擔(dān)保貸款，應(yīng)持財政部門的貸款規(guī)模批準(zhǔn)文件及同級人民政府批準(zhǔn)的項目實施方案等書面材料向當(dāng)?shù)厣虡I(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)申請擔(dān)保貸款。由于政府儲備土地的目的是滿足工業(yè)化和城市化的開發(fā)需求，而促成土地大量需求的個重要原因，就是城市化所需資金要通過土地抵押貸款來獲得。因此，土地儲備成為勾連政府與金融機(jī)構(gòu)及其資本間的一個非常重要的環(huán)節(jié)。地方政府通常以土地儲備為中心、政府性公司和開發(fā)區(qū)為載體向銀行進(jìn)行土地抵押，以此獲得銀行貸款，彌補(bǔ)地方財政資金的不足。

　　在案例縣（市），圍繞土地開發(fā)形成了從儲備到拍賣、從注資到抵押的系列復(fù)雜的組織體系。土地機(jī)構(gòu)主要有兩種，是儲備中心，其主要職能是編制土地收購儲備計劃，辦理土地收購儲備手續(xù)，代表政府持有收購儲備的存量土地；組織儲備土地地面附著物拆遷、安置、補(bǔ)償、管線遷移、土地平整等前期開發(fā)工作。土地實施前期開發(fā)后列入政府可供地，經(jīng)過拍賣后的資金歸入財政。二是土地公司，政府將尚不具備拍賣條件的土地直接注資給專業(yè)的由政府獨(dú)資的土地公司，授予其土地一級開發(fā)權(quán)，經(jīng)由它們開發(fā)的土地可進(jìn)入二級市場，拍賣時轉(zhuǎn)回到儲備中心進(jìn)行拍賣�；蛘邔⑼恋刂苯幼①Y給投融資公司內(nèi)部建立的土地公司，授予其土地一級開發(fā)權(quán)，負(fù)責(zé)把土地用于項目貸款抵押。這一部分土地或只作抵押之物，之后需經(jīng)過開發(fā)成為可拍賣土地，再轉(zhuǎn)回儲備中心拍賣，拍賣資金進(jìn)入政府財政；或經(jīng)直接拍賣后將溢價用于還貸。

　　其中個重要環(huán)節(jié)是，土地抵押的還貸任務(wù)主要由政府財政來還，因為拍賣所得進(jìn)入政府財政，其收益要拿出部分用于還債。因此需要政府的專門機(jī)構(gòu)如“金融辦”和國資委來調(diào)節(jié)，相關(guān)機(jī)構(gòu)安排主要領(lǐng)導(dǎo)人互相兼職，如國資委主任兼財政副局長，等等。作為抵押物的土地此時已經(jīng)與項目沒有直接關(guān)系。這一運(yùn)作，實際上只依靠投融資平臺無法完成，必須與政府財政相結(jié)合。所以，投融資公司并非獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)單位，而是一個勾連相關(guān)利益者的項目平臺。

　　2.立項。重大項目由政府規(guī)劃設(shè)立議案，上報人代會批準(zhǔn)立項后，政府項目部門（項目辦或投資辦）批復(fù)城建投融資公司執(zhí)行。人代會針對投融資公司提出的重大貸款請求，以政府財政和所儲備的土地做擔(dān)保，向銀行做出書面借還貸承諾。

　　可以看到，按照法規(guī)，政府的重大公共建設(shè)和發(fā)展規(guī)劃，需視土地儲備可能達(dá)到的數(shù)量而設(shè)立，并且當(dāng)?shù)胤秸藏斦断蚬骓椖繒r才具有合法性，通過項目才能落實，而土地只有落實到項目才能拍賣增值；對于銀行來說，資金也只有落實到項目才能借貸；至于投融資公司，只有包裝項目才能獲得銀行資金即“項目融資”，而項目公司和企業(yè)只有得到項目，才能進(jìn)入地方規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域，得到建設(shè)用地，獲取財政支持和銀行貸款，等等。這是一套借助項目、經(jīng)由完整的行政機(jī)制來運(yùn)作的過程。

　　正是以項目作為中介，地方政府不僅獲得了將公共性項目間接轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性項目的有利條件，同時也借助項目的合法性，在土地經(jīng)營中節(jié)約了大量社會成本，因此，項目對于地方政府的吸引力，不僅表現(xiàn)在項目所含的資金量，更在于它如同是種催化劑，沒有它，政府行為就不可能潛在地轉(zhuǎn)化為經(jīng)營行為，不可能營造更大的經(jīng)營空間，獲取更大的收益。①但是，行政立項機(jī)制最大的問題是，依靠財政投資并不能滿足快速增長的城市化建設(shè)需求，而依靠行政也不能解決銀行資本或金融資本投入問題。即便是項目資金與地方政府所能動員的各種財力加起來，往往也支撐不了這種綜合建設(shè)規(guī)劃的資金需求。因此，地方“融資平臺‘’應(yīng)運(yùn)而生。

　　3.投融資本。在城市化過程中，政府的土地財政不足以支撐城市化，金融成為推進(jìn)城市化的重要因素。②在本案例的城市化項目融資中，政府的財政投入占有一定比例，但主要通過向金融機(jī)構(gòu)融資來解決巨大的投入需求。地方“融資平臺‘’建設(shè)的根本在于必須具備大規(guī)模借貸的資質(zhì)和能力。在項目平臺錯綜復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)中，占據(jù)核心位置的是”城建投融資公司“，以此為基礎(chǔ)搭建一個由政府組建的、為了在與銀行博弈時贏得主動而引入的新的平臺。截至2010年末，地方政府融資平臺中，縣級（含縣級市）平臺約占70%.政府的城建投融資平臺擔(dān)負(fù)動員資本的職責(zé)，但銀行看重的不是投融資公司的資產(chǎn)，而是其背后的政府擔(dān)保。正是由于這些公司的貸款是以縣級財政和土地抵押作為擔(dān)保，擁有較高的信用級別，所以銀行融資相對順利，可以取得更大規(guī)模的金融貸款以投入城市建設(shè)。政府雖無指令銀行機(jī)構(gòu)的權(quán)力，但有動員銀行資金的能量。通常，政府重大項目需上報人代會批準(zhǔn)，地方人代會負(fù)有批準(zhǔn)項目投資方向、傳達(dá)政府意圖、進(jìn)行戰(zhàn)略動員的義務(wù)，甚至需要應(yīng)銀行要求，向銀行出具項目借還貸的政治承諾。而這種政治承諾，是以政府財政和土地抵押的信譽(yù)作③2011年6月1日央行發(fā)布《2010年中國區(qū)域金融運(yùn)行報告》，指出地方政府融資平臺的貸款風(fēng)險，2011年6月2縣域政府治理模式的新變化為擔(dān)保的。

　　4.項目執(zhí)行。城建投融資公司是項目具體執(zhí)行的組織者。通過上述環(huán)節(jié)獲得土地和貸款后，投融資公司下設(shè)的項目公司具體運(yùn)作項目。項目主要由其子公司執(zhí)行，部分采用招投標(biāo)的市場化方式由其他建設(shè)公司和企業(yè)承擔(dān)。城市化建設(shè)中公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是重要環(huán)節(jié)，建設(shè)項目一般分為兩類，贏利性和非贏利性。非贏利性的項目是公益性的，企業(yè)基本不會投入巨資進(jìn)行經(jīng)營，主要是由政府財政投資，由企業(yè)投標(biāo)實施。對于贏利性項目，企業(yè)總是趨之若騖。因此，針對投資企業(yè)對城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目存在利益選擇的偏好，縣級政府往往對兩種性質(zhì)不同的項目給出不同的“運(yùn)作”方式和規(guī)則，甚至將兩種方式加以結(jié)合，從中獲利。

　　由上可見，“土地項目平臺”已成為地方政府統(tǒng)合其行政、政治、公司力量的有效組織和制度載體。憑借這一制度載體，地方國資公司在城市化中的作用凸顯，甚至具有壟斷性地位和如下特權(quán)：其，公司擁有政府的某些處理重大事務(wù)的處置權(quán)力，如土地儲備、經(jīng)營和開發(fā)、優(yōu)先獲取和發(fā)包規(guī)劃項目、以政府信譽(yù)和承諾獲取銀行貸款等。特別是，政府公司作為地方國資公司就此壟斷性地?fù)?dān)當(dāng)了城市化的職責(zé)，也就成為城市化的最大受益者之1.其二，政府擁有公司贏利的一切權(quán)力，如在一級市場強(qiáng)征土地、調(diào)換建設(shè)指標(biāo)等，政府公司賺錢的能力遠(yuǎn)超常規(guī)的商業(yè)公司，且可將最大的利益留在政府。其三，常規(guī)商業(yè)公司受到一系列合約和規(guī)則的制約，政府公司則幾乎不會受到限制，融資可以直接通過公共信貸渠道獲取，甚至破產(chǎn)也會由政府兜底。

　　在土地項目平臺上，土地公司和城建投融資公司這兩個地方國資公司相互依存，發(fā)揮著關(guān)鍵性的組織機(jī)制作用。

　　土地公司作為政府儲備土地和經(jīng)營土地的重要“抓手”，代表政府通過項目拍賣土地達(dá)到升值。在這一環(huán)節(jié)上，政府通過壟斷一級土地市場完成土地儲備后，土地公司便承擔(dān)著開發(fā)的具體工作。公司運(yùn)用市場經(jīng)營機(jī)制，對規(guī)劃用地進(jìn)行前期投資，通過完善基礎(chǔ)設(shè)施，進(jìn)行“三通一平”（指通水、通氣、通電和平整地面），將“生地”養(yǎng)成“熟地”，以提高土地價值，激活二級市場，同時以土地作為抵押，通過多渠道抵押融資，籌措資金，解決城市建設(shè)投入問題。

　　某案例縣以經(jīng)營土地為主業(yè)的建設(shè)開發(fā)有限公司，用縣新區(qū)中心的市民廣場土地注冊，注冊資本中縣土地儲備中心出資占90%，主要承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)，屬于典型的政府投資的國資公司，直接對縣政府負(fù)責(zé)。公司內(nèi)部按公司制運(yùn)作，采用市場化的招投標(biāo)方式選擇項目執(zhí)行單位，同時吸引轄域內(nèi)外建設(shè)資本進(jìn)入項目。

　　案例中的土地公司最突出的特點(diǎn)是其地方國資公司的身份和職能。它可以代理政府處置土地開發(fā)和經(jīng)營問題，以至于案例縣轄區(qū)內(nèi)的重要基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)開發(fā)項目都是由土地公司直接經(jīng)營的。同時，由于土地可作為最直接最有升值潛力的抵押物，土地公司也就成為協(xié)助投融資公司（有些地方土地公司即為投融資公司的下屬公司）獲取銀行資本貸款的最強(qiáng)競爭者，特別是在大規(guī)模推進(jìn)城市化過程中，就更具有吸引銀行資本或金融資本進(jìn)入投融資平臺的能力。如案例中的土地公司自成立以來，與省內(nèi)外各大金融機(jī)構(gòu)以及國家開發(fā)銀行等建立了良好的信用關(guān)系，多渠道籌措建設(shè)資金。2005年該公司承擔(dān)了縣政府向國家開發(fā)銀行融資的任務(wù)，爭取到45億元貸款額度，為項目設(shè)計中的諸多城市建設(shè)項目注入了資金。

　　然而，以土地為核心的投融資項目建立在對土地升值的較高預(yù)期上，政府財政的行政擔(dān)保和人代會的政治擔(dān)保，使這一預(yù)期被一再抬高，一旦土地升值遭遇風(fēng)險而難以兌現(xiàn)時，還貸的強(qiáng)壓力就可能轉(zhuǎn)化為“地方債式”的金融風(fēng)險。目前，這風(fēng)險在案例縣市和其他一些地區(qū)，特別是工業(yè)化和城市化速度偏高的地區(qū)已經(jīng)顯現(xiàn)。

　　這也正是地方政府經(jīng)營城市化項目中三重機(jī)制共同作用下不可避免的后果之一。

　　地方政府行為從“經(jīng)營土地”向“經(jīng)營（城市化）項目”轉(zhuǎn)變的環(huán)節(jié)中，最為關(guān)鍵的是動員出能夠投向項目的資本，包括銀行資本或金融資本、城市工商資本，而這些資本投入的先決條件是要借助地方政府的行政權(quán)力。城建投融資公司承擔(dān)著這一特別的政府任務(wù)，其最為核心的作用是將土地資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為銀行資本或金融資本優(yōu)勢。前已述及，當(dāng)一塊土地作為某個城建項目的抵押物獲得貸款后，這塊土地就完成了任務(wù)，還貸的任務(wù)往往最終由政府財政承擔(dān)。之后，銀行資本或金融資本作為城市化建設(shè)的核心資源進(jìn)入項目平臺，成為支撐平臺的重要支柱。投融資公司之所以能夠完成這種轉(zhuǎn)換，正是取決于其國資公司性質(zhì)，它可以將土地資源的收益轉(zhuǎn)化為政府財政收入，使財政成為銀行資本贏利的保障。

　　在縣域城市化過程中，地方轄區(qū)的城市化要素，如公共財政、土地、工業(yè)資本等，都需要借助銀行資本或金融資本的巨額投入，才能盤活起來。雖然銀行資本或金融資本獨(dú)立于地方政府，但它對城市化的推助需借助政府項目才能運(yùn)作。

　　正如有研究指出的，財政資金的專項化在政府治理的“大盤子”中已退居其次，以土地抵押、政府融資為主的銀行資本或金融資金的項目化正大行其道，而各種項目的規(guī)模也遠(yuǎn)非財政專項資金可以相比。這些項目大多以地方政府為主體、以土地開發(fā)為依托、以銀行資本或金融資金為支撐，成為各地發(fā)展城市化的主要手段；而且，為解決征地指標(biāo)的瓶頸約束，各地正掀起“遷村騰地”、“拆院并院”

　　的“農(nóng)民上樓”高潮。在這些項目運(yùn)作中，由政府主導(dǎo)，各種社會資本也逐步參與其中，對基層社會正產(chǎn)生巨大影響。①由政府公司完成的投融資，已成為支撐中國經(jīng)濟(jì)增長的強(qiáng)勁動力。

　　縣域政府治理模式的新變化銀行資本或金融資本推助下的城市化，無疑可以迅速提高城市化率。當(dāng)“經(jīng)營城市化項目”成為地方新的增長動力機(jī)制后，房地產(chǎn)業(yè)便替代傳統(tǒng)工業(yè)產(chǎn)業(yè)，成為發(fā)展城市新經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)戰(zhàn)略。銀行資本或金融資本介入城市化項目后，增長最快的也是房地產(chǎn)業(yè)。房地產(chǎn)的過度開發(fā)，也與一些地方政府急于變現(xiàn)其所儲備的土地有直接關(guān)系，而土地的升值又必須借助銀行資本或金融資本和房地產(chǎn)資本，它們共同助推了近年中國縣域城市化的急速發(fā)展。

　　五、討論與結(jié)論在對縣域及以下基層政府改革的先期研究中，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)鼎盛而引發(fā)的對地方政府治理模式的探討，為人們提供了關(guān)于“地方政府法團(tuán)主義”和“政府即廠商”的豐富想象，這對于思考縣域地方政府的制度安排和行為邏輯具有很大的啟發(fā)性。然而，在以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為表征的工業(yè)化開始向城市化轉(zhuǎn)型的過程中，事情發(fā)生了重大變化。我們以城市化項目經(jīng)營的過程作為觀察的窗口，對“地方政府法團(tuán)主義‘’進(jìn)行了反思，提出”行政一政治一公司“三位一體統(tǒng)合治理模式。

　　這治理模式的制度邏輯在于，只有依靠“土地核心項目平臺”，縣域政府的行政機(jī)制所表達(dá)的“權(quán)力”才能在縣域?qū)俚匕l(fā)展中，借助“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”、“縣改市”以及城市化和城鄉(xiāng)一體化等新舉措被大大地擴(kuò)展。但這種行政化權(quán)力要突破“服務(wù)型政府”的合法性要求而進(jìn)入謀利型發(fā)展的需求，還需要啟動其政治動員的能力，表達(dá)其發(fā)展“意志”，運(yùn)用公司機(jī)制規(guī)避政策和法律風(fēng)險，實現(xiàn)其績效。在這過程中，政府借助“項目制”平臺，通過行政審批權(quán)獲得了對核心資源的壟斷權(quán)力，通過政治動員發(fā)揮了主導(dǎo)力量，又通過公司制承擔(dān)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體的角色，其權(quán)力、意志、績效三者空前地互為推動，產(chǎn)生出新的活力。這種統(tǒng)合治理的模式已滲入城鄉(xiāng)建設(shè)的各個層面，其能量和意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過“地方政府法團(tuán)主義‘’的角色定位。這種政府角色的演變，正是縣域城市（鎮(zhèn)）化既突飛猛進(jìn)又困境重重的重要原因。

　　然而，“行政一政治一公司”三位一體相結(jié)合，雖然頗有成效地解決了推進(jìn)城市化的動力、資金和資源以及績效等問題，但卻先天地存在著一個內(nèi)在的制度悖效在轄區(qū)內(nèi)的互為推動。于是，一方面地方政府為屬地發(fā)展提供有力支撐，其中不失為避免社會沖突而解決問題的動機(jī)，另一方面急速推進(jìn)的城市化卻又是引發(fā)社會問題的源頭，致使城市化的推進(jìn)難以完成從量到質(zhì)的升級。當(dāng)它借助“項目平臺”高速運(yùn)轉(zhuǎn)時，科層化的行政機(jī)制往往服從于政治機(jī)制所表達(dá)的領(lǐng)導(dǎo)者的意志，更多地依賴黨政和人代會的組織動員能力來推動城市化進(jìn)程，依靠壟斷性的政府公司調(diào)動稀缺資源和資本。誠然，通過調(diào)動稀缺資源和資本無疑可以加大基礎(chǔ)設(shè)施的投入，提供城市化所需的公共物品，但是在政績和利益驅(qū)動下的過熱投入又導(dǎo)致公共服務(wù)疏于供給，反過來抑制了城市化水平的提升，以至于政府提供的公共物品越多，與當(dāng)?shù)厣鐣氖桦x感越強(qiáng)，甚至其自身也陷入因爭奪土地核心資源的沖突中難以自拔，從而喪失了動員轄區(qū)社會的能力。于是，為發(fā)展而構(gòu)建的組織形式可能有悖于屬地政府的合理適度發(fā)展的職責(zé)，導(dǎo)致過度或虛假的城市化現(xiàn)象，最終違背發(fā)展規(guī)律并不顧及社會績效。這正是經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯在1981年提出的“諾斯悖論”的某種表現(xiàn)，即國家的存在是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵，然而國家又是經(jīng)濟(jì)衰退的根源。①制“機(jī)制具有直接關(guān)聯(lián)。新中國成立前后中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的現(xiàn)代國家對鄉(xiāng)村的治理，直具有”政權(quán)下鄉(xiāng)、政黨下鄉(xiāng)、行政下鄉(xiāng)、政策下鄉(xiāng)、法律下鄉(xiāng)“的傳統(tǒng)，②而在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革后，1990年代以來，”項目“詞越來越廣泛和深入到城市化過程中，”項目制“作為一種制度思維，已經(jīng)從財政轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)域擴(kuò)展到地方政府治理轄區(qū)的各個領(lǐng)域，如地方政府將城市化建設(shè)內(nèi)容制定成各種項目來運(yùn)作。它表明國家部門的行政機(jī)制通過各種項目活動重又影響和控制著鄉(xiāng)村社會，并由此構(gòu)建出新的治理鄉(xiāng)村的國家意識。③城市化過程中的”土地核心項目平臺“就是重要的制度載體，為政府統(tǒng)合行政、政治和公司的力量，實現(xiàn)其權(quán)力、意志和績效的互為推動，發(fā)揮著重要作用。

　　目前地方的城市化主要以增加投入為基礎(chǔ)，政府雖然能夠有效組織和動員資源投入到城市化增長中，卻難以提高效率和技術(shù)水平，特別是提升全要素生產(chǎn)率。如果從房地產(chǎn)業(yè)在二線城市的困境如房地產(chǎn)開發(fā)小區(qū)空置率過高甚至出現(xiàn)“鬼城”來看，“行政一政治一公司”三位一體模式能否成功地實現(xiàn)城市化的推進(jìn)從量到質(zhì)的升級，已是嚴(yán)峻的現(xiàn)實。特別是城市化所需資金要通過土地抵押貸款來獲得，而土地儲備甚至囤積，則有可能因所儲土地亟待升值而促成過度城市化的局面。這已是縣域城市化過程普遍遭遇的問題。

　　同時，由于這一平臺上形成了一個內(nèi)部循環(huán)的機(jī)會結(jié)構(gòu)，政府掌握著土地的非農(nóng)開發(fā)權(quán)，有權(quán)力將依靠土地的城市化項目主要提供給政府的國資公司及其項①參見道格拉斯*C.諾思：《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，陳郁等譯，上海：上海人民出版②參見徐勇：《現(xiàn)代國家鄉(xiāng)土社會與制度建構(gòu)》，北京：中國物資出版社，2009年。

　�、蹍⒁娬蹠匀~、陳嬰嬰：《項目制的分級運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯對“項目進(jìn)村”案例的縣域政府治理模式的新變化目子公司，只有剩余的項目任務(wù)才會通過招投標(biāo)吸引民營企業(yè)參與。當(dāng)然，政府公司讓利于民營企業(yè)的程度還取決于城市化基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模，當(dāng)建設(shè)所需資金超出政府財政和融資能力時，向民營企業(yè)開放是必然的。但從案例縣來看，這一輪的城市化過程主要由政府公司和金融機(jī)構(gòu)所控制。

　　與此相應(yīng)的是，由于土地的國家所有權(quán)和集體所有權(quán)處于不平等的地位，前者可通過強(qiáng)力“征用”環(huán)節(jié)而使集體和承包戶沒有談判的可能，使集體土地所有權(quán)在很低補(bǔ)償?shù)那闆r下喪失殆盡，甚至連追索的權(quán)力也沒有。很明顯，這個內(nèi)循環(huán)的過程，擴(kuò)大了政府在推進(jìn)城市化中的作用，并且把城市化的過程簡單看成一個人口增加、行政區(qū)變更、騰地建城、提供基礎(chǔ)設(shè)施、擴(kuò)大城市規(guī)模的過程。于是，政府和資本成為城市化的核心主體，而城市化的另一個主體，即土地流失的承擔(dān)者農(nóng)民及其村落則被擠了出去。由此帶來的諸如農(nóng)民利益受損引發(fā)的農(nóng)民對土地非農(nóng)化的商業(yè)增值收益的追索，土地非農(nóng)化發(fā)展加劇的城鄉(xiāng)收入差距的擴(kuò)大，以及“農(nóng)轉(zhuǎn)非”、“農(nóng)轉(zhuǎn)居”遺留下的虛假城市化問題等，都說明城市化本身并不能自然給鄉(xiāng)村帶來利益，一些地方急速推進(jìn)城市化的動力機(jī)制，并非來自城市化自身發(fā)展規(guī)律的要求，而是來自土地財政的需要。而虛假城市化問題也引發(fā)了中央和地方政策的糾偏舉措。

　　目前，中國正處于一個探尋新型城鎮(zhèn)化模式的過程中，其中縣域組織和制度建設(shè)無疑成為關(guān)鍵所在，尚需進(jìn)步研究。

　　〔責(zé)任編輯：劉亞秋責(zé)任編審：馮小雙〕

相關(guān)資訊

  本文關(guān)鍵詞：縣域政府治理模式的新變化，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。