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主任檢察官制度研究

發(fā)布日期： 2014-07-21 發(fā)布：  

  2014年14期目錄       本期共收錄文章20篇

　　摘 要 我國的檢察官辦案制度從“三級審批制”到“主訴（辦）檢察官制”，最后發(fā)展到現(xiàn)如今的“主任檢察官制”，歷經(jīng)了14年的探索。本文在回顧檢察官辦案制度改革過程的基礎上，探討現(xiàn)行主任檢察官辦案制度的優(yōu)點，并在此基礎上提出進一步完善該制度的措施。
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　　關鍵詞 檢察官辦案 主任檢察官 改革
　　作者簡介：黃娟華，福建省沙縣人民檢察院，廈門大學法學院法律碩士，研究方向：刑法、刑訴法；吳起江，法學本科，福建省沙縣人民檢察院紀檢組長。
　　中圖分類號：D926.3 文獻 標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）05-116-02
　　黨的十八大報告提出，要進一步深化司法體制改革，堅持和完善中國特色社會主義司法制度，確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權。從2000年全國檢察機關開始實行主訴（辦）檢察官辦案制度開始，在全國范圍內(nèi)掀起了檢察官辦案責任制度的改革浪潮，到現(xiàn)在已經(jīng)有14年。其中不少地區(qū)取得了較好的成效，進一步促進了檢察機關依法獨立行使檢察權。
　　一、主任檢察官制度的改革過程
　　在我國，長期以來，檢察官辦案實行的都是“三級審批制”，即案件承辦人提出處理意見，部門負責人審核，檢察長或者檢察委員會決定。這種制度在設立的當時有其深刻的歷史背景。
　　在新中國成立初期，黨和國家確立了民主集中制的原則，即在廣泛民主的基礎上，進行集中決策。民主集中制作為我黨的一項活動原則，它適用于我國各個黨政機關的活動。
　　檢察機關作為國家的一個重要機關，其活動也必然要貫徹民主集中制原則。 但在當時實行民主集中制確實也符合檢察機關的現(xiàn)實情況，由于檢察機關的人員來自各行各業(yè)，普遍缺乏法律知識，為了保障檢察權得以正確行使，在民主集中制原則的指導下，“三級審批制”應運而生。
　　隨著我國依法治國進程的不斷推進，檢查人員的素質(zhì)普遍提到，“三級審批制”也逐漸暴露出其效率低下、違背司法親歷性原則、權責不明、責任分散的弊端。
　　1996年《刑事訴訟法》的修改對檢察工作提出了更高的要求和挑戰(zhàn)，為了應對該挑戰(zhàn)，一些地方檢察院開始了對檢察官辦案制度的探索。
　　1999年，最高人民檢察院在各地探索的基礎上，采納了主訴（辦）檢察官辦案制度，并在北京、上海等十省市進行了改革試點工作。
　　經(jīng)過一年試點，2000年1 月，最高人民檢察院于制定并下發(fā)了《檢察改革三年實施意見》，確定了六項改革措施，主訴檢察官制度改革是其中的一項重要內(nèi)容。所謂主訴（辦）檢察官制度，是指主訴（辦）檢察官在檢察長的領導下，依照法律規(guī)定，獨立行使檢察權并承擔相應責任的制度。
　　自 2007 年以來，北京市人民檢察院第一分院、上海市閔行區(qū)人民檢察院、上海市浦東新區(qū)人民檢察院等地方檢察機關，在總結主訴（辦）檢察官辦案責任制經(jīng)驗和利弊得失的基礎上，先后進行了主任檢察官制的有益實踐和探索。 以上海閩行院為例，主任檢察官的辦案責任組織形式分為兩種，成員均包括主任檢察官、檢察員（或助理檢察員）和書記員，其中大組為6至7人，小組為3至4人。
　　相應地，辦案責任制也分為兩種：
　　第一種是主任檢察官審批決定制，對于一般的風險較低的案件，由主任檢察官辦理，或者由具有檢察官資格的承辦人辦理，并提出承辦意見交由主任檢察官審批，如果主任檢察官不同意，可以更改決定，但是必須符合正當?shù)某绦颍枰獣嬲f明理由并簽字。
　　第二種是對于風險較高的案件，由主任檢察官親自辦理，提出承辦意見后報分管檢察長決定或者由分管檢察長報檢察委員會討論決定。
　　二、主任檢察官制度的優(yōu)點
　　經(jīng)過多年的實踐與探索，現(xiàn)階段的主任檢察官制度解決了“三級審批制”模式下存在的問題，在提高案件辦理效率、突出檢察活動的司法屬性、明確職責界限等方面都取得了顯著的成效。
　�。ㄒ唬┐蠓岣邫z察辦案活動的效率
　　在傳統(tǒng)的“三級審批制”模式下，任何案件都需要經(jīng)歷部門負責人審核、檢察長決定等層層審批環(huán)節(jié)，辦案周期長，效率低下。主任檢察官制度有效地轉(zhuǎn)變了執(zhí)法辦案方式，實現(xiàn)了“放權”與“限權”相互制衡。對于大部分事實清楚，證據(jù)充分，無太大爭議的案件，省去了部門負責人審核和檢察長決定兩個環(huán)節(jié)，直接“放權”于主任檢察官，減少了案件積壓，切實提高了辦案效率。
　　對于少部分疑難、復雜的高風險案件，則又進行了相應“限權”，加入提請檢察長決定或由檢察長提交檢察委員會討論決定的環(huán)節(jié)，回歸“二級審批制”。同時，對于事實不清、證據(jù)不足的案件，主任檢察官認為確有必要的，還可以提交主任檢察官聯(lián)席會議討論決定， 平衡了檢察官獨立辦案與強化監(jiān)督管理之間的關系，充分保證了案件辦理質(zhì)量。
　　（二）突出檢察活動的司法屬性
　　傳統(tǒng)的“三級審批制”行政化色彩濃厚，而主任檢察官制度則實現(xiàn)了檢察機關內(nèi)部權力的扁平化運行模式，主任檢察官及其領導的辦案小組直接對檢察長負責，受檢察長的直接領導，擁有了更多的自主權，大大削弱了檢察辦案的行政化色彩。同時解決了“審者不定，定者不審”的問題，司法活動不同于行政活動，講究親歷性原則，在傳統(tǒng)模式下，直接接觸案件第一手信息的承辦人提出的處理意見往往會被僅僅只了解案情梗概的領導所改變，承辦人的意見難以得到體現(xiàn)。而主任檢察官對案件則具有直接的決定權，體現(xiàn)了“審定合一”的親歷性原則，大大強化了檢察辦案活動的司法屬性。
　　（三）明確職責界限，強化責任追究機制
　　在過去的辦案模式下，案件都是集體討論決定或者由檢察委員會決定，承辦人對案件的事實和證據(jù)負責，檢察長、檢察委員會行使案件的決定權并承擔責任。雖然實現(xiàn)了民主集中原則，卻導致錯案追究很難落到實處。而主任檢察官制度下，明確了主任檢察官作為其辦案小組的第一責任人，不僅對案件的事實和證據(jù)負責，還要對案件的定性、法律適用等問題全面負責。當發(fā)生錯案時，可以明確案件的責任人，，通過過錯追究機制有效地落實“國家賠償法”。 　　三、完善主任檢察官制度的措施
　　當前主任檢察官制度雖然取得了一定的成效，但在職業(yè)發(fā)展前景、不同人員關系的處理以及監(jiān)督制約機制方面還有待完善。
　�。ㄒ唬⿲嵭蟹诸惞芾�，明確主任檢察官職業(yè)前景
　　目前，檢察官的管理、晉升仍參照公務員模式，但是檢察官的數(shù)量較大，從事的崗位各不相同，對檢察官隊伍實行分類管理非常有必要。具體而言，可以設置行政類和司法類兩種不同的序列，在職業(yè)保障、晉升模式、管理機制上采取不同的管理方式。對于司法類的主任檢察官走專業(yè)化路線，增強其司法官的職業(yè)榮譽感和認同感。可以在檢察長之下設置若干職級，為優(yōu)秀的檢察官留下足夠的晉升空間，使之取得與相應行政級別對應的地位和待遇，保證優(yōu)秀的檢察官可以終身從事檢察業(yè)務。比如，德國將檢察官職級分為檢察長、主任檢察官、檢察官、事務檢察官（屬國家公務員，從事檢察官工作但地位低于檢察官）。 這種做法值得我們借鑒。
　�。ǘ┩咨铺幚碇魅螜z察官與其他人員之間的關系
　　首先，主任檢察官與檢察長之間的關系實質(zhì)是授權與被授權的關系，主任檢察官是代理檢察長行使權力的執(zhí)行者，所以授權的界限必須要予以明確，哪些案件主任檢察官可以自行決定，哪些案件又必須提請檢察長或檢察委員會決定，都必須出臺明確的規(guī)定。
　　其次，主任檢察官與部門負責人之間的關系則趨向于分工負責、互相監(jiān)督。部門負責人無需對案件事實認定和法律適用負責之后，可以將更多的精力投入到案件分配、流程監(jiān)控和日常行政管理事務中。同時對主任檢察官辦理的案件有不同意見時，可以通過提請檢委會討論的方式進行監(jiān)督，但是否更改結論仍由主任檢察官自行決定。
　　最后，主任檢察官與其小組承辦人員之間的關系，則是一種指導與最終決定的關系。主任檢察官對案件的指導應著重于法律適用的統(tǒng)一，而不是過于繁瑣的、常態(tài)的具體案件的處理。與承辦人的意見不一時，可以通過正當?shù)某绦蜻M行更改。
　　（三）建立監(jiān)督制約機制
　　通過“放權”，主任檢察官擁有了較大的自主權，不同于以往案件的事前監(jiān)督模式，在“放權”的同時需要加強對案件的事后監(jiān)督。部門負責人雖然不再具有辦案指導權，但是在分案和辦案質(zhì)量方面卻擁有了更大的權力和責任，需要對主任檢察官辦理的案件進行日常監(jiān)督管理。同時，案件管理部門可以在現(xiàn)有的案件質(zhì)量評查基礎之上，根據(jù)主任檢察官辦案的特點，創(chuàng)立相應的考評標準，定期對辦案的質(zhì)量進行檢查、考核和評估，并制定相應的懲處機制，充分保障案件的辦理質(zhì)量。
　　注釋：
　　①蔡雅奇.主任檢察官制改革探索調(diào)查.人民檢察.2013（14）.
　�、谂俗嫒�.主任檢察官制度的實踐探索.人民檢察.2013（10）.
　�、坂囁记�.主訴（辦）檢察官制度改革回顧及啟示.人民檢察.2013（14）.

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