本文關(guān)鍵詞：實現(xiàn)政治問責的三條道路，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

實現(xiàn)政治問責的三條道路

X

馬
摘

駿

要 : 建立一個對人民負責的 政府是 現(xiàn)代國家 治理的 核心問 題 。 實 現(xiàn)這一 目標 , 需 要解 決

兩個最基本的問題 : 誰來使 用權(quán) 力 ? 如何 使用 權(quán)力 ? 選舉 制度 是解 決前 一問 題相 對較 好的

制度 , 而預算制度是解決第二個問題最 好的制 度 。 通過歷 史比較 分析 , 可以 總結(jié)出 三條實 現(xiàn)政治 問責 的 道路 : 19 世紀的歐洲道路 、 從建國到進步時代 改革的美 國道路 以及雛 形初現(xiàn) 的中國 道路 。 這意 味 著 , 西方經(jīng)驗并不是唯一的實現(xiàn)政治問責的道路 。 相對于西方經(jīng)驗來說 , 中國 20 世紀 80 年代以來 的國家轉(zhuǎn)型具有極大的特殊性 。 盡管面臨各種挑戰(zhàn) , 但一條政治問責的中國道路正在形 成 。 關(guān)鍵詞 : 政治問責 權(quán)力 選舉 預算 510275) 。

作者馬駿 , 中山大學行政管理研究中心 、 政治與公共事務(wù)管理學院教授 ( 廣州

前

言

建立一個對人民負責的政府, 是現(xiàn)代國家治理的核心問題。然而 , 最大的挑戰(zhàn)是 : 運用什 么樣的問責機制才能實現(xiàn)這個目標。長期以來, 政治問責理論幾乎都是基于西方經(jīng)驗而形成的 , 并都隱含著這樣一個假定 : 要實現(xiàn)政治問責首先必須建立選舉民主, 離開選舉民主, 任何關(guān)于 政治問責的討論都是毫無意義的。在此背景下, 政治問責的研究者們也傾向于采取演繹的分析 方法來研究非西方世界的問責實踐。他們通常只是簡單地將現(xiàn)存的、主要是基于西方經(jīng)驗 ) ) ) 在很多情況下是美國經(jīng)驗 ) ) ) 而構(gòu)建起來的問責理論運用到那些 / 外邦世界0 。雖然他們還沒有 認真研究非西方世界的實踐, 但他們常常預先假設(shè)這些地方不可能存在問責制度。而他們之所 以這樣自信地得出結(jié)論, 僅僅是因為那些實踐與他們所理解的西方國家的政治問責方式不一致。 顯然 , 這種研究方法是很成問題的。它蒙蔽了研究者的眼睛 , 使他們的理論觸覺變得遲鈍 , 對 那些理論意義深遠但不同于現(xiàn)有理論假設(shè)的問責實踐視而不見, 從而失去了進一步發(fā)展理論的 機會。因此, 在研究非西方世界的政治問責實踐時, 需要放棄演繹的方法 , 轉(zhuǎn)而采用歸納的方
? 最近 , 一些學者開始超越西方的經(jīng)驗, 探索其他實現(xiàn)政治問責的途徑。其中 , 尤以中國 法。 X ? 本文獲教育部 / 高等學�；究蒲袠I(yè)務(wù)費0 資助。 M . W. Do wdle, ÷Public A ccountability in Alien Terrain, " in M . W. Dowdle, ed. , Public A ccountability , New York: Cambridge U niver sity P ress, 2006, pp. 329 - 357.

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30 年來的大國轉(zhuǎn)型經(jīng)驗最引人注目。 本文的研究重點是 , 實現(xiàn)政治問責究竟是不是只有一條道路 ? 在主流的國際學術(shù)界看來 , 答案是肯定的 ) ) ) 只有實行西方的選舉民主才能實現(xiàn)政治問責。然而 , 在西方世界之外 , 的確 可能存在某種不同于西方的實現(xiàn)政治問責的道路。中國正在探索一條屬于自己的道路。然而 , 什么是中國式的問責道路? 如何理解它? 它是什么性質(zhì) ? 而且 , 在西方經(jīng)驗內(nèi)部, 問責道路是 否也存在著差異 ? 本文試圖對這些問題進行回答。借助政治問責理論最近的發(fā)展以及美國政治 學家克里夫蘭至今仍然是充滿啟發(fā)性的觀點 , ? 本文首先建構(gòu)了一個政治問責的理論框架, 根據(jù) 這一理論 , 同時運用歷史比較方法, 識別出三條實現(xiàn)政治問責的道路 ; 并分別對這三條道路進 行比較和分析。

三條問責道路: 一個理論
在政治領(lǐng)域 , 首先必須有權(quán)力才有政治 , 隨之就需要對權(quán)力進行控制, 確保權(quán)力不被濫用。 實質(zhì)上, 這也是兩千多年政治思想討論的核心問題。只不過 , 到了現(xiàn)代社會, 這一關(guān)注以更加
? 實質(zhì)上 , 政治問責的核心問題也是對權(quán)力進行控制以 精致的形式被重新表述為政治問責問題。

防止出現(xiàn)權(quán)力濫用。如果說政治的基本特征是賦予權(quán)力并對權(quán)力的使用進行控制 , 那么 , 在設(shè) 計問責制度時有兩個問題是最基本的: 誰來 ( 或不能 ) 使用權(quán)力? 如何使用權(quán)力? 相應(yīng)地 , 就 會產(chǎn)生兩類最基本的問責制度分別來解決這兩大問題。毫無疑問, 建立一個負責的政府也需要 在國家治理的其他各個方面建立制度。然而 , 對于實現(xiàn)政治問責來說 , 首先必須解決的是這兩 大問題, 否則, 無論其他環(huán)節(jié)的制度建設(shè)如何完美也很難真正實現(xiàn)問責的目標。其實 , 90 多年
? 前, 政治學家和公共預算專家克里夫蘭就已經(jīng)系統(tǒng)而清晰地闡述了這一思想。

對于問責制度的第一個問題 ) ) ) 由誰來使用權(quán)力 ) ) ) 來說 , 在兩千多年的政治史上 , 人類
? 在現(xiàn)代社會 嘗試了許多的解決方式, 其中主要有暴力、血緣繼承、任命、抽簽、考試和選舉。

之前 , 血緣繼承被認為是最主要也最具合法性的權(quán)力轉(zhuǎn)移方式。而在現(xiàn)代社會, 選舉則成為最 主要、最具合法性的權(quán)力轉(zhuǎn)移方式。其實 , 除了考試之外, 其他方式都在人類政治活動的早期 就已出現(xiàn)并沿存于人類社會的某些政治實踐中。暴力是最古老的解決人類沖突的辦法。在國家 和政治出現(xiàn)之后 , 暴力也成為一種解決權(quán)力轉(zhuǎn)移的方法。在人類歷史上 , 權(quán)力轉(zhuǎn)移經(jīng)常充滿了 暴力和血腥。顯然, 暴力是最不好的方式。因此, 在現(xiàn)代社會之前 , 隨著權(quán)力被統(tǒng)治者個人及 其家族私有化, 血緣繼承逐漸成為最主要的權(quán)力轉(zhuǎn)移方式, 一種基于血緣的合法性也被逐步地 建立起來。而且 , 這種血緣繼承在很多地方又被進一步神化 , 以所謂的 / 君權(quán)神授0 來提高這 種權(quán)力轉(zhuǎn)移方式的合法性。然而, 即使血緣繼承被視為合法的權(quán)力轉(zhuǎn)移方式, 暴力的陰影也總 是揮之不去。由于在位的統(tǒng)治者可能有多個子嗣, 權(quán)力繼承的沖突就會不可避免地發(fā)生。在歷

? ? ? ?

Fr eder ick A . Cleveland, ÷Po pular Co ntr ol of Go vernment , " P olitical Science Quar ter ly , vo l. 34, no . 2, 1919, pp. 237 - 261. A. Schedler , ÷Co nceptua lizing Account abilit y, " in A . Schedler , L . Diamond & M . P lattner, eds. , T he Self-R estr aining S tate , Boulder , CO: L ynne Rienner, 1999, pp. 13 - 28. Fr eder ick A . Cleveland, ÷Po pular Co nt ro l of G over nment, " pp. 237 - 261. 參見 Daniele Car amani, T he S ocieties of Eur op e ( vo l. one) , New Y or k: G rov e ps D ictionar ies, I nc. , 2000, p. 49.

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史上 , 為了解決可能出現(xiàn)的暴力沖突 , 大多數(shù)國家都確立了所謂的嫡長子繼承制。然而 , 這也 不能徹底根除暴力。因為其他掌握了足夠?qū)嵙?( 經(jīng)濟和軍事 ) 的個人或集團 ) ) ) 無論是否與統(tǒng) 治者有血緣關(guān)系 ) ) ) 都可能冒險一搏, 憑借武力攫取權(quán)力。這就是說 , 血緣繼承并不能確保和 平地實現(xiàn)權(quán)力轉(zhuǎn)移。此外 , 這種基于權(quán)力私有的權(quán)力轉(zhuǎn)移方式缺乏公平, 也最缺乏民主。無論 最高統(tǒng)治者是以何種方式獲得了權(quán)力, 他都需要一大批官員為其管理從中央到地方的國家事務(wù)。 在歷史上 , 最流行的方式是任命制 , 即由最高統(tǒng)治者根據(jù)某些標準 ( 如關(guān)系的遠近親疏、品德、 才能等) 任命官員。當然 , 在一些國家 , 例如 19 世紀以前的法國 , 賣官制非常發(fā)達而且高度制 度化。很明顯, 這樣的任命制具有較強的主觀性和隨意性, 而且也不夠公平、民主。在中國歷 史上 , 統(tǒng)治者們則以比較理性化的考試制度來取代隨意性較強的任命制。在科舉制度形成后 , 中國的權(quán)力賦予方式是一種血緣繼承與考試制度的結(jié)合, 居于最頂層的是血緣繼承, 其下則主 要以考試來選拔官員。考試制度是一種精英導向的選官方式, 它有利于吸納知識精英進入政府 工作 , 提高政府行政能力, 但是不符合民主原則。 19 世紀 , 西方國家在推行選舉制度的同時 , 也借鑒中國的考試制度建立起了公務(wù)員制度。 在現(xiàn)代社會 , 選舉逐漸取代血緣繼承成為最主要也是最具合法性的權(quán)力 轉(zhuǎn)移方式。然而 , 選舉也是一種古老的權(quán)力轉(zhuǎn)移方式。在歷史上 , 除選舉外 , 抽簽方式也被用來實現(xiàn)權(quán)力轉(zhuǎn)移。 盡管在現(xiàn)代政治中, 抽簽已經(jīng)很少用, 也很少被討論 , 但是在古希臘、羅馬的政治實踐中 , 抽 簽和選舉是并用的。在古雅典, 抽簽被看成是最民主的挑選公職人員的方式。實際上 , 直到現(xiàn) 代代議制政府出現(xiàn)之前, 大多數(shù)允許公民參與政治的政治體制仍在使用抽簽。不過, 從古希臘 開始 , 思想家們就一直在爭論這兩種方式孰優(yōu)孰劣。幾乎所有的思想家都認為抽簽比選舉更加
? 20 世紀 90 年代后期在政治問責領(lǐng)域掀起了新一輪討論 民主, 甚至是最民主的權(quán)力轉(zhuǎn)移方式。 ? 盡管直到 1797 年意大利的一些城 的政治學家奧多拉教授也指出 , 抽簽其實比選舉更加民主。

邦國家仍在使用抽簽 , 但自 18 世紀中葉以后 , 抽簽就開始慢慢地淡出政治思想家和政治家的視 野, 選舉民主轉(zhuǎn)而成為關(guān)注的焦點并從 19 世紀開始大行其道。王紹光認為, 其中的原因是選舉
? 這是一個合理的解釋, 因為任何制度選擇都受制度 比抽簽更有利于維護社會精英階層的利益。

設(shè)計者的動機和利益左右 , 即使是那些設(shè)計民主制度的政治家也不例外。 19 世紀是選舉民主確立其至高無上的地位的時代。在這一時期, 選舉發(fā)展成為最重要也被 認為是最具有合法性的實現(xiàn)權(quán)力和平轉(zhuǎn)移的制度。相對于暴力以及血緣繼承來說, 選舉能夠和 平地轉(zhuǎn)移權(quán)力。相對于暴力、血緣繼承、任命和考試來說 , 選舉制度是民主地、公平地實現(xiàn)權(quán) 力轉(zhuǎn)移的方式。當然, 選舉制度不一定是最好的民主制度。相較而言 , 選舉就不如抽簽民主。 但是 , 它可以在保留民主成分的同時回避抽簽可能帶來的問題, 即選擇一個缺乏能力的人擔任 公職。這也許就是為什么從 19 世紀開始選舉成為最主要的實現(xiàn)權(quán)力轉(zhuǎn)移方式的原因。不過 , 19 世紀的選舉制度具備了一些以前的選舉制度沒有的現(xiàn)代特征 : 自由、競爭、平等。選舉變成一 種真正意義上的抉擇 , 投票人可以在不同的候選人中進行選擇, 選舉因而變成是自由的和競爭 的。在選舉中, 不僅存在著政治上的替代人選, 而且投票人可以自由地在這些替代人選中進行 選擇。盡管之前的選舉制度中就有一些自由與競爭的影子, 但這兩個原則直到 19 世紀才被充分

? ? ?

王紹光 : 5 民主四講6 , 北京 : 三聯(lián)書店 , 2008 年 , 第 48 ) 50 頁。 Guiller mo O pDonnell, ÷Ho rizontal Accountability in New Demo cr acies, " in A . Schedler , L . Diamo nd & M . P lattner, eds. , T he Self-R estr aining S tate , Bo ulder , CO: L ynne R ienner, 1999, pp. 29 - 51. 王紹光 : 5 民主四講6 , 第 52 、 53 頁。

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確立。在 19 世紀, 平等的原則也在選舉中確立下來。該原則包括兩個方面的內(nèi)容 : 一方面所有 的替代人選都有平等的機會勝出 ; 另一方面投票是平等的和直接的, 這最充分地體現(xiàn)在 / 一人
? 一票0 原則中。而且 , 隨著普選制的建立, 平等原則從有限的投票人擴大到了所有的公民。

在 20 世紀 , 隨著選舉制度繼續(xù)完善 ( 例如實行普選制 ) 和一些學者 ( 例如熊 彼特) 的努 力, 選舉逐漸變成民主的代名詞 , 并成為最主要甚至是唯一的政治問責制度。毫無疑問 , 在歷 史上 , 選舉制度的確為政治問責做出了貢獻。它從根本上顛倒了問責鏈條 , 從原來的對君主個
? 然而, 這些年來 , 越來越多 人負責轉(zhuǎn)變成對人民選舉出來的代表負責, 然后最終對人民負責。

的研究開始質(zhì)疑選舉問責 的有效性。在 現(xiàn)實中, 許 多實行了選舉 民主的國家 , 例如在所謂的
? 為 / 新民主國家0, 盡管已經(jīng)建立了選舉制度, 但是許多官員仍然是不負責的 , 常常濫用權(quán)力。

什么選舉制度不能有效地實現(xiàn)問責呢? 如前所述, 政治問責涉及誰來使用權(quán)力和如何使用權(quán)力 這兩個基本問題 , 而選舉制度只能解決前者, 無法解決如何使用權(quán)力的問題。魯賓指出 , 選舉 主要有三個功能 , 第一位的功能是權(quán)力的轉(zhuǎn)移 , 第二位的功能是利益代表 , 第三位的功能才是 問責。盡管選舉制度有助于實現(xiàn)政治問責 , 但是實現(xiàn)問責只是它第三位的功能, 從屬于權(quán)力轉(zhuǎn)
? 對于實現(xiàn)政治問責來說 , 解決權(quán)力使用的歸屬問題固然重要, 但是權(quán)力使用問 移和利益代表。

題同樣重要, 有時甚至更加重要。因為選舉完成后 , 當選人在整個任期內(nèi)的權(quán)力使用都不是選 舉制度本身能有效約束的 , 即使官員不負責任, 人民也只能等到任期結(jié)束時才能再次通過選舉 對官員進行懲罰。所以, 對于政治問責來說, 需要另一個制度來積極主動地監(jiān)督和約束當選官 員在任期內(nèi)的權(quán)力使用�？偠灾�, 正如克里夫蘭指出的, 僅僅有選舉制度并不能確保官員負
? 此時, 預算制度就非常重 責任 , 更重要的是要建立一個控制制度來約束每一次權(quán)力的使用。

要了。 根據(jù)謝爾德對政治問責概念的重構(gòu) , 政治問責包括兩個基本含義 : ( 1) 官員對自己的行為 或者活動負責, 即公共官員有義務(wù)告知和解釋他們正在從事的活動。這又包括兩個基本的要素 : 信息和解釋。官員有義務(wù)和責任提供關(guān)于他們的行動或者決策的信息, 包括正在做什么、準備 做什么、已經(jīng)做了什么, 并就這些活動或者決策提供合理的解釋, 同時問責機構(gòu)也要求官員提 供這些活動或者決策的信息并給出合理的解釋。 ( 2) 強制, 即問責機構(gòu)能夠?qū)Σ回撠熑蔚臋?quán)力
? 可見, 對于實現(xiàn)政治問責來說, 首要的條件是能夠獲得關(guān)于政府活動的信 使用者施加懲罰。

息。如果沒有這些信息, 政府就是看不見的政府, 就不可能讓它變得對人民負責。由于政府無 論開展什么活動都要花費資金, 沒有錢什么活動都無法開展 , 因此 , 最能夠準確地反映政府活 動的信息就是財政信息。通過財政收支的信息, 人們就可以準確地知道政府正在 ( 或者準備或 已經(jīng) ) 開展的活動。進一步而言, 控制權(quán)力行使的最佳方式就是控制政府的活動, 而控制活動

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Daniele Car amani, T he Societies of Eur op e ( vo l. one) , p. 50. A. Pr emchand, ÷Public Financial A ccountability , " in S. Schiavo - Campo, ed. , Gover nance, Cor r up tion and P ublic Financial M anagement , M anila: Asian Development Bank, 1999, p. 152. W. F unnell & K . Co oper, P ublic S ector A ccounting and A cco untability in A ustr alia , Sy dney: U niver sity o f New South Wa les P ress, 1998, p. 9; G uillermo O pDonnell, ÷H or izontal A cco untability in New Democr acies, " pp. 29 - 51.

? ? ?

Edw ard Rubin, ÷T he M y th o f N on - Bureaucratic A ccountability and t he A nti A dministrative Impulse, " in M ichael W . Dow dle, ed. , Public A ccountability , pp. 68 - 69. Fr eder ick A . Cleveland, ÷Po pular Co nt ro l of G over nment, " pp. 237 - 261. A. Schedler , ÷Co nceptua lizing Account abilit y, " pp. 13 - 28.

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實現(xiàn)政治問責的三條道路 ? 克里夫蘭用了一個非常形象的比喻 : 如果把總統(tǒng)看成國家這條船的 最好的辦法就是控制資金。 ? 正是在這 船長 , 如何才能使這個船長對船上的人負責呢? 最好的辦法是控制開船所需的燃料。

個意義上 , 財政問責對于政治問責來說是至關(guān)重要的 , 而政治問責也只有與財政問責聯(lián)系起來
? 才能具有實質(zhì)性的內(nèi)容。

然而 , 只有當國家財政是按某種特殊的方式進行管理時, 財政體系才能有效地控制政府的 活動、約束權(quán)力的使用, 進而實現(xiàn)財政問責和政治問責。盡管對財政問責的探索早已有之 , 但 是, 直到現(xiàn)代公共預算建立之后, 財政體系才變成一個能夠有效地約束權(quán)力使用、促進財政問
? 現(xiàn)代預算制度在政府內(nèi)部建立起集中、統(tǒng)一的預算控制 , 將所有的財政資金都納入 責的制度。

統(tǒng)一的預算控制程序之中 , 編制一個能夠詳細、準確地反映政府及其各個部門全部活動的政府 預算 , 并將其提交給立法機構(gòu)進行審查、批準, 由立法機構(gòu)從外部監(jiān)督政府的財政收支活動。 隨著現(xiàn)代預算的建立 , 政府就變成了一個看得見的政府、一個有可能被監(jiān)督的政府。政治學家 威勞比說 , 如果政府預算編制得很好并且是向社會公開的, 那么, 它就能發(fā)揮 / 告知過去的運
? 預算將迫使行政官員 作、目前的條件和將來的提議 , 明確地確定責任并方便于控制0 的作用。

在公眾及其代表們面前陳述他們開展的活動以及開展這些活動的理由。通過審查政府的預算 , 公眾及其代表們就可以審查政府的活動是否必要、成本是否合理, 有權(quán)力的機構(gòu)和部門就能夠 做出同意或者不同意的決定。這樣, 預算制度就成為一個非常有效的、對權(quán)力的使用進行監(jiān)督
? 和約束的控制制度, 進而就能夠成為一個基本而且重要的問責工具。

總之 , 如果說實現(xiàn)政治問責需要解決兩個最基本的與權(quán)力相關(guān)的問題, 那么, 相應(yīng)地就需 要有兩個相對較好的制度。對于 / 由誰來使用權(quán)力0 這個問題來說 , 選舉制度相對而言是一個 最好的制度; 對于 / 如何使用權(quán)力0 或者 / 如何控制權(quán)力的使用0 來說 , 預算制度是一個最好 的制度。假設(shè)各國最初都是從既無現(xiàn)代選舉制度也無現(xiàn)代預算制度的條件下開始國家建設(shè)的話 , 那么 , 從理論上來看 , 至少存在三條實現(xiàn)政治問責的道路 ( 見圖 1) 。在路徑 A 中 , 國家在一個 大致相同的時間內(nèi)建立現(xiàn)代選舉制度與預算制度, 并不斷完善它們 ; 在路徑 B 中, 國家先建立 現(xiàn)代選舉制度并不斷完善之, 若干年后才啟動預算改革, 建立現(xiàn)代預算制度; 在路徑 C 中 , 國 家在現(xiàn)代選舉制度建立之前, 先建立現(xiàn)代預算制度。圖 1 中的兩個制度維度分別代表著選舉制 度和預算制度發(fā)展程度的高低。 由于選舉制度和預算制度都是實現(xiàn)政治問責所必需的, 因此, 路徑 A 應(yīng)是最佳的實現(xiàn)政治 問責的道路。在路徑 B 和路徑 C 中 , 國家并未同時建立這兩種制度 , 而是先建立其中的一個制
? Jun M a, ÷T he Dilemma o f Developing Financial Accountability wit ho ut Electio n, " A ustr alian J our nal of Public A dministr ation , v ol. 68, 2009, pp. 62 -72; Jun M a & Yilin Ho u, ÷Budg eting for Account abilit y, " Public A dministr ation Rev iew ( Special I ssue, Dec. ) , 2009, pp. 53 - 59. Fr eder ick A . Cleveland, ÷Po pular Co nt ro l of G over nment, " pp. 237 - 261. J. Glynn, Public S ector Financial Contr ol and A ccountability , O xfo rd: Basil Blackw ell, 1987, p. 21; W. Funnell & K . Co oper, Publ ic S ector A ccounting and A ccountability in A ustr alia , p. 10. A. Pr emchand, ÷P ublic Financial A cco untability " ; J. Glynn, P ublic Sector Financial Control and A ccountability , p. 16. W. F. W illoug hby , T he M ovement f or Bud getar y Ref or m in the States , N ew Yo rk: D. A ppleto n and Co mpany for t he Institute for Go vernment Resear ch, 1918, p. 1. Fr eder ick A. Cleveland, ÷ Ev olution of Budget Idea in the U nited States, " A nnals of the A merican A cademy of Political and Social S cience , vo l. 62 ( No v. 1915) , pp. 15 - 35; F rederick A . Clev eland, ÷P opular Contr ol of Go vernment, " pp. 237 - 261.

? ? ? ? ?

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度, 若干年后才啟動另外一個制度的建設(shè) , 因此 , 從理論上說 , 它們都存在一定的局限性。這 三條道路不僅在理論上成立, 也存在于現(xiàn)實中。當然 , 直到最近中國的國家轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)其獨特性 之前, 在歷史上出現(xiàn)過的主要是路徑 A 和路徑 B。路徑 A 是許多歐洲國家在 19 世紀走過的國家 建設(shè)道路 , 路徑 B 是美國從建國到 20 世紀 20 年代經(jīng)歷的國家建設(shè)道路。盡管存在著差異 , 這 兩條道路都屬于西方經(jīng)驗范圍內(nèi)的嘗試。在歐洲和美國 , 政治問責的道路都是從選舉制度開始 的。這就有助于我們理解 , 為什么目前以西方經(jīng)驗為主的政治問責理論如此強調(diào)選舉制度。從 20 世紀 90 年代末期以來, 中國的政治實踐開始表現(xiàn)出越來越明顯的路徑 C 的特征 , 中國正在走 一條與西方不同的建立政治問責的道路。當然, 由于中國的改革仍在進行中, 在圖 1 中 , 路經(jīng) C 的曲線目前仍是虛擬的。

圖1

三條道路

歐洲國家的道路: 19 世紀
在 19 世紀之前, 選舉制度就已經(jīng)存在于歐洲。但是 , 直到 19 世紀 , 現(xiàn)代選舉制度尤其是在
? 從 19 世紀初開始 , 第一波民主化浪潮席卷歐洲國家 國家層面的選舉制度才在歐洲發(fā)展起來。

( 大致從 1828 年到 1926 年) , 以選舉為核心的民主制度終于在國家層面構(gòu)建起來。桑沙因提出了 一個判斷 19 世紀政治體制是否民主的最低標準 : ( 1) 50% 的成年男性擁有投票權(quán); ( 2) 負有責 任的政府首腦要么在選舉產(chǎn)生的議會中獲得多數(shù)支持, 要么是定期普選產(chǎn)生的。若按此標準 ,
? 當然, 這個標準只是一個最低標準。判斷一 19 世紀以前的歐洲并沒有國家層面的民主制度。

個政治體制是否是選舉民主, 不僅要看它的國家權(quán)力機構(gòu)是否通過選舉產(chǎn)生、公民在多大范圍
? ?

Daniele Car amani, T he Societies of Eur op e ( vo l. one) , p. 50. 參見塞繆爾 # 亨廷頓 : 5第三波 ) ) ) 20 世紀后期民主 化浪潮6 , 劉軍寧 譯 , 上海 : 上 海三聯(lián) 書店 , 1998 年 , 第 15 頁。

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實現(xiàn)政治問責的三條道路 ? 在 19 世 內(nèi)參與了選舉, 還需要看選舉條件是否公正、平等, 選舉程序本身是否公正、合理。

紀, 歐洲國家相繼在這些方面進行了改革, 最終于 19 世紀后期或 20 世紀初建立起現(xiàn)代選舉制 度。表 1 列出了歐洲國家議會選舉改革的主要內(nèi)容及其時間。
表1 舉行第一次 選舉的年份 芬蘭 丹麥 荷蘭 奧地利 挪威 瑞典 英國 法國 德國 意大利 比利時 瑞士 西班牙 希臘 葡萄牙 冰島 1869 * 1849 * 1849 * 1873 * 或 1848 1815 * 1866
*

歐洲各國選舉制度的建立 引 入直接選舉的年份 1907* 1849* 1849* 或 1848 1909* 或 1907 1906* 1909 或 1911 1813* 1824 或 1831
* *

引入匿名投票的年份 1907* 1901* 1849* 1907* 1885* 1866
*

引入男性普選的年份 1907 1918 1918 1897 1900 1911 1918 1848 1848 1913 1894 1848 1869 1844 1911 1916

1831 * 或 1832 1815
*

1873* 或 1872 1831 或 1820
*

1848 * 1861 或 1848
*

1919* 或 1871 1861 或 1848
*

1871* 1861 或 1848
*

1831 * 或 1830 1848
*

1877* 或 1878 1872 1931 1844 1822 1906
*

1831* 或 1847 1848
*

1812 ( 1869) 1822 1820 ( 1911) 1922

1834 ( 1837) 1844 1822 ( 1838) 1906

資 料 來源 : 標有 * 號 的數(shù) 據(jù) 來自 T oke A idt , Jayas ri D ut ta & El ena Lou koianova, ÷ Dem ocracy Com es t o Europe, " Eu rope an Ec onomic Rev i ew , vol. 50, no. 2, 2006, pp. 249 -283, T able 3. 未標 * 號數(shù)據(jù)來自 Daniele Caraman i, T he S oci eti es of Eur op e ( vol. one) , Tabl e 2 1 2, 2 1 3, 2 1 6, 2 1 9. 某些國家采用某個制度的某些年份在兩份資料有所不同。括號外的年份是 該制度最初引入的年份 , 括號中的年份是該制度在經(jīng)過反復后重新被引入的年份。

1810 年代, 一些歐洲國家首次舉行了國家層面的議會選舉。不過, 當時擁有選舉權(quán)的成年 男性公民在成年 男性 中所 占的 比例 很小。例 如, 1831 年 , 比利 時舉 行了 首 次選 舉, 但 只有
? 1831 年 , 英國第一次舉行全 4 1 5% 的成年男性有選舉權(quán), 其中又只有 62% 的男性參加了選舉。

國范圍的議會選舉時 , 也僅有 4 1 4% 的成年人享有選舉權(quán)。1815 年 , 法國首次舉行了國家層面 的選舉, 但在 1814 年, 選民人數(shù)也只有 72000 人, 只占成年人口的 1% 。造成參選人數(shù)偏低的 原因除了排斥女性以及較嚴格的年齡限制之外, 主要還是因為在經(jīng)濟能力和教育水平方面設(shè)置 的高標準。即使是男性公民, 也只有當他們擁有的財產(chǎn)或者繳納的稅收達到一定標準之后 , 才 會被法律承認是擁有選舉權(quán)的公民。這些選舉權(quán)方面的經(jīng)濟限制在 19 世紀之前就已存在。在英 國, 盡管 1688 年 5權(quán)利法案6 規(guī)定國民議會實行自由選舉 , 但之后不久就對選舉權(quán)設(shè)置了很高
? ? Daniele Caramani, T he Societies of Europ e ( vol. o ne) , pp. 21 - 46. T oke A idt, Jay asri Dutta & Elena L oukoianov a, ÷Democr acy Comes to Euro pe, " E ur op ean E conomic Review , vo l. 50, no. 2, 2006, pp. 249 - 283.

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中國社會科學

2010 年第 5 期

的財產(chǎn)和收入限制。 18 世紀中期 , 英國 700 萬成年人中只有 15 萬人享有選舉權(quán)。直到 1831 年 , 成年人口中也僅有 4 1 4% 的人享有選舉權(quán)。因此, 19 世紀選舉改革的重點之一就是取消這些限 制, 實行相對普遍的公民選舉。 1832 年 , 英國議會降低了選民的財產(chǎn)限制, 這使得選民的人數(shù) 從 30 萬人左右上升到 67 萬 , 但也只占全部成年人口的 7 1 1% 。 1838 年 , 英國爆發(fā)了以爭取男性 普選權(quán)為目標的憲章運動。雖然這一運動當時被鎮(zhèn)壓, 但在其壓力之下, 1867 年英國第二次改 革其議會選舉, 在城市中降低了選民資格的財產(chǎn)限制和居住年限, 這使得城市里的工人獲得了 選舉權(quán), 男性公民中的選民達到三分之一。1884 年 , 英國進行第三次選舉改革 , 將城市的男性 普選權(quán)擴大到農(nóng)村, 200 萬農(nóng)村男性成年人因此獲得了選舉權(quán) , 選民占成年男性公民的比重上升 到大約三分之二。在法國 , 擴大選舉權(quán)的改革則更加曲折、艱難。法國大革命之后的政府時而 取消、時而又強調(diào)財產(chǎn)和納稅方面的限制。在波旁王朝復辟時期, 選舉權(quán)附加了更加嚴苛的財 產(chǎn)限制。 1830 年的 5七月法令6 更是將選民人數(shù)從 10 萬人猛降為 2 萬 5 千人。 1848 年 , 在工人 運動的壓力下, 法國被迫通過法律 , 確立了直接的普遍選舉。但是, 直到 1871 年的第三共和國
? 不過 , 19 世紀歐洲普選改革的重點是男性普選權(quán) , 初期 , 成年男性的普選權(quán)才最終確立起來。

成年女性的普選權(quán)改革一直到 20 世紀初才開始啟動。在歐洲 , 女性普選權(quán)運動一直持續(xù)到 70 年
? 代才大功告成, 最早確立女性普選權(quán)的國家是挪威 ( 1915) , 最晚的是西班牙 ( 1976) 。

在這一時期 , 歐洲國家還改革了選舉條件和選舉程序 , 落實平等原則 , 增加選舉過程的公 平與合理。由于改革面臨的政治方面的阻力相對于普選來說要小, 因此這些環(huán)節(jié)的改革比普選 方面的改革都啟動得要早。例如, 為了落實 / 一人一票0 的平等原則 , 在這一時期 , 歐洲國家 開始限制多次投票制而代之以平等投票制。多次投票制在 19 世紀之前就以多種形式存在 , 例如 英國的大學教師和有產(chǎn)者可以在大學或者財產(chǎn)所在地投一次票 , 再在居住地投一次票。歐洲各 國取消 多次 投 票制 度 的時 間不 一 , 但主 要 集中 在 19 世 紀: 法 國、葡萄 牙、 挪威 和 西 班牙 ( 1815) 、希臘 ( 19 世紀 40 年代 ) 、丹麥、瑞士、德國、荷蘭 ( 1848) 、芬蘭、奧地利、意大利和 瑞典 ( 19 世紀 60 年代至 20 世紀初) 。英國和比利時改革的時間比較晚 , 它們在一戰(zhàn)后才開始啟
? 此外, 如表 1 所示, 絕大部分歐洲國家都在 19 世紀引入了直接選舉來取代 動這方面的改革。

原來的間接選舉。同樣, 大部分歐洲國家也都在 19 世紀引入了匿名投票。 與此同時, 19 世紀也是歐洲國家建立現(xiàn)代預算制度的時期。現(xiàn)代預算制度最早成型于 19 世 紀的歐洲。著名預算專家凱頓認為, 在歐洲從中世紀后期一直到專制君主制時期盛行的是一種 / 前預算模式0, 19 世紀之前的歐洲處于 / 前預算時代0, 即沒有預算的時代。在這一時期, 盡管 國家從社會中汲取了大量的財政收入 , 但是整個財政體系效率極其低下, 浪費與腐敗盛行。財 政體系一方面在政府內(nèi)部缺乏集中統(tǒng)一的行政控制; 另一方面, 立法機構(gòu)不能有效地監(jiān)督政府 財政, 無法落實財政問責。于是 , 在政府內(nèi)部 , 君主缺少有效的手段來約束官員的行為 , 無法 確保表面上忠誠的官員在財政上也是對其負責的。同樣地 , 由于缺乏有效的外部監(jiān)督 , 君主本
? 人也不需要對別人負責, 社會也沒有辦法使得君主對人民負責。

? ? ? ?

王紹 光 : 5 民 主 四 講6 , 第 55 ) 64 頁 。同 時 參 見 T oke A idt, Jayasr i Dutt a & Elena L ouko ianova, ÷Demo cr acy Comes to Euro pe, " pp. 249 - 283. Daniele Car amani, T he Societies of Eur op e ( vo l. one) , p. 53. Daniele Caramani, T he Societies of Europ e ( vol. o ne) , pp. 23, 55. Nao mi Caiden, ÷Shaping T hing s to Co me, " in Irene Rubin, ed. , N ew Dir ections in Budget T heor y , New Yo rk: State U niver sity of N ew Y or k P ress, 1988, pp. 43 - 58; N aomi Caiden, ÷ A N ew P erspective on Budg etary Refor m, " A ustr alian J our nal of Public A dminis tr ation , vo l. 1, 1989, pp. 51 - 58.

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實現(xiàn)政治問責的三條道路

在 17 世紀后期的英國, 現(xiàn)代預算制度已開始萌芽。1688 年 / 光榮革命0 后, 為了適應(yīng)國會 議員們越來越強烈的加強監(jiān)督政府資金的要求 , 英國國會進一步鞏固了原有的收入同意權(quán) , 并 獲得了對政府開支的否決權(quán)以及對已開支的支出款項進行審計的權(quán)力 , 國會開始任命各種委員 會來審查由其授權(quán)的資金在使用過程中是否做到了 / 明智、誠實和經(jīng)濟0 。這些措施極大地加強 了國會的預算監(jiān)督權(quán) , 也提高了它的預算監(jiān)督能力。18 世紀末期 , 為了規(guī)范資金收支管理 , 實 現(xiàn)經(jīng)濟與效率, 英國進一步在政府內(nèi)部集中財政管理權(quán)力。例如, 要求建立一個將所有支出合 并在一起的支出預算 , 要求各個政府部門提前計劃下年的支出, 要求所有部門都按照統(tǒng)一的格 式記錄支出, 等等。 18 世紀后期 , 法國也開始在政府內(nèi)部將收支權(quán)力集中到新設(shè)的財政部 , 建
? 在這些改革的基礎(chǔ)上 , 以英國和法國為代表的歐洲國家紛紛在 19 立集中型的國庫管理模式。

世紀開始預算改革, 建立現(xiàn)代預算制度。歐洲國家建立現(xiàn)代預算制度的時間各異。盡管英國在 18 世紀后期就已開始編制預算, 但是它直到 1866 年才在支出方面建立起全面的國庫控制, 它也 是在這一時期才建立由內(nèi)閣承擔整體預算責任的行政預算體制 , 從而真正建立起現(xiàn)代預算制度。 1814 年 , 法國開始編制年度預算 , 這被有些學者視為現(xiàn)代預算的第一次實踐。在 1817 ) 1827 年 間, 法國頒布了一系列旨在對稅收和支出進行集中管理的法令, 但其后的預算改革經(jīng)常被政治 動蕩打斷。直到 19 世紀后期 , 現(xiàn)代預算制度才最終在法國建立起來。1830 年 , 比利時模仿法國 模式建立了現(xiàn)代預算制度 , 但不是很成功 , 它的預算體系很長時間都沒有整合在一起 , 比如議 會經(jīng)常要在一年中不停地審批預算。 1848 年后 , 荷蘭建立了有利于議會控制支出的集中型財政 體制。但它們都到 19 世紀后期才建立現(xiàn)代預算制度。其他的歐洲國家也在 19 世紀后期和 20 世
? 隨著 紀初建立起現(xiàn)代預算制度 : 意大利 ( 1860) 、瑞典 ( 1876) 、挪威 ( 1905) 、丹麥 ( 1915) 。

現(xiàn)代預算制度的建立 , 公權(quán)的使用被納入一種全新的控制體系, 這些國家開始以一種 / 前所未 有的方式0 從公民那里汲取財政收入, 并將之用于公共目的。這些現(xiàn)代民主國家終于發(fā)展出一
? 種 / 被廣泛視為有效率的、有生產(chǎn)率的 , 而且比以前更加公正的0 財政制度。

總之 , 歐洲國家基本上都是在 19 世紀大致相同的時期同時建立起現(xiàn)代選舉制度和預算制度 的。恰如韋伯爾和瓦爾達沃夫斯基在 5西方世界的稅收與支出史6 中所說的: / 正如代議制政府 的理念在 19 世紀前半期從一個國家傳播到另一個國家一樣 , 財政管理的革新思想也在這一時期 快速地傳播開來。 0 ? 不過 , 這兩個制度的建設(shè)都經(jīng)歷了很長的時間。例如, 法國開始建立選舉 制度和預算制度的時間都是 19 世紀初 , 但直到 19 世紀后期才最終建立起這兩個基本制度。

?

Douglass N or th & Barr y W eingast, ÷Const itutions and Cr edible Co mmitments, " J our nal of E conomic H istor y , v ol. 49 ( December 1989) , pp. 803 - 832; A . P remchand, ÷ Public F inancial A cco untability "; Webber Ca rolyn & W ildavsky A aro n, A H istor y of T ax ation and Ex p enditur e in the W ester n Wo rld ,

?

New Y ork: Simon & Schuster , 1986, p. 326. Webber Carolyn & W ildavsky A aro n, A H istor y of T ax ation and E x p end itur e in the W es ter n W or ld , p. 327; Nao mi Caiden, ÷A New Per spectiv e o n Budg etary Refor m, " pp. 51 - 58; F rederick A . Clev eland, ÷Evo lutio n o f Budg et Idea in t he U nited States, " pp. 15 - 35. 參見 王紹 光、馬駿 : 5 公共行政評論6 2008 年第 1 期。 5 走向 / 預算 國家06 ,

? ?

Webber Ca rolyn & W ildavsky A aro n, A H istor y of T ax ation and Ex p enditur e in the W ester n Wo rld , pp. 300, 301. Webber Ca rolyn & W ildavsky A aro n, A H istor y of T ax ation and Ex p enditur e in the W ester n Wo rld , p. 318.

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中國社會科學

2010 年第 5 期

美國道路: 從建國至 1928 年
由于建國的特殊歷史經(jīng)歷, 從建國之日起 , 美國人就對選舉民主情有獨鐘, 并對選舉制度 形成了一種非常堅定的信賴。一直到 19 世紀后期, 美國主流的政治文化都堅信 , 只要實行選舉 民主 ) ) ) 定期舉行公開的選舉, 而且選舉出來的官員或者議員是有任期限制的 ) ) ) 就可以建立 一個負責的政府 , 而且還認為選舉是一種與美國的民主理念相吻合的制度 , 一切政治上的弊端 都可以通過選舉來加以矯正。在這種信念的驅(qū)動下 , 美國人建國后很快就投入巨大的熱情來建
? 與 立選舉制度, 并在建國到 20 世紀初將近 130 年的時間里持之不懈地改革和完善選舉制度。

其宗主國一樣, 在殖民地時期, 美國各州的選舉權(quán)也附有財產(chǎn)限制。最初是土地方面的限制 , 其后隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化 , 財產(chǎn)的定義也變得更加寬泛 , 以便于容納城市其他財產(chǎn)所有者或者 能夠繳納一定數(shù)額稅收的公民。當然, 選舉權(quán)只能屬于成年白人男性。 1787 年制定的憲法未對 選舉權(quán)進行規(guī)定 , 而是將這一權(quán)力留給了各州。最初 13 個州制定的州憲法普遍都對選舉權(quán)規(guī)定 了財產(chǎn)方面的條件, 例如財產(chǎn)或納稅。由于這一限制, 在美國建國初期 , 有資格的選民只占成 年白人男性很小的比例。 1789 年舉行第一次選舉時, 只有 4% 的成年白人男性參與了投票。不 過, 后來加入美國的新州為了吸引移民, 也因為西部地多人少, 它們在財產(chǎn)方面的要求相應(yīng)比 較低。有些州只要繳稅就可以獲得選舉權(quán) , 有些州甚至取消了這一條件。這就極大地提高了美
? 在 1828 年的總統(tǒng)選舉中, 擁有選舉資格的男性數(shù)量迅速超過了白人男性總數(shù) 國選民的數(shù)量。

的 50% , 這在當時是一個相當高的比重。在歐洲國家建立現(xiàn)代選舉制度的 19 世紀, 美國人也沒 有落后。亨廷頓指出 , 與歐洲國家同步 , 美國大約在 1828 年也開始進入了其所謂的第一波民主
? 從 19 世紀到 20 世紀初, 美國人從各個方面完善了選舉制度: 擴大了選舉權(quán)的范圍, 逐步 化。

實現(xiàn)了白人男性普選 ; 縮短了選舉產(chǎn)生的職位的任職期限 ; 擴大了選舉制度適用的范圍 , 增加 了必須通過選舉才能任命的職位的數(shù)量 ; 禁止剛剛擔任完一個固定任期的行政官員又重新被選
? 舉; 制定各種措施來解決選舉中存在的腐敗。

如果說在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會 , 以社區(qū)自治為基礎(chǔ)的選舉民主能夠在一定程度上確保政府是負 責的或者至少不是很壞的。那么, 從 19 世紀中期開始, 隨著美國日益變成一個城市化和工業(yè)化 的社會, 加之大量歐洲移民的涌入改變了原有的選民結(jié)構(gòu), 選舉制度就變得越來越不能適應(yīng)經(jīng) 濟社會的變化, 也不能再為代議制民主的國家治理提供合法性。政府變得越來越龐大 , 它對經(jīng) 濟和社會的介入也越來越深 , 擔負的職能也越來越復雜。在這種情況下, 即使實行了選舉 , 普 通民眾也很難弄清楚政府究竟對什么負責。而且 , 隨著城市化的加速推進, 政府規(guī)模越來越大 , 民眾已不可能再像以前那樣可以經(jīng)常地接觸政治家, 政府與民眾之間的距離越來越遠。在這種 情況下, 以選舉為基礎(chǔ)的代議制民主的基礎(chǔ)就逐漸被侵蝕了。此時 , 19 世紀 30 年代初已雛形初 現(xiàn)的 / 政黨機器0 就粉墨登場, 并逐步控制了選舉以及選舉之后的官職分配 ) ) ) 即臭名昭著的 / 政黨分肥制0 ) ) ) 和政策制定。在 / 鍍金時代0 , 政黨機器已經(jīng)高度制度化。選舉變成了選票

? ? ? ?

Fr eder ick A. Cleveland, ÷ Budget M aking and the Increased Co st of Go vernment, " T he A merican Economic Rev iew , v ol. 6, no. 1, 1916, pp. 50 - 70. 王紹光 : 5 民主四講6 , 第 61 ) 62 頁。 塞繆爾 # 亨廷頓 : 5第三波 ) ) ) 20 世紀后期民主化浪潮6 , 第 15 頁。 Fr eder ick A . Cleveland, ÷Budg et M aking and t he Increased Cost o f Gov ernment , " pp. 50 - 70.

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實現(xiàn)政治問責的三條道路

買賣和利益交換 , 一些精英選民開始對選舉政治失去興趣。同時 , 政府運作高度政黨化 , 政府 職位變成當選政黨的戰(zhàn)利品, 政府行政缺少專業(yè)化和職業(yè)精神 , 從而效率極其低下, 政策制定
? 這使得像克里 也被政黨操縱來為特殊利益 ( 主要是那些為政黨提供了支持的商業(yè)利益) 服務(wù)。

夫蘭這樣的進步時代改革者發(fā)出了抱怨: 盡管經(jīng)歷了將近 130 年的選舉民主, 并一直在不斷地 完善選舉制度, 但 20 世紀初的美國人卻非常失望地發(fā)現(xiàn)通過民主選舉產(chǎn)生的政府仍然是不負責 任的。在這種情況下 , 進步時代 ( 1890 ) 1928) 的改革者開始從各個方面改良美國的國家治理。 在這一時期, 美國人繼續(xù)完善他們的選舉制度, 以解決 19 世紀后半期選舉中存在的各種問題。
? 然而 , 在 例如 , 為了打破政黨機器對選舉的控制 , 進步時代的改革引入匿名投票和直接普選。

進步時代預算改革者克里夫蘭看來, 民主制度不能僅僅發(fā)展到選舉民主就停步不前。在選舉制
? 度之上, 還必須建立一個對權(quán)力的使用進行控制的機制, 其中最重要的就是預算制度。

19 世紀的美國人目睹了歐洲的預算改革, 但是美國政治文化對集權(quán)以及其中可能潛藏的專 制一直非常敏感。他們不僅對選舉制度情有獨鐘, 而且也比較傾向于強議會的預算模式 , 并有 意識地弱化了政府首腦在預算中的作用。在大多數(shù)美國人看來, 歐洲那種強化行政控制的行政
? 因此, 直到 20 世紀 預算體制 , 在沒有君主制、而且選舉制度運轉(zhuǎn)正常的情況下是不需要的。

初之前, 美國各級政府都沒有一個內(nèi)在一致的預算體系。各級財政都在一個嚴重碎片化的、缺 乏集中統(tǒng)一控制的預算體系中開展。在殖民地時期, 立法機構(gòu)就將財權(quán)集中在手中, 它在建國 后又進一步加強了對預算權(quán)的控制。然而, 在現(xiàn)實中運作的預算只不過是一個分散的立法預算 , 所謂預算不過是各個立法機構(gòu)批準的撥款法案的無序混合。立法機構(gòu)收到的只不過是各個部門 提交的一個個的資金申請 , 而不是一個整體的部門預算, 更不可能是一個整體的政府預算 , 而 且收支常常無法聯(lián)系起來。在立法機構(gòu)內(nèi)部 , 預算決策也是分散的 , 各委員會獨自在不同的時 間通過單個的撥款法案。政府首腦在預算過程中無足輕重, 他既不能整體性地對政府進行管理 , 也不能在政府內(nèi)部實施統(tǒng)一的預算控制, 因而不能有效地履行對人民的責任。各個政府部門直 接向立法機構(gòu)的各個委員會申請資金, 政府的財政部只不過是一個收發(fā)室 , 負責把部門資金申 請匯集起來轉(zhuǎn)交給立法機構(gòu)。結(jié)果, 在將近 130 年的時間里, 美國從上到下的各級政府都沒有 一個預算可以全面、準確、詳細地反映政府的活動及其成本。無論是對議員還是人民 , 甚至對 政府首腦來說, 政府都是 / 看不見的0 。于是 , 政府不僅效率低下, 而且腐敗盛行。 19 世紀末和 20 世紀初的美國人這才終于認識到 , 如果沒有恰當?shù)念A算控制 , 選舉產(chǎn)生的官員同樣會濫用
? 權(quán)力。

? ? ?

Jo nathan K han, B ud geting D emocr acy , Ithaca: Co rnell U niversit y P ress, 1997, p. 3. M aureen A . Flanag an, A mer ica Ref or med , N ew Y or k: Ox for d U niv ersit y Pr ess, 2007, p. 103. Fr eder ick A . Clev eland, ÷H ow W e Hav e Been G etting alo ng Witho ut a Budget? " Pr oceedings of the A mer ican P olitical Science A ssociation , vo l. 9, the 9 t h A nnual M eeting , 1912, pp. 47 - 67; Fr eder ick A. Cleveland, ÷Po pular Contro l of G ov ernment, " pp. 237 - 261. Fr eder ick A . Cleveland, ÷Budg et M aking and t he Incr eased Cost o f G over nment, " pp. 50 - 70; F rederick A. Clev eland, ÷ Po pular Contr ol of Go vernment, " pp. 237 - 261; R ichar d Fleischman & R. Penny M arquette, ÷T he O rigins of P ublic Budg eting, " P ublic Budgeting & Finance , v ol. 6, no . 1, 1986, pp. 71 - 77.

?

?

Fr eder ick A. Cleveland, ÷H ow W e H ave Been Getting along Without a Budg et?" pp. 47 -67; F rederick A. Cleveland, ÷Budg et M aking and the Incr eased Cost of Go ver nment, " pp. 50 - 70; Fr ederick A . Clev eland, ÷ Popular Co nt rol o f G over nment, " pp. 237 - 261; Jo nathan K han, B udg eting Democr acy ; W ebber Car olyn & W ildavsky A aro n, A H istor y of T ax ation and Ex p enditur e in the W es ter n W o r ld , p. 327 ; W . F .

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中國社會科學

2010 年第 5 期

早在 19 世紀 80 年代和 90 年代, 美國的城市政府就開始改革政府會計體制以提高行政效率 , 并讓人民和投資者了解政府真實的財政狀況。19 世紀 80 年代早期 , 波士頓市啟動了也許是美國 最早的預算改革。在該市 , 隨著公共服務(wù)的擴張 , 提高政府效率的要求也越來越高。為此 , 波 士頓市開始將城市政府的運作與政治 ( 市議會 ) 適當?shù)胤珠_ , 并于 1885 年賦予市長預算權(quán) , 建 立了行政預算體制。 1899 年 , 全國城市聯(lián)盟設(shè)計了一個最佳的城市治理框架, 其中也包括了行 政預算體制。不過, 直到 20 世紀初, 預算改革才變成一個全國性的運動。美國的預算改革發(fā)源 于地方, 再擴展到州 , 最后到聯(lián)邦層面。掀起全美國預算改革熱潮的是紐約市。在紐約市政研 究所 ) ) ) 克里夫蘭就是其中的領(lǐng)袖之一 ) ) ) 的幫助下 , 從 1907 年到 1910 年代早期, 紐約市建立 了一個全新的現(xiàn)代預算制度。紐約市的改革很快吸引了美國其他的城市政府 , 到 20 年代中期 , 大部分美國城市都建立了 現(xiàn)代預算制度。到 1919 年, 全美 國已有 44 個州通過了預 算法; 到 1929 年 , 除阿拉斯加外, 所有的州都制定了預算法。聯(lián)邦層面的預算改革比較遲。這是因為在 聯(lián)邦層面 , 國會的勢力非常大 , 而且國會對于建立行政預算體制、加強總統(tǒng)的預算權(quán)比較猶豫。 1911 年 , 塔夫特總統(tǒng) ( 1909 ) 1913) 任命了一個經(jīng)濟效率委員會 , 負責在聯(lián)邦層面推動預算改 革, 克利夫蘭擔任主席。 1912 年 , 該委員會向總統(tǒng)提交了名為 5 國家預算的必要性 6 的報告 , 建議由總統(tǒng)編制統(tǒng)一、全面的政府預算 , 然后提交國會審批。 1912 年 6 月 27 日, 塔夫特總統(tǒng)將 報告提交國會, 并制定了 51914 會計年度的預算6 , 然而 , 該報告并未獲得國會的支持。一戰(zhàn)結(jié) 束后 , 改革國家預算體制的呼聲已經(jīng)勢不可擋, 國會再也阻擋不了預算改革。有趣的是, 1920 年 6 月, 國會通過了一項預算改革方面的法案 , 試圖建立預算制度 , 但由于其中一個條款限制 了總統(tǒng)的權(quán)力, 威爾遜總統(tǒng) ( 1913 ) 1921) 否決了此法案。 1921 年, 國會幾乎原封不動地再次 通過這項法案, 并獲得了哈丁總統(tǒng) ( 1921 ) 1923) 的批準。這就是在 1921 年 6 月 10 日通過的 5會計與預算法6 , 它標志著美國終于在國家層面建立起了現(xiàn)代預算制度。該法案建立了行政預 算體制, 將一部分預算權(quán)從國會轉(zhuǎn)移到總統(tǒng) , 由其編制一個全面的政府預算并提交國會審批。 同時 , 成立預算局, 作為政府的核心預算機構(gòu), 直接對總統(tǒng)負責。出于平衡, 國會成立了自己
? 的審計署。其后不久 , 國會兩院也改革了國會內(nèi)部的預算程序 , 將撥款權(quán)集中到一個委員會。

中國道路: 雛形初現(xiàn)
20 世紀 80 年代以來, 中國重構(gòu)經(jīng)濟體制的同時, 政治體制也發(fā)生了變化。目前 , 那種認為 中國 30 多年的轉(zhuǎn)型只有經(jīng)濟改革而沒有政治體制改革的說法 , 已經(jīng)很少有人同意。在這 30 多年 中, 為了發(fā)展市場經(jīng)濟并解決市場經(jīng)濟發(fā)展所帶來的問題 , 政府的職能、組織結(jié)構(gòu)和運行程序 都被重構(gòu)了。黨和國家之間的關(guān)系、國家機構(gòu)如立法機構(gòu)與政府之間的關(guān)系也得到改善。中央 與地方的關(guān)系也出現(xiàn)了變化, 相對于 80 年代以前, 地方的自主權(quán)大大加強了。在這個過程中 , 中國的選舉制度也發(fā)生了重要的變化。中國的選舉包括直接選舉和間接選舉, 前者主要適用于 農(nóng)村的村民委員會, 以及縣、鄉(xiāng)兩級的人民代表大會代表, 后者主要適用于各級國家機關(guān)領(lǐng)導 人員以及設(shè)區(qū)的市 ( 自治州) 、省 ( 自治區(qū)、直轄市 ) 和全國人民代表大會代表。中國的選舉制 度創(chuàng)設(shè)于 20 世紀 50 年代初。 / 文革0 期間, 選舉幾乎完全停止。 1979 年通過并于 1980 年生效
W illoug hby, T he N ational Budget Sy s tem , M ary land: T he Johns H opkins Pr ess, 1927, pp. 4 - 18; R ichar d F leischman & R. Penny M arquette, ÷T he O rigins of P ublic Budg eting, " pp. 71 - 77. Jonathan K han, Budgeting D emocr acy ; Irene Rubin, Class, T ax , and Pow er , Chat ham: Chatham H ouse Publishers, Inc. , 1998. 王紹光、馬駿 : 5 走向 / 預算國家06 , 5 公共行政評論6 2008 年第 1 期。

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實現(xiàn)政治問責的三條道路

的 5選舉法6 重新啟動了選舉 , 其后 , 1982 年、 1986 年和 1995 年又三次修訂了這一法律。在 20 世紀 70 年代末和 80 年代初, 地方人大代表的選舉制度發(fā)生了一個重要的改變, 50 年代初局 限在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的直接選舉現(xiàn)在被擴展到縣一級。根據(jù) 5 選舉法6 第 2 條, 全國、省、自治區(qū)、 直轄市的人大代表由下一級人民代表大會選舉產(chǎn)生, 而縣 ( 市) 、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大代表由人民直接選 舉產(chǎn)生。 1982 年新制定的 5憲法6 第 92 條也明確規(guī)定 , 縣 ( 市) 、鄉(xiāng) ( 鎮(zhèn)) 一級人大代表以直 接選舉的方式產(chǎn)生。此外 , 5選舉法6 第 30 條規(guī)定 , 全國和地方各級人大代表大會代表候選人 的名額應(yīng)多于應(yīng)選代表名額, 即實行差額選舉。第 31 條規(guī)定, 選民也可以提出候選人。這些舉 措使得縣、鄉(xiāng)層面的人大代表選舉, 呈現(xiàn)出比以前更高的透明度和競爭性 , 從而更能讓人民當
? 同時, 公民的參與熱情也有所提高。一項全國范圍的調(diào)研發(fā)現(xiàn) , 在 1990 ) 1991 年的 家作主。

選舉中有 61 1 6% 的公民參與了投票。一項在北京的調(diào)查發(fā)現(xiàn), 在 1995 年的選舉中有 58 1 5% 的公
? 民參與了投票。不過 , 縣鄉(xiāng)人大代表的選舉仍然只是 / 半競爭性的0 。

1987 年 , 中國通過了 5村民委員會組織法6 。 20 世紀 80 年代, 中國在村委會這一層面啟動 了競爭性的直接選舉。到 1989 年底 , 全國 14 個省、自治區(qū)、直轄市依法選舉了村委會干部。根 據(jù)相關(guān)法規(guī), 村委會領(lǐng)導必須由村民以直接選舉、秘密投票和差額選舉的方式選舉產(chǎn)生。在候 選人的產(chǎn)生方式上, 既有村民直接提名和村民間接提名 , 也有組織提名。但在實踐中 , 一些地
? 20 世紀 90 年代以來, 在農(nóng) 方發(fā)展出來了 / 海選0 等方式 , 將候選人的提名權(quán)完全交給村民。

民創(chuàng)新和國家支持的共同推動下 , 村委會選舉開始走向規(guī)范化和制度化 , 并逐步擴展到全國各 個鄉(xiāng)村。 1994 年 , 民政部首次明確了村民自治的四項基本制度 : 民主選舉、民主決策、民主管 理和民主監(jiān)督。截至 1998 年 6 月 , 全國已有 26 個省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會制定和實施 了 5村民委員會組織法6 。福建、江蘇、遼寧、湖南、河北、貴州等 9 個省還制定了專門的村民 委員會選舉法。 1997 年, 中國共產(chǎn)黨十五大報告突出強調(diào)基層民主, 要求進一步完善農(nóng)村的民 主選舉和村務(wù)公開。 1998 年, 九屆全國人大常委會修訂并通過了 5 村民委員會組織法 6 。截至 2008 年 , 31 個省、自治區(qū)、直轄市都已制定了村委會選舉辦法 , 其 中有 6 個省 ( 如江西、山 西、四川 ) 還在村民組織法的實施辦法中規(guī)定了具體的選舉辦法。 1997 年, 超過 80% 的村都至 少舉行了一輪選舉。 1998 年制定新的 5村委會組織法6 后, 31 個省、自治區(qū)、直轄市又依法組
? 到 2001 年, 基本上全國 織了新一輪的村委會換屆選舉 , 涉及 70 萬個村委會和將近 6 億農(nóng)民。

所有的村都舉行了選舉。目前, 全國農(nóng)村普遍都舉行了 6 到 7 次村委會選舉。根據(jù)民政部 2005 年底和 2006 年初開展的一 項全國范圍調(diào) 查, 有學者指 出, 村民自 治已全面進入 民主鞏固期 : 77% 的農(nóng)民參與了選舉; 90% 以上的村委會干部都是民主選舉產(chǎn)生的 , 上級領(lǐng)導和村支部指定 的村委會領(lǐng)導在 10% 以下; 由村民提名的候選人占 70% , 選舉委員會、村支部或者上級提名的 比例分別是 17% 、8% 和 5% ; 超過 85% 的村委會主任和成員都是以差額選舉的方式選舉產(chǎn)生

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Jie Chen & Y ang Zhong, ÷W hy Do People V otes in Semicompetitive Electio ns in China?" T he J ournal of Politics, v ol. 64, no. 1, 2002, pp. 178 - 197. 牛銘實 : 5 為何中國的地方自治總不成功6 , 陳明明 、何俊 志主編 : 5 中國 民主的制 度結(jié)構(gòu)6 , 上 海 : 上海人 民出版 社 , 2008 年 , 第 181 ) 198 頁。托 馬斯 # 海貝 勒、君特 # 舒耕德 : 5 從群眾到公民 : 中國的政治參與6 , 張文紅譯 , 北京 : 中央編譯出版社 , 2009 年 ,

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第 126 ) 127 頁。 Jie Chen & Y ang Zhong, ÷W hy Do People V otes in Semicompetitive Electio ns in China?" pp. 178 - 197. 徐勇 : 5 中國農(nóng)村村民自治6 , 武漢 : 華中師范大學出版社 , 1997 年 , 第 107 ) 110 頁。 林尚立 : 5 政治建設(shè)與國家成長6 , 北京 : 中國大百科全書出版社 , 2008 年 , 第 225 ) 227 頁。

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中國社會科學

2010 年第 5 期

? 盡管中國的村民選舉仍然存在一些不足 , 例如賄選、家族勢力操控選舉等 , 但是, 毫無疑 的。

問, 這是一條獨具中國特色的基層選舉民主道路。在農(nóng)村直選的成功經(jīng)驗的鼓舞下, 1998 年 , 國家開始在城市基層 ) ) ) 居委會 ) ) ) 推行競爭性的直接選舉。 1999 年 , 民政部選定了 26 個城市 試驗區(qū)直選居委會干部。其實 , 早在 1998 年青島市就開始推行社區(qū)直選。 1999 年 6 月, 沈陽市 沈河區(qū)文化路街道也直選了社區(qū)居委會。從 2000 年到 2002 年 , 城市社區(qū)直選從試點走向大規(guī)模 推進 , 其典型模式是廣西的城市社區(qū)直接選舉。在 2002 年選舉之前 , 廣西南寧、柳州、桂林和 武鳴已經(jīng)進行了 20 余次的社區(qū)居委會直選。其后, 城市社區(qū)居委會直選開始大規(guī)模地在其他城 市展開。例如, 2003 年, 北京市在一部分老城區(qū)舉行了社區(qū)換屆選舉, 居民參選率高達 96% 。 2004 年 , 整個上海市的社區(qū)都舉行了居委會直選。此外, 南京、寧波等地也相繼進行了試點。 到 2008 年 , 全國 10 多個省、市實行了社區(qū)居委會直選。這些試點極大地推進了城市的基層民
? 主, 使居委會由過去上級指派或內(nèi)定轉(zhuǎn)變到居民代表選舉 , 再到全體居民參與選舉。

不過 , 從整體上來看 , 公開的、競爭性較強的直接選舉目前主要只存在于村委會和城市居 委會層面。盡管其意義重大, 但是, 它們都只是基層政權(quán)的派生機構(gòu), 而不是一級政權(quán)。 20 世 紀 90 年代后期以來 , 盡管個別地方試點了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部直選, 但整體上并未推開。這就是說 , 選舉 制度的完善任重而道遠。例如, 擴大直接選舉的范圍, 增加選舉的競爭性 , 密切民選代表與選 民之間的聯(lián)系等。然而, 在 20 世紀 90 年代后期 , 中國啟動了一場意義深遠的預算改革 , 這一改
? 革有助于推動國家治理的轉(zhuǎn)型 , 提高國家的治理能力和政府的負責程度。

從 1978 年到 1999 年, 中國財政改革的重點主要集中在收入方面, 在傳統(tǒng)的以計劃為核心的 資金分配體制瓦解之后, 新的預算體制并未建立起來。所以 , 在這一時期 , 財政體系具有許多 / 前預算時代0 的特征: 一方面在政府內(nèi)部缺乏對收入和支出集中統(tǒng)一的預算控制 , 另一方面各 級人民代表大會 ( 簡稱人大 ) 也不能有效地進行預算監(jiān)督。前者主要體現(xiàn)在兩個方面。首先 , 預算資金分配權(quán)極其分散。除了財政部門之外, 其他部門 ( 例如計劃部門) 也擁有資金分配權(quán)。 隨著預算外財政 的膨脹, 各個支出部門也擁 有了可以自主支配的 預算外資金甚 至各種非法的 / 小金庫0 。由于缺乏部門預算編制, 預算編制不能將資金細化到部門和具體的項目, 部門因此 獲得了二次分配權(quán), 這進一步加劇了資金分配權(quán)的分散。在這種情況下 , 財政部門就不可能是 真正意義的核心預算機構(gòu) , 不能將所有的政府性資金集中起來實施統(tǒng)一的預算控制, 也無法編 制出一個能夠準確、詳細地反映政府及其部門全部活動的政府預算。其次 , 財政管理體制極度 分散。這主要體現(xiàn)在賬戶分散、現(xiàn)金余額分散 , 缺乏財政單一賬戶體系 , 以及與之相伴隨的采 購分散和付款分散。更為嚴重的是, 對財政交易的監(jiān)管和會計控制也非常分散。由于三套會計 體系互相分割, 沒有任何一個會計體系能夠?qū)Πl(fā)生在整個支出周期的財政交易進行完整的記錄 和監(jiān)管。預算內(nèi)資金一旦以撥款的形式離開財政部門, 財政部門就無法對之進行監(jiān)控。至于預 算外和制度外資金, 完全是由各個部門 / 坐收坐支0 。由于缺乏集中統(tǒng)一的預算執(zhí)行控制 , 不僅 財政資金的運作效率較低 , 而且極易滋生各種違規(guī)行為。政府內(nèi)部缺乏集中統(tǒng)一的預算控制也
? ? 劉義強 : 5 民主鞏固視角下的村民自治6 , 5東南學術(shù)6 2007 年第 4 期。 胥子婷 : 5 城市社區(qū)選舉 , 會逐步走向成熟與完善6 , 5社會6 2007 年 12 月 ; 陳文新 : 5 中國城市社 區(qū)居 委會直接選舉 : 發(fā)展歷程與現(xiàn)實困境6 , 5 學習與實 踐6 2008 年第 3 期 ; 托馬斯 # 海貝勒、 君特 # 舒耕 德 : 5 從群眾到公民 : 中國的政治參與6 , 第 132 頁。 王紹光、馬駿 : 5 走向 / 預 算國 家06 , 5 公 共 行 政評 論6 2008 年第 1 期。 Jun M a, ÷If Y ou Canno t Budg et, H ow Can Yo u G over n? " Public A dministr ation and Develop ment , v ol. 28, 2009, pp. 1 - 12; Jun M a, ÷T he Dilemma of Dev elo ping F inancial A cco untability W ithout Electio n, " vo l. 68, 2009, pp. 62 - 72.

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實現(xiàn)政治問責的三條道路

使得人大不能有效對預算進行監(jiān)督。在資金分配權(quán)分散的情況下, 政府的財政部門根本無法編 制并向人大提交一個能夠準確、全面、細致地反映政府及其各個部門活動的預算, 這就使得人 大難以有效地履行法律所賦予的預算監(jiān)督職能。政府預算只涵蓋財政預算內(nèi)資金, 納入人大預 算監(jiān)督的也只是這一部分資金。即使是這一部分資金, 它們的編制也非常粗略, 報送人大審批 的預算草案按功能匯總, 其預算口徑不直接對應(yīng)于預算部門 , 且一個科目涉及多個部門 , 不僅 外行看不明白, 內(nèi)行也看不透 , 人大根本無法從預算草案中看出經(jīng)費預算與部門工作間的對應(yīng) 關(guān)系。而且, 由于沒有部門預算, 預算也只能編制到 / 類 0 一級, 因此 , 在預算年度之初 , 資 金并沒有落實到具體的部門和項目, 而是由財政部門根據(jù)人代會批準的總預算, 參照上一個預 算年度的預決算數(shù)以及本年度的變化情況等因素逐步下達到各個部門 , 這就使得人代會批準的 預算意義不大, 導致預算執(zhí)行過程中的追加、變更頻繁 , 進而使得人大難以跟蹤和監(jiān)督預算執(zhí)
? 行的情況。

1999 年 , 中國啟動了預算改革, 包括部門預算改革、國庫集中收付體制改革、政府采購改 革等。這一改革的目標是建立現(xiàn)代預算制度。預算改革首先在政府內(nèi)部建立起集中統(tǒng)一的預算 控制。部門預算逐步將原來分散的資金分配權(quán)集中到財政部門, 由財政部門制定統(tǒng)一的預算程 序和規(guī)則 , 規(guī)范資金分配。部門預算改革的基本思路是政府預算以部門為基礎(chǔ)進行編制 , / 一個 部門一本預算0 。部門預算改革強調(diào)先有活動才有預算 , 有預算才能有支出, 而不能再像以前那 樣先有錢再去想做什么事 , 沒有預算也可支出。這就是要將預算約束植入公共管理過程 , 用預 算來約束活動。同時 , 部門預算的編制必須遵守綜合預算原則, 即部門必須將包括預算外在內(nèi) 的所有收支都編進本部門的預算。這就改變了以前政府預算只反映預算內(nèi)收支, 大量預算外資 金只報賬甚至不報賬的粗放管理方式。從 2002 年開始, 各級財政部門更是加大 / 收支兩條線0 改革的力度, 將預算外資金納入預算管理。到 2007 年上半年, 國務(wù)院批準的收費項目 90% 以上 已納入預算管理 , 政府性基金則全部納入預算管理。這些資金都全額上交國庫或財政專戶 , 支 出則納入部門預算編制范圍。此外 , 各級政府都不斷改進預算編制方法, 細化部門預算 , 建立 規(guī)范、科學的預算分配模式。對基本支出, 建立和完善了定額管理體系 , 不斷細化定額項目、 完善定額測定方法。為提高基本支出預算編制的準確性, 推進實物費用定額試點, 探索定員定 額與實物資產(chǎn)占用相結(jié)合的定額標準體系。對項目支出預算 , 采取項目庫方式進行管理 , 將項 目按重要程度和輕重緩急排序 , 使項目經(jīng)費的安排與部門的事業(yè)發(fā)展和年度工作重點緊密結(jié)合。 同時 , 推動項目支出滾動管理 , 提高支出的計劃性。最后 , 為了提高資金的使用效果 , 2004 年 , 廣東省開始探索支出績效評價, 2006 年, 中央也開始這一試點。目前 , 越來越多的地方政府已 經(jīng)啟動支出績效評價 , 例如江蘇省、浙江省、廣東省的廣州市、南海區(qū)、三水區(qū)等。從投入控
? 在部門預算 制轉(zhuǎn)向績效問責表明 , 中國的預算改革開始邁向一個新的、更高層面的財政問責。 改革的基礎(chǔ)上, 最近幾年, 中國進一步深化預算改革, 提高政府預算編制的完整性和透明度。

2007 年 , 為了更加全面、準確和清晰地反映政府收支活動 , 政府預算編制開始使用新的政府收 支分類體系。2008 年 , 單獨編制國有資本經(jīng)營預算, 匯總進政府預算。 2006 年和 2008 年 , 提

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馬駿 : 5 中國公共預算改革的目標選擇6 , 5中央財經(jīng)大學學報6 2005 年第 10 期 ; 財政部預算司 : 5 中央 部門預算編制指南 ( 2007 年 ) 6 , 北京 : 中國財政經(jīng)濟出版社 , 2006 年 , 第 1 ) 2 頁 ; 王 雍君 : 5國 庫體 系重構(gòu)與公共財政管理改革6 , 5 財政研究6 2003 年第 4 期。

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財政部預算司 : 5 中 央部 門預 算編 制指 南 ( 2008 年 ) 6 , 北京 : 中 國財 政經(jīng) 濟出 版 社 , 2007 年 , 第 2、 12 頁。

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中國社會科學

2010 年第 5 期

? 最近, 國家開始籌劃編制社保 出改革土地出讓金管理制度, 強調(diào)將土地出讓金納入預算管理。

預算。 同時, 國庫集中收付體制改革和政府采購改革在預算執(zhí)行過程中建立起集中統(tǒng)一的預算控 制, 由財政部門對各個部門的收支活動進行事前監(jiān)督。國庫集中收付體制改革的目標是建立一 個集中型的現(xiàn)代國庫管理制度。在清查、撤并部門已開賬戶的基礎(chǔ)上 , 各級政府都建立起國庫 單一賬戶體系。所有的財政資金必須繳納進該賬戶, 所有的財政支出都只能從該賬戶流出 , 而 且, 不到實際支付發(fā)生之時, 所有資金都不得離開該賬戶。在國庫單一賬戶的基礎(chǔ)上 , 又實行 了財政直接支付體系。這就使得部門 / 只能看見數(shù)目 ( 用款數(shù)) , 但是看不見錢 , 更碰不到錢0 。 從 2001 年中央財政啟動這一改革以來, 截至 2006 年 4 月 , 中央國庫集中支付改革已擴大到全部 中央部門 , 納入改革的基層預算單位也從 2001 年的 136 個擴大到 3643 個, 并首次將中央補助地
? 國庫集中收付體制改革在地方層面也進展順利。至 2005 年 方的專項資金納入國庫集中支付。

底, 36 個省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市全面實施了這一改革 , 并推進到 200 多個地市和 500 多個縣。在這個新的國庫管理制度下 , 財政部門能在預算執(zhí)行過程中對資金的流動進行動態(tài)監(jiān) 控, 建立起實時監(jiān)控、綜合核查、整改反饋、跟蹤問效的運作機制。這既能確保資金的安全性 , 又能提高預算執(zhí)行的運作效率。同時, 政府采購改革也不斷推進, 集中型的政府采購體系逐步 被建立起來取代原來分散的部門采購體系, 公開招標和財政直接支付等方式也開始在政府采購 領(lǐng)域使用 , 并逐步擴大使用范圍。 1998 年, 全國的政府采購規(guī)模為 31 億元 ; 2002 年突破 1000
? 億元 , 2005 年超過 2500 億元。

預算改革, 特別是部門預算改革, 為人大加強預算監(jiān)督創(chuàng)造了條件。一方面 , 部門預算改 革使得政府提交人大審查的政府預算不僅包括反映財政收支總貌的總額數(shù)據(jù), 而且包括反映各 個部門的全部收支活動的部門預算, 而且也編制得越來越全面、細化和準確。另一方面 , 部門 預算改革后, 編制政府預算包括部門預算的時間大大地提前, 報送人大常委會初步審查的時間 也大大地提前。部門預算改革以來 , 各級政府報送人大審查的部門預算的數(shù)量一直在穩(wěn)步上升。 2000 年 , 國務(wù)院向全國人大報送了教育部、農(nóng)業(yè)部、科技部、勞動和社會保障部 4 個部門預算 試點單位的部門預算 ; 2001 年, 增加到 26 個部門的部門預算 , 2003 年增加到 29 個, 2004 年增 加到 34 個 , 2005 年增加到 35 個 , 2006 年增加到 40 個, 基本覆蓋國務(wù)院所有職能部門。此外 , 報送全國人大審議的部門預算也不斷細化 , 中央財政用于教育、科技、醫(yī)療、社保等涉及人民 群眾根本利益的重大支出總量和結(jié)構(gòu)情況均報送全國人大審議, 對不能列入部門預算項目的安 排情況, 財政部在向國務(wù)院報告的同時也轉(zhuǎn)送全國人大備案。在地方層面 , 人大預算監(jiān)督也穩(wěn) 步得到加強。目前, 全國已有 2408 個省級部門預算報送同級人大審查 , 超過了編制部門預算的 半數(shù)。其中, 河北、廣東、遼寧、黑龍江、江蘇、安徽、福建、寧夏、新疆、深圳、廈門、寧 波等 11 個地區(qū)已將本級所有部門預算報送同級人大審查。而且, 報送同級人大審查的預算正在 不斷細化。除少數(shù)幾個省外, 大部分省 ( 自治區(qū)、直轄市和計劃單列市 ) 已經(jīng)開始向同級人大 報送包括基本支出與項目支出明細項目情況在內(nèi)的綜合預算。最后, 在報送人大審查的預算中 , 30 多個省級已經(jīng)把超收安排情況、中央財政性轉(zhuǎn)移支付情況、中央�？钋闆r和預算調(diào)整情況列
? ? ? 馬駿、李黎明 : 5 為 人民 看好 / 錢袋 子06 , 哈 爾濱 : 黑龍 江人 民出 版社 , 2010 年 , 第 84、 88、 126 ) 127、 129 ) 130 頁。 / 樓繼偉在 2007 年中央 部門 預算編 制工 作會議 上的 講話0 , 財政 部預 算司 : ( 2007 年 ) 6 , 第 178 頁。 財政部預算司 : 5中央部門預算編制指南 ( 2007 年 ) 6 , 第 171 頁。 5 中央 部門 預算編 制指 南

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實現(xiàn)政治問責的三條道路 ? 預算改革以來, 各級各地人大都抓住機遇, 制定加強人大預算監(jiān)督的條例或決 入報送內(nèi)容。

定, 成立專門的預算機構(gòu) ( 例如財經(jīng)委和預算工委) 協(xié)助人大審查監(jiān)督預算, 加強人大預算監(jiān) 督, 提高預算監(jiān)督能力。目前 , 各級各地基本都建立了以部門預算為基礎(chǔ)的、包括初審和大會 審兩大階段的預算審查程序。所謂初審就是在政府預算正式提交每年一次的人代會審批前一個 月, 先提交人大常委會進行初步審查 , 人大常委會在審查中就相關(guān)的收支問題向政府反映人大 的意見和要求。預算改革以來 , 各級各地人大在初審環(huán)節(jié)創(chuàng)新了各種模式。例如 , 福建省、廈 門市、深圳市人大常委會采取重點監(jiān)督來加強人大預算監(jiān)督的深度和力度 ; 河北省人大在預算 初審環(huán)節(jié)引入公民聽證。大會審就是政府預算草案提交每年一次的人代會審查, 經(jīng)全體人大代 表表決后通過政府預算。在這一階段 , 一些地方人大的人大代表也開始積極地開展預算審查。 例如 , 在廣東省 , 2003 年以來, 隨著政府提交的部門預算越來越詳細 , 人大代表的預算審查開 始出現(xiàn)了前所未有的變化 , 例如開始質(zhì)問一些不合理的支出 , 開始要求政府修改預算、調(diào)整支 出結(jié)構(gòu), 等等。在大會審期間 , 武漢市和深圳市等運用 / 單項表決0 模式審查和批準重點支出。 例如 , 在 2003 年人代會期間 , 武漢市人大代表運用這一模式否決了政府某部門的基建支出。當 然, 由于人代會的會期短、缺乏預算修正權(quán)等原因, 目前人大預算審查監(jiān)督主要依賴于初審。 同時 , 2006 年以來, 在一些地方, 開始出現(xiàn)了公民參與預算的試點。例如, 浙江溫嶺市澤 國鎮(zhèn)與新河鎮(zhèn)的預算民主懇談, 哈爾濱市阿城、道里等的參與式預算 , 江蘇的無錫市參與式預 算等。當然, 盡管溫嶺新河鎮(zhèn)的預算民主懇談也包含了公民參與的內(nèi)容 , 但更多是一種人大預 算監(jiān)督。此外, 除了新河模式是將所有的預算都提交預算民主懇談外 , 其他地方的公民參與預 算都主要適用于資本預算領(lǐng)域 , 即那些與公民生活息息相關(guān)的公共設(shè)施領(lǐng)域。盡管各地的公民 參與預算采取的方式不同 , 但它們都在基層層面讓公民參與預算決策, 影響資金的分配。這就 探索了一條新型的社會主義基層民主道路。 在十年的預算改革中 , 預算改革一直在重塑預算過程中各個機構(gòu)之間的權(quán)力關(guān)系 , 也重建 了一套新的預算程序與規(guī)則。隨著新的預算制度逐步確立其權(quán)威地位 , 政府及其各個部門都必 須遵守既定的程序和規(guī)則提出資金申請并經(jīng)特定的審查和批準程序之后才能獲得資金 , 然后還 必須遵守既定的預算程序與規(guī)則才能使用這些資金, 開展活動。其結(jié)果, 預算改革以來 , 部門 的行為相較以前已經(jīng)越來越規(guī)范。而且, 在一定程度上 , 預算過程已開始對政策制定者的行為
? 正是在這個意義上 , 我們可以說 , 在選舉制度仍待完善之前, 通過預算改革可以在 構(gòu)成約束。

一定程度上重塑權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力使用的程序與規(guī)則 , 進而在一定程度上對權(quán)力的使用施加約束 和控制。這就是有別于西方經(jīng)驗的實現(xiàn)政治問責的中國道路。毫無疑問 , 這也是一條可行的政 治問責的道路。然而 , 這條道路的成功需要中國的執(zhí)政者進一步深化預算改革, 并在不遠的將 來適時地抓住時機推動選舉制度改革。此外 , 正如一些研究已經(jīng)發(fā)現(xiàn) , 選舉制度方面存在的不 足也在某些方面制約著預算改革的深入, 例如, 在半競爭性選舉中產(chǎn)生的某些人大代表缺乏充
? 足的加強預算監(jiān)督的動機。

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財政部預算司 : 5 中央部門預算編制指南 ( 2008 年 ) 6 , 第 18 、 180 頁。財政 部預算司 : 5 中 央部門 預算 編制指南 ( 2007 年 ) 6 , 第 171 頁。 王紹光、馬駿 : 5 走向 / 預算國家06 , 5 公共行政評論6 2008 年第 1 期。 Jun M a, ÷T he Dilemma of Developing F inancial A cco untability W ithout Election, " pp. 62 - 72.

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中國社會科學

2010 年第 5 期

結(jié)論與討論
本文的研究發(fā)現(xiàn) , 的確存在非西方的實現(xiàn)政治問責的道路。中國目前就在探索這樣一條道 路。這也充分說明了中國大國轉(zhuǎn)型經(jīng)驗對于理論發(fā)展的重要性。此外, 即使在西方世界 , 也不 是只有一條實現(xiàn)政治問責的道路。盡管歐洲和美國的政治體制具有基本相同的文化淵源 , 但是 , 美國道路相對于歐洲來說就呈現(xiàn)出一種特殊性。也正是在這個意義上 , 美國模式相對于歐洲經(jīng) 驗來說就體現(xiàn)了一種 / 美國特殊主義0 。而今 , 相對于歐洲和美國的經(jīng)驗來說, 中國經(jīng)驗似乎正 在逐漸呈現(xiàn)出另一種 / 特殊主義0 。在三條道路中, 相比較而言, 歐洲模式可能是最好的。對于 實現(xiàn)政治問責來說, 選舉制度和預算制度是兩個最基本的制度 , 因此 , 最好能同時建立這兩個 最基本的制度。這意味著 , 其他兩條道路 , 盡管都是實現(xiàn)政治問責的道路 , 但都存在一定的局 限性。當然, 一個國家最后選擇何種道路 , 受諸多因素的影響。任何制度建設(shè)都有一個時機與 條件的問題。 盡管中國正在探索一條不同于西方的政治問責道路 , 但是 , 在現(xiàn)階段 , 這一模式只是雛形 初現(xiàn)。首先, 中國何時推開競爭性的直接選舉仍是一個未知數(shù)。精英階層 , 甚至包括知識精英 階層 , 對中國推行選舉民主的時機和條件仍然存在著爭議。盡管村委會的選舉已經(jīng)推行了 20 多 年, 但是 , 向鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級推進仍然阻力重重。其次, 盡管十年的預算改革取得了很大的成就 , 但 中國的預算改革仍然面臨很多挑戰(zhàn), 包括進一步加強人大預算監(jiān)督 , 在政府內(nèi)部建立一個獨立 性很高的核心預算機構(gòu), 整合計劃和預算 , 建立績效預算, 建立總額控制機制等等。而且 , 其 中某些問題的解決 , 可能需要改革政治過程的某些部分。這意味著 , 在未來 20 年甚至 30 年國家 重建的過程中, 中國還需要繼續(xù)深化和完善預算改革, 建立一個財政上負責的政府, 并在時機 成熟時及時地改革選舉制度�；仡櫄v史, 歐洲建立起相對完善的選舉制度和預算制度花了 100 年左右的時間, 美國則花了 150 多年的時間。對于美國來說 , 即使是進步時代的預算改革 , 如 果從 19 世紀 80 年代的政府會計改革算起, 也花了將近 50 年的時間。很顯然, 對中國而言 , 這 也必將是一個漫長且充滿期待的過程, 不可能一蹴而就。 1責任編輯 : 李瀟瀟2

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中國社會科學

2010 年第 5 期

Dissertations by Chinese Students Overseas

Zou J inw en # 83 #

Modern Chinese econom ics did no t o riginat e in China but w as t ransplant ed f rom t he West. In the ear ly period of tr ansplanting West ern economic theory, Chinese st udent s o ver seas of t he ear ly moder n era played a very import ant role in the f orm at ion and development of mo dern Chinese economics. On t he o ne hand, by apply ing m odern economic t heory t o Chinese econom ic pro blems, t hey soug ht solut ions t o t hose problems and facilit at ed t he sinicizat ion and localization of eco no mics; on the ot her, t hey keenly fo llow ed t he lat est cont em por ar y development s in economics and w ere courageous innovat ors, w it h some event ually becom ing w or ld f am ous economists. ( 7) Three Roads to Pol itical Accountabili ty Ma J un # 103 #

Est ablishing an account able g overnment is a core issue f or mo dern st ate go vernance. T o achieve t his g oal, t w o fundamental quest ions need t o be resolv ed: w ho can w ield pow er? and how should t he pow er be employed? T o the first question, t he elect or al system o ff ers a relativ ely goo d answ er; t o t he seco nd, t he budg et ary syst em of fers the best answ er. T hroug h a histo rical and com parat ive analysis, t his essay ident if ies t hr ee ro ads t o polit ical account abilit y: t he European road of t he ninet eent h cent ur y, the Am er ican road fro m t he f ounding of t he U nit ed Stat es t o t he Pro gressive Era and the new ly emerg ing Chinese ro ad. T his im plies t hat t he West ern experience does no t represent t he o nly ro ut e t ow ard po lit ical acco unt abilit y. Co mpared w ith West ern ex perience, Chinaps st at e t ransfor mat io n since t he 1980s is quit e unique. A Chinese road is t aking shape despit e all the challenges ahead. ( 8) Defining the International Role of Contemporary China: Some Reflections Cai T uo # 121 #

With t he accelerat ing and deepening t ransf orm at ion of t he int ernat io nal sy st em, China is faced w it h ever increasing st ruct ur al pr essures and challeng es. At t he same t ime, Chinaps real pow er is undergo ing rapid changes, giving rise t o ambiguity and uncert aint y in the definitio n of the count ryps int er nat ional role. Fo ur dim ensions need t o be kept in m ind t o clarif y t he int ernat ional role China should t ake: t he present st at e o f Chinaps real po wer and it s evaluat ion; the relat io ns bet w een China and t he exist ing int er nat ional syst em and o rder; Chinaps unique charact er ist ics and value pursuit s; and Chinaps pot ent ial advantag es and points f or att ent ion in fo reig n relat io ns. T aking t hese f our dimensions int o full considerat ion, w e m ay def ine t he int ernat ional role of China as fo llow s. F irst ly, China is a rising gr eat pow er . Secondly, China is a rat io nal and r espo nsible member of the int ernat ional com munit y and should part icipat e in and coo perat e w it h t he int ernat ional sy st em and o rder, abide by the international leg al sy st em and pro mot e a m ore equit able and rat io nal international order . T hirdly, China is a socialist st ate adhering t o ref orm and opening up. L ast but not least , as an ancient civilizat ion that respect s and possesses sof t pow er , China should direct it s ef for ts to prom ot ing it s sof t pow er and bring ing it int o full play in its f oreign relat ions in t he t w ent y - first century. # 222 #



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