本文關(guān)鍵詞：關(guān)于城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的理論綜述，，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

2008 年第 3 期 ( 總第 168 期)

人口與經(jīng)濟(jì)
POPULATION & ECONOMICS

No. 3 , 2008 ( T . No. 168) ot

關(guān)于城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的理論綜述
馬 　 , 湯曉茹 斌
( 華南師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 , 廣東 廣州 　

510006)

摘 　 : 構(gòu)建和諧社會(huì) , 促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù) 、健康的發(fā)展離不開社會(huì)保障 。而我國(guó)的社會(huì)保障建設(shè)主 要 要側(cè)重于城鎮(zhèn) , 農(nóng)村尚未實(shí)現(xiàn)真正意義的社會(huì)保障 , 城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度呈現(xiàn)出明顯的二元分割狀態(tài) 。 本文通過對(duì)我國(guó)關(guān)于城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化問題的研究進(jìn)行梳理和歸納 , 對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化問 題進(jìn)行理論思考 , 提出根據(jù)地區(qū)差異推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化建議 。 關(guān)鍵詞 : 城鄉(xiāng)一體化 ; 社會(huì)保障 ; 理論思考 中圖分類號(hào) : F29113 　　 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 : A 　　 文章編號(hào) : 1000 - 4149 (2008) 03 - 0076 - 05

Theoretical Revie w on the Integration of Social Securities in Urban and Rural Areas MA Bin , TANG Xiao2ru

( School of Economy and Management , South China Normal University , Guangzhou 　 510006 , China) Abstract : Social securities are indispensable in building a harmonious society , promoting the sustainable and rural areas where there is no real social securities and the dualistic segmentation of social scurities between urban and rural areas is evident . Through summarizing researches that had been made on the integration of rural and urban social securities and furthering thoughts on the respect , it was suggested in the paper that the integration should be carried out according to the differences between two areas. Keywords : integration of urban and rural areas ; social security ; theoretical thought healthy development of both economy and society. The key area in Chinaπs social security development is in

　　 社會(huì)保障是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最好的穩(wěn)定機(jī)制 。構(gòu)

狀態(tài) , 并由此造成一系列問題 , 比如擴(kuò)大了城 程 , 不能公平分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果等 。 所

建和諧社會(huì) , 促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù) 、健康的發(fā)展 離不開社會(huì)保障 。而我國(guó)的社會(huì)保障建設(shè)主要 障 。城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度呈現(xiàn)出明顯的二元分割
收稿日期 : 2007 - 08 - 28 助項(xiàng)目 。

鄉(xiāng)之間業(yè)已存在的差距 , 阻礙中國(guó)城市化進(jìn) 以近幾年來 , 城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化問題逐漸成 為學(xué)術(shù)界研究的重點(diǎn) , 許多學(xué)者圍繞這個(gè)話題

側(cè)重于城鎮(zhèn) , 農(nóng)村尚未實(shí)現(xiàn)真正意義的社會(huì)保

基金項(xiàng)目 : 國(guó)家自然科學(xué)基金 “宏觀經(jīng)濟(jì)政策的就業(yè)效應(yīng)機(jī)制研究”項(xiàng)目資助 (70673024) ; 廣州市社科聯(lián)第九次 (2007 年) 資 作者簡(jiǎn)介 : 馬斌 (1963 - ) , 男 , 山西太原人 , 華南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授 , 經(jīng)濟(jì)學(xué)博士 , 華南市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)研究中心兼職教 授 , 主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障理論與政策研究 , 勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論研究等 。

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展開了諸多爭(zhēng)論 , 提出了許多很有價(jià)值的觀 點(diǎn) 。與此同時(shí) , 不少地區(qū)也在具體實(shí)踐方面開 始推動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化建設(shè) , 比如廣東順 德 、浙江義烏 、上海浦東等地區(qū) 。本文試圖對(duì) 我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化問題的研究進(jìn)行梳理 和歸納 , 并對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化問題進(jìn) 行理論思考 , 以促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的實(shí) 踐。 一 、相關(guān)概念 在眾多研究中 , 有的學(xué)者采用 “統(tǒng)一城鄉(xiāng) 社會(huì)保障”的說法 , 有的使用 “統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì) 保障”的概念 , 也有的采用 “整合城鄉(xiāng)社會(huì)保 障”的說法 。但一致的看法是 : “統(tǒng)一”是我 國(guó)社會(huì)保障事業(yè)的目標(biāo) , 而 “統(tǒng)籌”是實(shí)現(xiàn)目 標(biāo)的策略和手段 。我們?cè)谶@里統(tǒng)一采用 “城鄉(xiāng) 社會(huì)保障一體化”概念 , 因?yàn)槠浔旧硖N(yùn)涵的動(dòng) 態(tài)性 , 能更好地代表國(guó)內(nèi)學(xué)者研究的方向和社 會(huì)保障制度的發(fā)展趨勢(shì) 。目前國(guó)內(nèi)還沒有給出 關(guān)于 “城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化”的明確定義 , 在 這里 , 我們?cè)噲D對(duì) “城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化”定 義如下 : 城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化是指 : 相對(duì)發(fā)達(dá) 的城市和相對(duì)落后的農(nóng)村 , 打破社會(huì)保障相互 分割的壁壘 , 改變長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元社會(huì)保 障結(jié)構(gòu) , 在社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)上把城鎮(zhèn)居民與 農(nóng)村居民作為一個(gè)整體來統(tǒng)籌謀劃 、綜合研 究 , 按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求 , 通過體制改革 和政策調(diào)整 , 消除制度性和體制性障礙 , 逐步 縮小直至消滅城鄉(xiāng)社會(huì)保障之間的基本差別 , 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)在政策上的平等 、體系上的互補(bǔ) 、國(guó) 民待遇上的一致 , 使整個(gè)社會(huì)保障全面 、協(xié) 調(diào) 、可持續(xù)發(fā)展 。 二 、關(guān)于城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化整體思路的 爭(zhēng)論與拾遺 雖然中央和各級(jí)政府 、專家 、學(xué)者們大都 清楚當(dāng)前我國(guó)城市與農(nóng)村社會(huì)保障的差距以及 不利影響 , 他們?nèi)〉靡恢乱庖姷氖嵌纳?會(huì)保障制度破壞社會(huì)公平 , 阻礙中國(guó)工業(yè)化 、 城市化進(jìn)程 , 不利于勞動(dòng)力合理配置以及不能 應(yīng)付人口老齡化的挑戰(zhàn) 。但在是否應(yīng)該建立一 體化的城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度以及建立城鄉(xiāng)社會(huì)保 障一體化制度的時(shí)機(jī)選擇上存在分歧 。 11 反對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的觀點(diǎn)

反對(duì)者認(rèn)為在目前城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化制 度選擇的 “條件不成熟” 。胡傳玲通過分析建 國(guó)以后我國(guó)建立的超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的社會(huì)保 障制度所引發(fā)的弊端 , 以及這種社會(huì)保障制度 難以為繼的現(xiàn)實(shí)來說明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)社會(huì)保 障的決定作用 , 并認(rèn)為即使勉強(qiáng)建立農(nóng)村保障 [1 ] 體系 , 也會(huì)因資金問題而產(chǎn)生嚴(yán)重后果 。謝 元態(tài)認(rèn)為 , 建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系在我 國(guó)只能是一個(gè)遠(yuǎn)期的理想目標(biāo) , 農(nóng)村社會(huì)保障 體系在近期宜獨(dú)立發(fā)展 。鄭功成認(rèn)為可以將 一元化的制度安排作為社會(huì)保障制度發(fā)展的目 標(biāo) , 卻不宜作為確定現(xiàn)實(shí)社會(huì)保障政策的出發(fā) [3 ] [4 ] 點(diǎn) 。支持該觀點(diǎn)的還有陳羹球等 。 被人們稱為 “顛覆性觀點(diǎn)”的是陳平的 “短視論” 正是由于中國(guó)沒有統(tǒng)一平衡的保障 : 體系 , 勞動(dòng)成本低 , 中國(guó)才成為國(guó)際資本和勞 動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移地 ; 中國(guó)農(nóng)村因?yàn)闆]有社 會(huì)保障所以刺激農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)以追求更高的 報(bào)酬 , 所以進(jìn)一步擴(kuò)大現(xiàn)行社會(huì)保障制度純粹 是“自取衰敗之道” 。這種能從國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力 的角度考慮社會(huì)保障 , 并與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相聯(lián)系的 觀點(diǎn) , 在一定程度上是有意義的 , 但是正確認(rèn) 識(shí)到現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的社會(huì)保障制度對(duì)勞動(dòng)力流 動(dòng)帶來的阻礙作用 , 從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度去考慮一 體化能給中國(guó)帶來的好處也是非常有價(jià)值的 。 反對(duì)觀點(diǎn)基本可以分為兩類 , 一類認(rèn)為在 當(dāng)前不具備經(jīng)濟(jì)條件的情況下 , 應(yīng)把重點(diǎn)放在 城鎮(zhèn)社會(huì)保障上 , 建設(shè)農(nóng)村社會(huì)保障是沒有必 要的 ; 另一類認(rèn)為有必要建立農(nóng)村社保 , 但應(yīng) 該獨(dú)立于城市發(fā)展 。前者提出制定社會(huì)保障制 度的目標(biāo)要以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為依據(jù) , 社會(huì)保障 水平必須與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng) , 是符合社會(huì)保障 原則的 。但是在實(shí)際中 , 我們不能把經(jīng)濟(jì)發(fā)展 與社會(huì)保障之間關(guān)系絕對(duì)化 , 也不能片面夸大 經(jīng)濟(jì)因素對(duì)構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障體系的影響 , 事 實(shí)上 , 和中國(guó)發(fā)展水平相當(dāng)甚至不如中國(guó)的一 些發(fā)展中國(guó)家如墨西哥 、泰國(guó)等 , 已經(jīng)建立了 比較完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系 。經(jīng)濟(jì)因素并非 是推動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的唯一充分條件 , 政府在社會(huì)保障中的主體地位和作用是城鄉(xiāng)社 保一體化建設(shè)的重要保障 , 關(guān)鍵不在于為或不 為 。后者觀點(diǎn)看到了實(shí)現(xiàn) “一體化”的長(zhǎng)期性 ?7 7 ?
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和艱巨性 , 但是如果把未來目標(biāo)與達(dá)到目標(biāo)的 手段割裂開來 , 不根據(jù)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)已出現(xiàn)的一體 化趨勢(shì)而對(duì)社會(huì)保障體系加以改革以促進(jìn)這一 趨勢(shì) , 那么未來城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系更難 達(dá)成 。 21 認(rèn)為城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化必要并可行 的觀點(diǎn) 早在 1996 年 , 胡榮就提出 “在現(xiàn)階段擴(kuò) 大社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)象 , 將全社會(huì)都納入社會(huì)保險(xiǎn)的
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“條塊”統(tǒng)一 , 但城鄉(xiāng)有別 , 他們?cè)O(shè)計(jì)了幾種 過渡模式 。李迎生認(rèn)為目前要做到社會(huì)保障體 系完全統(tǒng)一是不可能的 , 他設(shè)計(jì)了一個(gè) “有差 別的統(tǒng)一”的 “城鄉(xiāng)整合模式” 首先將進(jìn)城 : 農(nóng)民工和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工逐步納入城市社會(huì)保障 體系 ; 其次實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的最低生活保障制度 與醫(yī)療保險(xiǎn)的大病統(tǒng)籌的統(tǒng)一 ; 再次通過改變 傳統(tǒng)的農(nóng)村支撐工業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略 , 實(shí)現(xiàn)工業(yè)反 哺農(nóng)業(yè) ; 最后建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障個(gè)人賬 戶 , 推動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)保障的最終整合 。王國(guó) 軍提出 “三維社會(huì)保障體系”的作為城鄉(xiāng)社會(huì) 保障的銜接和運(yùn)行模式 : 第一維是建立覆蓋全 國(guó)城鄉(xiāng)的法定最低保障 , 第二維是建立農(nóng)村社 區(qū)型的基本保障 , 第三維是建立以商業(yè)保險(xiǎn)和 政策性保險(xiǎn)為主的補(bǔ)充保障 , 同時(shí)他還提出每 [11 ] 一階 段 所 要 解 決 的 關(guān) 鍵 問 題 。贊 成 這 種 “三維社會(huì)保障體系”的 還 有 王 克 強(qiáng) , 孔 令 [12 ] 玉 。另外薛興利 、厲昌習(xí)等提出將城鄉(xiāng)一 體化的進(jìn)程分為兩個(gè)階段 , 第一階段 ( 2006～ 2015 年) , 用 10 年左右的時(shí)間實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保 障制度由 “相互分離”向 “統(tǒng)分融合”過程的 轉(zhuǎn)變 ; 第二階段 ( 2015～2025 年) , 再用 10 年 左右的時(shí)間 , 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度由 “統(tǒng)分 [13 ] 融合”向 “基本統(tǒng)一”的轉(zhuǎn)變 。 可以說這種觀點(diǎn)得到了大多數(shù)人的認(rèn)同 。 我們認(rèn)為 , 這種觀點(diǎn)既看到了城鄉(xiāng)社會(huì)保障一 體化的必要性 , 也看到了不可一蹴而就的長(zhǎng)期 性 , 兼顧了與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的一致性 , 也 兼顧了與城市化工業(yè)化進(jìn)程的一致性 , 因此所 設(shè)計(jì)的過渡模式或整合模式較之前兩種觀點(diǎn)有 更強(qiáng)的可行性 。然而這種觀點(diǎn)的不足之處在 于 , 從整個(gè)國(guó)家范圍的角度來制定城鄉(xiāng)一體化 的建設(shè) , 沒有針對(duì)特定區(qū)域的研究 �？紤]到不 同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平 、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu) 、城鄉(xiāng)差距 水平以及歷史沿革的政策造成的制度依賴性 , 我們?cè)谡務(wù)摮青l(xiāng)社會(huì)保障一體化進(jìn)程時(shí)只能從 某個(gè)特定區(qū)域的角度來設(shè)計(jì) 。 41 一些理論思考 二元結(jié)構(gòu)的城鄉(xiāng)社會(huì)保障不利于縮小城鄉(xiāng)
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安全網(wǎng) , 不僅是必要的也是可行的 。 ”楊玉 民認(rèn)為 : 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求建立全國(guó)統(tǒng)一的 國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和勞動(dòng)力市場(chǎng) , 與此相適應(yīng) , 也要建 立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度和全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì) 保障基金 , 他還認(rèn)為從中國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展 看 , 已經(jīng)完全達(dá)到英美等發(fā)達(dá)國(guó)家開始建立統(tǒng) 一社會(huì)保障制度的水平 , 統(tǒng)一社保制度已當(dāng)其 [7 ] 時(shí) 。段婕提出 : 社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利平等理論和社 會(huì)保障的普遍性原則決定了勞動(dòng)者之間只存在 社會(huì)保障交費(fèi)額和享受水平的不同 , 而不應(yīng)該

存在有無保障的差別 ; 特別是對(duì)基本生活保障 和基本醫(yī)療保障 , 應(yīng)不分所有制 、不分產(chǎn)業(yè) , [8 ] 不分地區(qū) , 所有勞動(dòng)者是統(tǒng)一的 。 另外 , 對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障的統(tǒng) 一 , 一些學(xué)者提出了看法 , 比如胡鞍鋼指出建

立全國(guó)統(tǒng)一的 、基本的社會(huì)保障制度 , 必須開 征社會(huì)保障稅 , 由國(guó)家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn) 、統(tǒng)一征收 、 [9 ] 統(tǒng)一管理 、調(diào)劑使用 。羅偉忠等贊成我國(guó)社 會(huì)保障稅在城市開征四個(gè)項(xiàng)目 : 養(yǎng)老 、醫(yī)療 、 失業(yè) 、工傷 ; 在農(nóng)村開征兩個(gè)稅目 : 養(yǎng)老和醫(yī) 療 , 收支標(biāo)準(zhǔn)全國(guó)統(tǒng)一 , 全面共享 。 我們認(rèn)為 , 上述觀點(diǎn)雖然提出了目標(biāo) , 卻 沒有提出達(dá)到目標(biāo)的手段 。盡管城鄉(xiāng)社會(huì)保障 一體化的總框架可以設(shè)計(jì)得很明確 , 但不同制 度要求的社會(huì)政治條件有嚴(yán)格的 、有寬松的 ,

因此 , 城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化必須分步驟實(shí)現(xiàn) , 分地區(qū)實(shí)現(xiàn) , 以便在每一階段都能保障把有限 的社會(huì)資源用到最迫切需要解決的問題上 。 31 一些較為折中的觀點(diǎn) 在城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障整體制度的設(shè)計(jì) 上 , 更多的學(xué)者采取了一種折中的觀點(diǎn) , 在操 作上也比前兩者更可行 。這些學(xué)者認(rèn)為城鄉(xiāng)一 體化中社會(huì)保障制度應(yīng)統(tǒng)一但標(biāo)準(zhǔn)有別 , 或 ?78 ?

間巨大的收入差距 , 它阻礙農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng) 和勞動(dòng)資源的合理配置 , 也對(duì)中國(guó)的城市化進(jìn) 程造成很大障礙 。并且隨著人口老齡化的到

來 , 農(nóng)村家庭保障和土地保障功能的弱化 , 構(gòu) 建城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障更顯必要 。我們認(rèn) 為 , 學(xué)術(shù)界現(xiàn)有研究文獻(xiàn)對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體 化的宏觀必要性沒有爭(zhēng)議 。但是對(duì)于時(shí)機(jī)的選 擇以及可行性的分析則存在明顯的爭(zhēng)議 。如果 再進(jìn)一步細(xì)分 , 反對(duì)城鄉(xiāng)社保一體化的觀點(diǎn)可 以細(xì)分為 : 或者認(rèn)為當(dāng)前不具備一體化的條 件 , 農(nóng)村有其家庭保障和土地保障 , 建設(shè)農(nóng)村 社會(huì)保障沒有必要 ; 或者認(rèn)為有必要建立基本 的農(nóng)村社會(huì)保障制度 , 但應(yīng)該獨(dú)立于城市發(fā) 展 , 城鄉(xiāng)社會(huì)保障是不同的體系 。同樣 , 中間 派的觀點(diǎn)也可以細(xì)分 : 或者認(rèn)為可以在全國(guó)范 圍內(nèi)推進(jìn) , 但要分步驟 、分階段實(shí)現(xiàn) ; 或者應(yīng) 該根據(jù)地區(qū)差異 , 推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化只 能在某些區(qū)域?qū)崿F(xiàn) 。我們是比較贊同最后一種 觀點(diǎn)的 。 對(duì)于區(qū)域城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的研究 , 目 前還比較少 。比較值得借鑒的是幾位專家學(xué)者 以上海浦東新區(qū)為案例 , 對(duì)城市化進(jìn)程中的城 鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化進(jìn)行了比較全面的研究 。他 們將之稱為 “13510 ”工程 , 即一種制度 、三 個(gè)保障 、五項(xiàng)舉措和 2010 年實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保 障一體化 ; 曹耳東 、過劍飛從總體制度上提出 在農(nóng)村社會(huì)保障和城市社會(huì)保障之間建立一種 新的農(nóng)民市民化社會(huì)保障 ; 接著田文華 、 梁鴻 、諸敏容等人分別從三個(gè)體系 —— — 城鄉(xiāng)階 梯式最低生活保障 、城鄉(xiāng)階梯式社會(huì)養(yǎng)老保障 以及城鄉(xiāng)階梯式醫(yī)療保障體系 —— — 展開論述 , 通過制度創(chuàng)新 , 為二元結(jié)構(gòu)向一元結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變 搭建過渡的階梯 。除此之外 , 國(guó)內(nèi)還沒 有對(duì)其他區(qū)域城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化做如此詳細(xì) 分析的文獻(xiàn) 。 三 、關(guān)于各種保障項(xiàng)目城鄉(xiāng)一體化的爭(zhēng)論 與拾遺 與城市社會(huì)保障不同 , 農(nóng)村社會(huì)保障制度 主要包括最低生活保障 、合作醫(yī)療和社會(huì)養(yǎng)老 保障等三種保障項(xiàng)目 , 這三個(gè)項(xiàng)目是目前農(nóng)民 最需要的保障 , 要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化 , 首要實(shí)現(xiàn)的是這三種項(xiàng)目的一體化 。 很多學(xué)者認(rèn)為建立農(nóng)村最低生活保障已迫 在眉睫 。景天魁認(rèn)為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一個(gè)現(xiàn)成著手
11 最低生活保障
[15～17 ] [14 ]

處 , 就是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的最低生活保障制度 。 在這個(gè)過程中 , 政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用 , 這是毋 [18 ] 庸置疑的 。王國(guó)軍認(rèn)為最低生活保障應(yīng)強(qiáng) 調(diào)政 府 責(zé) 任 , 并 以 個(gè) 人 、家 庭 和 集 體 為 補(bǔ) [19 ] 充 。薛興利 、厲昌習(xí)等也提出對(duì)于最低生 活保障 , 應(yīng)該以 “政府為主 , 集體為輔” 在 , 集體經(jīng)濟(jì)較強(qiáng)的地方 , 集體可以承擔(dān) 20 %左 右的責(zé)任 , 在村集體經(jīng)濟(jì)較弱的地方 , 應(yīng)和城 [20 ] 市一樣政府承擔(dān)全部責(zé)任 。目前 , 廣 東 、 浙江等沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市在此方面已先行一 步 , 2001 年先后宣布實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的最低生 活保障制度 。以浙江為例 , 城鄉(xiāng)最低生活保障 制度已進(jìn)行了多年的試點(diǎn)與推廣 。以該省經(jīng)濟(jì) 實(shí)力較為雄厚的現(xiàn)實(shí) , 浙江在最初建立這項(xiàng)制 度時(shí) , 即采取城鄉(xiāng)一體化的方法 , 城鄉(xiāng)統(tǒng)一建 一套制度 , 以縣級(jí)為單位 , 只是在保障標(biāo)準(zhǔn)上 在城鄉(xiāng)間作出區(qū)分 , 實(shí)行 “一套制度 , 多種標(biāo) 準(zhǔn)” 。這些經(jīng)驗(yàn)可為其他省份未來在建立此項(xiàng) 制度時(shí)提供借鑒 。 就養(yǎng)老保障而言 , 其資金的籌集無非來自 個(gè)人 、家庭 、集體和國(guó)家 。但以誰的責(zé)任為主 呢 ? 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 “農(nóng)村社會(huì)保障制度研 究”課題組 2000 年提出 : 就我國(guó)農(nóng)村總體而 言 , 現(xiàn)階段并不具備實(shí)施社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本 條件 。王義才認(rèn)為 , 土地保障 、家庭保障和社 會(huì)保險(xiǎn)相結(jié)合是解決農(nóng)村養(yǎng)老的必然選擇 , 原 因是在現(xiàn)階段 , 單靠某一種方式解決農(nóng)民養(yǎng)老 都存在一些困難 , 只有在繼續(xù)發(fā)揮家庭養(yǎng)老和 土地保障兩種養(yǎng)老方式功能的前提下 , 結(jié)合通 過 “政府定政策 , 市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)”的途徑開展的 農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn) , 才能為農(nóng)民養(yǎng)老建立起一 道比較可靠的養(yǎng)老屏障 , 才是解決農(nóng)民養(yǎng)老問 [21 ] 題的必然選擇 。薛興利等認(rèn)為應(yīng)加大政府 的責(zé)任 , 實(shí)行 “個(gè)人和國(guó)家為主 , 集體補(bǔ)助為 [22 ] 輔 , 社會(huì)為補(bǔ)充的籌資機(jī)制” 。 選擇哪種籌集方式應(yīng)根據(jù)各地的具體情 況 。在較富裕地區(qū) , 發(fā)展 “個(gè)人責(zé)任”制社會(huì) 保險(xiǎn) , 引導(dǎo)鼓勵(lì)農(nóng)民參加商業(yè)保險(xiǎn) ; 在貧困地 區(qū) , 發(fā)展以國(guó)家 、社區(qū)救濟(jì)為主的扶貧式多質(zhì) 態(tài)的社會(huì)保障制度模式 。李迎生給出了城鄉(xiāng)養(yǎng) 老保障的過渡形式 : 目前城市企業(yè)職工養(yǎng)老保 ?7 9 ?
21 養(yǎng)老保障

險(xiǎn)實(shí)行兩支柱制度 , 第一支柱 , 基金來源為企 業(yè)繳納和國(guó)家財(cái)政支持 ; 第二支柱 , 主要為個(gè) 人積累部分 , 通過個(gè)人賬戶來實(shí)現(xiàn) 。在未來 , 第一支柱可考慮作為全體勞動(dòng)者的基本養(yǎng)老項(xiàng) 目 , 而不分城鄉(xiāng)之別 , 以確保城鄉(xiāng)全體勞動(dòng)者 最基本生活的平等 ; 至于第二支柱 , 城鄉(xiāng)之間 可保持一定的差異 。就第一支柱的經(jīng)費(fèi)來源而 言 , 城市企業(yè)職工仍通過現(xiàn)行辦法實(shí)現(xiàn) , 農(nóng)民 [23 ] 則可考慮政府幫助和國(guó)家財(cái)政的支持 。 學(xué)術(shù)界取得一致的看法是要建立全面統(tǒng)一 的大病醫(yī)療保險(xiǎn)制度 。李迎生認(rèn)為 , 由于城市 個(gè)人能應(yīng)付日常基本醫(yī)療 , 因此取消現(xiàn)行的為 個(gè)人日�；踞t(yī)療建立的個(gè)人賬戶 , 城市只保 留統(tǒng)籌賬戶 , 最終和農(nóng)村一樣建立大病統(tǒng)籌保 [24 ] 險(xiǎn)項(xiàng)目 。王國(guó)軍提出 : 從保障水平看 , 農(nóng) 村新型合作醫(yī)療應(yīng)定位于滿足農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁大病風(fēng) 險(xiǎn)的迫切需求 , 而放棄保障小額基本醫(yī)療需 求 , 同時(shí)采取商業(yè)保險(xiǎn)管理模式 。他提倡把廈 門市開創(chuàng)的 “城鎮(zhèn)職工補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)商業(yè)化經(jīng) 營(yíng)模式”擴(kuò)展到農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度中 , 這 樣城鄉(xiāng)銜接的補(bǔ)充醫(yī)療可以從最佳角度滿足農(nóng) [25 ] 民需要 。 在實(shí)踐中 , 城鄉(xiāng)醫(yī)療保障一體化走得比較 靠前的是廣東順德 、浙江義烏等地 。2004 年 《義烏市城鄉(xiāng)居民大病醫(yī)療保險(xiǎn)辦法》施行 , 其中規(guī)定 “城鄉(xiāng)居民以家庭為單位 , 憑戶口冊(cè) 到所在鎮(zhèn) ( 街道) 申報(bào) 、辦理繳費(fèi)參保手續(xù)” 。 以戶為單位捆綁式參保 , 是義烏市大病統(tǒng)籌保 險(xiǎn)的特色 。但在參保檔次上家庭可以根據(jù)經(jīng)濟(jì) 狀況選擇小額大病醫(yī)保和大額大病醫(yī)保 。另 外 , 這種制度還輔之以技術(shù)支持 , 實(shí)施指紋識(shí) 別 , 防止冒名住院現(xiàn)象 。義烏市這種運(yùn)籌城鄉(xiāng) 醫(yī)保一體化的做法 , 是非常值得推廣的 。 四 、小結(jié) “城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化”具有豐富的內(nèi)涵 , 從上面對(duì)國(guó)內(nèi)有關(guān)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的理論 和實(shí)踐的歸納和梳理 , 我們得到了許多很有價(jià) 值的觀點(diǎn)和很值得借鑒的經(jīng)驗(yàn) , 各位專家學(xué)者 都不遺余力地推動(dòng)我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障從二元向 一元的轉(zhuǎn)變 , 以期解決城鄉(xiāng)間日益突出的矛 盾 。但是 , 其中還存在一些問題 : ?80 ?
31 醫(yī)療保障

魁所說 , 目前中國(guó)的社會(huì)保障研究中最缺乏的 [26 ] 是理念 。理念的缺失使得學(xué)術(shù)界在城鄉(xiāng)社 會(huì)保障一體化的基本目標(biāo)和原則問題上難以達(dá) 成共識(shí) , 由此導(dǎo)致他們提出的相關(guān)制度之間發(fā) 生沖突 , 進(jìn)而導(dǎo)致政策選擇中產(chǎn)生偏差 。 ( 2) 操作性不夠強(qiáng) 。比如雖然提出了各種 過渡模式 , 但沒有深入研究 。有些提出城鄉(xiāng)一 體化要分地區(qū)推進(jìn) , 但具體哪些區(qū)域可以實(shí) 行 , 哪些不可以實(shí)行 , 并沒有做詳細(xì)的比較分 析和論證 ; 對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的構(gòu)建模 式 、過渡途徑 、銜接機(jī)制也缺乏深入細(xì)致的探 討。 ( 3) 對(duì)實(shí)證研究重視不夠 。國(guó)內(nèi)有關(guān)社會(huì) 保障的研究一直對(duì)實(shí)證分析不夠重視 , 大多數(shù) 文獻(xiàn)都屬于規(guī)范分析 。這體現(xiàn)在學(xué)者們的研究 中普遍缺乏數(shù)據(jù)支撐與分析深度不夠 。比如制 度的統(tǒng)一會(huì)帶來很高的改革成本 , 雖然很多學(xué) 者都注意到這一點(diǎn) , 但是卻沒有從城鄉(xiāng)社會(huì)保 障一體化的收益和成本的角度來思考這個(gè)問 題 。無疑 , 要計(jì)算出改制成本以及統(tǒng)一后政府 的財(cái)政負(fù)荷度是非常困難的 , 加之中國(guó)統(tǒng)計(jì)數(shù) 據(jù)處在一種尷尬的境地 (難獲取與可信度) , 給 社會(huì)保障學(xué)者的研究帶來困難 , 但這樣設(shè)計(jì)出 來的制度缺乏經(jīng)濟(jì)可行性和持續(xù)性的論證。 21 實(shí)踐研究方面 最大的問題在于缺乏統(tǒng)一的政策指導(dǎo) , 各 地做法差異過大 , 各項(xiàng)社會(huì)保障制度之間難以 銜接 , 社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系難以轉(zhuǎn)移 , 增加了以后全 國(guó)范圍內(nèi)社會(huì)保障一體化的成本和難度 。
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11 理論研究方面

( 1) 缺乏理念 。正如中國(guó)社會(huì)科學(xué)院景天

( 下轉(zhuǎn)第 70 頁)

其四 , 由于人類自身的生理規(guī)律決定了青壯年時(shí)期患病較少 , 老年時(shí)期則體弱多病 , 可考慮 在醫(yī)保 “個(gè)人賬戶”的設(shè)立時(shí)分別對(duì)待 。退休人員收入少 , 患病多 , 個(gè)人賬戶內(nèi)的基金往往不夠 使用 , 且根據(jù)現(xiàn)行醫(yī)保運(yùn)行機(jī)制 , 退休人員已經(jīng)不再進(jìn)行個(gè)人繳費(fèi) , 其醫(yī)保 “個(gè)人賬戶”的存在 除了增加管理成本外無多大利處 , 因此需對(duì)此進(jìn)行 “個(gè)人賬戶”分期設(shè)置 , 即職工在退休前進(jìn)行 個(gè)人繳費(fèi) , 擁有個(gè)人賬戶 , 具體使用可根據(jù)上述前三方面的內(nèi)容 , 在退休后無需繼續(xù)繳費(fèi) , 取消 其個(gè)人賬戶 , 完全享受社會(huì)統(tǒng)籌 , 其個(gè)人賬戶中的剩余基金 , 在退休當(dāng)年按同期利率計(jì)算本息 , 一次性給付 。 其五 , 為了有利于醫(yī)保 “個(gè)人賬戶”更好地運(yùn)行 , 同時(shí)減輕第三方支付的壓力 , 需要對(duì)其他 相關(guān)方采取相應(yīng)的制度安排 。( 1) 控制醫(yī)療服務(wù)提供方對(duì)于患者的誘導(dǎo) , 建議可采取 “預(yù)付制” 方式或者保險(xiǎn)公司和醫(yī)院捆綁經(jīng)營(yíng)的模式 , 從供給層面減少醫(yī)療開支 ; ( 2) 考慮到采用 “預(yù)付 制”等方式可能會(huì)引起醫(yī)院向病人提供服務(wù)和治療時(shí)敷衍了事 , 需要建立醫(yī)藥服務(wù)監(jiān)督機(jī)制 , 同 時(shí)第三方購買者和患者本身也要對(duì)此提高警惕性 。
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[ 責(zé)任編輯 　 王樹新 ] ( 上接第 80 頁)
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[ 責(zé)任編輯 　 童玉芬 ]

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  本文關(guān)鍵詞：關(guān)于城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的理論綜述，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。