本文關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)制度下我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系的建構(gòu)，，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

　第42卷　　第5期鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)

2009年9月　土地流轉(zhuǎn)制度下我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系的建構(gòu)

范會(huì)芳

(鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院,河南鄭州450001)

摘　要:土地流轉(zhuǎn)制度獲得合法化認(rèn)同之后,。在此制度前提下,,具有弱小、社會(huì)化程度偏低等特點(diǎn),,還是新型農(nóng)村合,,關(guān)鍵詞:;建構(gòu)

中圖分類號(hào):　　　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A　　　文章編號(hào):1001-8204(2009)05-0033-03

　　中共十七屆三中全會(huì)《決定》提出:“建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng),按照依法自愿有償原則,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)�！蓖瑫r(shí)要求“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),不得改變土地集體所有性質(zhì),不得改變土地用途,不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”。

土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐和制度創(chuàng)新實(shí)際上最早發(fā)生在農(nóng)民種地的比較收益降至其成本以下的時(shí)候,之前在很多地方都已經(jīng)有多種形式和多種渠道在進(jìn)行。在2002年《中華人民共和國(guó)土地承包法》中,國(guó)家以立法的形式賦予了農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性。之后,黨的十七大報(bào)告以及《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》等重要文件都又反復(fù)重申了土地流轉(zhuǎn)制度的合法性以及對(duì)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要意義。可以預(yù)見(jiàn),在今后的若干年里,土地流轉(zhuǎn)應(yīng)該是大勢(shì)所趨、不可逆轉(zhuǎn)的潮流。那么,在土地流轉(zhuǎn)獲得合法化的制度認(rèn)可之后,它將對(duì)于原來(lái)由土地承擔(dān)的對(duì)農(nóng)民的基本生活保障功能產(chǎn)生怎樣的沖擊?原本就薄弱的農(nóng)民社會(huì)保障體系將在此背景下面臨哪些新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇?我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)保障制度改革將遵循怎樣的思路呢?本文擬就上述問(wèn)題進(jìn)行探討。

一、土地流轉(zhuǎn)對(duì)于農(nóng)民基本生活保障功能的沖擊在中國(guó),土地自古就是農(nóng)民的“命根子”。費(fèi)孝通先生在《鄉(xiāng)土中國(guó)》中曾經(jīng)描述過(guò)中國(guó)社會(huì)的這種鄉(xiāng)土性:“鄉(xiāng)下人離不開(kāi)泥土,是因?yàn)樵卩l(xiāng)下住,種地是最

[1](P6)而只有“基本的謀生辦法�！笨糠N地謀生的人

[1]才明白泥土的可貴。在鄉(xiāng)下,‘土’是他們的命根”

收稿日期:2009-06-20

作者簡(jiǎn)介:范會(huì)芳(1976-),女,河南宜陽(yáng)人,鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院講師,社會(huì)學(xué)博士。

(P7)。農(nóng)業(yè)社會(huì)的特點(diǎn)決定了農(nóng)民對(duì)于土地的依賴以

及他們身上的鄉(xiāng)土氣息。

新中國(guó)成立以后到20世紀(jì)80年代之前,我國(guó)農(nóng)村實(shí)行的是傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟(jì)體制,農(nóng)村土地實(shí)行“集體所有,統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”。在這種土地制度下,土地幾乎承擔(dān)了對(duì)于農(nóng)民及其家庭在就業(yè)、生活福利以及傷病養(yǎng)老等全方位的保障功能。但是這種傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期運(yùn)行導(dǎo)致農(nóng)民缺乏生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的積極性,也嚴(yán)重地妨礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)效益的提高。

實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后,土地對(duì)于農(nóng)民的保障功能得到進(jìn)一步加強(qiáng),尤其是土地對(duì)于農(nóng)民的失業(yè)保障和社會(huì)穩(wěn)定的功能得到了強(qiáng)化。姜長(zhǎng)云認(rèn)為:“實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,賦予了農(nóng)民對(duì)部分土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這種土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以作為農(nóng)民從事非農(nóng)職業(yè)的退路,同時(shí)有利于增強(qiáng)其抵御非農(nóng)就業(yè)風(fēng)

[2]險(xiǎn)的能力�！�

與土地的現(xiàn)實(shí)保障功能相對(duì)應(yīng)的是,新中國(guó)成立后,由于工業(yè)化的壓力以及當(dāng)時(shí)現(xiàn)實(shí)條件的局限,絕對(duì)數(shù)量龐大的農(nóng)民一直是處于社會(huì)保障制度之外的。上個(gè)世紀(jì)90年代,雖然中央在各地也搞過(guò)一些關(guān)于建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的試點(diǎn),卻最終因種種原因而沒(méi)有能夠落到實(shí)處。也正因?yàn)槿绱?土地對(duì)于農(nóng)民的重要性和保障功能更非同一般。

另一方面,20世紀(jì)90年代以后,隨著種地比較收益的降低,越來(lái)越多的農(nóng)民認(rèn)識(shí)到,完全依靠在土地里“刨生存”已不能實(shí)現(xiàn)他們的富裕之夢(mèng),種地成了一項(xiàng)“虧本的買賣”。于是,一部分青壯年農(nóng)民開(kāi)始踏上“背井離鄉(xiāng)”的外出打工之路。始于上個(gè)世紀(jì)90年代

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的這股“打工潮”一直持續(xù)至今。農(nóng)民外出打工,大量土地拋荒,這便是實(shí)行土地流轉(zhuǎn)的部分現(xiàn)實(shí)原因。

目前,土地流轉(zhuǎn)盡管還沒(méi)有在全國(guó)范圍變?yōu)楝F(xiàn)實(shí),但可以預(yù)計(jì)的是,隨著提高土地規(guī)模效益的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)以及農(nóng)民內(nèi)部的分層和分化,會(huì)有越來(lái)越多的農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上自發(fā)地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐,而自身則從事與農(nóng)業(yè)相關(guān)或者完全無(wú)關(guān)的工作。那么,隨著土地進(jìn)一步流向農(nóng)村中的少數(shù)人如農(nóng)村精英,而脫離了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)、尚未擺脫農(nóng)民身份的這部分人(如農(nóng)民工)在徹底失去土地之后,如何應(yīng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)中的種種風(fēng)險(xiǎn)?另外,伴隨著城市化和工業(yè)化的進(jìn)程而被迫失去土地的失地農(nóng)民,他們也同樣面臨現(xiàn)代社會(huì)潛伏的各種風(fēng)險(xiǎn)的威脅。因此,土地流轉(zhuǎn)之后,,出臺(tái),后底線。

二、目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系的現(xiàn)狀

目前,我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系主要由以下三個(gè)方面構(gòu)成:農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度以及農(nóng)民最低生活保障制度。盡管這三項(xiàng)制度的實(shí)施與保障水平因地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同而有所差異,但整體而言,目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的特點(diǎn)是“幼弱”的,社會(huì)化程度偏低,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)民對(duì)于各項(xiàng)保障制度的迫切需求。

(一)我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施的現(xiàn)狀

我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系是依據(jù)民政部1992年頒布的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》建立起來(lái)的,主要按照“個(gè)人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔、國(guó)家給予政策扶持”的原則,在有條件的地方開(kāi)展個(gè)人賬戶儲(chǔ)備積累制的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)。但是,由于農(nóng)民的收入長(zhǎng)期徘徊不前,而集體經(jīng)濟(jì)又幾乎徒有虛名,因此,農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度遲遲未能建立,在有試點(diǎn)的地方也是成效甚微。以河南省為例,截止到1999年7月,農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)處于停頓萎縮狀態(tài),除鄭州、開(kāi)封、南陽(yáng)等7市外,其他省轄市已停止開(kāi)展工作,其中濮陽(yáng)、周口、駐馬店、信陽(yáng)、三門峽5市已將保費(fèi)退還參保農(nóng)民。2006年底,全省共有參保農(nóng)民148.51萬(wàn)人,農(nóng)保基金滾存結(jié)余36191.8萬(wàn)元,其中責(zé)任金37082.32萬(wàn)元、調(diào)劑金-891.14萬(wàn)元,有4.7萬(wàn)人領(lǐng)取養(yǎng)老金。這相對(duì)于絕對(duì)數(shù)目龐大的農(nóng)村老年人口而言,無(wú)異于杯水車薪,形同虛設(shè)。

(二)農(nóng)民最低生活保障制度

有關(guān)資料顯示,目前我國(guó)城鎮(zhèn)中有1000多萬(wàn)低收入居民生活困難,而農(nóng)村則有近2500萬(wàn)貧困人口沒(méi)有解決溫飽問(wèn)題。全國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)尚未建立農(nóng)民最低生活保障制度,農(nóng)村低保僅覆蓋367.1萬(wàn)村民,176.8萬(wàn)戶家庭。多數(shù)農(nóng)村只是針對(duì)特困戶初步建立了救助制度[3]。

2007年,溫家寶總理在向第十屆全國(guó)人民代表大

會(huì)第五次會(huì)議做政府工作報(bào)告時(shí),明確提出了在全國(guó)農(nóng)村建立最低生活保障制度的目標(biāo)任務(wù);同年7月11日,國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》,對(duì)農(nóng)村低保制度建設(shè)提出了明確的要求與具體的標(biāo)準(zhǔn)。2008年,中央財(cái)政支持全面建立和完善農(nóng)村最低生活保障制度,月人均財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由30元提高到50元,中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)以及東部的一部分地區(qū)補(bǔ)助比例由2007年的三分之一提高到2008年的70%[4](P157)。這意味著,中央已經(jīng)下定決心、花引導(dǎo)、支,,個(gè)人、集體、政府多方籌資,以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)村合作醫(yī)療互助共濟(jì)制度,是在2003年1月10日國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度意見(jiàn)》的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的。目前為止,全國(guó)農(nóng)村的大多數(shù)地方農(nóng)民都加入了新制度,此項(xiàng)制度在解決農(nóng)民“看病難”的問(wèn)題上發(fā)揮了很大的作用,確實(shí)幫助不少農(nóng)民解決了實(shí)際的困難。但是,新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度還存在一些不夠完善的地方,主要體現(xiàn)為:第一,報(bào)銷的程序較為復(fù)雜,同時(shí)采用先支付,后報(bào)銷的方式,在很大程度上增加了該項(xiàng)制度運(yùn)行和執(zhí)行的成本;第二,作為主要解決大病統(tǒng)籌的重要手段,新制度不包括農(nóng)民因意外傷害而導(dǎo)致的醫(yī)療費(fèi)用。

三、土地流轉(zhuǎn)制度下我國(guó)社會(huì)保障體系建構(gòu)的思路與重點(diǎn)

(一)基本共識(shí)

目前,我國(guó)學(xué)術(shù)界有關(guān)農(nóng)民社會(huì)保障改革已經(jīng)達(dá)成如下一些基本共識(shí),土地流轉(zhuǎn)制度下我國(guó)社會(huì)保障制度建構(gòu)的思路將在這些共識(shí)的基礎(chǔ)上展開(kāi)。

第一,當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障制度創(chuàng)新的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟,我國(guó)的財(cái)政有能力負(fù)擔(dān)起農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的支出[5];第二,中國(guó)現(xiàn)行的土地制度已經(jīng)不能滿足農(nóng)民的保障需求,在中國(guó)建立全民養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件已經(jīng)具備[6];第三,當(dāng)前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社保制度的時(shí)代已經(jīng)來(lái)臨,建設(shè)中國(guó)特色的社會(huì)保障制度必須堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)[7]。

(二)建構(gòu)的思路

1.建構(gòu)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系

在現(xiàn)代社會(huì),享受社會(huì)保障及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展成果,已成為公民不可剝奪的基本權(quán)利。因此,向包括農(nóng)村居民在內(nèi)的全體社會(huì)成員提供有效的社會(huì)保護(hù)就成為社會(huì)保障政策的首要目標(biāo),也是最基本的目標(biāo)。

目前,在我國(guó)農(nóng)村,土地的保障功能受到來(lái)自土地流轉(zhuǎn)趨勢(shì)的沖擊,雖然在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)仍將發(fā)揮一定的作用,但不能作為未來(lái)農(nóng)民社會(huì)保障制度的核心。因此,唯有建構(gòu)社會(huì)化的養(yǎng)老保障體系才能滿足日益分化的農(nóng)民對(duì)于養(yǎng)老問(wèn)題的迫切需求,這同時(shí)也是讓農(nóng)

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民分享社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的一條現(xiàn)實(shí)途徑。

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系的思路下,在具體的政策安排上,就是要從原來(lái)的城鄉(xiāng)分治向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌兼顧和統(tǒng)籌發(fā)展轉(zhuǎn)變。就保障覆蓋面而言,要盡快建構(gòu)覆蓋城鄉(xiāng)所有居民的多層次社會(huì)保障體系,確保城鄉(xiāng)勞動(dòng)者都能夠應(yīng)保盡保,市民和農(nóng)民都能夠享有基本社會(huì)保障。在制度項(xiàng)目方面,要加快農(nóng)村最低生活保障制度在全國(guó)范圍內(nèi)的推廣,同時(shí)在農(nóng)村重點(diǎn)推進(jìn)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型合作醫(yī)療制度,同時(shí)建立農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)之間的銜接機(jī)制,加快建設(shè)農(nóng)村的社會(huì)福利體系。

2.政府應(yīng)承擔(dān)起制度設(shè)計(jì)和規(guī)范、財(cái)政保障以及監(jiān)督、執(zhí)行等責(zé)任

目前,,政府在制度的設(shè)計(jì),財(cái)政的監(jiān)督、作用。具體而言,必須明確政府在農(nóng)村社會(huì)保障資金來(lái)源中的主導(dǎo)責(zé)任,加大中央和地方財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的投入力度。而在中央和地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)分配上,應(yīng)該根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況從而確定地方財(cái)政和中央財(cái)政分配的比例。對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū),中央財(cái)政應(yīng)當(dāng)給予一定程度的補(bǔ)貼。

3.制度安排要有前瞻性和一體化的特點(diǎn)

伴隨著土地流轉(zhuǎn)制度的合法化,農(nóng)民將進(jìn)一步分化和出現(xiàn)更頻繁的社會(huì)流動(dòng),由此會(huì)對(duì)未來(lái)的社會(huì)保障制度產(chǎn)生更為多樣和更為迫切的要求。因此,未來(lái)農(nóng)民社會(huì)保障制度的安排就一定要具有前瞻性和一體化的特點(diǎn),既能夠切合當(dāng)前的實(shí)際,滿足農(nóng)村目前對(duì)于社會(huì)保障制度的需求,同時(shí)還能夠保障農(nóng)民向外和向上的社會(huì)流動(dòng)(進(jìn)城),能夠和城鎮(zhèn)的社會(huì)保障體系相銜接。

(三)重點(diǎn)突破

農(nóng)村社會(huì)保障體系是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,幾個(gè)部分之間既相互聯(lián)系,又相互影響。而在當(dāng)前的情況下,社會(huì)保障制度的安排一方面要統(tǒng)籌兼顧,另一方面又要重點(diǎn)突破。而農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是農(nóng)村社會(huì)保障體系的重要組成部分,是該體系的主體。因此,農(nóng)村社會(huì)保障體系的突破應(yīng)該從農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的創(chuàng)新中去尋求。

然而,農(nóng)民自身的經(jīng)濟(jì)承受能力則是阻礙農(nóng)民進(jìn)入社會(huì)保障體系的最主要障礙,而對(duì)于制度本身的質(zhì)疑與不完全信任則會(huì)在一定程度上減緩農(nóng)民進(jìn)入社會(huì)保障體系的步伐。

那么,如何在既有的條件下實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)保障制度的突破呢?目前,學(xué)術(shù)界主要有兩種思路:一種觀點(diǎn)認(rèn)為,要發(fā)展農(nóng)民的社會(huì)保障,必須把增強(qiáng)土地的養(yǎng)老保障能力與發(fā)展土地外養(yǎng)老保障結(jié)合起來(lái),積極實(shí)現(xiàn)

養(yǎng)老方式的轉(zhuǎn)變,由傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝ヰB(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老并舉。具體而言,建議以土地折合成股份入股,以土地為資本建立起農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度[8]。這一種觀點(diǎn)充分考慮到了中國(guó)傳統(tǒng)的養(yǎng)老資源以及農(nóng)民擁有土地這一現(xiàn)實(shí)因素,對(duì)于解決目前農(nóng)村的養(yǎng)老問(wèn)題具有一定的借鑒意義。但是,在當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的制度背景下,以土地入股面臨很大的局限性,而且也忽視了政府對(duì)于農(nóng)村社會(huì)保障制度的財(cái)政投入,不能從根本上解決農(nóng)民對(duì)于養(yǎng)老、失業(yè)等方面的保障需求。

,認(rèn)為65歲以上擁,按月領(lǐng)取的有保障

[9],與此普惠制養(yǎng)老模式”

觀點(diǎn)相近的一種說(shuō)法是“農(nóng)村最低社會(huì)養(yǎng)老金制度”[10]。持上述觀點(diǎn)的學(xué)者目前在國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界有一定的比例。

應(yīng)該說(shuō),根據(jù)當(dāng)前我國(guó)各級(jí)政府的財(cái)政支付能力以及農(nóng)村老齡化的現(xiàn)狀和壓力,在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)普惠制的基礎(chǔ)養(yǎng)老模式具有較強(qiáng)的可行性和必要性,筆者認(rèn)為,這也是在當(dāng)前情況下實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和整個(gè)社會(huì)保障體系突破的關(guān)鍵所在。

此外,還應(yīng)該按照中央相關(guān)文件的精神,盡快完善農(nóng)村最低生活保障制度以及新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度等,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)保障制度創(chuàng)新的多重突破。

參　考　文　獻(xiàn)

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(責(zé)任編輯　辛世俊)

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