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中國社會(huì)保障制度的60年及其公平性研究

《福建論壇?人文社會(huì)科學(xué)版》２００９年第１ １期

中國社會(huì)保障制度的６０年及其公平性研究
口李 玲

摘要：自現(xiàn)代社會(huì)保障制度產(chǎn)生以來。公平原則就是其遵循的首要原則．公平與社會(huì)保障制度具有內(nèi)在 的一致性。建國６０年來。中國社會(huì)保障在理念上先后經(jīng)歷了平均主義、效率至上到公正主義的演變。理念上的 變廷，直接影響了中國社會(huì)保障的道路選

擇。使得建國６０年來中國社會(huì)保障制度在公平性上經(jīng)歷了從極端到 理性的回歸。在慶祝建國６０周年之際，認(rèn)真反思我國社會(huì)保障制度在公平性上存在的問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，明 確今后的改革方向，無疑具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。 關(guān)鍵詞：公平；社會(huì)保障制度；關(guān)系；評價(jià)；反思 中圖分類號：Ｃ９１３．７
文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Ａ 文章編號：１６７１—８４０２（２００９）１１—０１５５—０６

社會(huì)保障是現(xiàn)代國家一項(xiàng)基本的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制 度，是國家和社會(huì)依據(jù)一定的法律和規(guī)定。通過收 入的再分配，對社會(huì)成員的基本生活權(quán)利予以保障 的一項(xiàng)重要制度安排。社會(huì)保障是現(xiàn)代文明的重要 標(biāo)志，是公民的權(quán)利，是國家的義務(wù)。自現(xiàn)代社會(huì)保 障制度產(chǎn)生以來，公平原則就是其遵循的首要原 則，公平與社會(huì)保障制度具有內(nèi)在的一致性。建國 ６０年來。中國社會(huì)保障在理念上先后經(jīng)歷了平均主 義、效率至上到公正主義的演變。理念上的變遷，直 接影響了中國社會(huì)保障的道路選擇。在慶祝建國６０ 周年之際。認(rèn)真反思我國社會(huì)保障制度在公平性上 存在的問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，明確改革的方向，無疑 具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。 一、公平與社會(huì)保障制度的關(guān)系 （一）公平是社會(huì)保障制度遵循的首要原則 自現(xiàn)代社會(huì)保障制度產(chǎn)生以來。公平原則就是 其遵循的首要原則。（１）１９世紀(jì)末產(chǎn)生于德國的現(xiàn)代 社會(huì)保障制度，其最初的設(shè)計(jì)目標(biāo)是保障老年人、 失業(yè)者、工傷者等社會(huì)成員的生活，以調(diào)節(jié)收入差 距，調(diào)和勞資矛盾，穩(wěn)定社會(huì)秩序�？梢姡渲贫劝� 排是以維護(hù)社會(huì)公平為目標(biāo)的．公平是其根本原 則。社會(huì)保障制度首先在資本主義國家迅速發(fā)展并 很快擴(kuò)展到全球，盡管各國的保障制度內(nèi)容、途徑、 方法有異，但維護(hù)公平始終是其制度選擇的初衷和 首要原則。即使在２０世紀(jì)７０年代后．西方各國家掀 起了社會(huì)保障制度改革的浪潮．但社會(huì)公平的價(jià)值 目標(biāo)并沒有改變。（２）就社會(huì)保障制度本身來說，完

善的社會(huì)保障制度能為社會(huì)成員提供基本生活保 障并通過其補(bǔ)償功能。可以一定程度地促進(jìn)起點(diǎn)公 平和過程公平；社會(huì)保障的“非歧視性原則”使社會(huì) 任何成員只要符合法律規(guī)定的條件都可以享受相 應(yīng)的社會(huì)保障。每一社會(huì)保障項(xiàng)目對于其適用范圍 內(nèi)的社會(huì)成員而言機(jī)會(huì)是均等的．因而它可以促進(jìn) 機(jī)會(huì)公平；社會(huì)保障實(shí)質(zhì)上是一種再分配政策，具 有調(diào)節(jié)收入差距的功能，因而它又可以一定程度地 促進(jìn)結(jié)果公平。 （二）公平與社會(huì)保障制度具有內(nèi)在的一致性 社會(huì)保障經(jīng)營特點(diǎn)是政府代表國家參與國民 收入的再分配，形成社會(huì)保障基金，對全體社會(huì)成 員特別是喪失工作能力的老、弱、病、殘或失去工作 機(jī)會(huì)的人員以及收入不能維持基本生活水平者進(jìn) 行社會(huì)救助。社會(huì)保障的重要內(nèi)容就是社會(huì)救助， 其主要救助對象就是社會(huì)上需要幫助的弱勢群體。 當(dāng)弱勢群體面臨生存困境，亟須救助的時(shí)候，如果 社會(huì)保障制度十分完善并能發(fā)揮應(yīng)有的作用，整個(gè) 社會(huì)就能形成“一方有難，八方支援”的局面，而這 種局面正體現(xiàn)了社會(huì)公平的基本特征。由于諸多因 素，我國存在著城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，與此相對應(yīng)，存 在著二元社會(huì)保障結(jié)構(gòu)。目前，城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度 已經(jīng)初步建立，但是農(nóng)村社會(huì)保障制度尚處于初始 狀態(tài)，這就使得社會(huì)內(nèi)部不能有效銜接。完善的社 會(huì)保障體系，可以通過擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋面，加 大社會(huì)保障的密度、深度和廣度，調(diào)節(jié)收入分配，縮 小城鄉(xiāng)、地區(qū)、階層間過大的貧富差距．構(gòu)建合理的 社會(huì)格局，提高社會(huì)內(nèi)部的有機(jī)度。從而保障實(shí)現(xiàn)

作者簡介：李玲（１９７０一），女，中國人民大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院博士后，剮教授。

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真正意義上的社會(huì)公平。
二、建國６０年我國社會(huì)保障制度的發(fā)展歷程及

年）

１９５７年至１９６５年。我國社會(huì)保障制度雖然受到 “大躍進(jìn)”和“三年自然災(zāi)害”的干擾�？偟目矗�是 不斷發(fā)展和完善的。這一階段，我國社會(huì)保障制度 建設(shè)基本遵循５０年代初期建立社會(huì)保障制度時(shí)確 立的原則．但在一些方面做了更符合中國實(shí)際的改 變。在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，１９５８年國務(wù)院通過了《關(guān)于工 人、職員退休處理的暫行規(guī)定》，將企業(yè)職工和機(jī)關(guān) 工作人員的退休制度和退職制度統(tǒng)一起來．從而解 決了同是全民所有制職工保險(xiǎn)待遇不同、辦法不同 的矛盾。體現(xiàn)了社會(huì)保障的公平原則。新的規(guī)定還 取消了《保險(xiǎn)條例》中關(guān)于“在職養(yǎng)老金”的規(guī)定。在 此階段也改進(jìn)了醫(yī)療制度，調(diào)整了學(xué)徒的社會(huì)保險(xiǎn) 待遇。 （３）中國社會(huì)保障制度的停滯倒退階段（１９６７ 年一１９７６年） １９６７年一１９７６年是我國社會(huì)保障制度停滯和遭 到破壞的十年。史無前例的“文化大革命”使中國人 民陷入一場浩劫。在政治經(jīng)濟(jì)文化等方面都遭到嚴(yán) 重的破壞。社會(huì)保障也橫遭批判。被誣為修正主義。 一方面社會(huì)保障法制建設(shè)停滯不前。另一方面．原 有的制度框架受到嚴(yán)重沖擊。１９６９年２月，財(cái)政部頒 發(fā)《關(guān)于國營企業(yè)財(cái)務(wù)工作中幾項(xiàng)制度的改革意見 （草案）》，輕易否定了《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》中的有關(guān)規(guī) 定，管理機(jī)構(gòu)被撤消，工作停頓，停止提取勞動(dòng)保險(xiǎn) 基金，社會(huì)保險(xiǎn)變成“企業(yè)保險(xiǎn)”．社會(huì)保險(xiǎn)的社會(huì) 統(tǒng)籌調(diào)劑、社會(huì)共濟(jì)職能難以發(fā)揮，致使我國社會(huì) 保障事業(yè)倒退。 ２、對初創(chuàng)階段中國社會(huì)保障制度公平性的評
價(jià)

其公平性評價(jià)
（一）初創(chuàng)時(shí)期的中國社會(huì)保障制度及其公平性 評價(jià)１９４９年－１９７６年）

１、初創(chuàng)時(shí)期的階段劃分 從１９４９年中華人中共和國建立Ｎ１９７８年改革開 放之前．是中國社會(huì)保障制度的初創(chuàng)時(shí)期。這一時(shí) 期大致分為三個(gè)階段： （１）中國社會(huì)保障制度的創(chuàng)建階段（１９４９年一 １９５７年） 全國解放后。我國在很短的時(shí)期內(nèi)就頒布了 《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，在全國范圍內(nèi)逐步建立起了以國 家保障為主要形式，以全民所有制單位職工為主要 對象。以企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位為基本管理單元的社 會(huì)保障制度。１９５１年，我國頒布了《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》， 具體規(guī)定了職工在疾病、傷殘、死亡以及養(yǎng)老等方 面可以享有的保險(xiǎn)待遇。由于當(dāng)時(shí)是多種所有制形 式存在的情況，《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》在制定實(shí)施范圍 時(shí)，是從企業(yè)職工人數(shù)出發(fā)的，沒有過于偏重從所 有制出發(fā)。該條例除失業(yè)保險(xiǎn)外。對養(yǎng)老、工傷、疾 病、生育、遺囑等保險(xiǎn)項(xiàng)目都做了具體規(guī)定，構(gòu)筑了 我國社會(huì)保障制度的基本框架，是我國社會(huì)保障制 度建設(shè)的重大舉措，也是我國社會(huì)保障制度的發(fā)展 源頭。１９５６年在國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步好轉(zhuǎn)的情況下，企 業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)的實(shí)施范圍擴(kuò)大到商業(yè)、外貿(mào)、糧食、供 銷合作社、金融、民航、石油、地質(zhì)、水產(chǎn)、國營農(nóng)場、 林業(yè)等１３個(gè)產(chǎn)業(yè)部門．社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋了當(dāng)時(shí)各類企 業(yè)職工的９４％。 在企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)建立的同時(shí)．適用機(jī)關(guān)事業(yè)單 位的社會(huì)保險(xiǎn)也逐步建立起來。如１９５２年政務(wù)院頒 布的《關(guān)于對人民政府、黨派、團(tuán)體及所屬事業(yè)單位 的國家機(jī)關(guān)工作人員實(shí)行公費(fèi)醫(yī)療預(yù)防措施的指 示》、１９５５年國務(wù)院頒布的《國家機(jī)關(guān)工作人員退休 處理暫行辦法》和《國家機(jī)關(guān)工作人員退職處理暫 行辦法》、１９５６年頒布的有關(guān)女工保護(hù)條例等，使養(yǎng) 老、疾病、生育、死亡等社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目基本建立起 來。 到１９５７年末，我國社會(huì)保障制度建設(shè)取得了重 大進(jìn)展，社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置 等一系列法律法規(guī)都基本建立起來。對當(dāng)時(shí)保障職 工權(quán)益、穩(wěn)定社會(huì)生活、促進(jìn)社會(huì)主義建設(shè)起了重
要的作用。

第一，不同人群的保障待遇相差懸殊。在這一 制度模式建立之初，中國社會(huì)生產(chǎn)力水平十分低 下，整個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)狀況十分窘迫。人民群眾的溫 飽問題遠(yuǎn)未解決，１９５２年人均國內(nèi)生產(chǎn)總值僅１１９ 元。不同人群的保障待遇相差懸殊，主要表現(xiàn)在城 鎮(zhèn)職工的社會(huì)保障超越了生產(chǎn)力發(fā)展水平．對城鎮(zhèn) 職工的生、老、病、死、傷、殘以及職工家屬都有項(xiàng)目 比較全面的保障，而且待遇水平較高。 與此同時(shí)，農(nóng)村居民的保障水平則低于生產(chǎn)力 發(fā)展水平，表現(xiàn)為農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目很少。且覆蓋 面窄。在新中國成立后的很長一段時(shí)間里只有適用 于鄉(xiāng)村孤老幼殘的“五保”制度，直到６０年代后期， 農(nóng)村合作醫(yī)療制度才開始建立起來。農(nóng)村人口的養(yǎng) 老主要是靠土地保障和家庭養(yǎng)老。城市居民的高福 利、高保障顯然是以工農(nóng)業(yè)的剪刀差為前提的．是

（２）中國社會(huì)保障制度的發(fā)展（１９５８年一１９６６

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靠犧牲農(nóng)村居民的福利和保障來支撐的。隨后，在 制度運(yùn)行的慣性作用下。社會(huì)保障幾乎演變成了城 鎮(zhèn)居民的專利。 第二，同類人群的保障待遇基本相同，但其中 也有部分成員的待遇差距較大。這表現(xiàn)在兩個(gè)方面： 一是同為城市，但全民所有制單位、大集體所有制 和小集體所有制職工的社會(huì)保障待遇差別較大，沒 有固定工作單位或所在單位太小而無力建立全面 的保障項(xiàng)目的職工保障水平很低。勞動(dòng)保險(xiǎn)以及隨 后建立的國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員保障制度． 僅僅覆蓋了全民所有制職工。中國城鎮(zhèn)集體所有制 企業(yè)雖然發(fā)展到一定規(guī)模．但一直未執(zhí)行勞動(dòng)保險(xiǎn) 條例。只是一些“大集體”企業(yè)在管理方式上向國有 企業(yè)靠攏，由各地行政主管部門自行建立了諸如退 休、醫(yī)療等方面的福利制度，但其待遇水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低 于國有企業(yè)。二是社會(huì)福利待遇不平等。傳統(tǒng)的民 政福利只面向無勞動(dòng)能力、無法定撫養(yǎng)人、無生活 來源的老年人、殘疾人和未成年人。是一種補(bǔ)缺型 的福利。民政福利覆蓋的人數(shù)實(shí)際上非常有限．到 １９６４年，全國有社會(huì)福利事業(yè)單位１５０４所，收養(yǎng)人員 １３．９９萬人；受“文化大革命”影響。１９７８年全國社會(huì) 福利事業(yè)單位只有７２８所，收養(yǎng)人員５．７４萬人。 （二）改革發(fā)展時(shí)期的中國社會(huì)保障制度及其
公平性評價(jià)（１９７８—１９９８年）

定，發(fā)布了《國有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》，進(jìn)一步 擴(kuò)大了待業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍，提出由企業(yè)繳費(fèi)建立 待業(yè)保險(xiǎn)基金，用于保障待業(yè)職工的基本生活。 （２）制度框架初步形成階段（１９９３—１９９８年） １９９２年。黨的十四大提出我國經(jīng)濟(jì)體制改革的 目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。１９９３年，黨的 十四屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主 義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，把建立社會(huì)保 障制度作為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)基本框架的五個(gè)組 成部分之一。明確了我國社會(huì)保障體系的基本內(nèi) 容。隨后，城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度改革按照黨的十四屆 三中全會(huì)確定的目標(biāo)、任務(wù)和基本原則來進(jìn)行．重 點(diǎn)是養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)制度。在養(yǎng)老 保險(xiǎn)方面，１９９５年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化企業(yè)職 工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行 社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度模式并在全國 試點(diǎn)，費(fèi)用由企業(yè)和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)。在醫(yī)療保險(xiǎn)方 面，１９９５年，在江蘇省鎮(zhèn)江市、江西省九江市進(jìn)行試 點(diǎn)。探索建立社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的醫(yī)療保 險(xiǎn)制度；１９９６年試點(diǎn)擴(kuò)大至１Ｊ３８個(gè)城市。在工傷保險(xiǎn) 方面，１９９６年，原勞動(dòng)部發(fā)布了《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn) 試行辦法》，規(guī)范了工傷保險(xiǎn)的認(rèn)定條件、待遇標(biāo)準(zhǔn) 和管理程序，建立工傷保險(xiǎn)基金。１９９４年，原勞動(dòng)部 頒布了《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》，對生育保險(xiǎn) 的實(shí)施范圍、統(tǒng)籌層次、基金籌集和待遇支付等進(jìn) 行規(guī)范。 １９９７年以來，我國社會(huì)保障改革步伐加快．國務(wù) 院于１９９７年發(fā)布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本 養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》。為解決養(yǎng)老保險(xiǎn)制度多種 方案并存的破碎局面，采取了按職工工資的１１％建 立養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶、將１ １個(gè)行業(yè)統(tǒng)籌劃歸地方社 會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)管理、對社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)行省級垂 直管理等措施，統(tǒng)一了城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn) 制度。 ２、對改革發(fā)展時(shí)期中國社會(huì)保障制度公平性 的評價(jià) １、城鄉(xiāng)之間不公平 由于社會(huì)保障制度改革將重點(diǎn)放在城鎮(zhèn)職工 的社會(huì)保險(xiǎn)上，２００４年左右，城鎮(zhèn)職工（包括靈活就 業(yè)人員）已經(jīng)享有了包括失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷及最 低生活保障等在內(nèi)的項(xiàng)目齊全的社會(huì)保障，但農(nóng)村 的社會(huì)保障體系建設(shè)卻長期被忽略，社會(huì)保障項(xiàng)目 欠缺，農(nóng)村居民所能享受的僅僅是救災(zāi)、救濟(jì)和“五 保戶”制度。在社會(huì)救濟(jì)方面，，由于稅費(fèi)改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn) 經(jīng)費(fèi)大幅減少，只靠縣財(cái)政提供的有限資金已不能

１、發(fā)展階段分期 （１）改革探索階段（１９７８—１９９２） 這一時(shí)期．我國經(jīng)濟(jì)體制改革的核心是轉(zhuǎn)變企 業(yè)經(jīng)營機(jī)制、社會(huì)保障改革的指導(dǎo)思想定位于服務(wù) 國有企業(yè)改革的需要。國家把社會(huì)保障改革作為企 業(yè)改革的配套措施來進(jìn)行。以單項(xiàng)制度改革為突破
口。

在改革步驟上．首先從改革城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn) 制度和建立失業(yè)（待業(yè)）保險(xiǎn)制度入手，再隨著有關(guān) 企業(yè)改革政策的出臺(tái)，陸續(xù)制定了其他相關(guān)的社會(huì) 保障改革措施。在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，１９８４年，國家在全 民和集體所有制企業(yè)開始了退休費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌的 試點(diǎn)；１９９１年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保 險(xiǎn)制度改革的決定》，實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充 養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的養(yǎng) 老保險(xiǎn)制度，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由國家、企業(yè)和個(gè) 人共同負(fù)擔(dān)，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌，先由市、縣級統(tǒng)籌再逐 步過渡到省級統(tǒng)籌。在失業(yè)保險(xiǎn)方面，１９８６年為了 配合國營企業(yè)勞動(dòng)合同制。國務(wù)院頒布了《國營企 業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》。首次在我國建立了企 業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)制度：１９９３年國務(wù)院修訂了該規(guī)

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為所有特困戶提供救濟(jì)。有些貧困地區(qū)的社會(huì)救濟(jì) 已陷入了停滯狀態(tài)，農(nóng)民生活非常艱苦。在醫(yī)療保 障方面，２０世紀(jì)８０年代，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制 的推行，集體經(jīng)濟(jì)作為合作醫(yī)療主要經(jīng)濟(jì)來源的支 柱地位被嚴(yán)重削弱，農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋率從７０年代 后期的９５％左右跌至１９８８年的５％左右。但這一情況 并未受到重視。由于農(nóng)村合作醫(yī)療參合率較低．大 部分農(nóng)村居民缺乏醫(yī)療保障，“小病不去看，大病看 不起。實(shí)在無法就在家等死”成為廣大農(nóng)村的真實(shí) 寫照。很多家庭因病致貧、因病返貧。１９９８年農(nóng)村居 民自費(fèi)醫(yī)療的比重達(dá)到了８４．７７％。城鄉(xiāng)之間和大城 市與貧困地區(qū)之間的人均衛(wèi)生總費(fèi)用差距在３—４倍 甚至６—７倍之間。在養(yǎng)老保障方面。１９９１年，部分農(nóng) 村開始進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)。以個(gè)人繳費(fèi)為主、 集體補(bǔ)助為輔，國家予以政策扶持為基本原則，實(shí) 行基金積累的個(gè)人賬戶模式。由于制度設(shè)計(jì)缺乏吸 引力，保障標(biāo)準(zhǔn)太低，１９９８年，參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保 險(xiǎn)的人口為８０２５萬，但到２００２年年末，下滑至１Ｊ５４６２ 萬。從社會(huì)保障支出水平來看，１９９１—２００１年，城市 人均社會(huì)保障支出占人均ＧＤＰ的比重平均為１５％． 已經(jīng)達(dá)到某些發(fā)達(dá)國家２０世紀(jì)７０年代的水平，而農(nóng) 村只有０．１８％，城市人均享受的社會(huì)保障費(fèi)用支出 是農(nóng)村的９０多倍。從城鄉(xiāng)收入差距來看，２００１年，城 鄉(xiāng)居民的收入比值為２．９。含社會(huì)保障收入以后。這 一比值上升為３．４４．社會(huì)保障使城鄉(xiāng)居民收入差距 增加了１８．６％。 ２、群體之間不公平 改革開放以后，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口流 動(dòng)性越來越大，出現(xiàn)了數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民工。他們的 戶籍身份是農(nóng)業(yè)戶口。但從事的卻是工業(yè)生產(chǎn)勞 動(dòng)，事實(shí)上已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)工人的一部分。他們?yōu)槌?市出賣苦力，與城市人同工不同酬，受傷致殘患病 卻沒人管的現(xiàn)象已經(jīng)成為一大社會(huì)問題。隨著我國 經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，大批農(nóng)民離開土 地，進(jìn)城務(wù)工，為城鎮(zhèn)的快速發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。 但由于戶籍制度的限制．他們往往被排除在城鎮(zhèn)社 會(huì)保障體系之外。目前，由于農(nóng)民工社會(huì)保障制度 缺失，農(nóng)民工在從事各種臟、苦、險(xiǎn)、累工作并接受 低收入待遇的同時(shí)。卻極少享受到養(yǎng)老、醫(yī)療、失 業(yè)、工傷及住房、教育等相關(guān)福利。社會(huì)保障制度所 應(yīng)貫徹的公平、公正原則并沒有在農(nóng)民工身上得到 應(yīng)有的體現(xiàn)。又比如，進(jìn)入２０世多Ｅ９０年代以后，中國 處于城市化快速推進(jìn)的階段，在城市化的過程中產(chǎn) 生了不少失地農(nóng)民，他們被迫失去了職業(yè)身份（農(nóng) 民）而變?yōu)槌擎?zhèn)的無業(yè)居民。由于農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制

度尚未建立，這些失地農(nóng)民的養(yǎng)老更是毫無保障可
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口Ｏ

另外．不同單位、部門之間的勞動(dòng)者所享受的 社會(huì)保障待遇和項(xiàng)目差別也很大。如機(jī)關(guān)、事業(yè)單 位和企業(yè)三種組織形式之間。社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)就存在 著明顯反差。２００４年，全國企業(yè)職工退休金人均為 ７８３１元．而事業(yè)單位的職工退休金入均為１４６４４元， 機(jī)關(guān)單位的職工退休金人均為１５９３２元；在２０００— ２００４年這５年間．全國企業(yè)職工的退休金以年均 ６．３１％的速度緩慢增長。而機(jī)關(guān)和事業(yè)單位職工的 退休金增長速度分別是１３．４５％和１１．６７％。 ３、地區(qū)之間不公平 從全國來看．由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，造 成了社會(huì)保障分配的差異。２００３年，西藏自治區(qū)的 基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率最低。僅為１６％，覆蓋率低于 ５０％的還有貴州、北京、新疆等省市自治區(qū)。廣東省 的覆蓋率高達(dá)９９％．覆蓋率超過８０％的還有山東、吉 林、上海、浙江、遼寧、江蘇等省市。一般而言，經(jīng)濟(jì) 越發(fā)達(dá)地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率越高，相比之下。北 京作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大都市，在養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率上具
有明顯的差距。地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡這一事實(shí)說

明．中國社會(huì)保障模式的選擇既要強(qiáng)調(diào)同一性又要 承認(rèn)差異性。不能強(qiáng)求～律。 １９９９年１月，我國頒布了《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行 條例》，但在征費(fèi)率方面沒有作具體規(guī)定。在此前 后．各省市自治區(qū)及縣和縣級市也都制定或修訂了 本地區(qū)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳條例或規(guī)定，但每一個(gè)地 區(qū)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳制度在具體規(guī)定上都有別于 其它地區(qū)。如就基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋對象來看，有 的規(guī)定為企業(yè)職工，有的規(guī)定為自收自支的事業(yè)單 位及企業(yè)的所有職工，有的規(guī)定為行政機(jī)關(guān)及企事 業(yè)單位的所有職工。有的甚至把范圍擴(kuò)大到了個(gè)體 戶、臨時(shí)工、農(nóng)民工及自由職業(yè)者；就征費(fèi)率來看， 有的太高，有的太低。一般而言，發(fā)達(dá)地區(qū)征費(fèi)率 低，不發(fā)達(dá)地區(qū)征費(fèi)率高；新興城市征費(fèi)率低，老工 業(yè)城市征費(fèi)率高。在其它社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目上，也同樣 存在這種差異。
（三）全面建設(shè)時(shí)期的中國社會(huì)保障制度及其 公平性評價(jià)（１９９８年至今）

１、發(fā)展階段分期 （１）中國新型社會(huì)保障制度的改革深化階段 （１９９８—２００５年） １９９８年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本 醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》，明確了基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度 的模式和改革方向；１９９９年發(fā)布了《失業(yè)保險(xiǎn)條

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例》，進(jìn)一步明確了覆蓋范圍、籌資辦法、繳費(fèi)比例、 享受條件和保障水平。同年，國務(wù)院頒布了《城市居 民最低生活保障條例》和《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條 例》，進(jìn)一步規(guī)范了城市貧困居民社會(huì)救助和社會(huì) 保險(xiǎn)費(fèi)征繳工作；２００４年頒布了《工傷保險(xiǎn)條例》， 進(jìn)～步明確了覆蓋范圍、籌資辦法、繳費(fèi)比例、享受 條件和保障水平。 為配合國企改革．妥善處理分流下崗人員和保 障城鎮(zhèn)貧困人員基本生活．１９９８年后逐步建立“兩 個(gè)確保、三條保障線”的政策體系。“兩個(gè)確�！本褪� 確保國有企業(yè)下崗職工基本生活得到保障．確保企 業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放�！叭龡l保 障線”即國有企業(yè)下崗職工基本生活保障制度、失 業(yè)保險(xiǎn)制度、城市居民最低生活保障制度三位一體 的舉措。２０００年國務(wù)院頒布了《關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn) 社會(huì)保障體系試點(diǎn)方案的通知》，并在遼寧省試點(diǎn)， 探索社會(huì)保障制度從單項(xiàng)制度推進(jìn)向系統(tǒng)建設(shè)轉(zhuǎn) 變、以覆蓋國有企業(yè)為主向以覆蓋城鎮(zhèn)從業(yè)人員轉(zhuǎn) 變的經(jīng)驗(yàn)，３年試點(diǎn)取得了較大的成功。到２００４年底， 以養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和城市居民最低 生活保障制度為主要內(nèi)容的、適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng) 濟(jì)基本要求的社會(huì)保障體系框架初步形成。 （２）中國新型社會(huì)保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌階段 ２００５年以來，《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主 義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》等文件的出臺(tái)。標(biāo)志著 我國社會(huì)保障制度發(fā)展進(jìn)入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、全面覆蓋、 綜合配套、統(tǒng)一管理的階段。２００５年國務(wù)院頒布了 《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，實(shí) 現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍由職工向城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員 的拓展，改革養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，強(qiáng)化激勵(lì)約束機(jī)制， 建立長效機(jī)制；２００６年，國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于 解決農(nóng)民工問題的若干意見》，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā) 《勞動(dòng)保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì) 保障工作指導(dǎo)意見的通知》，推進(jìn)農(nóng)民工和被征地 人員社會(huì)保障制度建設(shè)；２００７年國務(wù)院頒布了《國 務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通 知》、《國務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn) 的指導(dǎo)意見》，全國建立兜底性的城鄉(xiāng)最低生活保 障制度，同時(shí)將醫(yī)療保險(xiǎn)由職業(yè)人群拓展到城鎮(zhèn)非 職業(yè)人群。 ２、對全面建設(shè)時(shí)期中國社會(huì)保障制度公平性 的評價(jià) １９９８年以來，中國社會(huì)保障制度正在作為一項(xiàng) 獨(dú)立的社會(huì)制度在建設(shè)，在制度安排上逐漸糾正過 去的不公正傾向，體現(xiàn)出公平理念。例如，加大了農(nóng)

村社會(huì)保障制度的建設(shè)，包括國家推進(jìn)農(nóng)村合作醫(yī) 療制度、建立農(nóng)村居民最低生活保障制度，實(shí)行農(nóng)村 五保戶由財(cái)政供養(yǎng)的制度等，并確立了在２０２０年實(shí) 現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展目標(biāo)，這就改變了過去長期忽視 鄉(xiāng)村社會(huì)保障制度的傾向，使制度安排體現(xiàn)出社會(huì) 公平原則。另一方面，在社會(huì)保障具體政策的設(shè)置上 體現(xiàn)出公平與效率的結(jié)合。一是城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老、 醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)政策中的“統(tǒng)帳結(jié)合”模式。在社會(huì) 保障基本項(xiàng)目中設(shè)置社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶，社會(huì)統(tǒng) 籌在不同收入間進(jìn)行再分配，體現(xiàn)了公平，個(gè)人賬戶 將個(gè)人貢獻(xiàn)與獲益結(jié)合起來，具有激勵(lì)功能，體現(xiàn)了 效率。二是社會(huì)保障的責(zé)任區(qū)間的界定。在社會(huì)保 障的基礎(chǔ)項(xiàng)目包括最低生活保障項(xiàng)目、基本養(yǎng)老保 險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)項(xiàng)目中，即這些底線的制度應(yīng)體現(xiàn) 公民權(quán)利的一致性，凸現(xiàn)公平，需政府確保，呈現(xiàn)出剛 性特征。同時(shí)，底線制度以外應(yīng)體現(xiàn)公民權(quán)利的差異 性，彰顯效率，這體現(xiàn)了具體政策設(shè)計(jì)上須實(shí)現(xiàn)公平 與效率、政府與市場、權(quán)利與義務(wù)的結(jié)合。這種社會(huì) 保障制度選擇有效地處理了公平與效率、政府與市 場、權(quán)利與責(zé)任的關(guān)系，其有效性、適應(yīng)性大大增強(qiáng)， 并且符合當(dāng)前國際社會(huì)保障發(fā)展潮流。 三、總結(jié)與反思
（一）對公平理念的準(zhǔn)確定位是社會(huì)保障制度 創(chuàng)建和改革的關(guān)鍵

理念是人們對某種事物的觀點(diǎn)、看法和信念． 是指導(dǎo)人們實(shí)踐活動(dòng)的行動(dòng)指南。理念一旦確定． 就會(huì)形成強(qiáng)大的慣性力量。按照自己的固有規(guī)律運(yùn) 行。社會(huì)保障理念就是人們對社會(huì)保障的看法和持 有的基本態(tài)度．對社會(huì)保障的實(shí)踐活動(dòng)發(fā)揮著支配 和制約作用。 理念決定著社會(huì)保障制度的出發(fā)點(diǎn)和發(fā)展路 線，制約著制度運(yùn)行和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。我國社會(huì)保障制 度建立以來取得了巨大成就，但也存在許多失誤和 教訓(xùn)，很多問題雖然表現(xiàn)為制度設(shè)計(jì)層面．事實(shí)上 卻是理念定位失誤造成的。事實(shí)證明，社會(huì)保障制 度安排本質(zhì)上就是一種社會(huì)價(jià)值的選擇．只有理念 的準(zhǔn)確定位，才會(huì)有制度的良性運(yùn)行。 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“國家／企業(yè)”型社會(huì)保障．作為 社會(huì)主義性質(zhì)的制度安排，本身包含著對社會(huì)公平 和人道主義的訴求，但由于對公平的理解過于狹隘 導(dǎo)致平均主義的泛濫，再加上意識形態(tài)、歷史文化 傳統(tǒng)等因素共同影響，制度實(shí)踐中的價(jià)值取向遠(yuǎn)遠(yuǎn) 偏離了現(xiàn)代社會(huì)保障制度的本質(zhì)追求。改革開放之 初，提倡“效率優(yōu)先、兼顧公平”，讓一部分人先富起

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來。而步入改革階段的社會(huì)保障制度逐漸走向社會(huì) 化和責(zé)任分擔(dān)，關(guān)注制度安排和運(yùn)行的效率。這一 選擇無疑是現(xiàn)實(shí)的、正確的。收入差距的擴(kuò)大加劇 了社會(huì)公平的喪失。如果我們能充分運(yùn)用社會(huì)保障 這種收入再分配機(jī)制對需要救助的社會(huì)成員進(jìn)行 補(bǔ)助．就可以減少經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中帶來的“陣痛”影 響．社會(huì)保障產(chǎn)生維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的功能正是社會(huì)公 平的基本需要。但改革中的社會(huì)保障制度不但沒有 發(fā)揮維護(hù)公平的功能．反而在一定程度上加深了社 會(huì)的不公平程度，則表明我們的制度設(shè)計(jì)存在缺 陷。反思這些問題存在的原因，最大的失誤是社會(huì) 保障改革中理念定位不準(zhǔn)．改革的價(jià)值取向否定了 平均主義．卻選擇了效率優(yōu)先甚至效率至上．從一 個(gè)極端走向另一個(gè)極端。 （二）堅(jiān)持以公平為價(jià)值取向是社會(huì)保障制度 自身發(fā)展的要求 羅爾斯在《正義論》中指出：“正義是社會(huì)制度 的首要價(jià)值．正像真理是思想體系的首要價(jià)值一 樣”。正義、公平被看作是制度的最高道德尺度，公 平、正義被認(rèn)為是評價(jià)一切制度的最高標(biāo)準(zhǔn)和唯一 標(biāo)準(zhǔn)。正如前面分析所指出的，社會(huì)保障建立的初 衷和目的就是為了維護(hù)社會(huì)公平。社會(huì)保障的發(fā)展 過程也就是其公平性不斷加強(qiáng)的過程。從世界范圍 看，社會(huì)保障制度的建立。特別是２０世紀(jì)四五十年 代后西方各發(fā)達(dá)資本主義國家所實(shí)施的“普遍福利 政策”，緩解了貧困、保障了社會(huì)成員的基本生活， 調(diào)節(jié)了收入差距，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了社會(huì)公平， 從而創(chuàng)造一個(gè)安定的社會(huì)環(huán)境，起到那安全網(wǎng)和穩(wěn) 定器的作用。就我國而言。在建立市場經(jīng)濟(jì)過程中， 貧困、失業(yè)、下崗等問題難以避免，社會(huì)弱勢群體的 數(shù)目也在不斷增加，中國已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn) 持續(xù)擴(kuò)張的時(shí)期。收入分配差距隨著按生產(chǎn)要素分 配政策的推行還將擴(kuò)大．而國民的生活權(quán)益保障意 識也日益提高。因此。當(dāng)前我國是一個(gè)特別需要社 會(huì)保障的時(shí)代。一個(gè)公平的社會(huì)保障能有效地化解 風(fēng)險(xiǎn)。促進(jìn)社會(huì)和諧健康發(fā)展。
（三）確立社會(huì)保障制度建設(shè)的公平價(jià)值取向 必須清除一些錯(cuò)誤觀點(diǎn)

和諧社會(huì)的進(jìn)程中，即使現(xiàn)階段還不可能在社會(huì)保 障制度上實(shí)現(xiàn)全民公平，但也必須確立社會(huì)保障制 度建設(shè)的公平、共享的價(jià)值取向，并根據(jù)社會(huì)公平 正義與共享發(fā)展成果的原則來推進(jìn)社會(huì)保障制度 建設(shè)．這無疑是完善社會(huì)保障制度的基礎(chǔ)。 （四）把社會(huì)保障制度作為一項(xiàng)長期的基本的 制度安排才能真正促進(jìn)社會(huì)公平 在我國．社會(huì)保障制度改革和建設(shè)的大力推 進(jìn)．確實(shí)是與建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相伴隨 的。但這一點(diǎn)并不意味著社會(huì)保障必定是依附于市 場經(jīng)濟(jì)的。事實(shí)上，不搞市場經(jīng)濟(jì)，也要搞社會(huì)保 障．但社會(huì)保障的獨(dú)立地位卻一度被有意無意地掩 蓋了。仿佛只是為了配合國有企業(yè)改革，為了給企 業(yè)卸掉社會(huì)包袱、增強(qiáng)企業(yè)的市場競爭力才需要搞 社會(huì)保障。后來，又仿佛是為了解決下崗失業(yè)職工 安置問題，為了解決農(nóng)民工問題，才需要搞社會(huì)保 障。這樣一來，社會(huì)保障作為一項(xiàng)長期基本的制度 安排的意義被淡化了．其作為“穩(wěn)定器”和“安全閥” 的社會(huì)功能被忽略了。社會(huì)保障是相對獨(dú)立的社會(huì) 體制．它包括經(jīng)濟(jì)制度．但并不限于資金籌集和發(fā) 放。管理和運(yùn)營，不僅僅是現(xiàn)金保障，還包括服務(wù)保 障、權(quán)益保障、組織保障乃至精神保障。因此，簡單 地說社會(huì)保障制度是“市場經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部 分”是不夠準(zhǔn)確的，正如不能把政治制度、宗教制度 看做“市場經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分”一樣。盡管這 些制度都要與“市場經(jīng)濟(jì)體制”相配套、相適應(yīng)，但 社會(huì)保障制度畢竟有自己的獨(dú)立體系．不能歸結(jié)為 “市場經(jīng)濟(jì)體制”。
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社會(huì)保障是對社會(huì)公平的追求，政府是主導(dǎo)， 政府應(yīng)該發(fā)揮主要作用。然而，有一些錯(cuò)誤的觀點(diǎn) 嚴(yán)重影響著政府樹立社會(huì)公平的價(jià)值理念和政策 趨向。比如，“天下沒有免費(fèi)的午餐”這種觀點(diǎn)不利 于救助那些社會(huì)弱勢群體，“勞動(dòng)力成本低是中國 優(yōu)勢”這種觀點(diǎn)不利于提高低收入者的收入水平。 “劫富濟(jì)貧”這種觀點(diǎn)不利于縮小貧富差距。在構(gòu)建

（作者單位：中國人民大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院．北京１００８７２） （責(zé)任編輯：孫菲）

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  本文關(guān)鍵詞：中國社會(huì)保障制度的60年及其公平性研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。