論文摘要 目前，我國的人地緊張問題嚴重影響我國農(nóng)業(yè)安全保障和城市化發(fā)展進程，土地利用規(guī)劃的編制、實施和用地審批三個環(huán)節(jié)中往往出現(xiàn)規(guī)劃編制不合理、貫徹實施不力、審批不夠規(guī)范等現(xiàn)象，致使我國的土地資源利用效率低下。本文正是基于這一現(xiàn)狀，針對我國土地利用規(guī)劃法律制度中的不足之處提出立法和制度方面的建議，包括完善法律體系、加強規(guī)劃制度建設(shè)、實現(xiàn)公眾參與等，力求達到科學(xué)合理規(guī)劃、有效貫徹執(zhí)行的目標。

　　論文關(guān)鍵詞 土地利用率 土地利用規(guī)劃 公眾參與

　　一、前言

　　土地作為人類生存與發(fā)展的重要基礎(chǔ)，其利用、配置和管理直接影響著社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。因此，必須制定科學(xué)合理的土地利用規(guī)劃，按照規(guī)劃對土地進行綜合開發(fā)和管理�，F(xiàn)階段我國的土地利用總體規(guī)劃體系由五個級別構(gòu)成，編制規(guī)劃的主體是各級人民政府，由各級人民政府報有批準權(quán)的人民政府批準實施。土地利用總體規(guī)劃分為宏觀控制性規(guī)劃和實施性規(guī)劃。全國、省級、地（市）級的規(guī)劃屬于宏觀控制級規(guī)劃，其主要的任務(wù)是在嚴格控制城市、城鎮(zhèn)和村莊用地規(guī)模和確保耕地總量總體不變的前提下，進行合理安排各類用地；上級土地利用總體規(guī)劃指導(dǎo)和控制下級土地利用總體規(guī)劃和專項用地規(guī)劃，其主要手段為規(guī)劃指標和規(guī)劃分區(qū)；縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃屬于實施性規(guī)劃，主要的任務(wù)是根據(jù)上級土地利用總體規(guī)劃的指標和分區(qū)，對土地利用區(qū)進行劃分，明確主要用途和作用條件，為政府審批農(nóng)地轉(zhuǎn)用、劃定農(nóng)田保護區(qū)、單位和個人進行土地開發(fā)、整理等提供依據(jù)。在上下級，對于跨省、市、鄉(xiāng)的土地利用總體規(guī)劃，還可以按經(jīng)濟或自然區(qū)進行編制。
　　土地利用總體規(guī)劃的有效實施，促進了國家糧食安全和國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，緩解了生態(tài)環(huán)境破壞加劇的趨勢。但是必須清醒地認識到，我國人口眾多、人地關(guān)系緊張的基本格局沒有改變，土地利用和管理還面臨一些如人均耕地少、優(yōu)質(zhì)耕地少、后備耕地資源少、局部地區(qū)土地退化和破壞嚴重、違規(guī)違法用地的形勢依然嚴峻等突出問題。 我國的土體建設(shè)規(guī)劃依然任重而道遠。

　　二、土地利用規(guī)劃制度的主要問題

　　土地利用規(guī)劃制度是對一定區(qū)域未來土地利用超前性的計劃和安排，是依據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源合理分配和土地利用協(xié)調(diào)組織的綜合措施。我國的土地利用規(guī)劃暴露出多方問題。
　　立法上，存在立法不全面，法律與規(guī)劃缺乏權(quán)威性，且相互矛盾之處甚多、缺乏公眾參與機制等問題。
　　統(tǒng)籌上，存在規(guī)劃程序缺乏科學(xué)性、規(guī)劃主體的自由裁量權(quán)過大、區(qū)域間統(tǒng)籌不協(xié)調(diào)等問題。
　　實施上，由于法律權(quán)威度不足，穩(wěn)定性差，實施過程中的隨意變更現(xiàn)象嚴重；規(guī)劃實施缺乏程序性的保障措施，沒有完備的監(jiān)督機制和評價體系，違法案件的查處懲罰力度也不夠；沒有形成嚴格的規(guī)劃責(zé)任體制等等問題日益凸顯。

　　三、國外土地資源規(guī)劃制度比較研究

　　土地利用規(guī)劃法律制度在國外已有二百多年的歷史，由于各國土地制度和社會經(jīng)濟制度的不同，形成了不同的土地利用規(guī)劃法律制度模式，尤以日本最具代表性：
　　日本的土地利用規(guī)劃管理模式是政府控制型，即分工合理、職責(zé)分明、高度統(tǒng)一的規(guī)劃管理體制，具有高度的指令性和強烈的干預(yù)性。日本的規(guī)劃管理機構(gòu)由省、廳及委員會組成，形成了從中央到地方各級政府的管理體制，具有對規(guī)劃的強烈干預(yù)和政治參與性，既體現(xiàn)了作為規(guī)劃主體的人們對規(guī)劃較高的參與度，又體現(xiàn)了較為完善的規(guī)劃管理法規(guī)體系的權(quán)威性。
　　日本的國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和城市規(guī)劃都是完全納入法制軌道的，一切大小相關(guān)問題均有特定法律予以規(guī)制，以保障日本城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的正常和有序地運作。日本城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃系統(tǒng)具有很強的統(tǒng)籌性，上至國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，下至城市和町村規(guī)劃，個個規(guī)劃層面相互協(xié)調(diào)。
　　國外成功的土地利用規(guī)劃制度幾乎都有配套的完善的法律保障體系，保證了土地利用規(guī)劃的順利進行。英國多次制定和修訂有關(guān)法律法規(guī)，先后頒布40多部法律法規(guī)。美國各個層次的規(guī)劃主要通過各項法律來凝聚和保障實施。其他許多國家都有專門的土地區(qū)劃法。此外各國都制定了嚴格的法律程序，建立了有關(guān)制度，并普遍采用規(guī)劃許可等控制手段，保證規(guī)劃的實施。借鑒國外成功經(jīng)驗，我國應(yīng)完善土地利用規(guī)劃法制體系，規(guī)范規(guī)劃目標和任務(wù)、規(guī)劃體系和內(nèi)容、規(guī)劃編制審批以及組織實施等方面內(nèi)容，同時還需要對各級政府、部門在規(guī)劃中的權(quán)限和責(zé)任予以明確界定，尤其應(yīng)著重完善規(guī)劃編制程序和規(guī)劃實施的法制監(jiān)督制度。

　　四、我國土地利用規(guī)劃法律制度的完善

　　（一）完善我國土地利用規(guī)劃制度的法律體系
　　依據(jù)我國法律淵源與效力的劃分，土地利用規(guī)劃法律體系應(yīng)當以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為核心，完善相關(guān)土地法律法規(guī)，逐級深入細化。
　　首先是作為核心統(tǒng)領(lǐng)全局的《土地管理法》，是最基本的法律，是相關(guān)的土地法律中的最高指導(dǎo)原則。當前的法律規(guī)定不完善，土地管理法作為調(diào)整土地關(guān)系的基本法應(yīng)當建立相關(guān)的制度，彌補法律漏洞，填補相關(guān)空白。其次是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，應(yīng)以《土地管理法》為標準，重新規(guī)范規(guī)劃的實體和程序方面的各項內(nèi)容特別是規(guī)劃實施的監(jiān)督程序以及相關(guān)的法律責(zé)任承擔(dān)問題。而《土地利用總體規(guī)劃審查辦法》則從技術(shù)上對規(guī)劃的各項內(nèi)容進行指導(dǎo)細化。為了保證規(guī)劃更科學(xué)的實施，需要建成一個技術(shù)規(guī)范體系，制定對不同層次的規(guī)劃、開發(fā)利用相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范，比如城鎮(zhèn)用地規(guī)劃、農(nóng)業(yè)用地規(guī)劃等專項規(guī)劃。

　　（二）完善土地利用規(guī)劃法制研究
　　要科學(xué)配置規(guī)劃權(quán)利，主要有三方面需要完善。首先，確定各規(guī)劃主體權(quán)限。妥善解決職權(quán)混亂的現(xiàn)狀；其次，制約規(guī)劃主體的裁量權(quán)，目前，各規(guī)劃主體的規(guī)劃裁量權(quán)急劇加大。主要原因是規(guī)劃與其他相比具有更強的專業(yè)性和政策導(dǎo)向型，式的規(guī)劃的主題相對于其他專業(yè)性不強的法律法規(guī)等等就有更大的靈活性，雖然會對其目標，根據(jù)等進行相關(guān)的限制，但是其效果依然有待考證。再次，要完善土地利用規(guī)劃編制的整體程序進行嚴格控制。要將權(quán)力制衡引入規(guī)劃編制過程中，將規(guī)劃的編制，審批和監(jiān)督嚴格區(qū)分，保證規(guī)劃各個階段主體的獨立性與專業(yè)性。
　　加強對土地利用規(guī)劃的監(jiān)管，嚴格法律責(zé)任。首先，建立配套的土地利用規(guī)劃監(jiān)督機制。根據(jù)國外的相關(guān)經(jīng)驗，建立橫向和縱向相結(jié)合的監(jiān)督機制，也就是專項的檢查與全面的檢查相結(jié)合，定期的檢查與經(jīng)常性的抽查相結(jié)合，對規(guī)劃的整個行為階段進行監(jiān)督，擴大監(jiān)督的范圍，并且對于不合格的單位要向社會公開。其次，加大對違反規(guī)劃行為的懲罰力度。對于嚴重違法規(guī)劃的行為，可以予以定罪，對其進行刑事處罰。
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　　1.土地利用規(guī)劃中公眾參與的具體內(nèi)容。公眾參與土地利用規(guī)劃的方式多種多樣，可利用各種方式參與其中。首先，公眾參與制度的前期準備階段。政府可通過會議、媒體等方式進行宣傳，使公眾能夠了解情況，對規(guī)劃有所認識，然后在認識的基礎(chǔ)上，提出自己的看法和意見。政府要更多的聽取民眾的意見。在這方面應(yīng)該加強力度深入了解當?shù)厍闆r，征詢公眾的建議。其次，公眾參與制度的編制階段。這個階段，應(yīng)該引導(dǎo)公眾更好的認識了解草案，提出自己的意愿和建議。政府工作人員和專家學(xué)者積極地為國內(nèi)各種解答各種疑問，并和專家學(xué)者一起對規(guī)劃方案做出選擇，公眾可通過聽證會對方案進行聽證并做出選擇。再次，公眾參與制度的實施階段。在公眾參與制度的實施過程中，公民監(jiān)督是其中主要的監(jiān)督方式。公民監(jiān)督過程之中發(fā)現(xiàn)問題，可以向規(guī)劃機關(guān)提出問題，規(guī)劃機關(guān)應(yīng)當根據(jù)實際情況對規(guī)劃進行調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)不完善的地方，應(yīng)加以改善。在此階段，公眾參與的主要內(nèi)容是對規(guī)劃方案實施進行監(jiān)督和意見反饋。公眾可擔(dān)任規(guī)劃實施的監(jiān)管員。
　　2.完善土地利用規(guī)劃實時反饋機制。規(guī)劃實施反饋機制主要是通過規(guī)劃主管部門和規(guī)劃執(zhí)行部門來接受主要的收集信息，并將不同信息內(nèi)容向相關(guān)的部門機構(gòu)進行信息的反饋。普通公眾可通過各種網(wǎng)絡(luò)電視來表達自己的心聲。主要有可通過公眾代表來接受和收集公眾的建議，然后交給相關(guān)部門處理。另外，也可直接到當?shù)赝恋毓芾聿块T反映信息，再由當?shù)赝恋夭块T向上反映到相關(guān)部門。當然也可通過電話、網(wǎng)絡(luò)、信件等方式反饋各種信息到相關(guān)部門。
　　3.構(gòu)建土地利用規(guī)劃公眾參與代表制度。首先，由于我國現(xiàn)階段的特殊國情，以及現(xiàn)階段人口知識素質(zhì)以及文化水平、受教育程度的不同，加之土地利用規(guī)劃本身具有很強的專業(yè)性和難以操作的特點，在我國實行土地利用規(guī)劃公眾參與代表是很有必要的。方便公眾更好的更專業(yè)的表達他們的意思，更能表達他們的心聲。從而更好地參與土地利用規(guī)劃。其次是由于我國的土地的國情，土地利用規(guī)劃涉及的面較廣，代表制可以提高規(guī)劃的效率。再次是基于我國的人民代表大會制度，可借鑒人大代表制度，，選擇公眾代表、專家代表、各種組織，來參與土地利用規(guī)劃制度。代表參與的方式主要有群眾自薦，政府邀請，隨機選擇等方式方法。

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