本文關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民保障，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

　　據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，目前我國失地農(nóng)民人數(shù)已經(jīng)超過2000萬。隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程加快，這一群體今后還會進(jìn)一步增加。在農(nóng)地征用過程中，由于有些地方和部門不按政策規(guī)定辦事、不妥善處理失地農(nóng)民的安置問題，甚至在征地補(bǔ)償?shù)确矫媾c民爭利，導(dǎo)致失地農(nóng)民失去就業(yè)崗位和社會保障，生活陷入貧困難，影響社會穩(wěn)定。解決失地農(nóng)民的保障問題，必須加強(qiáng)征地管理，規(guī)范征地行為，解決失地農(nóng)民勞動就業(yè)；積極探索土地制度改革，進(jìn)行農(nóng)村土地經(jīng)營，使農(nóng)民變失地為經(jīng)營土地，讓他們能夠從土地上得到長久穩(wěn)定的收入。

　　據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，1987年至2001年，全國非農(nóng)建設(shè)占用耕地3394.》萬畝，從1990年至今失地農(nóng)民超過2000萬人。按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，2000年至2030年的30年間占用耕地將超過《4《0萬畝，這意味著失地農(nóng)民的規(guī)模還將繼續(xù)擴(kuò)大。土地是農(nóng)民安身立命的基礎(chǔ)，在沒有建立一套完善的保障農(nóng)民就業(yè)、生活、就醫(yī)、養(yǎng)老等問題的機(jī)制之前，失去土地就意味著失去保障，進(jìn)而成為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)、社會問題。如何解決失地農(nóng)民保障問題，已經(jīng)引起了中央的高度重視和社會的廣泛關(guān)注，筆者對此進(jìn)行了一些調(diào)查和思考。

　　一、失地農(nóng)民面臨的困難及其消極影響

　　土地是農(nóng)民工作、生活的重要場所和生存基礎(chǔ)，來自土地的收入應(yīng)該是農(nóng)民最基本、最可靠的收入來源。土地也是國家賦予農(nóng)民社會保障的載體，是家庭保障最基本的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。從某種意義上講，失地農(nóng)民的增加，是工業(yè)化和城市化過程中不可避免的矛盾。對此，國家予以充分考慮，出臺了一系列配套保障措施。然而，在現(xiàn)實(shí)操作中，往往是農(nóng)民失去土地后得不到妥善的安置，帶來一系列社會經(jīng)濟(jì)問題。

　　(一)“失地”等于“失業(yè)”

　　由于生活觀念、勞動技能等多方面的原因，農(nóng)民失去了土地就失去了最根本的就業(yè)崗位，在其他工作崗位上的競爭一般又處于弱勢，往往難以找到工作。據(jù)浙江省統(tǒng)計局《我省部分失地農(nóng)民生活現(xiàn)狀簡析》，被調(diào)查的115戶失地農(nóng)戶中共有303個勞動力，只有3.6%的勞動力被有關(guān)部門安置就業(yè)，其余的只能自謀職業(yè)。自謀職業(yè)的勞動力當(dāng)中，40. 9%找不到工作，目前基本賦閑在家。尤其是土地被全部征用的農(nóng)戶，，基本賦閑在家的富余勞動力比例更大，占調(diào)查戶全部富余勞動力的68. 6%。在68.1%已經(jīng)就業(yè)的勞動力中，其就業(yè)結(jié)構(gòu)為: 31%外出務(wù)工，33%在本地從事農(nóng)業(yè)，36%在本地從事二、三產(chǎn)業(yè)。目前，我國建設(shè)占用耕地每年以250 - 300萬畝的速度進(jìn)展如果按人均一畝地推算，意味著每年大約有250萬到300萬農(nóng)民失去土地。加上前20多年間的失地農(nóng)民，中國在大約30年的時間里要轉(zhuǎn)化大約1億失地農(nóng)民為非農(nóng)業(yè)人口。如果得不到較好的安置，其中有幾千萬可能成為失業(yè)人員。

　　(二)生活陷入貧困

　　許多地方征用農(nóng)民土地，由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不高、層層分流等原因，農(nóng)民所得資金非常有限，無法進(jìn)行規(guī)范性的上項(xiàng)目、搞經(jīng)營，還有的農(nóng)民由于觀念、能力的限制，不知道如何管理使用有限的安置補(bǔ)償費(fèi)，往往過不了多久，就被當(dāng)做生活費(fèi)花掉了。就業(yè)沒有崗位，但日常生活必須要有支出。某地失地村民們算了一個細(xì)賬:以一個5口之家為例，一年至少要3000斤糧食約3000元; 100斤食用油約300多元;最低的蔬菜支出一年就得600元。這3項(xiàng)開支，對于有承包地的農(nóng)民來說，糧食、蔬菜和油都是地里長的，不需花錢。而失去土地以后，這3900元就變成了硬性支出，還只是最低生活標(biāo)準(zhǔn)。如果失地以后，又沒有穩(wěn)定的收入來源，恐怕連最低的生活都無法保證。即使是在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、就業(yè)比較充分的地區(qū)，失地農(nóng)民的生活也不可避免地出現(xiàn)下降情況。據(jù)浙江省統(tǒng)計局2003年10月的調(diào)查，被調(diào)查失地農(nóng)戶，土地征用后的人均純收入為3590元，比土地征用前下降了18. 4%。其中土地被全部征用的農(nóng)戶人均純收入下降幅度更大，降幅達(dá)21. 9%。人均純收入在3000元以下的較低收入農(nóng)戶比例，由土地征用前的23%上升到土地征用后的41%；人均純收入3000——5000元的農(nóng)戶，由52%下降到37%；5000元以上的農(nóng)戶，由25%下降到22%。

　　(三)失去社會保障

　　我國農(nóng)村的土地不是一般意義上的土地資源，不僅具有經(jīng)濟(jì)價值，還具有很強(qiáng)的社會、政治功能。從某種意義上講，現(xiàn)階段我國實(shí)行的土地制度，實(shí)際上也是我國農(nóng)村的社會保障制度，即失業(yè)和養(yǎng)老保險制度，農(nóng)民承包的小塊土地至少可以保證農(nóng)民有活干、有飯吃，能夠保證社會穩(wěn)定。征地權(quán)的濫用，導(dǎo)致失地農(nóng)民既喪失了擁有土地所帶來的社會保障權(quán)利，又無法享受與城市居民同等的社會保障權(quán)利，使得失地農(nóng)民成為一個特殊的邊緣群體——弱勢群體。他們沒有土地，又無法享受到與城市居民同等的福利待遇，即:失業(yè)后無法辦理再就業(yè)優(yōu)惠證，無法享受城市低保待遇。土地被占后，既無糧又無錢，不但無力改善生活，而且難以應(yīng)付教育、醫(yī)療、文化、社會保障等方面的開支。交不起學(xué)費(fèi)看不起病的農(nóng)民有增無減。子女上學(xué)成為最重的現(xiàn)金支出負(fù)擔(dān)，大專院校學(xué)雜費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高后，“失地”民子弟大多數(shù)要靠舉債上學(xué)，政府和社會各界的扶持只能解決其中少數(shù)人的問題。

　　(四)影響社會穩(wěn)定

　　農(nóng)民失去土地后，由于經(jīng)濟(jì)上受到損失、生活沒有著落，大都會表現(xiàn)出對生活前景的彷徨、焦慮，甚至失去信心，必然會影響到社會的安定。據(jù)報道，目前許多地方的農(nóng)民上訪案件中，征地引起的矛盾占60%。

　　二、農(nóng)村征地過程中存在的主要問題

　　目前，某些地方濫用征地權(quán)，有妥善安置失地農(nóng)民，引發(fā)了一系列問題。根本原因在于目前這些地方使用的征地辦法仍然是沿用計劃經(jīng)濟(jì)時代的行政占用方式，具有強(qiáng)制性壟斷性，不注意維護(hù)農(nóng)民的利益，沒有統(tǒng)籌考慮農(nóng)民就業(yè)、生活、就醫(yī)、養(yǎng)老等問題，忽視土地作為農(nóng)民基本保障這一事實(shí)。部分地方甚至把擠占征用農(nóng)民土地獲取的收益作為取得財政收入的手段，或者通過低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，作為引進(jìn)項(xiàng)目的優(yōu)惠政策，來實(shí)現(xiàn)自己的“政績”程。土地征用中沒有引入市場機(jī)制，征地失控，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏離農(nóng)村土地的現(xiàn)實(shí)，農(nóng)民利益嚴(yán)重受損。

　　(一)不切實(shí)際的發(fā)展規(guī)劃導(dǎo)致“圈地風(fēng)”盛行

　　據(jù)介紹，1990年代開始，許多地方大興開發(fā)區(qū)熱，最高峰時全國達(dá)8000多個，規(guī)劃總面積達(dá)3.6萬平方公里，其中經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的僅占6%。1996年，中央嚴(yán)令限制新增征用土地、要求土地總量平衡之后每年大約還有200萬- 300萬畝土地被征占。據(jù)報道，某總?cè)丝诓蛔?0萬的一個小縣，竟準(zhǔn)備將縣城的建成區(qū)面積擴(kuò)大到126平方公里。按城市每萬人占地為1至1.2平方公里推算，未來的城應(yīng)當(dāng)有100多萬人!一些城市一方面大叫土地不夠用，另一方面卻浪費(fèi)寶貴的土地資源，有的地方甚至是“圈地風(fēng)”盛行，“征而不用”。某省農(nóng)調(diào)隊(duì)失地農(nóng)戶調(diào)查資料顯示”征而未用0的土地占被征地總數(shù)的20. 4%。還有一些企業(yè)和私營老板，看到土地市場的升值潛力后，利用開發(fā)工業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)園區(qū)、商業(yè)園區(qū)、特色園區(qū)等種種名目，變相圈地，以實(shí)業(yè)投資為名，對征用土地進(jìn)行炒作謀利。少數(shù)地方政府財政運(yùn)轉(zhuǎn)困難，也把征地賣地作為自己的生財之道。長三角某發(fā)區(qū)以2萬元畝的補(bǔ)償費(fèi)從農(nóng)民手中征得土地，轉(zhuǎn)手以不少于30萬元”畝的價格賣出，僅此一項(xiàng)就賺了900億元。這樣”蔚然成風(fēng)0的征地，使得農(nóng)民土地越來越少。據(jù)《大眾日報》2003年9月5載《山東:失地農(nóng)民如何保障》報道，目前，人均耕地不足0. 3畝的農(nóng)民，青島市城陽、黃島、嶗山三區(qū)有42.24萬人;淄博市張店區(qū)達(dá)1. 6萬人，占全區(qū)農(nóng)村人口的12. 8% ;濟(jì)南市歷城區(qū)有1. 88萬人。

　　(二)基層管理不規(guī)范，補(bǔ)償資金分配和使用暗箱操作，農(nóng)民補(bǔ)償款被層層截留

　　《土地管理法》規(guī)定“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)”《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定:“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有0，“土地附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有”安置補(bǔ)助費(fèi)必須�？顚Ｓ�，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織;由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位;不需要統(tǒng)一安置的，安置費(fèi)發(fā)放給被安置人員個人或征得被安置人員同意后用于被安置人員的保險費(fèi)用0。但是，在某些地方基層政權(quán)財務(wù)困難和管理不規(guī)范、政務(wù)不公開的情況下，農(nóng)民的利益根本難以得到保證。有的地方熱衷于“少花錢多辦事”，追求小團(tuán)體和個人“政績”，一般以“政府定價”的方式確定基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目征地補(bǔ)償費(fèi)用，大多按法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的最低限額核算;有的業(yè)主管部門還以別的地方在土地上有優(yōu)惠來要挾，迫使地方政府為了爭取建設(shè)資金，只好讓步壓價;尤其是在重點(diǎn)工程項(xiàng)目中自行制定土政策，侵害農(nóng)民利益，比如高速公路兩邊綠化帶不計為征用補(bǔ)償面積，把農(nóng)田配套的溝、渠、路不以耕地面積計算補(bǔ)償費(fèi)，宅基地不給安置補(bǔ)助金等等。據(jù)2003年第23期《望》雜志介紹，中部某省修高速公路給農(nóng)民的安置補(bǔ)助費(fèi)僅為法定標(biāo)準(zhǔn)的10. 4% ;東部某2000年征地補(bǔ)償費(fèi)付給農(nóng)民的只占征地法定價的2. 7%，剩下的絕大部分被某些基層組織和小團(tuán)體據(jù)為己有。在某些地方，征用土地款猶如”唐僧肉0，各方刮地皮，征地稅費(fèi)名目繁多，大量”擠占0對農(nóng)民的補(bǔ)償，扭曲了政府、用地單位、農(nóng)民集體和個人之間的土地收益分配關(guān)系。加上集體資產(chǎn)管理制度不健全，造成一些地方征地安置補(bǔ)償費(fèi)分配混亂。農(nóng)民雖然失去了土地，但有些地方針對他們的涉農(nóng)收費(fèi)仍未停止，有的地方仍然收取明令取消的各種收費(fèi);甚至有的地方擅自搭車亂收費(fèi)，使得失地農(nóng)民雪上加霜。

　　據(jù)報道，2001年7月，某鄉(xiāng)政府實(shí)施集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)工程，經(jīng)上級批準(zhǔn)，將某村的農(nóng)用耕地征用約1公頃后，給予征地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)10萬元，經(jīng)過層層分流，最后”有承包土地和戶口的農(nóng)民，分得2400元。僅有戶口，無土地的農(nóng)民，分得1500元。有些地方即使留下一部分資金用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，由于缺乏善經(jīng)營、懂管理的人才，也不知如何去發(fā)展、壯大集體經(jīng)濟(jì)，集體資產(chǎn)難以保值增值。更有少數(shù)地方由于監(jiān)督管理制度不健全，少數(shù)基層干部把提留出來發(fā)展經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)償款用于個人揮霍，導(dǎo)致資產(chǎn)嚴(yán)重流失。有經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，20多年來通過低價征用土地，至少使農(nóng)民蒙受了2萬億元的損失。

　　(三)不考慮失地農(nóng)民實(shí)際情況，善后處理簡單，農(nóng)民土地被征用缺乏系統(tǒng)的就業(yè)、培訓(xùn)引導(dǎo)，也沒有為城市所接納，被農(nóng)村和城市雙雙拋棄，成為現(xiàn)代流民

　　目前征用土地大都采用單一的貨幣安置方式，對失地農(nóng)民的居住安頓、重新就業(yè)、生活觀念和生活習(xí)慣轉(zhuǎn)變等問題，未予充分考慮，往往是以最低的代價獲得土地后，便將農(nóng)民一推了之。農(nóng)民歷來在土地上生產(chǎn)，不需要其它技能。失去土地后，原來的生產(chǎn)技能用不上，就業(yè)新崗位所需的能力卻沒有，為數(shù)不多的征地款被花光后，一部分人成為沒有土地、沒有資金、沒有生活保障的“流民”。鄉(xiāng)鄉(xiāng)有開發(fā)區(qū)，村村有拆遷戶，老人被圈保命田，卻沒盼來養(yǎng)老錢。0這句流傳于江浙一帶的順口溜，吐露出了一些被征地農(nóng)民的辛酸。

　　三、對解決失地農(nóng)民保障問題的幾點(diǎn)建議

　　解決失地農(nóng)民社會保障問題，關(guān)鍵在于建立市場化的農(nóng)民土地征用機(jī)制，統(tǒng)籌考慮征地、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、農(nóng)民保障、就業(yè)、培訓(xùn)。既要加大源頭治理力度，在加強(qiáng)法制建設(shè)、健全征地機(jī)制上下功夫；又要加強(qiáng)對基層政府工作的規(guī)范引導(dǎo)，防止侵害農(nóng)民利益的行為發(fā)生;還要加大對失地農(nóng)民的扶持力度，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，變被動補(bǔ)償為主動，引導(dǎo)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)身分轉(zhuǎn)變。目前，尤其是要解決地群眾的困難，加強(qiáng)社會保障工作。

　　(一)加強(qiáng)管理，嚴(yán)格控制征地

　　土地是不可再生資源，我國又是一個耕地貧乏的國家，要用占世界總量不足1/10的耕地養(yǎng)活占世界1/5的人口。同時，土地又是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，征用土地涉及到經(jīng)濟(jì)、社會等各方面的問題。因此，要強(qiáng)調(diào)”地是民生之本”要有節(jié)約用地的責(zé)任感和緊迫感;要堅(jiān)決貫徹執(zhí)行國務(wù)院辦公廳《關(guān)于暫停審批各類開發(fā)區(qū)的緊急通知》精神，進(jìn)一步治理整頓土地市場秩序，“實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度0;要完善法律法規(guī)，進(jìn)一步明確征地目的，縮小征地范圍。對有禁不止，突擊審批，以各種借口拒不糾正違規(guī)設(shè)立開發(fā)區(qū)的行為，要追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和當(dāng)事人的責(zé)任。對已清理出的開發(fā)區(qū)，該撤銷的要堅(jiān)決撤銷，該核減面積的要堅(jiān)決核減。

　　(二)規(guī)范征用行為，合理補(bǔ)償失地農(nóng)民

　　在很多國家，給予被征地者的補(bǔ)償往往要超過土地的市場價值，既有利于保證被征地者原有的生活水準(zhǔn)不至于降低，也有利于土地資源的優(yōu)化配置。目前，在江浙等地，已經(jīng)出臺了《關(guān)于對失地農(nóng)民實(shí)行生活補(bǔ)貼的實(shí)施意見》、《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的若干意見》和《關(guān)于實(shí)施3宅基地管理暫行辦法4的有關(guān)補(bǔ)充意見》等政策和法規(guī)，對保護(hù)失地農(nóng)民利益作出了具體規(guī)定，并收到了一定的效果。其它地方也應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，處理好土地開發(fā)與維護(hù)農(nóng)民群眾根本利益的關(guān)系。國家可以考慮改革我國現(xiàn)行土地制度，使農(nóng)民集體所有的土地物權(quán)化、股權(quán)化�？梢越梃b國際經(jīng)驗(yàn)，制定符合市場經(jīng)濟(jì)一般要求的《土地公平交易法》，從法律上支持農(nóng)民集體所有的土地按照市場效益原則自由流動，保障農(nóng)民從工業(yè)化、城市化中得到合理經(jīng)濟(jì)利益。同時，認(rèn)真執(zhí)行《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定，發(fā)現(xiàn)土地征用中出現(xiàn)與民爭利、暗箱操作等各種違規(guī)的做法，要堅(jiān)決予以糾正;對違反黨紀(jì)政紀(jì)、觸犯刑律的，要移

　　送紀(jì)檢監(jiān)察、司法機(jī)關(guān)追究責(zé)任。

　　(三)建立失地農(nóng)民保障基金，健全失地農(nóng)民社會保障制度

　　設(shè)立失地農(nóng)民社會保障基金，�？钣糜谑У剞r(nóng)民的社會保險，有助于降低他們面臨的風(fēng)險，促進(jìn)社會穩(wěn)定發(fā)展。征地中土地補(bǔ)償安置費(fèi)以及土地轉(zhuǎn)用后的增值收益是失地農(nóng)民社保障基金的主要來源，為此，可以考慮改革現(xiàn)行的征地補(bǔ)償和安置辦法，修改《土地管理法實(shí)施條例》，在土地補(bǔ)償資金中增加”社會保障基金”內(nèi)容，為建立失地農(nóng)民社會保障基金提供法律依據(jù)。嚴(yán)格區(qū)分公共利益和非公共利益兩種征地行為，采用不同的征地補(bǔ)償和安置標(biāo)準(zhǔn)。對于非公共利益占用農(nóng)民集體土地，安置補(bǔ)償除了為農(nóng)民辦理失業(yè)、大病、養(yǎng)老等保險方法外，應(yīng)引入談判機(jī)制，由用地單位和農(nóng)民集體談判確定補(bǔ)償安置費(fèi)。同時，出臺《失地農(nóng)民保障條例》，從法律法規(guī)上保障失地農(nóng)民的利益。一是最低生活保障。1999年國務(wù)院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，目前，浙江等省市也出臺了城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度。在國家出臺失地農(nóng)民保障的政策前，各地要自覺做好失地農(nóng)民的最低生活保障工作。二是養(yǎng)老保障。農(nóng)民失去土地之后，尤其要關(guān)心養(yǎng)老問題。失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的建立，將對社會穩(wěn)定、計劃生育基本國策的推行起到積極的作用。三是醫(yī)療保障。醫(yī)學(xué)科技的進(jìn)步，提高了醫(yī)療服務(wù)水平，在保障和提高居民健康水平的同時，醫(yī)療費(fèi)用大幅攀升。高額的醫(yī)療費(fèi)用支出，對失地農(nóng)民是巨大的壓力。因此，醫(yī)療保障也是失地農(nóng)民社會保障的重要內(nèi)容。四是受教育和培訓(xùn)的機(jī)會。美、日等國家都非常重視普通教育和職業(yè)培訓(xùn)的作用，以發(fā)揮非物質(zhì)性的社會保障對現(xiàn)代化的重要作用。從1960年代開始，美國頒布了許多關(guān)于職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)教育的法令，通過職業(yè)培訓(xùn)，提高了勞動者素質(zhì)，有利于就業(yè)，在一定程度上緩解了失業(yè)問題，成為社會保障不可缺少的組成部分。長期以來，我國農(nóng)民由于缺少受教育和培訓(xùn)的機(jī)會，文化素質(zhì)和知識技能低下，失去土地后，競爭能力十分有限，面臨極大的風(fēng)險。為失地農(nóng)民提供受教育和培訓(xùn)的機(jī)會，既可以提高農(nóng)民素質(zhì)，又可以減少保障基金的支出，增加就業(yè)崗位。

　　(四)改革土地產(chǎn)權(quán)制度，進(jìn)行農(nóng)村土地經(jīng)營，使農(nóng)民變股民、市民，變失地為經(jīng)營土地

　　要從根本上解決征地中存在的諸多問題，就必須用發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的思維模式來探討農(nóng)民的土地征用問題。首先要明晰農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)。根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)用地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)都直接來自于農(nóng)民集體土地所有權(quán)應(yīng)歸屬于農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)體系中的使用權(quán)。因財產(chǎn)的所有權(quán)屬于物權(quán)，使用權(quán)則是由這一物權(quán)派生的“準(zhǔn)物權(quán)”。之所以對農(nóng)地實(shí)行“流轉(zhuǎn)”，而不是稱為“交易”并非簡單的約定俗成。事實(shí)上，流轉(zhuǎn)只是在農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利缺少應(yīng)有界定情況下的一種模糊定義。正是在農(nóng)民土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)缺少法律法規(guī)的充分保護(hù)下，給“流轉(zhuǎn)”主體通過行政手段強(qiáng)制性剝奪農(nóng)民提供了機(jī)會和依據(jù)。所以應(yīng)盡快明晰農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，建立和完善農(nóng)民承包土地所具有”占有、使用、收益、處置0的完整物權(quán)制度，切實(shí)保障農(nóng)民土地財產(chǎn)的合法權(quán)益。二是建立健全平等的土地交易制度。對經(jīng)營性建設(shè)用地，不能采取強(qiáng)制性征地，應(yīng)在符合土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的前提下，參照國有土地出讓辦法，建立健全農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)并軌入市的交易制

　　度。對協(xié)議出讓農(nóng)民集體土地使用權(quán)的，無論是出租土地的租金、入股土地的股權(quán)，還是轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的價格，必須由農(nóng)民集體土地所有者代表、土地承包經(jīng)營者和投資方共同組成的協(xié)商組織談判確定，達(dá)成的協(xié)議須受本集體經(jīng)濟(jì)組織成員監(jiān)督。三是建立公正的農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制。為了讓農(nóng)民從土地上獲取長久穩(wěn)定的收益，江蘇省吳中區(qū)重點(diǎn)加快推進(jìn)了農(nóng)村社區(qū)股份合作社、土地股份合作社和專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織這三大改革。該區(qū)木瀆鎮(zhèn)金星村率先成立蘇州市第一家農(nóng)村社區(qū)股份合作社，實(shí)現(xiàn)當(dāng)年每戶農(nóng)民分得紅利413元，次年每股股金分紅930元，實(shí)現(xiàn)了集體增效、資產(chǎn)增值和農(nóng)民增收。安徽蕪湖試行農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)，核心是土地所有權(quán)不發(fā)生變化，在轉(zhuǎn)讓、租賃、作價入股、聯(lián)營聯(lián)建、抵押等形式的使用權(quán)轉(zhuǎn)移行為期限結(jié)束后，土地仍然是農(nóng)民集體所有。其它地方也可以參照上述經(jīng)驗(yàn)，對經(jīng)營性項(xiàng)目所征用的土地，允許原土地所有者和承包者以土地作為資產(chǎn)參與開發(fā)和入股經(jīng)營，獲得土地增值帶來的收益。對失地農(nóng)民宜采用土地入股的方式，讓他們從土地上得到長久穩(wěn)定的收益。

　　(五)加強(qiáng)扶持和引導(dǎo)，解決失地農(nóng)民就業(yè)問題

　　就業(yè)是民生之本，對于失去土地的農(nóng)民更是如此。從某種意義上講，解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題，實(shí)際上就是從根本上解決他們的社會保障問題。要把失地農(nóng)民統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)勞動力市場體系，統(tǒng)一管理，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)機(jī)制、統(tǒng)一的勞動力市場和勞動預(yù)備制。積極制定實(shí)施失地農(nóng)民的保護(hù)性就業(yè)政策和措施。出臺傾斜政策，鼓勵自謀職業(yè)。盡快把失地農(nóng)民就業(yè)納入再就業(yè)工程范疇，失地農(nóng)民從事個體經(jīng)營，實(shí)行稅費(fèi)減免。拓寬就業(yè)渠道，營造就業(yè)空間；大力發(fā)展以勞動密集型為主的加工業(yè)，支持失地農(nóng)民開辦企業(yè)，鼓勵用地單位優(yōu)先安排失地農(nóng)民。加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)，提高競爭能力。

　　(六)為失地農(nóng)民提供法律援助和保障

　　失地農(nóng)民是一個社會弱勢群體，當(dāng)他們的權(quán)利受到侵害時，往往沒有能力支付維護(hù)自身權(quán)益所需的各種費(fèi)用。這就要求為失地農(nóng)民提供法律援助和保障。一方面，有關(guān)部門要將解決失地農(nóng)民保障問題作為實(shí)踐”三個代表0思想的重要內(nèi)容，盡快制定和健全有關(guān)失地農(nóng)民保障的法律、法規(guī)。一方面，要充分運(yùn)用現(xiàn)有的法律依據(jù)和手段糾正農(nóng)村土地征用中的種種不規(guī)范行為，維護(hù)廣大農(nóng)民群眾的根本利益。

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