本文關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民權(quán)益保障，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

失地農(nóng)民權(quán)益保障問題的國內(nèi)外經(jīng)驗與啟示
張曉云
　　隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的快速推進，伴隨著農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，產(chǎn)生大量的失地農(nóng)民。失地農(nóng)民權(quán)益保障問題是城鎮(zhèn)化進程中一個綜合性問題，，是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)深層次矛盾的反映。解決好失地農(nóng)民權(quán)益保障問題，不僅要切實貫徹落實好現(xiàn)行有關(guān)征地管理及補償?shù)恼�，而且要加快征地制度改革，多渠道促進失地農(nóng)民就業(yè)，完善失地農(nóng)民社會保障制度，使失地農(nóng)民的長遠生計有保障。如何處理失地農(nóng)民權(quán)益保障問題，在國內(nèi)外都有一些實踐與探索。

　　發(fā)達國家處理失地農(nóng)民權(quán)益保障問題的經(jīng)驗與啟示
　　在發(fā)達國家，都有嚴格的法律和征地程序作為保障，并在議會、法院、新聞媒體、民間組織的嚴格監(jiān)督下進行。一般來說，政府征地的目的必須是出于維護公共利益的需要，而且要在充分尊重和保障農(nóng)民合法權(quán)益的前提下，以平等、自愿、互利的原則，在征地雙方平等協(xié)商基礎(chǔ)之上，按照土地的市場價格進行補償，并對失地農(nóng)民以后的生活問題作出一系列安排。
　　1.征地有法可循，補償程序嚴格、標(biāo)準明確
　　在英國，政府和職能部門征用土地的依據(jù)是《強制征購?fù)恋胤ā罚艺鞯乇仨毥?jīng)過議會的批準才可以進行。而確認是否適用《強制征購?fù)恋胤ā返拈T檻是很高的。在美國，土地征用稱為“最高土地權(quán)的行使”。政府鼓勵農(nóng)民保護農(nóng)業(yè)土地資源，不會輕易征用農(nóng)民土地。美國憲法規(guī)定：“非依正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產(chǎn)；非有合理補償，不得征用私有財產(chǎn)供公共使用。”這就意味著，土地征用必須具備三個要件，即正當(dāng)?shù)姆沙绦�、合理補償、公共使用。日本在1951年頒布的《土地征用法》中明確規(guī)定，從公共利益出發(fā)可以征用所需的土地，公共利益包括依照《城市規(guī)劃法》進行的公路等的建設(shè)，依據(jù)《河川法》進行的水庫、堤防等防洪設(shè)施的建設(shè)，根據(jù)《港灣法》進行的港灣建設(shè)等，公共利益界定十分具體，操作性較強。嚴格按照土地征用的公益性進行審批。
　　目前，在世界上多數(shù)國家和地區(qū)，由于土地的產(chǎn)權(quán)往往屬于私人所有，所以土地征用方都會給土地所有者以較為滿意的補償，征用補償通常由兩部分組成：土地征用費和土地賠償額。其中土地征用費相當(dāng)于土地價值，一般按照征用時的市場價格給足補償；土地賠償額是對土地權(quán)利人因征用而造成的經(jīng)濟及其他損失的補償。
　　征用農(nóng)民土地一般按市場價格實施補償。美國土地征用補償標(biāo)準是根據(jù)土地被征用時的市場價格為基準，加上土地可預(yù)期的未來價值，并充分考慮土地所有者的利益而加以補償。日本《土地征用法》規(guī)定：征地補償金額為市場價格乘以物價變動修正率；法國征地補償以協(xié)議價格為準；荷蘭征地補償?shù)貎r考慮土地未來預(yù)期收益。在部分國家，法律規(guī)定對失地農(nóng)民的補償往往超過土地的市場價值，以保證失地農(nóng)民原有的基本生活水平不降低。同時，也可避免土地資源的浪費，促進土地資源的優(yōu)化配置。
　　2.將失地農(nóng)民納入社會保障體系、社會保障領(lǐng)域的法律法規(guī)體系健全
　　將失地農(nóng)民納入社會保障體系，其內(nèi)容包括失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、最低生活保障、為失地農(nóng)民提供法律援助等。這有助于緩解各種矛盾，保持社會穩(wěn)定，大幅降低農(nóng)民失去土地后所面臨的各種風(fēng)險。
　　設(shè)立失地農(nóng)民社會保障基金是發(fā)達國家對失地農(nóng)民權(quán)益保障的通行做法，以降低失地農(nóng)民面臨的風(fēng)險，促進社會穩(wěn)定發(fā)展。依國際經(jīng)驗，多數(shù)國家社會保障基金一般交由私營機構(gòu)而非政府機構(gòu)經(jīng)營管理，且由多家經(jīng)營而非獨家壟斷。世界銀行的一份研究報告顯示：在大部分國家，由私營機構(gòu)經(jīng)營的社會保障基金收益率普遍高于由政府部門經(jīng)營的收益率。原因是：第一，政府部門自身的運行效率往往不高，甚至?xí)霈F(xiàn)腐敗問題；第二，政府部門管理的基金通常不能投資于股權(quán)、不動產(chǎn)或國外資產(chǎn)，而是被迫購買政府債券或以很低的名義利率向虧損的國有企業(yè)貸款，從而使風(fēng)險過分集中。將社會保障基金交由私營機構(gòu)管理，這種基金經(jīng)營方式很值得我們借鑒。失地農(nóng)民社會保障體系設(shè)計也必須考慮基金投資運營問題，確保未來有足夠的支付能力。結(jié)合國情，可以交由銀行和非銀行金融機構(gòu)經(jīng)營管理，并引入競爭機制，來促進基金的保值增值。
　　從資金監(jiān)管角度看，建立健全社會保障領(lǐng)域的法律法規(guī)體系刻不容緩，必須有依法賦予監(jiān)督職責(zé)的監(jiān)督主體。西方國家的經(jīng)驗：失地農(nóng)民社會保障基金管理機構(gòu)與經(jīng)營機構(gòu)分開設(shè)置，前者負責(zé)對后者的監(jiān)管和對社會保障市場的調(diào)控，后者負責(zé)基金的籌集、投資運營和保險金的發(fā)放等，保證監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)威性、公正性、科學(xué)性和獨立性。
　　3.高度重視失地農(nóng)民的教育與培訓(xùn)，緩解失業(yè)問題
　　很多國家高度重視失地農(nóng)民的教育與培訓(xùn)工作，增強失地農(nóng)民再就業(yè)的能力。通過就業(yè)換取保障，從而減少失業(yè)保險基金的支出，減輕政府的財政壓力。美國、日本等國家都非常重視教育和職業(yè)培訓(xùn)在社會保障中的作用，以發(fā)揮非物質(zhì)性的社會保障對現(xiàn)代化的重要作用。在美國一些地方，如果申請救濟，他們會首先問你愿不愿意接受某種職業(yè)的培訓(xùn)。從20世紀60年代開始，美國頒布了許多關(guān)于職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)教育的法令。通過職業(yè)培訓(xùn)，提高了勞動者素質(zhì)，有利于勞動者就業(yè)，在一定程度上緩解了失業(yè)問題，成為美國社會保障不可缺少的重要組成部分。

　　國內(nèi)處理失地農(nóng)民權(quán)益保障問題的經(jīng)驗
　　保護失地農(nóng)民權(quán)益，國內(nèi)各地的實踐也有很多探索和創(chuàng)新。
　　1.無錫經(jīng)驗：“以土地換社保”
　　自2002年以來，無錫開始在4個城區(qū)試行“以土地換社�！钡氖У剞r(nóng)民補償辦法，經(jīng)過幾年實踐，目前已經(jīng)建立既有益于被征地農(nóng)民基本生活保障又符合當(dāng)?shù)貙嶋H的征地補償安置辦式。一是因地制宜、分層次建立征地補償安置費用標(biāo)準。根據(jù)各個地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展水平，無錫把全市劃分為三個地區(qū)，執(zhí)行相應(yīng)的征地補償和基本生活保障標(biāo)準。二是將失地農(nóng)民的基本生活保障納入城鎮(zhèn)社會保障體系，不同年齡階段實行不同的保障標(biāo)準。三是尊重歷史，著力解決歷次征地遺留問題。無錫市按照尊重歷史、尊重事實、關(guān)心農(nóng)民的原則，采取分級負擔(dān)、低標(biāo)準起步、逐步到位等措施，著力解決歷次征地形成的遺留問題。四是積極為失地農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)造條件。要求招商引資活動，要把吸納失地農(nóng)民就業(yè)作為重要條件，建立土地使用與安置就業(yè)掛鉤的協(xié)商機制。對于生活困難的失地農(nóng)民，從事個體經(jīng)營或被單位招用，各地可視具體情況給予一定的政策優(yōu)惠。
　　總體上，無錫實行的是“以土地換社�！敝贫龋@一制度改變了對于失地農(nóng)民采用貨幣形式一次性安置的辦法，使失地的農(nóng)民權(quán)益從根本上得到保障。 “以土地換社保”解決了被征地農(nóng)民后顧之憂，讓他們老有所養(yǎng)，病有所醫(yī)，勞動年齡段失業(yè)有補助。“以土地換社�！弊鳛閯趧臃e累存起來，被征地農(nóng)民老了、病了、失業(yè)了就有錢可拿，在老、病、失業(yè)時有一個基本的生活保障。
　　2.上海經(jīng)驗：“低平臺、廣覆蓋、有彈性、強制性”的失地農(nóng)民社會保障
　　在2003年上海就出臺了《被征用農(nóng)民集體所有土地農(nóng)業(yè)人員就業(yè)和社會保障管理辦法》，規(guī)范了保護失地農(nóng)民權(quán)益的措施。
　　一是明確實施原則。按照落實社會保障與土地處置、戶籍轉(zhuǎn)性整體聯(lián)動的原則，凡土地被征用或者需將農(nóng)業(yè)戶籍轉(zhuǎn)非農(nóng)戶籍的，都應(yīng)當(dāng)首先落實離開土地的農(nóng)業(yè)人員的社會保障，再辦理土地處置、戶籍轉(zhuǎn)性的手續(xù)。按照落實保障，市場就業(yè)的原則，征用地單位承擔(dān)的征用地費用應(yīng)當(dāng)首先用于被征地人員的安置補助費。安置補助費應(yīng)當(dāng)首先用于落實社會保障。
　　二是征地勞動力按照市場就業(yè)的原則，納入城鎮(zhèn)就業(yè)服務(wù)范圍。征地勞動力可以在戶籍所在地享受由本市各級公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)提供的職業(yè)介紹、職業(yè)指導(dǎo)等就業(yè)服務(wù)；可以參加政府補貼的職業(yè)培訓(xùn)。征地勞動力自主創(chuàng)業(yè)的，可以按規(guī)定享受開業(yè)指導(dǎo)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、開業(yè)貸款擔(dān)保或者貼息、非正規(guī)就業(yè)等扶持政策。征地勞動力經(jīng)區(qū)縣勞動保障部門認定為就業(yè)特困人員的，各級公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)應(yīng)按規(guī)定實施就業(yè)援助，幫助其實現(xiàn)就業(yè)。
　　三是規(guī)范征地勞動力安置補助費的用途。征用地單位為征地養(yǎng)老人員承擔(dān)的安置補助費，應(yīng)當(dāng)用于繳納征地養(yǎng)老費。征地養(yǎng)老人員的征地養(yǎng)老費，包括生活費、醫(yī)療費、補助費等費用。征地養(yǎng)老費的繳費年限為男性15年、女性20年。經(jīng)勞動能力鑒定機構(gòu)鑒定為完全喪失勞動能力的被征地人員應(yīng)當(dāng)納入征地養(yǎng)老人員范圍，提前養(yǎng)老。征用地單位應(yīng)當(dāng)與征地養(yǎng)老人員簽訂養(yǎng)老協(xié)議。征地養(yǎng)老費由征用地單位向區(qū)縣政府指定的征地養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)一次性繳納。
　　四是嚴格監(jiān)管征地管理費的收取和使用。勞動和社會保障行政部門向征用地單位按照被征地人員安置總費用收取一定比例的征地管理費，主要用于被征地人員落實就業(yè)和保障的辦公、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等必需的支出，補充落實就業(yè)和保障過程中處理特殊情況以及歷史遺留問題所發(fā)生的費用支出�？丝�、挪用、侵占、私分被征地人員安置費用的，追究責(zé)任人的法律責(zé)任。
　　同時，上海頒布了落實失地農(nóng)民保障問題的《上海市小城鎮(zhèn)社會保險暫行辦法》，并明確規(guī)定，“本市被征用土地人員中的征地勞動力，應(yīng)當(dāng)參加本辦法規(guī)定的社會保險”。小城鎮(zhèn)社會保險政策的出臺，以法規(guī)的形式，對失地農(nóng)民的權(quán)益保障作了明確的規(guī)定。初步解決了失地農(nóng)民的基本保障養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)問題。是一項“低平臺、廣覆蓋、有彈性、強制性”的社會保障。

　　啟示、借鑒與建議
　　1.以保障農(nóng)民權(quán)益為核心改革完善征地制度
　　明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，賦予產(chǎn)權(quán)主體相應(yīng)的權(quán)能。各級政府要尊重農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)主體的地位，把主要精力放在土地規(guī)劃的制定和執(zhí)行上；要規(guī)范集體（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村）對農(nóng)村部分土地的所有權(quán)，其主要職責(zé)是維護農(nóng)民土地權(quán)益；明確農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的范圍，依照國家法律、法規(guī)讓農(nóng)戶享有農(nóng)村土地使用權(quán)、繼承權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、抵押權(quán)，使農(nóng)民擁有完整的土地收益物權(quán)。
　　完善征地政策，限制政府征地的無限權(quán)利。保證國家為了公共利益的需要動用征地權(quán)。政府不能利用國家或政府的強制力專門為一般營利企業(yè)去取得土地。為了防止濫用公共目的征地，對政府強制性取得土地要有嚴格限制，對征地目的和范圍要有嚴格的界定。我國應(yīng)借鑒征用制度比較成熟國家的經(jīng)驗，明確公共利益的概念、范圍。應(yīng)嚴格執(zhí)行《土地管理法》中的土地征收審批制度；國務(wù)院和省級人民政府應(yīng)加強對土地征收目的合法性的事前審查和事后審查。并強化征收權(quán)過程中的監(jiān)督。完善責(zé)任追究制度。
　　制定公平合理的征地補償標(biāo)準。國外土地征用補償?shù)膬?nèi)容，包括地價補償、地上物補償及其他補償。為保證被征地者原有的生活水準不至于降低，在很多國家，法律都要求政府必須給予被征地者公平合理的賠償。我國是按征用土地的原用途進行補償，以征地前耕地若干年的產(chǎn)值為標(biāo)準，征地補償費明顯偏低，這不僅損害了農(nóng)民的利益，也不利于保護耕地。為了切實保護農(nóng)民利益，征地補償必須以土地的市場價值為依據(jù)，不能以侵害農(nóng)民利益為代價降低建設(shè)成本。給被征地農(nóng)民的補償，應(yīng)當(dāng)包括對生產(chǎn)資料的補償和對生活保障的補償。
　　建立嚴格、透明的土地征收程序。保證在征用農(nóng)民土地過程中土地權(quán)利人有充分的知情權(quán)和參與權(quán)。征地必須規(guī)范透明，讓被征地農(nóng)民參與征地過程，以保證他們對土地的使用權(quán)、處置權(quán)等得到充分尊重，利益得到有效保障。
　　2.增加土地征收的安置方式，建立失地農(nóng)民保障機制
　　為失地農(nóng)民建立社會保障是保障失地農(nóng)民權(quán)益的根本途徑。在保障資金籌集方面，應(yīng)堅持政府、集體、個人共同出資的原則。要改變一次性貨幣安置為主的做法。征地地價一部分發(fā)放給失地農(nóng)民，保障其當(dāng)前的生活需要，一部分要作為失地農(nóng)民的社會保障基金。土地非農(nóng)轉(zhuǎn)用后增值收益巨大，政府從土地出讓收益中按一定比例注入失地農(nóng)民社會保障基金，這是建立農(nóng)民社會保障基金的主要來源。被征地的集體經(jīng)濟組織也應(yīng)從本集體的積累資金或土地補償費用中抽調(diào)一定的資金注入失地農(nóng)民社會保障基金。
　　一要建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度。征地瓦解了農(nóng)村傳統(tǒng)的“土地對農(nóng)民具有最基本的社會保障功能”的家庭養(yǎng)老模式，需要建立符合時代發(fā)展的現(xiàn)代養(yǎng)老保障制度。各級政府應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，將符合條件的被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險。
　　二要建立失地農(nóng)民最低生活保障制度。失地農(nóng)民因不享有城市居民的“城市最低生活保障”而成為弱勢群體，所以，必須對月收入不足低保標(biāo)準的失地農(nóng)民實行補足到低保標(biāo)準的最低生活保障。建立城鄉(xiāng)一體化最低生活保障制度是保障失地農(nóng)民權(quán)益的重要措施。失地農(nóng)民基本生活保障資金應(yīng)實行財政專戶管理，�？顚Ｓ�。市、縣人民政府財政部門應(yīng)當(dāng)在核準失地農(nóng)民基本生活保障用款計劃后，定期將失地農(nóng)民基本生活保障資金劃入農(nóng)民基本生活保障支出戶，確保失地農(nóng)民基本生活保障資金及時、足額發(fā)放。
　　三要建立農(nóng)村新型合作醫(yī)療保障制度。農(nóng)民面臨著養(yǎng)老、疾病和貧困的巨大風(fēng)險，在醫(yī)療保障方面，很多失地農(nóng)民常常因病致貧。因此，要加強農(nóng)村醫(yī)療保險和商業(yè)保險，建立完善以農(nóng)民大病統(tǒng)籌為主，政府推動、個人參與的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。
　　3.建立失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)指導(dǎo)制度，廣開渠道促進失地農(nóng)民就業(yè)
　　建立健全失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)機制。構(gòu)建失地農(nóng)民就業(yè)信息服務(wù)平臺，各地應(yīng)建立以市、縣、區(qū)勞動力市場為中心，以街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為網(wǎng)點的就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，幫助失地農(nóng)民獲得就業(yè)信息和擇業(yè)指導(dǎo)。各級勞動力保障部門應(yīng)組織失地勞動力進行轉(zhuǎn)崗職業(yè)培訓(xùn)，失地農(nóng)民培訓(xùn)要以增強農(nóng)民的科技知識、科學(xué)文化、勞動技能為宗旨，以提高就業(yè)競爭力和就業(yè)率為目標(biāo)。各級政府拿出一部分土地出讓金專門用于失地農(nóng)民的定期再就業(yè)培訓(xùn)。政府在貸款、稅收、場地等方面對自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民應(yīng)提供優(yōu)惠政策。金融部門應(yīng)適當(dāng)放寬信貸條件，降低貸款門檻，鼓勵和扶持失地農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)。
　　建立留地安置制度。由村民組織自主開發(fā)和經(jīng)營，對土地征用面積超過一定數(shù)量的村，可以在征地以后給農(nóng)民留下一定面積的居住地、經(jīng)營地，由村集體按照統(tǒng)一規(guī)劃，鼓勵農(nóng)民用留下的土地建設(shè)自有廠房或開發(fā)其他經(jīng)營項目，使農(nóng)民有長期穩(wěn)定的收入。依托失地勞動力所在村級集體經(jīng)濟組織，借助征地補償中村集體留存部分和城郊結(jié)合部位有利的區(qū)位優(yōu)勢，大力發(fā)展勞動力密集型的加工產(chǎn)業(yè)和服務(wù)行業(yè)，盡量吸納失地勞動力就近就業(yè)。
　　4.探索建立征地糾紛裁決機制，建立失地農(nóng)民法律援助制度
　　要建立正常的征地糾紛處理機制。要繼續(xù)推進征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度的建立和完善，引導(dǎo)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者農(nóng)民通過法定渠道解決問題，切實維護社會穩(wěn)定。一是將解決征地糾紛前移到規(guī)劃制定過程。二是建立稅收調(diào)節(jié)機制，防止土地收益分配的畸高或畸低。三是建立體現(xiàn)征地矛盾復(fù)雜性、技術(shù)性特點的裁決機制。
　　法律援助的目的是為了擴大社會的正義和公平性。實施法律援助可以法制化地解決農(nóng)村土地糾紛。當(dāng)前我國農(nóng)民特別是失地農(nóng)民土地權(quán)益糾紛較多，所以建立農(nóng)村土地糾紛法律援助機制，有助于確保失地農(nóng)民在其合法權(quán)益遭到侵害時增強通過法律手段尋求保護的能力�！�
　　（作者：山東省泰安市委黨校經(jīng)濟學(xué)部教授）　　

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