本文關鍵詞：殘疾人社會保障體系與公共服務體系建設研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

殘疾人社會保障體系與公共服務體系建設研究 投稿：趙先光

一、引言殘疾是人類社會發(fā)展中的一種必然現(xiàn)象。中國現(xiàn)有8300多萬殘疾人，涉及2.6億家庭人口。改革開放以來，中國政府采取了一系列額外規(guī)制和制度保護的方式對殘疾人社會權利進行傾斜性配置，基本形成了一套以社會權利為基本理念的殘疾人福利制度體系(周林剛，2…

摘要：本文在結合《科學思維訓練》課程中運用小組合作學習教學法的實際，闡述了小組合作學習教學法的內涵和模式，以及應用小組合作學習教學法應注意的問題。Abstract：Byusingpedagogyofgroupcooperativelearningin…

改革開放三十多年來，我國殘疾人社會福利事業(yè)發(fā)展成效顯著。但總體而言，殘疾人社會福利仍然與經(jīng)濟社會的發(fā)展趨向不相適應，無法保障殘疾人的基本社會生活需求，更難以滿足落實科學發(fā)展觀和構建和諧社會的總體要求。前瞻未來，必須充分認識我國殘疾人社會福利事業(yè)的發(fā)展…

作者：周林剛

中國人口科學 2011年08期

　　一、引言

　　殘疾是人類社會發(fā)展中的一種必然現(xiàn)象。中國現(xiàn)有8 300多萬殘疾人，涉及2.6億家庭人口。改革開放以來，中國政府采取了一系列額外規(guī)制和制度保護的方式對殘疾人社會權利進行傾斜性配置，基本形成了一套以社會權利為基本理念的殘疾人福利制度體系(周林剛，2009)。2008年7月1日起施行的《中華人民共和國殘疾人保障法》，從立法層面對殘疾人社會權利進行了傾斜性配置。2008年3月28日，《中共中央國務院關于促進殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》以最高規(guī)格的文件形式就殘疾人社會權利的實現(xiàn)路徑加以規(guī)范。2010年3月10日，國務院辦公廳轉發(fā)中國殘聯(lián)等部門和單位《關于加快推進殘疾人社會保障體系和服務體系建設指導意見的通知》，詳細列出實現(xiàn)殘疾人社會權利的主要路徑。

　　在一系列傾斜性的制度安排下，中國殘疾人社會保障體系與公共服務體系的建設取得了顯著成就。截至2009年底，850多萬城鄉(xiāng)殘疾人享受最低生活保障，410多萬殘疾人得到臨時救濟和定期補助。61.4％的城鎮(zhèn)殘疾人參加了基本醫(yī)療保險，94.4％的農(nóng)村殘疾人參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療。初步建立了省、市、縣三級康復服務機構。特殊教育學校已發(fā)展到1 697所。城鎮(zhèn)各級殘疾人就業(yè)服務機構達到3 043個。建立托養(yǎng)服務機構3 474個。省、市級盲文及盲人有聲讀物圖書館(室)達到383個，文化活動場所4 000多處，殘疾人體育基地和體育活動場所1 800多處。542個市、縣、區(qū)系統(tǒng)開展無障礙建設，殘疾人參與社會活動的環(huán)境和條件進一步改善(中國殘疾人聯(lián)合會，2010)。

　　透過殘疾人社會保障體系和公共服務體系建設的整體概貌，一些深層次的問題值得進一步深思，如殘疾人社會權利傾斜性配置的水平究竟如何？在社會保障和公共服務的具體項目上，不同區(qū)域、不同類別殘疾人的滿意度如何？哪些是他們急需的？本研究將圍繞以上問題展開探究。2010年7～9月，我們課題組以區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平為依據(jù)，分別選取了東、中、西部的深圳、南昌和蘭州三市作為調查點。按照殘疾特征變量，采取分層抽樣加配額抽樣的方式，一共抽取了1 900位殘疾人或親友①，最終回收的有效問卷為1 784份，有效回收率為93.9％(見表1)。

　　

　　二、殘疾人社會保障體系與公共服務體系的覆蓋水平

　　(一)殘疾人基本生活水平與社會保障覆蓋水平

　　調查顯示，殘疾人生活水平同社會平均水平之間還有很大的差距。《2010年中國社會形勢分析與預測》指出：“2009年中國城市居民恩格爾系數(shù)將降低到0.37左右”(汝信等，2010)。而殘疾人恩格爾系數(shù)高出一般城市居民0.3以上，三市殘疾個人恩格爾系數(shù)和家庭恩格爾系數(shù)分別為0.68和0.67，而且三市殘疾人基本生活水平差異很大，尤其值得討論是，中部南昌市殘疾人的恩格爾系數(shù)竟然比西部蘭州市高。從社會保障的視角看，決定居民基本生活水平高低最主要的制度因素是最低生活保障制度(簡稱低保)。目前中國殘疾人低保制度的設計基本上采取普惠模式，即在低保的認定標準和低保水平上，殘疾人同非殘疾人之間基本上沒有什么差別。就本研究而言，深圳和南昌兩市采取的都是普惠模式，而蘭州市則充分考慮了殘疾人貧困的特殊性，采取了傾斜性的制度安排，對殘疾人低保的認定標準和保障水平做出專門規(guī)定。2008年5月28日，蘭州市民政局、蘭州市殘疾人聯(lián)合會聯(lián)合發(fā)布了《關于進一步落實殘疾人低保政策有關問題的通知》，對重度殘疾人采取單獨施保政策，救助標準上浮10％～20％。

　　殘疾人社會保障體系主要由社會救助、社會保險和社會福利構成。研究表明，在社會保障具體項目中，最低生活保障覆蓋率最高，近一半的殘疾人被覆蓋，其次就是社會保險，排在第三位的是醫(yī)療救助。

　　表2顯示，在三市中，社會保險和社會福利覆蓋水平最高的均為深圳市。從制度層面看，決定殘疾人社會保險與社會福利水平高低的關鍵因素也在于傾斜性的制度設計。2008年3月25日，深圳市率先出臺了《深圳市殘疾人參加社會保險試行辦法》，對自謀職業(yè)的殘疾人、低保殘疾人、失業(yè)殘疾人和無業(yè)重度殘疾人分類施行社會保險補貼，這一傾斜性的舉措直接提升了深圳市殘疾人社會保險覆蓋率。而《深圳市殘疾人特殊困難救濟補助辦法》，則以殘疾補貼和特困救助這兩種傾斜性權利配置方式，提升了深圳殘疾人的社會福利水平。

　　

　　(二)殘疾人公共服務體系覆蓋水平

　　殘疾人公共服務主要由康復、特殊教育、就業(yè)、托養(yǎng)、無障礙設施、文體服務等專項內容構成。

　　康復是最早開展公共服務項目之一，但調查表明，三市殘疾人康復服務的整體覆蓋率并不高。就具體的康復服務項目而言，康復醫(yī)療的覆蓋率最高，達到52.7％；康復轉介的覆蓋率最低，僅有3.3％(見表3)。

　　

　　殘疾人受教育水平普遍偏低，特殊教育的覆蓋率亟待提升。調查結果顯示，殘疾人平均受教育年限為7.38年，其中，15.3％的殘疾人沒有上過學。就城市而言，殘疾人受教育年限最高的是深圳，為8.16年；南昌市為7.33年；蘭州為6.20年。就殘疾類別而言，肢體殘疾人受教育程度最高，為8.76年，其次是精神殘疾人為8.20年；視力殘疾人為7.84年；聽力言語殘疾人為7.09年；多重殘疾人為5.86年；最低的是智力殘疾人。另外，調查還發(fā)現(xiàn)，僅有196位殘疾人上過特殊學校(或特教班)，除了肢體殘疾人外，其他五類殘疾人接受特殊教育的比率僅為16.8％。

　　就業(yè)率低、失業(yè)率高、就業(yè)殘疾人收入偏低可謂當前殘疾人在業(yè)狀況的三大基本特征。調查結果顯示，，沒有喪失勞動能力者的就業(yè)率僅為58.1％，失業(yè)率為20％左右；部分喪失勞動能力者就業(yè)率僅有31.2％，而失業(yè)率則高達38％。就收入而言，就業(yè)殘疾人稅后月均工資僅為1 119元，其中，深圳為1 295元，比2010年深圳市的最低工資標準僅高出195元；而南昌和蘭州分別為708元和613元，分別比2010年當?shù)刈畹凸べY標準低12元和7元②。就業(yè)服務在殘疾人公共服務中具有十分重要的地位。調查顯示：在就業(yè)服務中，覆蓋率最高的是就業(yè)與失業(yè)登記服務，但也僅有23.1％，職業(yè)指導的覆蓋率排在第二，為20.3％；職業(yè)介紹的覆蓋率為14.3％；職業(yè)適應評估的覆蓋率最低，只有5.8％。顯然，殘疾人就業(yè)服務覆蓋率整體偏低，就業(yè)服務水平亟待提升。

　　托養(yǎng)作為一項專門針對重度殘疾人的服務，目前還處于起步階段。在1 131位生活部分自理或不能自理的重度殘疾人中，71.2％的重度殘疾人沒有享受到任何形式的托養(yǎng)服務。既有的社區(qū)日間照料、居家安養(yǎng)、機構托養(yǎng)等3種托養(yǎng)服務的覆蓋率都很低。其中，居家安養(yǎng)服務的覆蓋率為11.8％，社區(qū)日間照料為11.1％，機構托養(yǎng)僅有5.9％�？梢�，重度殘疾人托養(yǎng)服務的供給可謂任重而道遠。

　　無障礙設施是殘疾人參與社會生活的最基本硬件服務。自2007年建設部等部委開展創(chuàng)建全國無障礙建設城市活動以來，無障礙設施得到很大改善。結果表明，32.9％的深圳市殘疾人，24.6％的南昌市殘疾人和64.6％的蘭州市殘疾人認為現(xiàn)有無障礙設施對其參與社會生活有“很大”或“比較大”的障礙�？梢姡m然無障礙創(chuàng)建活動接近尾聲，但無障礙設施的普及程度和達標率依然不能滿足廣大殘疾人的需求。

　　公共文化體育設施是滿足廣大殘疾人公共文體生活需求的基本載體。調查表明，公共文化體育設施沒有惠及廣大殘疾人。表4顯示，71％以上的殘疾人從沒去過圖書館、書城、閱覽室等公共文化場所，68％左右的殘疾人沒有去過公共體育場館，44％的殘疾人沒有去過公園、動物園和植物園。

　　

　　綜上所述，目前中國殘疾人公共服務整體覆蓋水平偏低，而且康復、教育、就業(yè)、托養(yǎng)、無障礙、文化體育等專項服務之間差異很大。究其源，我們不妨從供給制度、供給模式等維度探求殘疾人公共服務傾斜性配置所存在的主要問題。

　　首先，現(xiàn)有關于殘疾人公共服務體系的傾斜性制度尚不健全、可操作性不強。盡管中國已經(jīng)建構了由憲法、法律、行政法規(guī)、部門與地方規(guī)章、規(guī)范性文件等5種方式組成的殘疾人權利傾斜性配置體系，但現(xiàn)有配置體系存在兩個主要問題：一是很不完善，除了就業(yè)和教育外，像無障礙、康復、托養(yǎng)、文化體育等殘疾人專項服務還沒有專門的立法；二是可操作性不強，傾斜性制度安排在實踐層面很難得以落實，部門之間的責任不清，如殘疾人教育和康復服務的責任主體，究竟是殘聯(lián)、教育部門還是衛(wèi)生部門。由于類似這樣的問題沒有得到清晰界定，往往使得傾斜性權利在實踐層面難以操作。

　　其次，殘疾人公共服務供給模式還過于單一，尚未形成公辦機構、民辦營利機構和第三部門多元供給的合理格局。一般而言，公共服務的供給者主要包括公立機構、營利企業(yè)和民辦非營利組織。要實現(xiàn)殘疾人公共服務的重度配置和深度配置，必須合理布局政府、市場和第三部門三大供給主體。但是，綜觀深圳、南昌和蘭州三市殘疾人公共服務現(xiàn)狀，南昌和蘭州主要依靠政府公辦機構的力量，市場和社會的供給活力還沒有得到有效激活。深圳市近些年來在殘疾人公共服務的供給上做了一些新的探索，引入了市場力量和社會力量。如在自閉癥兒童的康復服務、重度殘疾人的托養(yǎng)服務等領域采取了“政府購買服務”方式，但社會化、市場化的服務供給模式尚未形成，服務標準和服務質量體系還沒有建立起來。

　　三、殘疾人社會保障體系與公共服務體系的滿意度與需求趨勢

　　(一)殘疾人社會保障體系與公共服務體系滿意度

　　調查結果表明，殘疾人對于社會保障體系與公共服務體系的總體評價還很不錯，滿意度得分基本上處于中稍偏上的水平③。其中，康復服務、特殊教育、文體服務的滿意度最高，均為3.29。但是托養(yǎng)服務和無障礙的滿意度排在最后兩位，且低于一般水平(3.00)，無障礙的滿意度為2.95，托養(yǎng)服務的滿意度只有2.33。為探究影響殘疾人社會保障體系與公共服務滿意度的主要因素，進行了多因素方差分析，結果如表5所示。

　　第一，經(jīng)濟發(fā)展是社會發(fā)展的基礎，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平是影響殘疾人公共服務供給水平的重要因素。分析結果顯示，城市是影響殘疾人社會保障體系與公共服務體系滿意度的共同顯著因素。城市變量在兩個方差模型上的主效應均為顯著，三城市殘疾人的滿意度有著顯著的差異。比較而言，無論在社會保障體系上，還是在公共服務體系上，深圳市殘疾人滿意度均高于南昌和蘭州市。通過比較南昌和蘭州的統(tǒng)計結果發(fā)現(xiàn)(見表6)，蘭州市殘疾人社會保障體系的滿意度高于南昌市，而在6項公共服務中，除了文體服務滿意度蘭州市高于南昌市外，其他5項公共服務均表現(xiàn)為南昌市高于蘭州市。從整體看，在殘疾人公共服務體系滿意度上，東、中、西部三市的梯度比較明顯。

　　

　　

　　第二，性別、年齡、婚姻狀況、家庭規(guī)模、殘疾等級、生活自理程度、致殘原因等變量均沒有對殘疾人社會保障體系與公共服務體系的滿意度產(chǎn)生顯著性影響。

　　第三，殘疾類型對社會保障滿意度沒有產(chǎn)生統(tǒng)計意義上的顯著影響，而對公共服務滿意度卻有著顯著影響。表6顯示，不同類型殘疾人在各專項服務的滿意度上表現(xiàn)不一，比如：在康復服務上，智力殘疾人的滿意度最高，視力殘疾人的滿意度最低；在特殊教育上，聽力言語殘疾人的滿意度最高，精神殘疾人的滿意度最低；而智力殘疾人對于就業(yè)服務的滿意度則高于其他幾類殘疾人,托養(yǎng)服務滿意度整體偏低，特別是，精神殘疾人的托養(yǎng)服務滿意度只有1.87；視力殘疾人對無障礙設施的滿意度最低；就文體服務而言，聽力言語殘疾人的滿意度最高，肢體殘疾人最低。

　　

　　圖1 殘疾人社會保障項目的需求度

　　

　　(二)殘疾人社會保障體系與公共服務體系的需求趨勢分析

　　殘疾人對社會保障體系需求十分迫切，而在具體的社會保障項目上，其需求趨勢表現(xiàn)出了一定的序位。當我們問及“您最急需的社會保障項目是什么”時(見圖1)，醫(yī)療救助需求最為迫切，42.9％的殘疾人選擇了醫(yī)療救助。

　　殘疾人對各專項公共服務需求都很迫切，需求度均在4.0④以上。其中，康復服務的需求度最高(4.52)，托養(yǎng)服務和無障礙服務緊跟其后(均為4.34)，排在第三位的是就業(yè)服務(4.32)。

　　

　　從多元方差分析等統(tǒng)計結果中(見表7)可以看出殘疾人社會保障體系與公共服務體系的需求趨勢具有以下特征：(1)城市是影響殘疾人社會保障體系和公共服務體系需求度的共同顯著因素。需求度最高的是深圳市殘疾人，其次是蘭州市，排在最后是南昌市。(2)在人口特征變量中，家庭規(guī)模是影響殘疾人社會保障體系與公共服務體系需求趨勢的共同變量。就社會保障體系而言，三人家庭的需求度最高(4.59)。就公共服務體系而言，一人家庭對托養(yǎng)服務的需求度最高；三人家庭對康復服務、就業(yè)服務、無障礙服務、文體服務等4項公共服務的需求度最高；四人家庭對特殊教育的需求度最高(見表8)。(3)殘疾類別對公共服務需求度因子的影響顯著，但對社會保障需求度因子的影響卻不顯著。表9顯示，肢體殘疾人對于無障礙服務的需求度高于其他類型的殘疾人、聽力言語殘疾人對特殊教育和文體服務的需求度最高。智力殘疾人對就業(yè)服務和托養(yǎng)服務的需求度最高，多重殘疾人則對康復服務的需求度最高。

　　四、簡要結論與對策

　　(一)簡要結論

　　目前廣大殘疾人的生存態(tài)勢十分嚴峻，70％以上的殘疾人還處于貧困狀態(tài)，殘疾人生活水平同社會平均水平之間的差距很大。傾斜性的制度安排是決定殘疾人基本生活水平和社會保障覆蓋率高低的關鍵因素。正是由于蘭州市采取額外規(guī)制的方式，出臺了殘疾人最低生活保障政策，確保了蘭州市殘疾人基本生活水平比南昌市殘疾人高。而深圳市相關特惠型的殘疾人社會保險、社會福利政策，則使深圳市殘疾人具有較高的社會保險、助殘補貼覆蓋率。殘疾人公共服務體系的建設還處于初始階段，殘疾人公共服務供給總體上呈現(xiàn)出短缺的格局，難以滿足廣大殘疾人的需求。殘疾人基本公共服務水平整體偏低且發(fā)展不均衡，專業(yè)化、規(guī)范化的公共服務供給任務十分繁重。受經(jīng)濟發(fā)展程度的影響，東、中、西部殘疾人公共服務供給水平的梯度明顯。不同類型殘疾人對各專項公共服務的滿意度和需求趨勢的差異的均十分顯著。

　　由于現(xiàn)有規(guī)制的操作性不強、專項制度的不健全，使得當前殘疾人社會權利的傾斜性配置尚處于淺度配置和輕度配置階段，還沒有進入深度配置和重度配置階段。殘疾人公共服務的供給模式比較單一，政府、市場和社會三者之間沒有形成合理供給格局，市場力量和社會力量過于薄弱，亟待激活。

　　(二)加快殘疾人社會保障體系與公共服務體系建設的主要策略

　　由于殘疾人身心缺陷和社會歧視造成的不利地位，對殘疾人進行權利傾斜性配置是實質公平的內在要求。在加快推進殘疾人社會保障體系與公共服務體系建設的進程中，必須堅持普惠加特惠的原則，一方面將殘疾人的社會保障與公共服務納入基本社會保障體系和公共服務體系，并予以優(yōu)先發(fā)展；另一方面采取傾斜性社會權利配置策略，出臺一系列特惠型、可操作性強的政策措施，確保廣大殘疾人的社會權利得以實現(xiàn)。

　　在殘疾人社會保障體系的建設上，各級政府應以殘疾人的特殊需求為導向，進行傾斜性的制度設計，建立健全以最低生活保障制度為基礎的多元化、多層次的殘疾人社會保障體系。從國家層面制定實施殘疾人低保單列政策，將所有生活困難的殘疾人納入最低生活保障制度的框架，逐步縮小殘疾人生活水平同社會平均水平之間的差距。各地要因地制宜地出臺傾斜性的殘疾人社會保險政策和社會福利政策，向殘疾人發(fā)放社會保險補助，殘疾補助、托養(yǎng)補助、康復補助、輔助器具補助、特殊教育補助、居家無障礙改造補貼等。

　　在殘疾人公共服務體系的建設上，應致力于構建“政府主導、社會參與、市場運作”服務供給模式。根據(jù)殘疾類別差異采取額外規(guī)制的方式配置各專項公共服務，大力發(fā)揮各類助殘社會組織在殘疾人公共服務供給中的職能。重點加大殘疾人公共服務體系中的薄弱環(huán)節(jié)的建設力度。以各類殘疾人需求趨勢為供給序位，優(yōu)先建設殘疾人迫切需求的服務項目。如重度殘疾人托養(yǎng)服務、個性化康復服務和輔具配送服務、評估轉介服務、信息無障礙、針對性強的就業(yè)服務等。注重公共服務的規(guī)范化建設，制定和完善殘疾人服務業(yè)的行業(yè)標準、行業(yè)規(guī)范，引入市場競爭機制，形成殘疾人服務行業(yè)準入、退出和懲戒并存的約束機制。

　　注釋：

　　①出于溝通流暢性考慮，對于精神殘疾人和智力殘疾人，我們訪問了其親友。

　�、�2010年7月1日起，深圳市月最低工作標準為1 100元；2010年7月1日起，南昌市月最低工作標準為720元；2010年10月1日起，蘭州市月最低工資標準由620元調整為720元，課題調查時標準為620元。

　　③為了測量殘疾人社會保障體系與公共服務體系的滿意度，采取五分法進行測評，即“很滿意”、“比較滿意”、“一般”、“不太滿意”、“很不滿意”分別賦值5、4、3、2、1。

　�、転榱祟A測殘疾人對社會保障體系與公共服務體系的需求趨勢，我們采取五分法對其需求度進行了測評，即“迫切需要”、“比較需要”、“一般”、“不太需要”、“不需要”，并分別賦值5、4、3、2、1。

作者介紹：周林剛，深圳大學社會發(fā)展研究中心主任、教授。廣東 深圳 518060

一、引言殘疾是人類社會發(fā)展中的一種必然現(xiàn)象。中國現(xiàn)有8300多萬殘疾人，涉及2.6億家庭人口。改革開放以來，中國政府采取了一系列額外規(guī)制和制度保護的方式對殘疾人社會權利進行傾斜性配置，基本形成了一套以社會權利為基本理念的殘疾人福利制度體系(周林剛，2…

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