本文關(guān)鍵詞：改革開(kāi)放30年:在應(yīng)急中建立的中國(guó)社會(huì)保障制度，，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

社會(huì)保障

張秀蘭,等 改革開(kāi)放30年:在應(yīng)急中建立的中國(guó)社會(huì)保障制度

無(wú)保障的狀態(tài)。20世紀(jì)90年代初期開(kāi)始,在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)曾經(jīng)有過(guò)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的探索,但這項(xiàng)制度不僅覆蓋面窄,而且從20世紀(jì)90年代后期以來(lái)一直處于下滑的趨勢(shì)。1998年全國(guó)參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村人口有8025萬(wàn)人,到2005年下降為5442萬(wàn)人,全年只有300多萬(wàn)農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金¹。近年來(lái),針對(duì)農(nóng)村貧困人口分布分散、并以老弱病殘為主的特征變化,中央對(duì)農(nóng)村貧困群體的社會(huì)保障制度非常重視,對(duì)農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付力度不斷加大,使農(nóng)村最低生活保障制度由20世紀(jì)90年代的農(nóng)村集體福利轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政支持的國(guó)家福利制度º。截至2008年5月,全國(guó)31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的2777個(gè)縣(市、區(qū))建立了農(nóng)村最低生活保障制度,近1700萬(wàn)戶和3800萬(wàn)人納入了農(nóng)村低保范圍»。此外,2003年以來(lái)農(nóng)村新型合作醫(yī)療和醫(yī)療救助等衛(wèi)生服務(wù)政策也迅速推開(kāi),為解決廣大農(nóng)村人口特別是貧困人口的就醫(yī)問(wèn)題增加了新的渠道。至此,我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的框架也已初具雛形,其主要的制度涵蓋了從社會(huì)保險(xiǎn)(如農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型合作醫(yī)療)、社會(huì)救助(如農(nóng)村最低生活保障制度、農(nóng)村特困戶生活救助制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度以及農(nóng)村醫(yī)療救助等)到社會(huì)福利服務(wù)(如覆蓋全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的敬老院等)的各個(gè)方面。

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會(huì)保障制度覆蓋的人群非常窄,導(dǎo)致大量的處于政策夾縫中的無(wú)保障人群和邊緣貧困人口出現(xiàn)。事實(shí)上,無(wú)論是社會(huì)保險(xiǎn)還是社會(huì)救助的實(shí)施,制度的實(shí)施往往伴隨著大量的人群被排除在外的政策結(jié)果。例如,作為國(guó)有企業(yè)改革配套制度的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,的確為國(guó)有企業(yè)以及我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革起到了/保駕護(hù)航0的作用。但這項(xiàng)制度在使部分社會(huì)群體獲得了較為充分的收入和服務(wù)保障的同時(shí),也使相當(dāng)一部分/體制外0的、收入不穩(wěn)定的社會(huì)成員被排斥在制度以外。特別是養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn),只覆蓋了不足一半的城市勞動(dòng)力人口,覆蓋的老年人口的比例也普遍很低。不僅造成了政策性的不公平,也帶來(lái)了一些難以解決的遺留問(wèn)題,如大量的非正規(guī)就業(yè)人口以及農(nóng)民工等群體的社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題,在現(xiàn)行的制度下很難被覆蓋進(jìn)來(lái)。我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)制度不僅覆蓋面窄,總的來(lái)看也是一種/錦上添花0的制度,不僅沒(méi)有起到縮小貧富差距、維護(hù)社會(huì)公平的功能和作用,反而存在逆向補(bǔ)償和弱化公平的失衡傾向[2]。

第二,大部分社會(huì)保障項(xiàng)目以地市級(jí),甚至縣級(jí)為單位建立,這顯然難以適應(yīng)建立統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的需要,也難以應(yīng)對(duì)目前大規(guī)模流動(dòng)人口時(shí)代到來(lái)的挑戰(zhàn)。早在1998年國(guó)務(wù)院就作出決策,要求各省區(qū)逐步推行社會(huì)保障基金的省級(jí)統(tǒng)籌。但此后這項(xiàng)工作進(jìn)展速度一直不均衡,只有少數(shù)省市如北京、上海等實(shí)現(xiàn)了真正意義上的省級(jí)統(tǒng)籌,大部分省份仍是市、縣一級(jí)統(tǒng)籌。各地方就依據(jù)本地的實(shí)際,制定或修訂了自己的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳條例或規(guī)定,致使各個(gè)地區(qū)的基本社會(huì)保障覆蓋范圍和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳制度在具體規(guī)定上差別巨大,缺乏統(tǒng)一完善的操作規(guī)則。不僅不能很好地發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)/社會(huì)共濟(jì)0的功能,反而帶來(lái)了社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)難的問(wèn)題,影響了不同地區(qū)參保人員在全國(guó)范圍內(nèi)的自由流動(dòng),不能適應(yīng)地區(qū)之間、多種經(jīng)濟(jì)成分之間共同發(fā)展的要求,不利于形成統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)。

第三,應(yīng)急型社會(huì)政策不利于制度的協(xié)調(diào)和管理。以社會(huì)基金管理為例,根據(jù)5社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例6規(guī)定:/國(guó)務(wù)院勞動(dòng)保障行政部門(mén)負(fù)責(zé)全

二、應(yīng)急型社會(huì)政策的衍生問(wèn)題

無(wú)論是早期的社會(huì)保險(xiǎn),還是后來(lái)的各種社會(huì)救助政策的實(shí)施,我國(guó)大多數(shù)社會(huì)保障項(xiàng)目的選擇和出臺(tái)是為了應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)的問(wèn)題,而不是從長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略視角出發(fā)而制定的。與/摸著石頭過(guò)河0的改革策略一樣,我國(guó)社會(huì)保障制度的改革過(guò)程也是為了應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)一些迫切需要解決的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題而實(shí)施的。應(yīng)急型社會(huì)政策屬于/下游干預(yù)0的政策范疇,即在社會(huì)問(wèn)題發(fā)生以后再予以事后的彌補(bǔ),這樣就很容易陷入/政策衍生問(wèn)題0的怪圈。當(dāng)我們?cè)噲D通過(guò)某一項(xiàng)社會(huì)政策解決一個(gè)問(wèn)題時(shí),往往會(huì)帶來(lái)另外的新的問(wèn)題。這也是盡管我國(guó)社會(huì)政策的推陳出新速度非常之快,但也有很多新的問(wèn)題不能得到及時(shí)有效解決的重要原因之一。

第一,以社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助為主要內(nèi)容的社

¹ 勞動(dòng)與社會(huì)保障部:。

º 農(nóng)村最低生活保障制度從20世紀(jì)90年代初期開(kāi)始在一些省份進(jìn)行試點(diǎn),1996年在民政部的指導(dǎo)下在全國(guó)開(kāi)始

推廣,但一直到2007年之前這項(xiàng)制度一直以地方政府和村組織籌資為主。

/,年8月,山東,

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