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社會保障

張秀蘭,等 改革開放30年:在應(yīng)急中建立的中國社會保障制度

無保障的狀態(tài)。20世紀90年代初期開始,在沿海發(fā)達地區(qū)曾經(jīng)有過農(nóng)村養(yǎng)老保險的探索,但這項制度不僅覆蓋面窄,而且從20世紀90年代后期以來一直處于下滑的趨勢。1998年全國參加社會養(yǎng)老保險的農(nóng)村人口有8025萬人,到2005年下降為5442萬人,全年只有300多萬農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金¹。近年來,針對農(nóng)村貧困人口分布分散、并以老弱病殘為主的特征變化,中央對農(nóng)村貧困群體的社會保障制度非常重視,對農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付力度不斷加大,使農(nóng)村最低生活保障制度由20世紀90年代的農(nóng)村集體福利轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦С值膰腋＠贫?#186;。截至2008年5月,全國31個省(自治區(qū)、直轄市)的2777個縣(市、區(qū))建立了農(nóng)村最低生活保障制度,近1700萬戶和3800萬人納入了農(nóng)村低保范圍»。此外,2003年以來農(nóng)村新型合作醫(yī)療和醫(yī)療救助等衛(wèi)生服務(wù)政策也迅速推開,為解決廣大農(nóng)村人口特別是貧困人口的就醫(yī)問題增加了新的渠道。至此,我國農(nóng)村社會保障制度的框架也已初具雛形,其主要的制度涵蓋了從社會保險(如農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和新型合作醫(yī)療)、社會救助(如農(nóng)村最低生活保障制度、農(nóng)村特困戶生活救助制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度以及農(nóng)村醫(yī)療救助等)到社會福利服務(wù)(如覆蓋全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的敬老院等)的各個方面。

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會保障制度覆蓋的人群非常窄,導(dǎo)致大量的處于政策夾縫中的無保障人群和邊緣貧困人口出現(xiàn)。事實上,無論是社會保險還是社會救助的實施,制度的實施往往伴隨著大量的人群被排除在外的政策結(jié)果。例如,作為國有企業(yè)改革配套制度的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度,的確為國有企業(yè)以及我國的經(jīng)濟體制改革起到了/保駕護航0的作用。但這項制度在使部分社會群體獲得了較為充分的收入和服務(wù)保障的同時,也使相當一部分/體制外0的、收入不穩(wěn)定的社會成員被排斥在制度以外。特別是養(yǎng)老和醫(yī)療保險,只覆蓋了不足一半的城市勞動力人口,覆蓋的老年人口的比例也普遍很低。不僅造成了政策性的不公平,也帶來了一些難以解決的遺留問題,如大量的非正規(guī)就業(yè)人口以及農(nóng)民工等群體的社會保險問題,在現(xiàn)行的制度下很難被覆蓋進來。我國的社會保險制度不僅覆蓋面窄,總的來看也是一種/錦上添花0的制度,不僅沒有起到縮小貧富差距、維護社會公平的功能和作用,反而存在逆向補償和弱化公平的失衡傾向[2]。

第二,大部分社會保障項目以地市級,甚至縣級為單位建立,這顯然難以適應(yīng)建立統(tǒng)一勞動力市場的需要,也難以應(yīng)對目前大規(guī)模流動人口時代到來的挑戰(zhàn)。早在1998年國務(wù)院就作出決策,要求各省區(qū)逐步推行社會保障基金的省級統(tǒng)籌。但此后這項工作進展速度一直不均衡,只有少數(shù)省市如北京、上海等實現(xiàn)了真正意義上的省級統(tǒng)籌,大部分省份仍是市、縣一級統(tǒng)籌。各地方就依據(jù)本地的實際,制定或修訂了自己的社會保險費征繳條例或規(guī)定,致使各個地區(qū)的基本社會保障覆蓋范圍和社會保險費征繳制度在具體規(guī)定上差別巨大,缺乏統(tǒng)一完善的操作規(guī)則。不僅不能很好地發(fā)揮社會保險/社會共濟0的功能,反而帶來了社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)難的問題,影響了不同地區(qū)參保人員在全國范圍內(nèi)的自由流動,不能適應(yīng)地區(qū)之間、多種經(jīng)濟成分之間共同發(fā)展的要求,不利于形成統(tǒng)一的勞動力市場。

第三,應(yīng)急型社會政策不利于制度的協(xié)調(diào)和管理。以社會基金管理為例,根據(jù)5社會保險費征繳暫行條例6規(guī)定:/國務(wù)院勞動保障行政部門負責全

二、應(yīng)急型社會政策的衍生問題

無論是早期的社會保險,還是后來的各種社會救助政策的實施,我國大多數(shù)社會保障項目的選擇和出臺是為了應(yīng)對當時的問題,而不是從長遠的戰(zhàn)略視角出發(fā)而制定的。與/摸著石頭過河0的改革策略一樣,我國社會保障制度的改革過程也是為了應(yīng)對當時一些迫切需要解決的經(jīng)濟和社會問題而實施的。應(yīng)急型社會政策屬于/下游干預(yù)0的政策范疇,即在社會問題發(fā)生以后再予以事后的彌補,這樣就很容易陷入/政策衍生問題0的怪圈。當我們試圖通過某一項社會政策解決一個問題時,往往會帶來另外的新的問題。這也是盡管我國社會政策的推陳出新速度非常之快,但也有很多新的問題不能得到及時有效解決的重要原因之一。

第一,以社會保險和社會救助為主要內(nèi)容的社

¹ 勞動與社會保障部:。

º 農(nóng)村最低生活保障制度從20世紀90年代初期開始在一些省份進行試點,1996年在民政部的指導(dǎo)下在全國開始

推廣,但一直到2007年之前這項制度一直以地方政府和村組織籌資為主。

/,年8月,山東,

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