本文關(guān)鍵詞：進城務(wù)工人員的社會保障問題，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

    摘要：近年來，隨著城鎮(zhèn)社會保障制度改革的不斷推進，農(nóng)村進城務(wù)工人員的社會保障問題日益引起人們的關(guān)注。如何保障這一介于傳統(tǒng)城鄉(xiāng)人口之間的“邊緣群體”的基本生活和權(quán)利，是將其納入城鎮(zhèn)社會保障體系，還是繼續(xù)限制在其戶口所在地農(nóng)村？本文認為應(yīng)逐步吸納這一群體進入城鎮(zhèn)社保網(wǎng)絡(luò)，并進一步從三個方面作了闡述。 

    在中國當前社會保障制度呈現(xiàn)出城鎮(zhèn)、農(nóng)村二元發(fā)展的格局且農(nóng)村社會保障尚處在試點階段的情況下，有一個問題值得理論界及實際工作部門討論研究，即已由農(nóng)村進入城鎮(zhèn)務(wù)工的人員究竟應(yīng)該是進入農(nóng)村社會保障體系還是應(yīng)該進入城鎮(zhèn)社會保障網(wǎng)絡(luò)？本文旨在就這一問題發(fā)表自己的看法。 

    農(nóng)村進城務(wù)工人員是指那些戶口仍在農(nóng)村但已完全脫離或基本脫離傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，主要以在城鎮(zhèn)各類所有制企業(yè)打工、經(jīng)商以及從事其他服務(wù)行業(yè)為生的一類人群。這一群體，是由20世紀80年代初以來不斷涌現(xiàn)的農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移而形成的一個特殊的群體，他們戶口仍在農(nóng)村，甚至還保留著承包耕地，但他們的主要收入來源已是非農(nóng)業(yè)收入。相對于務(wù)農(nóng)者而言，他們是非農(nóng)就業(yè)者，但相對于有城鎮(zhèn)戶口的城鎮(zhèn)居民而言，他們又是農(nóng)村人，筆者稱這一群體為介于城鄉(xiāng)之間的非農(nóng)非城的“邊緣群體”。目前，這一群體從數(shù)量上來說已相當可觀，并呈擴大趨勢。據(jù)報道，從1982年到2000年近20年的時間里，農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移人口2．05億人，預(yù)計今后20年，農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的人口量將可能達到3．3。如何對待這一占總?cè)丝诹种坏娜后w的社會保障問題？是按屬人原則，納入戶口所在地農(nóng)村社會保障體系，還是按屬地原則，吸納進入城鎮(zhèn)社會保障體系？本文的觀點是選擇后者，逐步吸納這一群體進入城鎮(zhèn)社會保障系統(tǒng)。 

    一、吸納農(nóng)村進城務(wù)工人員進入城鎮(zhèn)社保網(wǎng)絡(luò)的必要性分析 

    這種必要性首先來自于這一群體自身對社會保障制度的迫切需要，可從這一群體目前的現(xiàn)狀及所面臨的主要問題中找到答案。 

    農(nóng)村進城務(wù)工人員一般可劃分為四種類型：（1）大中城市各類企業(yè)包括國有企業(yè)、事業(yè)單位、集體企業(yè)、三資企業(yè)、私營乃至個體企業(yè)雇傭的農(nóng)民工（含合同工與長期臨時工）；（2）無雇主雇傭、從事個體經(jīng)營或自謀職業(yè)的進城農(nóng)民，在城市已工作、生活達到一定年限者；（3）進入大中城市城鄉(xiāng)結(jié)合部或衛(wèi)星城鎮(zhèn)的原農(nóng)業(yè)戶口人員，其中也可分有雇主與無雇主兩種；（4）具有一定規(guī)模和年限的聚集在中小城鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的職工，至于在這一群體中的進城不久的那部分原農(nóng)業(yè)戶口人員，流動性最強，部分可能轉(zhuǎn)為前幾類人員，部分可能回原籍務(wù)農(nóng)，故不列為一種類型，也不在本文考查范圍。從以上各類型來看，農(nóng)村進城務(wù)工人員，就整體而言，其主要生活、收入來源已由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向主要依賴于非農(nóng)業(yè)的務(wù)工經(jīng)商活動，就其職業(yè)角色而言也已不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民。雖然他們中一部分人還保留著承包耕地，但種地只是執(zhí)行著最低生活保障功能，是作為規(guī)避城市各種風(fēng)險的避難所而保留的。在這里它替代社會保障制度執(zhí)行著最低生活保障等功能。從這一群體在城鎮(zhèn)的就業(yè)職業(yè)分布來講，雖然分布很廣，但多集中于勞動密集型工業(yè)企業(yè)、建筑業(yè)、批發(fā)及餐飲服務(wù)等行業(yè)，其工作特點是工作量大、工作強度高、工作環(huán)境艱苦，甚至很多還存在安全隱憂，缺乏相應(yīng)的安全保護。因此，這一群體同樣面臨著城鎮(zhèn)勞動者所面臨的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等風(fēng)險問題。另外，就年齡結(jié)構(gòu)而言，這一群體呈現(xiàn)出十分明顯的年輕化的特征。一般來說，進城務(wù)工經(jīng)商的主要是農(nóng)村人口中的青壯年勞動力。據(jù)統(tǒng)計，在這一群體中，20-24歲年齡組的占26．1％，25-29歲年齡組的占20．34％，兩組相加即30歲以下的幾乎占到這一群體的二分之一，余下的部分與城鎮(zhèn)國企職工年齡結(jié)構(gòu)相比，也要年輕得多。這種年齡結(jié)構(gòu)特征帶來的結(jié)果是他們向往城市生活、并不像其父輩那樣熱戀土地，原來就未學(xué)會或隨著日益成為熟練工人而不再具備從事農(nóng)業(yè)勞動的意識和技能，從而在事實上完全失去了對土地的依賴，因而正承受著日益增大的、真正意義上的失業(yè)風(fēng)險。因此，從這一群體目前的狀況而言，既然已脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，也就脫離了傳統(tǒng)土地保障的范圍；既然已進入了城鎮(zhèn)就業(yè)生活領(lǐng)域，也就與城鎮(zhèn)其他勞動者一樣，面臨著城鎮(zhèn)就業(yè)生活中工業(yè)化所帶來的各方面的社會風(fēng)險，客觀上也就有進入防范工業(yè)化城市化勞動風(fēng)險的城鎮(zhèn)社會保障網(wǎng)絡(luò)的需要。 

    這種必要性也可以從社會需要的角度分析： 

    其一，是建立全國統(tǒng)一的勞動力市場的需要。 

    社會主義市場經(jīng)濟體制要求有統(tǒng)一的勞動力市場，勞動力能在全國范圍內(nèi)自由流動。這不僅要求打破城鎮(zhèn)不同所有制性質(zhì)企業(yè)的界限，也要求進一步打破城鄉(xiāng)之間的壁壘。前者經(jīng)過近二十年的改革實踐，尤其是由于城鎮(zhèn)社會保障體系的擴大覆蓋面工作而卓有成效。但對于城鄉(xiāng)壁壘的破除目前少有進展。城鄉(xiāng)壁壘存在的癥結(jié)在于城鄉(xiāng)隔離的戶籍制度以及與這種戶籍制度相伴而生的就業(yè)安置、住房福利分配、子女免費或低收費入學(xué)、醫(yī)療社會保障和其他的補貼、退體養(yǎng)老制度。目前若考慮短期內(nèi)徹底打破這種隔離，取消戶籍限制是不現(xiàn)實的，因為這可能會導(dǎo)致大批農(nóng)村流動人口涌入城市，給城市的公共設(shè)施、安全、就業(yè)及社會保障制度帶來更大的壓力。但若分步驟將已進城務(wù)工經(jīng)商達一定年限的農(nóng)村戶口人員逐步納入城鎮(zhèn)社保系統(tǒng)，先從這一部分人入手解決問題，卻是現(xiàn)實的可以選擇的方案。 

    其二，是推進我國工業(yè)化、城市化進一步發(fā)展的需要。 

    經(jīng)過20余年改革開放的歷程，中國的工業(yè)化發(fā)展已達到工業(yè)化中期的初始階段，但農(nóng)業(yè)勞動力的比重和城鎮(zhèn)人口的比重還仍然停留在工業(yè)化初期水平，中國的城市化進程明顯滯后于工業(yè)化進程和國民經(jīng)濟的發(fā)展。黨的十五屆三中全會《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村若干問題的決定》和五中全會《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》都提出了加快我國城市化的戰(zhàn)略任務(wù)。 

    在即將出臺的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個“五年計劃”和未來15年的長遠規(guī)劃中，城市化將會成為國家的重大發(fā)展戰(zhàn)略選擇之一。中國城市化的任務(wù)，不僅是要把幾億農(nóng)業(yè)勞動者轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動者，而且是把兒億鄉(xiāng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槭墟?zhèn)人口，而合理化解中國的城市化難題，使人口城市化過程與農(nóng)業(yè)勞動力非農(nóng)化過程同步，就必須使這一部分進城農(nóng)民徹底告別土地，變成真正意義上的依賴非農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動生存的“城市”人。為此必須做的一項工作就是給進城的農(nóng)民提供一個基本的生活保障，逐步將他們納入城鎮(zhèn)社會保障網(wǎng)絡(luò)中，使這一部分人徹底告別土地，結(jié)束時城時鄉(xiāng)的“兩棲”生活。 

    其三，是進一步推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要。 

    目前，農(nóng)村進城務(wù)工人員特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工很多都還保留著戶口所在地的承包土地，盡管他們已經(jīng)主要從事非農(nóng)業(yè)勞動，但他們依附于農(nóng)村，他們或利用自己的閑暇時間從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，或利用家庭輔助勞動力來經(jīng)營農(nóng)業(yè)。這種選擇主要是由于他們在城鎮(zhèn)永久性定居、實現(xiàn)社會身份的徹底轉(zhuǎn)換和社會保障等方面還存在著制度性歧視與限制，一旦他們失去了工作，他們?nèi)钥苫剞r(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。正因為如此，耕種土地對于他們來說，不是為了實現(xiàn)家庭利益最大化，而是為了“風(fēng)險最小化”。復(fù)旦大學(xué)人口所通過對中國蘇南地區(qū)土地經(jīng)營方式的研究而提出的“蘇南地區(qū)最低生活保障形態(tài)農(nóng)業(yè)”就是一個恰當?shù)睦C。對于進城務(wù)工者來說，種地只是為了解決家庭吃飯問題，這里執(zhí)行的是保障最低生活的功能，是在現(xiàn)有制度安排下進城農(nóng)民規(guī)避社會生活風(fēng)險的一種行為安排。但這決定了他們對于耕種土地的各種投入：勞動、資金、技術(shù)及管理等都只能是最低的，直接造成了農(nóng)業(yè)的低效率，這不利于農(nóng)業(yè)及農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。而通過吸納這一群體進入城鎮(zhèn)社會保障體系，用現(xiàn)代社會保障替代傳統(tǒng)的土地保障，使這一群體徹底脫離與土地的關(guān)系，有利于土地的規(guī)模經(jīng)營，有利于提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率，推動農(nóng)業(yè)及農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。 

    其四，是城鄉(xiāng)社會保障體系有機銜接的需要。 

    中國的社會保障制度及改革一直沿襲的是以城鄉(xiāng)屬性進行分類的做法，并且從整體上來說對城鎮(zhèn)居民是既全面又慷慨，而農(nóng)村居民始終處于中國社會保障體系的邊緣，有相當部分社會保障的內(nèi)容至今仍然將整個農(nóng)村人口排擠在保障體制以外。城鎮(zhèn)社會保障制度改革自改革開放以來一直在不斷實施過程中，并且新舊制度能有效對接，但在農(nóng)村，自從原有的集體保障和合作醫(yī)療制度隨著以社隊為基礎(chǔ)的集體經(jīng)濟的瓦解而喪失之后，農(nóng)村陷入了不得不依靠單一的傳統(tǒng)家庭保障的境地，真正意義上的社會保障才剛剛起步，統(tǒng)籌層次低，覆蓋面小，共濟性差，管理水平低，可持續(xù)性弱。在這種情況下，將已經(jīng)進城務(wù)工的農(nóng)民強行退回到農(nóng)村社保體系，就低不就高，對這一群體來說起不到社會保障作用。并且這種沿襲城鄉(xiāng)分割的舊的做法還會給今后城鄉(xiāng)社會保障制度的實施操作帶來新的問題和不便。而將這一群體依據(jù)收入來源地原則就地參保，繳納保險金，有利于社保工作的開展，也符合這一群體的心愿和需要。 

    同時，吸納這一群體進入城鎮(zhèn)社保系統(tǒng)，有利于緩解當前城鎮(zhèn)社保壓力。因為進城務(wù)工人員與城鎮(zhèn)國企職工相比，普遍年輕，一旦吸納他們進入，他們將有很長的繳納各種社會保險金特別是養(yǎng)老保險金的積累時期，他們領(lǐng)取養(yǎng)老金的時間普通在30-40年之后，這一較長的緩沖期為解決城鎮(zhèn)社保資金不足提供了可能。 

    此外，吸納進城務(wù)工的農(nóng)民進入城鎮(zhèn)社會保障系統(tǒng)對于城鄉(xiāng)社會安定，規(guī)范農(nóng)民進城行為，減少農(nóng)民盲目流動等等方面都有益處。 

    總之，無論是從農(nóng)村進城務(wù)工人員自身的需求出發(fā)，還是從社會的角度出發(fā)，或者是從今后社會保障制度的順利實施考慮，都應(yīng)該將農(nóng)村進城務(wù)工人員這一群體納入城鎮(zhèn)社會保障體系，而不是“外來務(wù)工人員，原則上在其戶口所在地”參加社會保險。 

    綜合以上理由，筆者認為從長遠看，將進城務(wù)工農(nóng)民這一群體逐步納入城鎮(zhèn)社會保障系統(tǒng)，有利于全國統(tǒng)一的勞動力市場的形成，有利于推進我國的工業(yè)化、城市化進程和城鄉(xiāng)經(jīng)濟的發(fā)展和社會的安定，同時也有利于理順城鄉(xiāng)社會保障系統(tǒng)之間的關(guān)系，更好地保障這一群體的利益。 

    二、吸納農(nóng)村進城務(wù)工人員進入城鎮(zhèn)社保體系的障礙因素分析 

    雖然逐步吸納農(nóng)村進城務(wù)工人員進入城鎮(zhèn)社會保障網(wǎng)絡(luò)順應(yīng)了社會需求和這一群體的愿望，從長遠來看是一種理性的選擇，但在當前仍然存在著種種障礙因素，并且這種障礙有來自于這一群體自身的，也有來自于群體外部的；有主觀觀念方面的，也有客觀環(huán)境、制度方面的；有現(xiàn)實存在的，也有歷史遺留的。認識分析這些障礙因素有利于問題的最終解決。 

    首先，是制度上的障礙。這種障礙主要來自于城鄉(xiāng)隔離的戶籍制度和勞動用工制度。一提起戶口，人們自然會聯(lián)想到就業(yè)、升學(xué)、醫(yī)療、住房、子女上學(xué)等一系列問題，長期以來，戶口就像一桿無形的標尺將人們劃定為有權(quán)利差別的不同社會群體，也正是在這一標尺下已經(jīng)進城工作生活一定年限以上的農(nóng)民仍然被排斥在城市的“圈子”之外。這種城鄉(xiāng)隔離的嚴格的戶籍制度是在上世紀50年代后期根據(jù)當時的國內(nèi)狀況（中蘇關(guān)系惡化以及三年自然災(zāi)害）為了保證城市發(fā)展和社會穩(wěn)定而制定的，旨在阻止農(nóng)民大量的流入城市，幾十年來由此形成的城鄉(xiāng)壁壘嚴重地抑制了生產(chǎn)要素和社會產(chǎn)品的流動，勞動力、資本、土地和技術(shù)在城鄉(xiāng)之間的流動都受到了很大的限制，尤其是勞動力的流動所受限制更大。 

    把數(shù)量龐大并增長迅速的農(nóng)村勞動力禁錮在有限的農(nóng)村土地上，并由此帶來了一系列經(jīng)濟社會問題。戶籍制度以及由此產(chǎn)生的勞動用工制度嚴重制約了全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場的形成。改革至今，農(nóng)村剩余勞動力的持續(xù)向外轉(zhuǎn)移已自發(fā)地打破了這種城鄉(xiāng)二元的就業(yè)格局，但由于戶籍制度對農(nóng)村戶口人員的限制，已經(jīng)進城就業(yè)的農(nóng)民仍然只能是“農(nóng)民工”，無法享受城鎮(zhèn)職工的各種待遇。因此，戶籍制度以及由此衍生的勞動用工制度成為當前農(nóng)民工進入城鎮(zhèn)保障網(wǎng)絡(luò)的頭號障礙。 

    其次，是觀念上的障礙。應(yīng)該說經(jīng)過近幾十年的改革歷程，人們在觀念上已有很大突破，在對待在不同所有制性質(zhì)企業(yè)就業(yè)、對待農(nóng)民進城等事實方面都有了不同于以往計劃經(jīng)濟年代的看法。但在農(nóng)民進城以及是否給予城鎮(zhèn)職工相同的待遇包括社保待遇問題上仍然存在認識上的分歧，進而也構(gòu)成了吸納這一群體進入的一個方面的障礙。從城市職工、居民角度來看，有相當比例的人認為進城農(nóng)民搶了他們的飯碗，特別是這幾年受亞洲金融危機的沖擊及我國國有企業(yè)深化體制改革、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響，城市就業(yè)壓力增大，下崗工人增多，持這一觀念的人因此不少。他們認為在城鎮(zhèn)居民就業(yè)壓力本已增大的情況下，再允許農(nóng)村進城務(wù)工人員合理進入，并允許其參保，更會加劇城市就業(yè)問題。從城鎮(zhèn)政府角度來看，農(nóng)民工進城在為城鎮(zhèn)作出貢獻的同時，也帶來了城市就業(yè)、住房、公共設(shè)施、交通、教育環(huán)境等等各方面的負擔，尤其是在城鎮(zhèn)職工社會保險帳戶經(jīng)常發(fā)生赤字需要政府不得不兜底的情況下，再談吸納進城農(nóng)民工進入城鎮(zhèn)社保體系，政府必然會慎之又慎。而站在雇主方（各類雇傭進城農(nóng)民的企事業(yè)單位）立場來看，由于當前城鎮(zhèn)職工社會保險的籌資原則是政府、個人及單位三方共同負擔，雇主須為單位職工按工資總額的一定比例交納一定的社會保險費，因此，吸納農(nóng)民工進入城鎮(zhèn)社保的做法自然會在此遇到障礙。許多企業(yè)包括國有企業(yè)大量雇傭進城農(nóng)民甚至于將原來的一線工人全部棄之不用，直接原因是企業(yè)大量使用臨時工而不為其辦理相應(yīng)社會保險手續(xù)可以最大限度地降低成本，獲取高額的經(jīng)濟回報。這在個體私營企業(yè)和三資企業(yè)中情況更甚。就進城農(nóng)民本身來講，他們進城要承擔各種名目的收費，加上來自于原籍農(nóng)村的承包地、宅基地的各種負擔本已不輕，在這種情況下在城鎮(zhèn)參保還須交納各種社會保險金，如果宣傳不力、信息失真，很容易與各種城鄉(xiāng)收費相混淆。 

    加上社保費的交納時間與社會保險金的支付時間相距幾十年，而這一群體流動性又強，對未來的預(yù)期不穩(wěn)定，從而也會影響到他們參保的積極性。另外，是經(jīng)濟收入上的障礙。由于社會保險制度的對象是面向在業(yè)勞動者的，也就是說，通過工作取得一定的收入，是參與社會保險的一個先決條件。農(nóng)村進城務(wù)工人員群體排除那些短期流動性過強的部分人，在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商達一定年限者，一般都是有較固定的工作和收入的，因而具備了參與城鎮(zhèn)社會保險的這一前提條件。但同時也應(yīng)看到，在市場經(jīng)濟前提下，就業(yè)的風(fēng)險時時處處存在，尤其是對于進城農(nóng)民這一群體，因為他們普遍文化程度不高，職業(yè)分布主要是在勞動密集型企業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)。工作和收入不穩(wěn)定，就像一把雙刃劍，一方面，正是由于這種不穩(wěn)定的存在，才有進入社會保障網(wǎng)絡(luò)的需要；另一方面，在當前討論是否吸納這一群體進入時，特別是在城鎮(zhèn)社會保險收不抵支的狀況下，這種潛在的危險又有可能使其失去進“門”的資格。因此，經(jīng)濟收入相對不穩(wěn)定也是一個障礙因素。 

    三、吸納農(nóng)村進城務(wù)工人員進入城鎮(zhèn)社保網(wǎng)絡(luò)的途徑 

    鑒于農(nóng)村剩余勞動力的向外轉(zhuǎn)移已是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，順勢吸納進城務(wù)工的農(nóng)民進入城鎮(zhèn)系統(tǒng)也已是必然，同時考慮到目前存在的障礙因素，筆者認為，目前有兩條途徑可供選擇： 

    其一，通過戶籍變更，改革農(nóng)民身份，變成“城里人”，進而進入城鎮(zhèn)社會保障體系。這種途徑是在充分考慮到現(xiàn)有戶籍制度的前提下提出的辦法。它承認現(xiàn)有戶籍制度的合理性，承認并保留了由現(xiàn)存戶籍制度所帶來的城鄉(xiāng)二元分割以及由此帶來的城鄉(xiāng)居民在就業(yè)、住房、醫(yī)療等各方面的社會福利的差別。在此前提下，通過改變戶籍身份，進而進入城鎮(zhèn)系統(tǒng)，也理所當然地進入城鎮(zhèn)社會保障系統(tǒng)。 

    這里的關(guān)鍵是通過何種方式變更戶籍。上世紀50年代初，我國開始工業(yè)化建設(shè)，當時國家曾號召農(nóng)村大量的青壯年勞動力進城支援工業(yè)建設(shè)�！耙晃濉睍r期整個中國的城市容納了兩千多萬進城農(nóng)民，由于國家工業(yè)建設(shè)需要大量的人挖土方、修馬路、蓋房子，所以這些進城農(nóng)民都留下來了。 

    這是我國歷史上最早也是最多吸納農(nóng)民工進城的時期。70年代城市也曾有過招工。招工也可解決戶口問題，但后因財政赤字被迫壓縮、停止。之后，一直保留下來的是農(nóng)轉(zhuǎn)非的辦法，但比例很小，如1978年國家作出的規(guī)定，農(nóng)轉(zhuǎn)非指標為當?shù)爻擎?zhèn)人口的千分之一點五。因此，希圖通過招工、農(nóng)轉(zhuǎn)非等途徑來實現(xiàn)改革開放以來大批進城農(nóng)民的身份轉(zhuǎn)變是不可能的。90年代初期特別是在1992年放開糧油關(guān)系以后，戶籍制度開始松動，在許多省市開始賣戶口，即通過繳納一定的城市增容費來辦理當?shù)氐挠行艨冢兂僧數(shù)爻鞘芯用�，這種方式曾經(jīng)是一批較早進入城鎮(zhèn)且積累了一定經(jīng)濟實力的進城農(nóng)民進入城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)的方式。但能以這種途徑進入城鎮(zhèn)的也只是少數(shù)先富起來的進城農(nóng)民，不適合這一群體的大多數(shù)。 

    今年以來，各地紛紛推出新政策，上海、寧波、烏魯木齊、石家莊等等先后打開戶籍大門，上海改戶籍制為居住地制，寧波取消農(nóng)轉(zhuǎn)非，烏魯木齊只要有合法固定住所和穩(wěn)定收入便可落戶，石家莊市的力度更是前所未有，共推出七條入市標準，其中一條是只要被聘為合同制工人，工作期滿兩年的即可入戶石家莊。 

    這些城市的戶籍制度改革已經(jīng)表明了今后我國戶籍遷移管理制度改革的方向和基本思路，取消以商品糧為標準劃分農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，代之以居住地來劃分城鄉(xiāng)人口，以職業(yè)確定身份，建立以常住戶口、暫居戶口和寄居戶口三種管理形式為基礎(chǔ)的登記制度。逐步實現(xiàn)居民身分證、公民出生證為主的證件化管理，實現(xiàn)以住戶、生活基礎(chǔ)為落戶標準，同時與政策控制相結(jié)合的戶口遷移制度。新的戶籍制度的實現(xiàn)將最終取消農(nóng)民進城落戶的限制。因此，通過變更戶籍從而改變身份進入的途徑隨著城鎮(zhèn)戶籍制度要求的放寬將變得非�，F(xiàn)實可行。 

    其二，通過城鎮(zhèn)社會保障制度的擴面將已在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民工直接納入。 

    這種途徑不考慮現(xiàn)存戶籍制度，也不考慮由此帶來的城鄉(xiāng)人員身份的差別，以同工同權(quán)作為基本出發(fā)點，這種同工同權(quán)既包括同樣享受城鎮(zhèn)社會保障待遇，也還包括進入工會等其他方面的權(quán)利。從長遠看，這是一種符合市場經(jīng)濟要求的方式，有利于全國統(tǒng)一的勞動力市場的形成，有利于打破城鄉(xiāng)壁壘，也有利于體現(xiàn)公民的基本權(quán)利。它繞過了制約當前農(nóng)村戶口人員的戶籍壁壘，無論戶籍制度今后發(fā)生怎樣的變化，而以就業(yè)形式作為標準，以居住地為原則，在同一企業(yè)，無論你是農(nóng)民工還是城鎮(zhèn)職工，享有相同的社會保障待遇。目前，隨著城鎮(zhèn)社會保險覆蓋面由國有企業(yè)、集體企業(yè)向三資企業(yè)、個體私營企業(yè)的逐步擴大，通過這一途徑也正在吸納一批農(nóng)村進城務(wù)工人員進入城鎮(zhèn)社會保險范圍。 

    但是，隨著擴大覆蓋面的進展緩慢，這一途徑也受到限制。主要原因在于：一是受亞洲金融危機的沖擊，城市企業(yè)特別是以出口為導(dǎo)向的三資企業(yè)都受到不同程度的影響，同時國有企業(yè)由于深化企業(yè)制度改革，，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整尚處于嚴重的經(jīng)營困難之中，加上城鎮(zhèn)原有職工及退休人員的社會保障責任，使企業(yè)感到負擔沉重。在這種背景下再吸納進城農(nóng)民工進入社保體系，企業(yè)承擔的社會統(tǒng)籌保險金負擔必然加重。因此擴面工作必然受到影響；二是一部分三資企業(yè)、個體私營業(yè)主出于自身利益最大化的考慮，必然通過不為本企業(yè)農(nóng)民工辦理社會保險的辦法來最大限度降低成本，因為個體私營企業(yè)和三資企業(yè)主繳納社會保險費將直接增加開支，因此，對待擴面必然應(yīng)付了事，只為少數(shù)企業(yè)骨干繳納社會保險統(tǒng)籌費。甚至少數(shù)國有企業(yè)讓大部分城鎮(zhèn)職工下崗，代之以農(nóng)民工，也正是看中了用農(nóng)民工的低成本，包括社會保險費的節(jié)省。而要解決這一難題，發(fā)揮社會保險的強制性作用固然重要，但根本的辦法還在于促進城鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展，進一步改革城鎮(zhèn)就業(yè)制度，剝離職工與企業(yè)的關(guān)系。 

    目前，進城務(wù)工的農(nóng)民主要是以打零工或聘為合同制工人的方式實現(xiàn)就業(yè)的，其余多分布在商業(yè)服務(wù)領(lǐng)域自謀出路，他們的工作也多是填補城鎮(zhèn)職工工作領(lǐng)域的空白，干城鎮(zhèn)職工不愿意干的活。通過進一步深化城鎮(zhèn)就業(yè)制度改革，取消錄用新勞動力的戶口限制，可以給進城農(nóng)民以平等競爭的機會；通過進一步剝離城鎮(zhèn)職工與企業(yè)特別是國有企業(yè)的關(guān)系，來模糊農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工身份上的差異，可以堵塞企業(yè)在用工方面的投機行為；可以通過鼓勵進城農(nóng)民投資辦廠、建店與從事個體經(jīng)營，給予與城鎮(zhèn)居民相同的待遇等進一步擴寬就業(yè)渠道，特別是加快城市商業(yè)、服務(wù)業(yè)的發(fā)展�？傊�，通過繁榮城市經(jīng)濟、破除城鄉(xiāng)身份差異的辦法最后從根本上解決問題，以利于這一途徑的順暢。 

    綜上所述，基于促進全國統(tǒng)一的勞動力市場的進一步形成，加快我國工業(yè)化城市化的步伐以及有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的目的，也為著從根本上解決農(nóng)村進城務(wù)工人員的生活問題，以避免出現(xiàn)類似于國外的城市貧民窟及其相關(guān)社會問題，清除各種障礙，采取一定途徑分批分步驟地吸納進城農(nóng)民進入城鎮(zhèn)社會保障體系是大勢所迫。進城農(nóng)民工在進入城鎮(zhèn)社會保障體系后，也應(yīng)參與養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育、死亡、遺囑等社會保險項目以及進入最低生活保障體系，承擔相同的責任，享受相同的權(quán)利。與此同時，也要考慮到這一群體的流動性相對較強的特點，要保證已進入城鎮(zhèn)社保系統(tǒng)的農(nóng)民工養(yǎng)老、醫(yī)療個人帳戶的全國可轉(zhuǎn)移性，特別是與農(nóng)村社會保障體系的有機銜接。另外，進城務(wù)工者原籍的承包耕地也應(yīng)相應(yīng)退出，實行有償轉(zhuǎn)讓，以保證這一群體徹底從農(nóng)村轉(zhuǎn)移進入城鎮(zhèn)，實現(xiàn)城市化。 

                           （ 來源：農(nóng)業(yè)部信息中心  作者：張啟春 ）

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