本文關(guān)鍵詞：中國社會保障制度的城鄉(xiāng)差異及統(tǒng)籌改革思路，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

中國社會保障制度的城鄉(xiāng)差異及統(tǒng)籌改革思路 投稿：史賲賳

 

 

社會保障作為一種社會制度，其發(fā)展既決定于它所依賴的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也受政治制度的制約。中國現(xiàn)行社會保障制度就是在中國特殊的歷史環(huán)境、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政治制度背景下建立的。五十多年來，該制度一直走的是一條城鄉(xiāng)分割的道路。城市社會保障制度與農(nóng)村社會保障制度存在著巨大…

就業(yè)與社會保障是一個不可分割的有機(jī)整體在市場經(jīng)濟(jì)條件下，社會保障與就業(yè)是一個不可分割的有機(jī)整體。社會保障（主要是各種社會保險，以及包括補(bǔ)充保險和其他職業(yè)福利）通常以就業(yè)為條件，而勞動者的就業(yè)則需要有相應(yīng)的社會保障。一方面，沒有社會保障，個人在就業(yè)市場…

摘要針對汽車操縱穩(wěn)定性試驗(yàn)，設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)向機(jī)器人代替駕駛員操縱方向盤。在完成轉(zhuǎn)向機(jī)器人機(jī)械部分設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行控制器設(shè)計(jì)，并進(jìn)行轉(zhuǎn)角跟蹤測試試驗(yàn)。試驗(yàn)結(jié)果表明：轉(zhuǎn)向機(jī)器人能夠?qū)崿F(xiàn)對方向盤的控制，完成轉(zhuǎn)角的精確輸入。關(guān)鍵詞汽車操縱穩(wěn)定性試驗(yàn)轉(zhuǎn)向機(jī)器人控制器…

 

作者：楊翠迎

浙江大學(xué)學(xué)報：人文社科版 2004年08期

 

　　社會保障作為一種社會制度，其發(fā)展既決定于它所依賴的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也受政治制度的制約。中國現(xiàn)行社會保障制度就是在中國特殊的歷史環(huán)境、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政治制度背景下建立的。五十多年來，該制度一直走的是一條城鄉(xiāng)分割的道路。城市社會保障制度與農(nóng)村社會保障制度存在著巨大差異，并處于嚴(yán)重的失衡狀態(tài)，這既不利于“三農(nóng)”問題的解決，也不利于全面建設(shè)小康社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此，現(xiàn)行中國社會保障制度統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革勢在必行。而對中國社會保障制度的城鄉(xiāng)差異及產(chǎn)生的根源進(jìn)行認(rèn)識、分析與評價，對推進(jìn)中國社會保障制度的改革及實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)籌發(fā)展具有非常重要的意義。

 

 

　　一、中國城鄉(xiāng)社會保障制度的差異表現(xiàn)

 

 

　�。ㄒ唬┍Ｕ夏Ｊ郊捌渥冞w依賴的制度路徑不同

 

 

　　以1951年我國頒布的職工《勞動保險暫行條例》為基點(diǎn)，中國社會保障制度便沿著城鄉(xiāng)兩種不同的路徑發(fā)展、演變。城市社會保障制度模式依賴于城市工業(yè)制度，它隨著企業(yè)生產(chǎn)和分配制度的演變而變遷，大體經(jīng)歷了四個發(fā)展階段，即勞動保險制度→國家責(zé)任性企業(yè)保障制度→企業(yè)責(zé)任性保障制度→社會保障制度[1](p.74)（見表1）。事實(shí)上，我國于1951年設(shè)計(jì)的勞動保險制度，因其基金可在全國范圍內(nèi)調(diào)劑，具有一定的社會機(jī)制性，故有學(xué)者稱這種模式為“企業(yè)＋社會”保障模式[2]。1969年，財(cái)政部規(guī)定企業(yè)不再繳納勞動保險費(fèi)，勞動保險待遇從企業(yè)“營業(yè)外支出”賬戶中列支。由此，勞動保險制度成為完全的企業(yè)保險制度。但由于企業(yè)并非自負(fù)盈虧，其利潤上交國家，同時，虧損也由國家補(bǔ)償，企業(yè)并沒有經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，所以，這一時期的企業(yè)保障實(shí)質(zhì)是一種國家責(zé)任性保障。隨后，20世紀(jì)80年代的經(jīng)濟(jì)體制改革動搖了國家責(zé)任性企業(yè)保障的基礎(chǔ)。由于企業(yè)自負(fù)盈虧，，保險費(fèi)支出增加了企業(yè)成本，影響了企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，于是從1984年開始，勞動部在一些縣市試行退休費(fèi)用的社會統(tǒng)籌，自此也改變了企業(yè)保障的模式。十幾年來的城市社會保障制度改革基本上改變了企業(yè)主導(dǎo)的狀況，逐漸建立了社會主導(dǎo)的保障模式。

 

 

　　與城市不同，農(nóng)村社會保障模式依賴于農(nóng)村土地制度及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式的變革而變化，大體經(jīng)歷了五個階段，即家庭保障＋政府、社區(qū)扶助→集體保障＋國家救助→家庭保障＋國家救助→家庭保障＋社會保障試點(diǎn)→家庭保障＋國家救濟(jì)[1](p.75)（見表1）。但由于以集體所有制為內(nèi)核的農(nóng)村土地制度以及與之相關(guān)聯(lián)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化，從而決定了農(nóng)村以土地經(jīng)營為基礎(chǔ)的家庭保障主導(dǎo)模式?jīng)]有得到根本改變。與城市相比，農(nóng)村社會保障具有以下幾個特點(diǎn)：一是社會化程度低，五十多年來，農(nóng)村的社會保障依然停留在政府、集體或社區(qū)的救濟(jì)和救助的低層次上。二是非制度性，農(nóng)村的社會保障大多不是建立在權(quán)利與義務(wù)對等的正式的制度基礎(chǔ)上，而農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和合作醫(yī)療保險僅在小范圍進(jìn)行試點(diǎn)，并未形成穩(wěn)定而又規(guī)范的制度。三是保障模式改造相對滯后，近幾十年來，中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換和社會變革進(jìn)程加快，尤其是工業(yè)化、城市化程度得到快速提升，而農(nóng)村社會保障模式仍然根植于傳統(tǒng)的自然經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

 

 

　�。ǘ┕芾眢w制上的差別

 

 

　　由于社會保障制度模式的不同，城鄉(xiāng)社會保障管理體制亦有所不同。城市社會保障管理體制由早期的工會管理演變到企業(yè)管理，再由企業(yè)管理演變到勞動、衛(wèi)生、人事、民政等部門的多頭管理。1998年，中國勞動和社會保障部的成立以及對城市社會保障實(shí)行統(tǒng)一管理，標(biāo)志著城市社會保障管理體制已趨于成熟，并走向規(guī)范化的道路。相比之下，農(nóng)村社會保障管理體制較為落后，目前多頭管理的現(xiàn)狀并未改變。國家勞動和社會保障部成立后，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險劃歸由勞動和社會保障部管理，而農(nóng)村社會救助、社會福利仍由民政部門管理，合作醫(yī)療還是由地方政府部門委托衛(wèi)生部門管理。

 

 

　　管理體制是決定社會保障制度效率乃至成敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，勞動和社會保障部的成立也正體現(xiàn)了管理體制的重要性。社會保障制度管理體制中最重要的是社會保障基金的管理，世界上各國社會保障基金的管理體制主要分為由政府管理和由民營的管理公司管理兩大類型。日本的基金管理者是政府，而智利的基金由私營基金管理公司來運(yùn)作[3][4]。目前中國城市的社會保障基金是由中央政府通過勞動和社會保障部統(tǒng)一管理的，而農(nóng)村的社會保障基金則仍然是由地方各級政府的下屬機(jī)構(gòu)來管理。政府成功地管理基金的一個必要條件是監(jiān)管體系的完善，城市社會保障可以通過勞動和社會保障部的運(yùn)作解決監(jiān)管的問題，但農(nóng)村目前由于管理體制分散，要解決基金監(jiān)管問題就比較難[5](p.320)。事實(shí)上，有些地方農(nóng)村社會保障基金被挪用、擠占和揮霍的現(xiàn)象已十分嚴(yán)重。中國農(nóng)村社會保障管理體制問題已經(jīng)成為當(dāng)前農(nóng)村社會保障制度理論與實(shí)踐中亟待解決的問題。

 

 

　　表1　中國城鄉(xiāng)社會保障制度模式的差異

 

 

　　　城市農(nóng)村

 

 

　　制度模式

 

　　　主體內(nèi)容

 

　　　時間

 

　　制度模式

 

　　　主體內(nèi)容時間

 

 

　　　資金來源：企業(yè)家庭保障＋

 

 

　　勞動保險

 

　　　基金范圍：縣、市、省乃至全

 

　　1951-　 政府、社區(qū)

 

　　以土地保障為主，個別特困戶、

 

　　1950-

 

 

　　　國調(diào)劑1968

 

　　扶助　五保戶由民政部門及社區(qū)救濟(jì)

 

　　　1956

 

 

　　　管理體制：工會管理

 

 

　　　以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)為依托，廣大

 

 

　　企業(yè)保障

 

　　　資金來源：企業(yè)營業(yè)外支出

 

　　　1969-　 集體保障＋

 

　　農(nóng)民的生、老、病、死，由“生產(chǎn)

 

 

　�。▏邑�(zé)任）　基金范圍：企業(yè)內(nèi)部分配1979

 

　　國家救助

 

　　　隊(duì)、大隊(duì)、人民公社”三級負(fù)責(zé)；　1956-

 

 

　　　管理體制：企業(yè)直接管理

 

　　　國家對特殊群體如孤寡殘給予

 

　　　1979

 

 

　　　救濟(jì)

 

 

　　企業(yè)保障

 

　　　資金來源：企業(yè)稅前列支1980- 　家庭保障＋

 

　　集體保障瓦解，農(nóng)民又回到家

 

　　　1980-

 

 

　�。ㄆ髽I(yè)責(zé)任）　基金范圍：企業(yè)內(nèi)部分配1984

 

　　國家救助

 

　　　庭保障階段

 

　　　1986

 

 

　　　管理體制：企業(yè)管理

 

 

　　　資金來源：社會、行業(yè)統(tǒng)籌

 

　　　1985- 　家庭保障＋

 

　　以家庭保障為主，在富裕農(nóng)村

 

　　　1987-

 

 

　　社會保障

 

　　　基金范圍：行業(yè)、項(xiàng)目內(nèi)調(diào)劑

 

　　1997

 

　　社會保障

 

　　　地區(qū)試行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制

 

　　　1998

 

 

　　　管理體制：多頭管理

 

　　試點(diǎn)　度，且得到了較快發(fā)展

 

 

　　　資金來源：個人、企業(yè)、國家

 

 

　　社會保障

 

　　　基金范圍：在全國范圍調(diào)劑

 

　　　1998

 

　　家庭保障＋

 

　　農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度停滯，

 

　　　1999

 

 

　　　管理體制：勞動與社會保障

 

　　　至今

 

　　國家救濟(jì)

 

　　　合作醫(yī)療正在試點(diǎn)，實(shí)質(zhì)上農(nóng)

 

　　　至今

 

 

　　部管理

 

　　民又回到家庭保障模式上來

 

 

　　表2　中國城鄉(xiāng)社會保障項(xiàng)目的比較

 

 

　　社會保障項(xiàng)目　城市

 

　　農(nóng)村

 

 

　　養(yǎng)老保險　普遍建立

 

　　有條件地區(qū)建立

 

 

　　醫(yī)療保險　普遍建立

 

　　　個別地區(qū)開展

 

 

　　社會保險

 

　　失業(yè)保險　普遍建立　無

 

 

　　工傷保險　普遍建立　無

 

 

　　生育保險　普遍建立

 

　　　個別地區(qū)開展

 

 

　　職工福利：福利設(shè)施、福利補(bǔ)貼、休假與補(bǔ)貼　公辦福利：五保戶供養(yǎng)、養(yǎng)老院、農(nóng)村社區(qū)服務(wù)等

 

 

　　社會福利

 

　　公辦福利：社會服務(wù)、福利院、敬老院、干休所等

 

　　　教育福利：九年制義務(wù)教育

 

 

　　教育福利：九年制義務(wù)教育

 

 

　　社會救助

 

　　最低生活保障制度和城市扶貧最低生活保障制度、救災(zāi)和扶貧

 

 

　　優(yōu)撫安置

 

　　優(yōu)待、撫恤、安置　優(yōu)待、撫恤、安置

 

 

　　表3　1991-2001年中國城鄉(xiāng)社會保障資金水平的比較

 

 

　　指標(biāo)1991　1992　1993　1994　1995　1996　1997　1998　1999　2000　2001

 

 

　　城市社會保障水平(%) 13.30 14.52 14.87 14.78 14.63 14.38 14.64 15.44 17.42 17.39 17.30

 

 

　　城市人均社會保障支出（元）　250

 

　　332

 

　　437

 

　　580

 

　　710

 

　　802

 

　　890

 

　　987

 

　　1141 1230 1324

 

 

　　農(nóng)村社會保障水平(%) 0.27 0.21 0.17 0.15 0.15 0.17 0.16 0.18 0.16 0.16 0.17

 

 

　　農(nóng)村人均社會保障支出（元）　5.1

 

　　4.7

 

　　4.9

 

　　5.7

 

　　7.4

 

　　9.5

 

　　9.8

 

　　11.2 10.5 11.4 13.2

 

 

　　注：本表根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》1992-2002年相關(guān)資料整理而成。其中城市社會保障支出主要包括在職職工社會保險及福利費(fèi)支出、離退休職工社會保險及福利費(fèi)支出和城市社會救濟(jì)福利費(fèi)支出等三部分，不包括房租補(bǔ)貼、物價補(bǔ)貼、各種實(shí)物補(bǔ)貼、社區(qū)服務(wù)設(shè)施等費(fèi)用項(xiàng)目；農(nóng)村社會保障支出主要包括農(nóng)村社會救濟(jì)及福利支出，1999年以前還包括農(nóng)村社會保障基金會基金額，但不包括農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)公益金用于社會福利、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、農(nóng)村合作醫(yī)療保險等費(fèi)用的項(xiàng)目。

 

 

　　（三）社會保障水平的巨大差異

 

 

　　社會保障水平指社會在一定時期內(nèi)向社會成員所提供的社會保障范圍和社會保障基金的量的總稱。社會保障范圍通常用社會保障項(xiàng)目的多少來反映，社會保障項(xiàng)目越多，社會保障范圍就越廣，社會保障水平就愈高。社會保障基金的量是指社會能夠集中到的用于各種保障項(xiàng)目給付的資金的規(guī)模，一般用人均社會保障支出或社會保障支出與GDP的比值來反映，它的值越大，社會保障水平就越高。

 

 

　　一般而言，社會保障項(xiàng)目按照社會保障制度所應(yīng)付的風(fēng)險事件（如老年、殘疾、死亡、疾病、生育、工業(yè)傷害、失業(yè)、貧困等）分為養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險、失業(yè)保險及社會救助等。中國早期的城市勞動保險制度只涉及到前四項(xiàng)，在幾十年發(fā)展與改革的基礎(chǔ)上，又對貧困和失業(yè)給予了特別的關(guān)注[2]，加強(qiáng)了失業(yè)保險和最低生活保障制度的建設(shè)。目前城市社會保障制度涉及的保障項(xiàng)目已相當(dāng)齊全，而相比之下，農(nóng)村社會保障項(xiàng)目十分缺乏（見表2）。從社會保障資金水平來看（注：由于中國社會保障制度建設(shè)起步較晚，社會保障管理體制分散，加之理論研究相對落后，目前還沒有一套完整的社會保障指標(biāo)體系，由此導(dǎo)致社會保障項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)不全、交叉重疊、統(tǒng)計(jì)口徑不一，且有些統(tǒng)計(jì)資料嚴(yán)重缺失等現(xiàn)象，這給中國社會保障制度的定量研究帶來了很大困難。此處僅根據(jù)目前公認(rèn)的現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)指標(biāo)和相關(guān)資料做一粗淺的計(jì)算，雖然具有一定的局限性，但足可以說明城鄉(xiāng)社會保障資金水平的差距。），1991-2001年，城市人均社會保障支出占人均GDP的比重平均為15%，已經(jīng)達(dá)到某些發(fā)達(dá)國家20世紀(jì)70年代的社會保障水平，而農(nóng)村只有0.18%，城市人均享受的社會保障費(fèi)用支出是農(nóng)村的90倍之多（見表3）。以公共衛(wèi)生投入為例，1998年全國衛(wèi)生總費(fèi)用為3776億元，其中政府投入為587.2億元，用于農(nóng)村的衛(wèi)生費(fèi)用為92.5億元，僅占政府投入的15.9%，5億城市人口享受到的國家公共衛(wèi)生和醫(yī)療投入是8億農(nóng)村人口的6倍[6]。不論從社會保障項(xiàng)目的數(shù)量還是社會保障資金水平來看，中國城鄉(xiāng)社會保障水平的差異都是非常驚人的。

 

 

　　二、中國城鄉(xiāng)社會保障制度的總體評價及其負(fù)面影響

 

 

　　從總體上看，現(xiàn)行中國城鄉(xiāng)社會保障制度的形成及其模式變遷、管理體制、保障水平的巨大差異，都是與中國的二元社會、經(jīng)濟(jì)和政治制度的變遷相一致的。而中國的二元社會、經(jīng)濟(jì)及政治制度結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重失衡，必然導(dǎo)致與之相伴生的社會保障制度結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。城市社會保障受以城市工業(yè)發(fā)展為重心的經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)思想的影響，得到了更多的關(guān)注和較多的社會保障資源分配。而農(nóng)村社會保障受制于農(nóng)村土地制度、農(nóng)村生產(chǎn)方式及生產(chǎn)關(guān)系的影響，沒有得到實(shí)質(zhì)性的改變。這種非均衡的社會保障結(jié)構(gòu)不但難以發(fā)揮其應(yīng)有的保障功能，反而進(jìn)一步加劇了社會結(jié)構(gòu)的二元性。如此惡性循環(huán)，對社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展極其不利。導(dǎo)致這種狀況的根源，在于中國的社會保障制度產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)上，而在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，社會不需要在生產(chǎn)系統(tǒng)之外再建立一套保障系統(tǒng)，而是力圖讓生產(chǎn)系統(tǒng)本身承擔(dān)起社會保障的功能[5](p.308)。因此，社會保障制度與社會生產(chǎn)系統(tǒng)的緊密結(jié)合甚至合二為一，使其無法在城鄉(xiāng)之間或產(chǎn)業(yè)之間發(fā)揮再分配的調(diào)節(jié)作用。

 

 

　　20世紀(jì)80年代以來，中國致力于全面的市場化改革，社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)開始轉(zhuǎn)型，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐漸調(diào)整，但為之服務(wù)的社會保障制度所依托的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)依然沒有得到徹底的改革。由此出現(xiàn)了中國傳統(tǒng)的社會保障與轉(zhuǎn)型中的經(jīng)濟(jì)制度的不合拍。也就是說，中國現(xiàn)行社會保障制度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)改革的需要了。而且因現(xiàn)行社會保障制度結(jié)構(gòu)本身的缺陷及改革的滯后，對中國目前社會經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展具有更加嚴(yán)重的負(fù)面影響。

 

 

　�。ㄒ唬┎荒転檗r(nóng)民提供基本的保障待遇，是極大的社會不公

 

 

　　中國城鄉(xiāng)社會保障制度的非均衡發(fā)展，使得城市居民與農(nóng)民享受著很不公允的社會保障待遇。城市居民不但享有穩(wěn)定的制度保障（參見表1），而且其社會保障水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)民的社會保障水平（參見表2、表3），這對農(nóng)民是極大的不公。保證社會公平是社會保障制度最根本的目標(biāo)，而中國社會保障制度不但不能保證社會公平，反而因結(jié)構(gòu)失衡加劇了社會的不公平程度。有的農(nóng)民因病致貧、因病返貧，甚至因病失去生命；有的老年農(nóng)民被遺棄、虐待，農(nóng)村打老、罵老的現(xiàn)象頻頻發(fā)生，這在很大程度上歸因于農(nóng)民缺乏應(yīng)有的社會保護(hù)和基本的社會保障。事實(shí)上，我國憲法早有規(guī)定，中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。但在農(nóng)村，憲法的相關(guān)規(guī)定并沒有成為政府發(fā)展農(nóng)村社會保障事業(yè)的行為準(zhǔn)繩。在具體操作中，農(nóng)民由于“身份”的制約，沒有真正得到國家應(yīng)當(dāng)為他們提供的社會公共保障，其根源還在于農(nóng)村的社會保障并沒有引起政府的足夠重視。

 

 

　　如今，“三農(nóng)”問題成為困擾政府、學(xué)界及業(yè)界的難題。其實(shí)，解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵，還在于解決農(nóng)民的權(quán)益保障問題。也就是說，要解決“三農(nóng)”問題，就是要以人為本，優(yōu)先解決廣大農(nóng)民生存、發(fā)展所面臨的基本問題，給農(nóng)民以城市居民同等的生存權(quán)利。如果農(nóng)民連最基本的生存權(quán)都得不到保障，“三農(nóng)”問題何以解決？

 

 

　�。ǘ┈F(xiàn)行社會保障制度的收入再分配功能扭曲，進(jìn)一步擴(kuò)大了城鄉(xiāng)居民的收入差距

 

 

　　中國城鄉(xiāng)居民的收入差距是有目共睹的。對城鄉(xiāng)居民收入差距產(chǎn)生和形成的原因，學(xué)界有多種認(rèn)識和看法。歸納起來主要有三：一是受城鄉(xiāng)之間的不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生產(chǎn)力的直接影響；二是由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的壁壘，存在嚴(yán)重的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差；三是農(nóng)民比城市居民承擔(dān)著更重的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。不管何種原因，現(xiàn)實(shí)的最終結(jié)果是農(nóng)民的收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市居民，造成城鄉(xiāng)居民嚴(yán)重的貧富差距。

 

 

　　收入再分配是社會保障制度的核心及實(shí)現(xiàn)其基本目標(biāo)的手段。社會保障制度通過收入再分配的“調(diào)節(jié)器”消除貧富差距，“熨平”社會不公，以實(shí)現(xiàn)保證社會公平和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)。但在實(shí)踐中，中國現(xiàn)行“一邊倒”式的社會保障制度的收入再分配功能嚴(yán)重扭曲，不但沒有發(fā)揮應(yīng)有的調(diào)節(jié)作用，反而因其不公進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)居民的收入差距。1991年至2001年間，中國城鄉(xiāng)居民收入差距呈倒S曲線狀，且有緩慢擴(kuò)大的趨勢（見圖1）。而現(xiàn)行社會保障制度沒有改變這種曲線走勢，相反，更加加劇了曲線上升的趨勢（見圖1）。1994年為曲線的第一個峰點(diǎn)，城鄉(xiāng)居民的收入比為2.86，含社會保障收入后，這一比值上升為3.32，社會保障使城鄉(xiāng)居民收入差距增加了16%；2001年為曲線第二個峰點(diǎn)，其收入比為2.9，而含社會保障收入之后，上升為3.44，社會保障使城鄉(xiāng)居民收入差距增加了18.6%（見表4）。

 

 

　　表4　中國社會保障制度對城鄉(xiāng)居民收入差距的影響

 

 

　　年份1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

 

 

　　城鄉(xiāng)居民收入比 2.40 2.58 2.80 2.86 2.71 2.51 2.47 2.51 2.65 2.79 2.90

 

 

　　含社會保障的收入比 2.73 2.99 3.25 3.32 3.14 2.91 2.88 2.95 3.15 3.32 3.44

 

 

　　資料來源：本表據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》（中國統(tǒng)計(jì)出版社2003年版）有關(guān)資料及表3中有關(guān)數(shù)據(jù)整理而成。

 

 

　　

 

 

　　圖1　中國社會保障制度收入再分配功能的扭曲效應(yīng)

 

 

　　如果考慮城市居民的住房、物價等各種補(bǔ)貼，則社會保障的這一負(fù)面效應(yīng)會更大。此外，兩條曲線走勢相近（見圖1），進(jìn)一步證實(shí)了導(dǎo)致社會保障制度再分配功能扭曲的深層次原因，在于中國的社會保障制度不是一個獨(dú)立的社會服務(wù)體系，而是同社會生產(chǎn)系統(tǒng)緊密結(jié)合的，因此，它無法在城鄉(xiāng)之間發(fā)揮收入再分配的“調(diào)節(jié)器”作用。

 

 

　�。ㄈ┈F(xiàn)行社會保障制度未能有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，反而阻礙了經(jīng)濟(jì)改革的進(jìn)一步深化

 

 

　　促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是社會保障制度的又一重要目標(biāo)。而這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，主要是通過收入再分配的作用使勞動者達(dá)到社會公平，進(jìn)而促進(jìn)社會效率的提高，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但由于中國現(xiàn)行社會保障制度的收入再分配功能扭曲，導(dǎo)致分配結(jié)果既不公平，也缺乏效率，嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。城市社會保障制度是高福利狀態(tài)下的絕對公平，但并未產(chǎn)生預(yù)期的高效率，出現(xiàn)國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重衰退，政府行政部門人浮于事、辦事效率低下等現(xiàn)象。20世紀(jì)90年代以來，政府加大了對國有企事業(yè)單位的改革力度，但由于城市社會保障制度的固態(tài)化，使改革嚴(yán)重受阻，出現(xiàn)國有企事業(yè)單位的下崗人員寧可在家領(lǐng)取救濟(jì)金，也不愿到非國有企業(yè)單位再就業(yè)，有些在國有企事業(yè)單位工作不順心、個人價值實(shí)現(xiàn)不了的，也不愿意向非國有企業(yè)流動的現(xiàn)象。相比之下，因農(nóng)村社會保障制度嚴(yán)重缺失，使得農(nóng)村居民得不到應(yīng)有的保障，從而也難以發(fā)揮效率的優(yōu)勢。農(nóng)村多數(shù)貧困人口終年處于貧困狀態(tài)，農(nóng)村剩余勞動力流動受阻，或者即使大規(guī)模地流轉(zhuǎn)也未產(chǎn)生農(nóng)地集中和規(guī)模化經(jīng)營效應(yīng)。同時，由于農(nóng)村勞動力沒有社會保障待遇，城市非國有用人企業(yè)出于降低成本的理性選擇，寧可招收農(nóng)民工，也不愿招收國有企事業(yè)單位的下崗分流人員，形成了城市下崗分流人員就業(yè)難，而民工潮有增無減的現(xiàn)象。這種狀況既不利于國有企事業(yè)單位的改革，也不利于農(nóng)村工業(yè)化和城市化的發(fā)展。

 

 

　　顯然，中國現(xiàn)行社會保障制度已不能適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，其改革已嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)的改革與發(fā)展。目前急需加強(qiáng)對現(xiàn)行社會保障制度的改革步伐，需要在社會生產(chǎn)系統(tǒng)之外，為既包括城市居民，也包括農(nóng)村居民的所有勞動者建立一體化的社會保障體系。

 

 

　�。ㄋ模┈F(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的社會保障制度，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

 

 

　　進(jìn)入新世紀(jì)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、建設(shè)全面的小康社會，是中國社會發(fā)展的關(guān)鍵及現(xiàn)階段的目標(biāo)。然而在城鄉(xiāng)制度安排上，延續(xù)了五十多年的社會保障制度及與之相關(guān)的戶籍制度、農(nóng)業(yè)稅收制度、土地制度等，仍然是城鄉(xiāng)融合、統(tǒng)籌發(fā)展的嚴(yán)重障礙。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，就是要求勞動力、資本、土地和技術(shù)等要素在城鄉(xiāng)之間能夠合理流動，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性互動。而社會保障制度的嚴(yán)重失衡及戶籍制度改革的滯后，首先限制和阻礙了勞動力要素的流動，不利于全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場的形成。目前大量的剩余勞動力仍滯留在農(nóng)村，造成勞動力資源的極大浪費(fèi)，而另一方面，即使由于農(nóng)村資源的擠壓和城市生活的拉力，使一部分剩余勞動力流動到城市，但這些勞動力也只能以“二等”身份在城市里從事著那些城市居民不愿意干的臟、苦、累的工作。盡管他們?yōu)楝F(xiàn)代化的城市建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)，但他們還是無法被城市接納，不能同城市居民享有平等的生存權(quán)利。近年來，盡管中國在社會保障制度、戶籍制度等方面作過許多的努力，一些政策限制也有所松動，但力度不夠大，二元結(jié)構(gòu)依然存在。

 

 

　　二元結(jié)構(gòu)是中國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的制度性痼疾。城鄉(xiāng)分割的社會保障制度自然是中國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一大障礙。因?yàn)樯鐣Ｕ现贫葹榻?jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供保障服務(wù)，如果城市社會保障制度和農(nóng)村社會保障制度不能統(tǒng)籌規(guī)劃，二元狀態(tài)得不到根本性改變，則中國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會統(tǒng)籌發(fā)展就很難保證。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，必然要先統(tǒng)籌改革城鄉(xiāng)社會保障制度，實(shí)現(xiàn)社會保障制度的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)與均衡。

 

 

　　三、中國社會保障制度統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)改革的思路與建議

 

 

　　不論是從城鄉(xiāng)社會保障制度的功能缺陷及對社會經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響看，還是從社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及發(fā)展的形勢需要看，中國現(xiàn)行社會保障制度改革都迫在眉睫。中國現(xiàn)行社會保障制度改革必須盡快改變城鄉(xiāng)分割的二元狀態(tài)，必須在社會生產(chǎn)系統(tǒng)之外，搭建城鄉(xiāng)一體的社會保障制度體系平臺。

 

 

　　但任何社會制度變遷都有一個漸進(jìn)的過程，社會保障制度要實(shí)現(xiàn)一體化，也需要漫長的過程。因而，近期中國社會保障制度改革的目標(biāo)，應(yīng)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度，促進(jìn)兩者相互協(xié)調(diào)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就必須堅(jiān)持一體化的政策導(dǎo)向，從實(shí)際出發(fā)，實(shí)行城鄉(xiāng)有別的策略，按照逐步完善、逐步過渡的原則，逐漸改變城鄉(xiāng)社會保障制度失衡的狀態(tài)。當(dāng)前城市社會保障制度改革的重點(diǎn)應(yīng)是：第一，優(yōu)化和整合城市社會保障和福利項(xiàng)目，避免社會保障項(xiàng)目的交叉重疊造成資源的極大浪費(fèi)。目前城市社會保障和福利項(xiàng)目龐雜、種類繁多，不利于政府對社會保障事業(yè)的管理和社會保障水平的控制。目前應(yīng)對城市社會保障項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整和改革，對過去的一些保障項(xiàng)目該合并的合并，該取消的取消，該增加的增加，目標(biāo)是使社會保障制度項(xiàng)目規(guī)范，政府易于管理和調(diào)控。第二，適時控制城市社會保障水平增長的速度，使之與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)。與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比較，城市社會保障水平增長速度過快，已經(jīng)超越了國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如1992年，城市社會保障水平為14.52%（見表3），已經(jīng)超出了1992年中國社會保障適度水平的上限11.31%[7](p.123)3.21個百分點(diǎn)。第三，應(yīng)將農(nóng)民工納入城市社會保障體系。越來越多的農(nóng)村勞動力進(jìn)入城市，農(nóng)民工的養(yǎng)老和醫(yī)療保障是迫切需要解決的問題。應(yīng)從城鄉(xiāng)銜接的角度出發(fā)，對事實(shí)上已經(jīng)長期在城市工作和生活的農(nóng)民工予以養(yǎng)老，將他們的醫(yī)療保障納入城市社會保障范圍之中。

 

 

　　與城市相反，當(dāng)前農(nóng)村社會保障工作的重點(diǎn)應(yīng)是加強(qiáng)社會保障制度建設(shè)，提高社會保障水平。第一，應(yīng)加快建立和完善農(nóng)村最低生活保障及救災(zāi)制度。最低生活保障是國民應(yīng)該享有的基本權(quán)利，是農(nóng)村居民維持生存的最后防線。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，可以根據(jù)情況適時地實(shí)現(xiàn)與城市最低生活保障制度的銜接。對于經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)村地區(qū)，應(yīng)加大中央財(cái)政支持力度，促進(jìn)該項(xiàng)制度的建立。與此同時，不論是發(fā)達(dá)地區(qū)還是貧困地區(qū)，都要加強(qiáng)救災(zāi)制度的建設(shè)，重點(diǎn)改變傳統(tǒng)的救災(zāi)模式，提高救災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)，控制和防范救濟(jì)款的流失，盡可能減少因?yàn)?zāi)致貧的現(xiàn)象。第二，盡快建立農(nóng)村社會醫(yī)療保障制度。農(nóng)村社會醫(yī)療保障制度建設(shè)與發(fā)展的重點(diǎn)在于建立以大病統(tǒng)籌為主的互助合作醫(yī)療保險制度模式。條件成熟的農(nóng)村地區(qū)，可以考慮和城市基本醫(yī)療保險制度接軌；對于經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)，重點(diǎn)要加強(qiáng)醫(yī)療保險制度的建設(shè)和資金的投入。中央可以按照地區(qū)差別，通過轉(zhuǎn)移支付的方式對貧困農(nóng)村合作醫(yī)療保險進(jìn)行補(bǔ)貼。第三，建立和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。中國民政部于1987年開始在部分地區(qū)試點(diǎn)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，已經(jīng)過十幾年的實(shí)踐與探索，盡管存在諸多問題，但也總結(jié)了不少經(jīng)驗(yàn)，而且在一些發(fā)達(dá)地區(qū)（如江蘇、浙江等農(nóng)村）得到了很好的發(fā)展。因而，筆者認(rèn)為，應(yīng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)加大地方政府的投資力度，繼續(xù)推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，并隨著農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，適時與城市養(yǎng)老保險制度進(jìn)行銜接。尤其是對城市化過程中所產(chǎn)生的失地農(nóng)民，可根據(jù)其意愿，將農(nóng)民所交納的保險費(fèi)折算成基本養(yǎng)老保險繳費(fèi)年限，逐漸向城市養(yǎng)老保險制度過渡，從而在發(fā)達(dá)地區(qū)率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的養(yǎng)老保險制度。在經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)，由于農(nóng)村集體與農(nóng)民經(jīng)濟(jì)水平相對較低，不完全具備開展社會養(yǎng)老保險條件的，應(yīng)采取家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和社會養(yǎng)老保險相結(jié)合的模式，逐步提高社會化養(yǎng)老的水平。目前，這些地區(qū)應(yīng)樹立家庭養(yǎng)老的觀念，鞏固家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)地位，使其繼續(xù)發(fā)揮養(yǎng)老的主導(dǎo)作用。落后地區(qū)農(nóng)村家庭養(yǎng)老保障的實(shí)質(zhì)是土地保障，因此，完善落后地區(qū)土地制度，強(qiáng)化農(nóng)村土地保障的功能尤為重要。同時，要盡快加強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老的文化建設(shè)和服務(wù)理念，發(fā)揮社區(qū)養(yǎng)老的補(bǔ)充作用。對于貧困地區(qū)的社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，政府應(yīng)給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政投入，增強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老功能及建設(shè)的后勁。與此同時，隨著貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)條件的逐漸改善，可以引導(dǎo)和鼓勵其適當(dāng)開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，逐步實(shí)現(xiàn)與城市社會養(yǎng)老保險銜接，向城鄉(xiāng)一體的養(yǎng)老保險制度過渡。

 

 

　　需要強(qiáng)調(diào)的是，制約農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的關(guān)鍵因素是資金問題。與多數(shù)學(xué)者的觀點(diǎn)相反，筆者認(rèn)為，在中國農(nóng)村社會轉(zhuǎn)軌、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的特殊階段，政府應(yīng)克服困難，取消借口和理由，改變觀念，加大中央財(cái)政對社會保障制度建設(shè)的轉(zhuǎn)移支付力度，尤其要向貧困地區(qū)農(nóng)村傾斜，促進(jìn)農(nóng)村社會保障制度的全面和快速建立。否則，單純依靠農(nóng)村集體、社區(qū)或農(nóng)民個人的力量，農(nóng)村社會保障制度建設(shè)只會與城市差距越來越大，“三農(nóng)”問題會越變越糟，社會發(fā)展會越發(fā)不協(xié)調(diào)。與此同時，應(yīng)將農(nóng)村社會保障制度建設(shè)納入法制化軌道，給予法律保證。

 

作者介紹：楊翠迎　浙江大學(xué)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)村發(fā)展研究中心

 

社會保障作為一種社會制度，其發(fā)展既決定于它所依賴的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也受政治制度的制約。中國現(xiàn)行社會保障制度就是在中國特殊的歷史環(huán)境、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政治制度背景下建立的。五十多年來，該制度一直走的是一條城鄉(xiāng)分割的道路。城市社會保障制度與農(nóng)村社會保障制度存在著巨大…

社會保障作為一種社會制度，其發(fā)展既決定于它所依賴的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也受政治制度的制約。中國現(xiàn)行社會保障制度就是在中國特殊的歷史環(huán)境、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政治制度背景下建立的。五十多年來，該制度一直走的是一條城鄉(xiāng)分割的道路。城市社會保障制度與農(nóng)村社會保障制度存在著巨大…

社會保障作為一種社會制度，其發(fā)展既決定于它所依賴的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也受政治制度的制約。中國現(xiàn)行社會保障制度就是在中國特殊的歷史環(huán)境、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政治制度背景下建立的。五十多年來，該制度一直走的是一條城鄉(xiāng)分割的道路。城市社會保障制度與農(nóng)村社會保障制度存在著巨大…

 

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本文編號：172291