本文關(guān)鍵詞：非營利組織參與社會保障的理論基礎(chǔ)與實現(xiàn)路徑，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

以使救助資金真正發(fā)放給被救助主體。[65]這些程序機制的設(shè)定不僅使各主體明確如何申請、如何審查、如何回復(fù)，合理規(guī)制組織活動，也有利于提高結(jié)果的公平、公正和可接受性，實現(xiàn)實體公正與程序公正的統(tǒng)一。

　　 轉(zhuǎn)型期社會救助更多的表現(xiàn)為直接的金錢和物資救濟，作為資金和物資一般提供主體的政府部門深受計劃經(jīng)濟和人治思想殘余的影響，存在行政權(quán)力恣意的風(fēng)險，對社會救助權(quán)益的實現(xiàn)形成嚴重的阻礙�！俺绦虻膶嵸|(zhì)是管理和決定的非人情化”。[66]正當(dāng)程序?qū)φ畽?quán)力的恣意行使具有先天的控制性。在程序法治理念導(dǎo)引下，以預(yù)防和控制權(quán)力恣意、實現(xiàn)社會被救助主體權(quán)利最優(yōu)化保障為目標的社會救助正當(dāng)程序的構(gòu)建便成為我國社會救助立法的題中之義�！墩髑笠庖姼濉分嘘P(guān)于限制政府濫用救助權(quán)力的程序——不論是政府救助資金的確定程序、變更程序還是有關(guān)政府救助不利或救助資金濫用責(zé)任的追究程序都處于空白。結(jié)合《征求意見稿》完善社會救助相關(guān)程序立法應(yīng)從以下幾點著手：首先，必須將各級救助資金納入預(yù)算程序，使政府社會救助資金的總量透明化，同時增加救助資金變更和執(zhí)行的程序以及各級政府間轉(zhuǎn)移支付的規(guī)定，保證在政策變動導(dǎo)致各部門或各級政府財政責(zé)任不平衡的情況下救助資金流動的暢通；其次，明確救助標準設(shè)立、變更和執(zhí)行的程序，減少政府權(quán)力濫用的可能；再次，完善社會救助事后救濟程序，如對救助行政過程中的復(fù)核、復(fù)議程序的完善，就對政府互相推諉責(zé)任或過分依賴行政強制具有重要的限制作用；最后，加強社會救助的法律監(jiān)督程序的構(gòu)建。《征求意見稿》對社會救助監(jiān)督程序僅在第9條規(guī)定了救助資金使用的監(jiān)督機關(guān)為各級政府財政部門和審計機關(guān)，不免有“自己監(jiān)督自己”之嫌。要想使監(jiān)督程序發(fā)揮應(yīng)有作用，在發(fā)揮財政部門和審計部門政府內(nèi)部監(jiān)督作用的同時，還必須調(diào)動人大和社會組織等多元化監(jiān)督力量，建立說明理由程序——即被救助主體對社會救助機關(guān)作出的救助決定不認同可要求其說明理由，提升社會救助的實效。

　　

　　 七、結(jié)  語

　　 《征求意見稿》頒布已有五年，雖然近來一些社會救助立法的出臺對推進社會救助活動發(fā)揮了積極作用，國內(nèi)某些地方社會救助制度的超前改革、實踐和立法的經(jīng)驗也值得總結(jié)、借鑒，但社會救助基本法依舊未出臺，不禁昭示出社會救助立法背后的重重阻力以及對法理念的漠視。轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的時代背景要求盡快實現(xiàn)分配正義、縮小貧富差距、維護社會穩(wěn)定，這無形當(dāng)中成為了社會救助法出臺的“催化劑”；且隨著社會主義法律體系的形成，作為七大部門法之一的社會法要求社會救助法的建構(gòu)、完善亦是題中之意；國家財政實力的逐步雄厚更為社會救助活動提供了物質(zhì)保障，使得社會救助行為具有現(xiàn)實性和可行性。立足于我國轉(zhuǎn)型時期特有的社會現(xiàn)實，系統(tǒng)的闡釋社會救助立法的基本價值理念，建構(gòu)一套包含法理念和技術(shù)規(guī)則的理論體系，不僅是社會救助法理論研究的核心命題[67]，更有助于在價值導(dǎo)向與具體制度設(shè)計上推動我國社會救助法的出臺與完善。

　　 值得指出的是，從法理念上把握整個社會救助法的制定，雖然可以指導(dǎo)并影響具體法律規(guī)范和法律制度的建構(gòu)甚至實施，但卻不能代替法律規(guī)范、法律制度本身。社會救助立法理念與法律制度不能混同。本文在具體社會救助法律制度設(shè)計和法律條文創(chuàng)設(shè)領(lǐng)域上的的探討有限，更多的是制度建構(gòu)上的示例或方法論上的宣導(dǎo)。因此，以相應(yīng)的法理念作指導(dǎo)，社會救助立法仍應(yīng)考慮并注意與其他相關(guān)法律制度（理念）的銜接（如社會保險法、收養(yǎng)法、侵權(quán)法、財稅法和戶籍制度等），改變以往與其他法律之間存在錯位、矛盾和脫節(jié)的現(xiàn)象，從而增強未來社會救助法適用過程中的可操作性和可實用性。

　　

　　 注釋:

　　 [1] 史尚寬：《法律之理念與經(jīng)驗主義之綜合》，載刁榮華主編：《中西法律思想論集》，臺北漢林出版社1984年版，第259頁。

　　 [2] 自1994年始，《社會救濟法》先后列入八屆、九屆、十屆全國人大常委會立法規(guī)劃。2005年更名為《社會救助法》。2006年全國人大內(nèi)務(wù)司介入社會救助法立法工作并進行了相關(guān)立法調(diào)研。2008年民政部公布《中國人民共和國社會救助法（征求意見稿）》（下文稱《征求意見稿》）向社會征求意見，列入十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃。2009年11月和2010年11月，國務(wù)院常務(wù)會議先后兩次對社會救助法草案進行審議，提出需要進一步論證的有關(guān)問題。國務(wù)院法制辦和民政部針對有關(guān)問題對草案作進一步修改，被列入2011年全國人大立法工作計劃。2013年5月民政部會同有關(guān)部門研究起草了社會救助法草案送審稿，并已經(jīng)報送國務(wù)院并轉(zhuǎn)法制辦研究辦理。

　　 [3] 參見史際春、李青山：《論經(jīng)濟法的理念》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》2003年第3期，第48頁。

　　 [4] 社會學(xué)者研究指出，我國轉(zhuǎn)型期 “斷裂”社會的特征主要表現(xiàn)為：經(jīng)濟發(fā)展引發(fā)貧富懸殊，造成社會不公心理日益普遍；經(jīng)濟發(fā)展引發(fā)環(huán)境污染，影響可持續(xù)發(fā)展；經(jīng)濟發(fā)展導(dǎo)致利益分化加劇，社會矛盾日益明顯等等。參見孫立平：《斷裂——20世紀90年代以來的中國社會》，社會科學(xué)文獻出版社2004年版，第1-29頁。

　　 [5] 黨的十八大報告中指出，“社會保障是保障人民生活、調(diào)節(jié)社會分配的一項基本制度”、“要堅持全覆蓋、�；�、多層次、可持續(xù)方針，以增強公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。完善社會救助體系，支持發(fā)展慈善事業(yè)�！�

　　 [6] 參見劉翠霄：《社會保障制度是經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的法治基礎(chǔ)》，《法學(xué)研究》2011年第3期，第38-42頁。

　　 [7] 參見[英]洛克：《政府論》（下篇），葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，商務(wù)印書館2010年版，第77-80頁。

　　 [8] 參見[美]菲利克斯·格羅斯：《公民與國家——民族、部族和族屬身份》，王建娥、魏強譯，新華出版社2003年版，第31頁。

　　 [9] 社會中間層主體是指“獨立于政府與市場主體，為政府干預(yù)市場、市場影響政府和市場主體之間相互聯(lián)系起中介作用的主體”，具有中介性、公共性、民間性等特征。參見王全興：《經(jīng)濟法基礎(chǔ)理論專題研究》，中國檢察出版社2002年版，第524-531頁。

[10] 參見王素芬：《非營利組織參與社會保障的理論基礎(chǔ)與實現(xiàn)路徑》，《當(dāng)代法學(xué)》2012年第3期，第96-98頁。

　　 [11] 福利多元組合理論強調(diào)社會福利的來源應(yīng)由政府轉(zhuǎn)化為政府、社會與市場主體的多元化的組合。參見[丹麥]安德森：《福利資本主義的三個世界》

　　 引言：問題與背景

　　 法的制定是一種合目的性行為，是在一定法理念的指導(dǎo)下進行的。法理念是一種高度系統(tǒng)化、抽象化的終極法律意識，是對法的本質(zhì)的一種深刻反映，是法的生命之所在，正所謂“法律制度乃運用之最高原理，為之法律之理念”[1]。法理念的研究目的在于為法的制定與實施提供思想引導(dǎo)。社會救助立法作為當(dāng)前我國重要的社會立法內(nèi)容，幾經(jīng)討論，卻至今懸而未決[2]，其中面臨的諸多難題甚至阻力備受矚目。只有在理念上突破相關(guān)思維的束縛，從法的本質(zhì)上深化立法理念的變革，社會救助立法能的創(chuàng)設(shè)和完善才具有可行性與合理性。

　　 社會救助法理念的提煉、厘定和形成不僅僅受制于法的宗旨，更依賴于特定的社會經(jīng)濟發(fā)展背景。因為任何法理念都是建立在一定階段既定的社會經(jīng)濟條件之上，都是人們主觀上對客觀法現(xiàn)象的一種反映[3]。不同社會救助制度的建構(gòu)，都會有相應(yīng)理念和背景的支撐，從而在闡釋社會救助制度出發(fā)點和歸宿的同時，亦可窺探其在此背景中發(fā)展的方向。轉(zhuǎn)型期我國社會發(fā)展與經(jīng)濟增長相脫節(jié)，社會資源分配不公，弱勢群體被甩到社會結(jié)構(gòu)之外，呈現(xiàn)出“斷裂”的特征[4]。因而強調(diào)社會和諧、加強民生保障以及維護社會安全是當(dāng)前我國經(jīng)濟社會發(fā)展和法律制定、實施的核心目標。[5]鑒于社會保障制度是經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的法治基礎(chǔ)，對減少貧困、縮小貧富差距、促進經(jīng)濟發(fā)展、維護社會穩(wěn)定具有重要作用[6]，因此，加快推進社會救助立法，完善社會保障法律體系，進而維護人權(quán)、改善民生、促進文明，已成為我國法制建設(shè)的必然邏輯和目標導(dǎo)向。

　　 在這樣的背景下，社會救助立法理念及其向度必須高度關(guān)注“中國問題”。國家應(yīng)在社會救助責(zé)任上彰顯國家責(zé)任，保證社會救助機制的合理運行；在救助對象上注重農(nóng)民（村）問題，推進社會救助的城鄉(xiāng)一體化；在救助方式上倡導(dǎo)造血手段，促進社會救助公平與效率的統(tǒng)一；在救助內(nèi)容上突出常規(guī)措施，實現(xiàn)社會救助的規(guī)范化、普適化；在救助功能上推崇社會底線救助，保障被救助主體的人權(quán)；在救助價值目標上強調(diào)程序正義，確保社會救助的公平、公正。我國社會救助法《征求意見稿》與社會救助制度的構(gòu)建在立法技術(shù)上認真考量這些重要元素。

　　

　　 一、國家與社會并重理念及責(zé)任體系的明確

　　 （一）救助責(zé)任理念：國家與社會并重

　　 現(xiàn)代社會救助對國家而言是一種行政給付行為，天然就是國家的責(zé)任，正如洛克認為，人們將自然狀態(tài)中享有的權(quán)利讓渡給國家是為了更好地保護自己，而國家的存在亦只能是為了實現(xiàn)民眾的和平、安全和公共福利。[7]隨著社會發(fā)展，社會分工越來越細致，單獨個體對自身存在的社會條件的影響越來越弱，市場的負外部性（貧困、資源分配的不公平等）日益顯現(xiàn)，社會救助無疑成為國家干預(yù)分配、實現(xiàn)社會公平的重要方式。在社會救助法治實踐中，除了受助對象，國家（主要是指政府及其職能部門）往往是最積極和最根本的救助主體，是社會救助責(zé)任最基本的承當(dāng)者。

　　 然而，過于強化國家社會救助責(zé)任也可能走向反面，如歐洲所實施的“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠撸统霈F(xiàn)有限社會救助資源配置的失靈。且囿于實現(xiàn)國家意志的政府是由一小部分人組成，其既可以在法律范圍內(nèi)活動，也能以不加約束的個人意志進行統(tǒng)治，[8]故國家的社會救助有時難免流于形式或功利化，加上現(xiàn)代政府也會受制于財政負擔(dān)等因素，實行國家包攬社會救助很可能出現(xiàn)力不從心的狀況。在政府與市場的社會救助出現(xiàn)“盲點”時，作為主體參與自我利益配置機制而建構(gòu)的社會中間層主體[9]的出現(xiàn)，則對政府與市場在社會救助中的失靈作出了必要的補充和回應(yīng)。社會組織之所以有此功能，從法益角度，其是基于對主體的博愛而建構(gòu)，以實現(xiàn)主體生存權(quán)和平等發(fā)展權(quán)為最終目標，與社會救助法法益內(nèi)在契合，天然具有正義性；從功能角度，與市場相比，社會組織不以贏利為目的，不存在市場提供公共物品失靈的現(xiàn)象，保障了社會救助資源的有效供給，與政府相比，其具有更大的靈活性和活動范圍，彌補了政府作用域的不足；從效率角度，社會組織克服了市場和過于強調(diào)國家單一主體在社會救助中的無效率，促進了社會救助供給的多元化，有助于平衡各方利益并達到利益配置的帕累托最優(yōu)。[10]

　　 在現(xiàn)代社會救助立法中，強調(diào)國家與社會救助責(zé)任并重理念，構(gòu)建“政府——社會中間層主體——市場主體”的多元化社會救助主體，對于實現(xiàn)各救助主體間的良性互動和功能互補具有重要作用。安德森的合作模式理論以及Rose、Evers等人的福利多元組合理論對社會救助中國家與社會責(zé)任并重理念作出了系統(tǒng)且合理的闡釋[11]：國家除了提供救助資金外，最大的職責(zé)是為社會救助提供政策、法律等方向上的引導(dǎo)和監(jiān)管；社會組織則是國家與民眾間協(xié)調(diào)的橋梁，國家通過社會組織協(xié)調(diào)社會救助活動、增強救助效果，民眾也借助社會組織對國家的救助活動予以監(jiān)督，使國家權(quán)力受到社會多元權(quán)利的制衡[12]，同時，社會主體擴充了救助資金的來源，彌補了國家在救助中信息的不對稱，實現(xiàn)了救助活動的合理化；另外，市場與市場主體的作用不可或缺，一般的市場主體為政府和社會組織實現(xiàn)更高效的社會救助提供了可能。[13]

　　 （二）彰顯政府責(zé)任以促進責(zé)任體系的明確

　　 強調(diào)國家與社會責(zé)任并重理念已成為各國社會救助立法的共識。面對轉(zhuǎn)型時期被救助群體基數(shù)龐大、社會組織力量薄弱、社會資源大多為政府控制等客觀現(xiàn)實，我國社會救助立法應(yīng)彰顯國家救助理念，突出政府的社會救助職責(zé)[14]。國家實現(xiàn)社會正義主要有兩種表現(xiàn)形式：給付責(zé)任和保障責(zé)任[15]，這為社會救助立法中明確政府救助責(zé)任指明了方向。

　　 第一，明確政府作為社會救助主體并合理安排其給付責(zé)任�！艾F(xiàn)代社會保障制度的確立與發(fā)展表明，慈悲已經(jīng)升華為正義與平等，而正義與平等已成為制度化的公理”。[16]因此，現(xiàn)代社會救助不是施舍而是權(quán)利，明確政府社會救助給付責(zé)任至關(guān)重要。由于社會力量救助實質(zhì)上是一種道德性救助，“援助的性質(zhì)和范圍都是沒有規(guī)定和不確定的”，被救助者“不具有從私人資源那里獲得救助的權(quán)利或權(quán)力授予”，[17]故社會力量救助只能是一種補充性的救助，政府在社會救助中才是最基礎(chǔ)的責(zé)任主體，具有兜底作用。在社會救助資金（物質(zhì)）的提供主體方面，現(xiàn)有的《征求意見稿》第9條“以地方政府預(yù)算為主”的規(guī)定過于籠統(tǒng)，亟待明確各級政府職責(zé)，特別是對于救助資助資金或物質(zhì)予以嚴格的法治化監(jiān)管[18]。此外，資金主要由地方政府提供亦不合理。我國財政主要集中于中央政府，且各地政府的財政能力差距，必然使得各地救助標準、效果不一，從而有悖社會救助立法的法益目標。因此，在我國實行財政分權(quán)的體制框架下，建構(gòu)以中央政府為主要的社會救助資金提供主體，根據(jù)地方政府的具體情形，在中央與地方間采用不同比率來配置社會救助資金的模式，對實現(xiàn)社會救助的公平合理較為有利，也具有可行性。

　　 第二，明確政府在社會救助活動中的引導(dǎo)與監(jiān)管責(zé)任。現(xiàn)階段，政府對社會救助活動的保障責(zé)任主要表現(xiàn)為引導(dǎo)、規(guī)范社會組織與社會救助行政機構(gòu)的設(shè)立及其運行。然而實踐中政府嚴格的雙層管理體制，使得社會救助機構(gòu)的設(shè)置及運行面臨著諸多的障礙，特別是掛靠制度使許多社會救助機構(gòu)因未有掛靠機關(guān)而無法設(shè)立[19]，或即使設(shè)立了也難以實施社會救助活動，對此《征求意見稿》未有明確規(guī)定。因此，國家應(yīng)完善相關(guān)立法，明確社會救助組織的權(quán)利。首先，簡化社會救助組織設(shè)立程序，特別是掛靠程序。我國部分地區(qū)（如北京、天津、浙江、湖南等）正在積極探索的社會組織直接登記便是有益的嘗試[20]。其次，在政策和稅收上對社會組織予以合理傾斜，鼓勵其發(fā)展。如江蘇省對社會救助組織實行的資金、技術(shù)、人才等多元扶持機制及《江蘇省慈善事業(yè)促進條例》第五章相關(guān)規(guī)定就值得借鑒。再次，應(yīng)當(dāng)在社會救助法中對慈善組織行為進行明確規(guī)范。一方面，要建立透明的信息公示制度以加強監(jiān)督；另一方面，也應(yīng)當(dāng)對慈善組織運行中可能出現(xiàn)的違法行為予以明確的制裁。

　　

　　 二、城鄉(xiāng)一體化理念及救助公平的保障

　　 （一）救助公平理念：城鄉(xiāng)一體化

　　 社會救助是國家提供的公共產(chǎn)品，具有非排他性和非競爭性[21]。社會救助的存在是為了糾正過度自由競爭所帶來的社會不公正，天然具有正義性和公平性。而“正義或公平確實要求，人們生活中由政府決定的那些狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)平等地提供給所有人享有”[22]。社會救助以弱者救助與傾斜保護為宗旨，以對社會中的弱者的基本生活和基本權(quán)利的保障為目的，[23]弱者的保護其實是社會全體成員利益的體現(xiàn)，故社會救助不應(yīng)有城鄉(xiāng)之分。社會救助立法作為對社會救助關(guān)系的調(diào)整之法，要反映社會救助關(guān)系的本質(zhì)，公平正義則成為其建構(gòu)所必須秉承的原則，而城鄉(xiāng)一體化理念正是這一原則的具體體現(xiàn)。社會救助立法的城鄉(xiāng)一體化理念是指立法者在制定社會救助法律法規(guī)時應(yīng)全面考慮城鄉(xiāng)政治、經(jīng)濟、文化的發(fā)展情況，構(gòu)建均衡的法律制度，給城鄉(xiāng)主體平等的權(quán)利，對城鄉(xiāng)主體實施平等的保護。具體而言，這一理念包涵著權(quán)利平等、標準統(tǒng)一、信息同步三個維度：

　　 第一，所謂權(quán)利平等，即社會救助法在規(guī)定城市和農(nóng)村的救助對象、措施等方面不可差別對待。社會救助權(quán)是“人依據(jù)其自然屬性和社會本質(zhì)所應(yīng)當(dāng)享有的”[24]人權(quán)之一。《世界人權(quán)宣言》第七條規(guī)定，“在法律前人人平等，并有權(quán)享受法律的平等保護，不受任何歧視。人人有權(quán)享受平等保護”，社會救助權(quán)城鄉(xiāng)一體化是世界各國的普遍趨勢。從憲法上來看，社會救助權(quán)脫胎于公民的物質(zhì)幫助權(quán)，無論我國公民的具體特征有多大差異，均應(yīng)平等地享有社會救助權(quán)利。現(xiàn)下的城鄉(xiāng)二元化救助結(jié)構(gòu)造成社會救助資源分配不均，嚴重阻礙了社會救助法“安全閥”功能的發(fā)揮。因此，在社會救助法律規(guī)范中，城鄉(xiāng)主體應(yīng)當(dāng)平等地享受各項社會救助權(quán)利。

　　 第二，所謂標準統(tǒng)一，即要實現(xiàn)城鄉(xiāng)救助標準一體化。城鄉(xiāng)社會救助應(yīng)該統(tǒng)一考量最低生活保障、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等基本生活服務(wù)項目，滿足被救助主體的基本生活需求。但主體是同一性與差異性的統(tǒng)一，要實現(xiàn)實質(zhì)的公平，公平就必須因不同主體而異�！耙粋�人的差異性與同一性都同時得到應(yīng)有重視與合理安排的社會，則是一個公平與效率真正統(tǒng)一的正義的、和諧的社會”。[25]由于現(xiàn)階段城市和農(nóng)村的實際消費水平、人均收入等方面存在較大差別，在確定城鄉(xiāng)具體的社會救助資金或物資方面有所區(qū)分才是差異性社會救助公平的體現(xiàn)。

　　 第三，所謂的信息同步，即實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會救助信息的一體化，構(gòu)建救助信息聯(lián)網(wǎng)和信息流通統(tǒng)一渠道。城鄉(xiāng)經(jīng)濟條件差異導(dǎo)致大量農(nóng)民涌向城市，而這些流動人口的社會救助信息單純依靠城鄉(xiāng)二元分壘的體制是無法實現(xiàn)共享的，必然會導(dǎo)致社會救助制度出現(xiàn)各類問題和漏洞。因此，社會救助立法必須明確規(guī)定建立全國統(tǒng)一的社會救助信息網(wǎng)絡(luò)，確保每一個城鄉(xiāng)主體都可以充分、及時、便捷地享有相關(guān)的保障權(quán)利。

　　 （二）注重農(nóng)村救助以增強救助公平的保障

根據(jù)羅爾斯正義實現(xiàn)的優(yōu)先原則，在堅持機會平等的基礎(chǔ)上，運用差別原則，從社會中甄別出最少受惠者，使之得到補償，才能使社會弱勢主體的生活條件得到最大限度的改善，逐步縮小社會的不平等[26]。從我國城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)來看，在堅持機會平等原則的前提下運用好差別原則以協(xié)調(diào)好城鄉(xiāng)社會救助工作，是我國社會救助立法實現(xiàn)公平正義的關(guān)鍵。相對而言，我國目前城市的社會救助立法較為完善，如城市低保、廉租房、醫(yī)療救助等制度都已建構(gòu)。因而，社會救助立法的理念傾向應(yīng)更多地結(jié)合農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實需要，注重農(nóng)民（工）的社會救助法制建設(shè)，從而在確保城鄉(xiāng)主體發(fā)展機會均等的基礎(chǔ)上，(點擊此處閱讀下一頁)

達到發(fā)展利益共享，真正地實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會救助一體化目標。

　　 第一，完善農(nóng)村社會救助法律體系。就目前農(nóng)村社會救助法律規(guī)定的整體而言，不僅立法層次、位階不高，且相關(guān)內(nèi)容較為分散，需要進行內(nèi)部調(diào)和與完善。一是注重現(xiàn)有法律間的協(xié)調(diào)。如《征求意見稿》中低保救助對象不僅包括五保供養(yǎng)人員，還包括具有勞動能力但因為其他原因而陷入生活困境的公民，那么五保對象是否可以再次申請農(nóng)村低保，《征求意見稿》并無明確規(guī)定。社會救助立法應(yīng)當(dāng)注意各子系統(tǒng)之間的耦合性，避免重復(fù)，形成一個有機的體系。如將農(nóng)村五保制度納入到最低生活保障制度之中，就可減少制度的重復(fù)構(gòu)建。二是應(yīng)以城鄉(xiāng)一體化理念建構(gòu)全國統(tǒng)一的社會救助法，規(guī)范全國的社會救助活動。[27]這樣不僅可以為城鄉(xiāng)一體化的社會救助提供法律上的支持，為城鄉(xiāng)主體平等的發(fā)展提供保障，而且可以提升社會救助法的位階，從而保證法律適用中的高效性和平等性。

　　 第二，構(gòu)建合理的農(nóng)村社會救助資金保障體系。當(dāng)前農(nóng)村社會救助資金多數(shù)由市、縣以下財政和村集體共同負擔(dān)，只有少數(shù)省級財政給予一定支持，農(nóng)村社會救助制度的實施缺乏穩(wěn)定的資金籌集機制[28]�！墩髑笠庖姼濉穼r(nóng)村社會救助資金的供給機制缺乏相應(yīng)規(guī)定，因此立法者應(yīng)注重在立法中完善農(nóng)村社會救助資金保障體系。一是要明確加強中央財政對農(nóng)村社會救助的投入。中央財政給予了城市社會救助以大力支持，而給予農(nóng)村的支持力度卻相對薄弱。要實現(xiàn)農(nóng)村社會救助資金的穩(wěn)定，中央的財政支持至關(guān)重要。二是在整體上加強各級政府的財政投入，保障資金的穩(wěn)定。有學(xué)者曾估算，解決農(nóng)村還沒享受低保的最低生活保障，每年需約100億，僅相當(dāng)于2005年財政收入的0.33%。[29]三是是加大各級財政支持，明確中央與地方在農(nóng)村社會救助中各自負責(zé)的項目和財政負擔(dān)比例。在我國農(nóng)村社會保障財政投入上，中央與地方政府負擔(dān)項目和財政分擔(dān)比例仍處于模糊狀態(tài)，且財權(quán)與事權(quán)嚴重不對稱。[30]正如前文所述，以中央財政為主，根據(jù)各地的實際情況，合理明確地配置各級政府責(zé)任，才能實現(xiàn)事權(quán)與財權(quán)的統(tǒng)一，調(diào)動各級政府發(fā)展農(nóng)村社會救助活動的積極性，亦可更好地追究各級政府不作為的責(zé)任。此外，政府要引導(dǎo)和規(guī)范社會組織的慈善活動，為農(nóng)村社會救助拓寬資金或物資來源。

　　 第三，打破城鄉(xiāng)壁壘，消除身份差異，以職業(yè)為依據(jù)建構(gòu)城鄉(xiāng)一體化救助制度，從而解決進城務(wù)工人員的救助問題。我國目前的城鄉(xiāng)二元體制導(dǎo)致現(xiàn)有1億多“農(nóng)民工”由于身份限制，不僅受到就業(yè)歧視——從事高危險、高強度、低待遇的工作的狀況無法予以糾正，更被排斥在城鎮(zhèn)社會保障之外，無法獲得平等的發(fā)展起點。農(nóng)民工作為享有平等權(quán)的社會主體，在城市中應(yīng)具有與城市主體同等的發(fā)展權(quán)益，在困難中也應(yīng)享有同等的被救助的權(quán)益。對此問題，《征求意見稿》應(yīng)從以下兩方面予以完善：一方面，消除制約民工享受社會救助的戶籍障礙，擴大城市基層組織的救助范圍，實現(xiàn)對這些外來務(wù)工人員的“就近救助”（如農(nóng)民工子女的受教育問題）；另一方面，針對農(nóng)民工群體的特殊需要設(shè)計專門性的救助制度，加強社會救助的廣泛性、靈活性和公平性。

　　

　　 三、“輸血”與“造血”同步理念及救助方式的變革

　　 （一）救助方式理念：“輸血”與“造血”同步

　　 判斷一項制度正當(dāng)性的標準在于其是否具有增進最大多數(shù)人幸福的效用[31]。就社會救助法而言，完善社會救助方式的規(guī)定無疑是最大限度的保障被救助主體的權(quán)益、增進最大多數(shù)人的幸福、實現(xiàn)有限社會救助資源最優(yōu)配置的有效途徑�，F(xiàn)代社會最基本的救助手段可分為輸血式和造血式兩種類型，輸血式救助主要指直接性和暫時性措施，造血式救助則強調(diào)救助的長期性和再生性。立法上必須正確處理輸血與造血救助方式間的復(fù)雜關(guān)系，協(xié)調(diào)好二者的共生性與互補性，以提高社會救助立法的有效性。

　　 對于無生存能力人員的生活救助或災(zāi)難救助，使用金錢或?qū)嵨锏戎苯拥妮斞戎绞斤@然可以對其人格尊嚴和生命健康的保護起到顯著效果。然而，現(xiàn)代社會救助狀況日趨復(fù)雜，針對不同救助對象必須采取不同的救助方式，否則既可能產(chǎn)生養(yǎng)“懶漢”現(xiàn)象，也可能出現(xiàn)有限資源的不合理配置。有鑒于此，現(xiàn)代社會救助立法越來越注重對造血方式的規(guī)定。如瑞典在失業(yè)救助改革中注意對失業(yè)者能力的提升，對領(lǐng)取失業(yè)救助金的資格予以限制，對拒絕參加就業(yè)培訓(xùn)、不接受政府推薦工作的失業(yè)者在進行嚴格的調(diào)查合格后才發(fā)放救助，從而減少了利用制度漏洞的“食利者”。[32]貧困作為人類社會普遍存在的一種客觀現(xiàn)象，伴隨著社會的運行及其結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型而生。一方面，救助主體需要積極消除由貧困所造成的現(xiàn)實損害，“輸血”救助是脫困的必要形式；另一方面，提高受助對象生存發(fā)展能力、改善全社會經(jīng)濟文化環(huán)境，“造血”救助是脫困的根本途徑。從消除物質(zhì)資源貧困到消除受助群體能力貧困的過渡是社會救助立法理念客觀性和科學(xué)性的體現(xiàn)。

　　 現(xiàn)代社會為了實現(xiàn)人所具有的建設(shè)性和創(chuàng)造性的能力，應(yīng)當(dāng)采取一切可能的合理手段激勵其在發(fā)展和奮斗方面的欲求。[33]從法的積極導(dǎo)向功能層面看，激勵機制[34]較好地詮釋了造血救助方式的基本功效，其不僅可以調(diào)動受助群體工作的積極性，也可以引導(dǎo)他們從個人利益與社會利益的結(jié)合角度出發(fā)，從事一些相對有效的社會活動，進而達到個人利益與社會利益相統(tǒng)一的理想目標�！鞍褬�(gòu)成社會整體的個人看做社會經(jīng)濟發(fā)展的主要要素，那么人的要素質(zhì)量就會對社會經(jīng)濟發(fā)展起決定性作用”[35]。社會救助法不僅保護被救助者的發(fā)展權(quán)，也要求被救助者切實履行提升自身發(fā)展能力的義務(wù)。事實表明，激勵機制的缺乏正是我國長久以來實行的“低水平、廣覆蓋”的救助方式救助力度低下的瓶頸所在。倡導(dǎo)社會救助的輸血與造血同步理念，通過正向激勵機制的建構(gòu)引導(dǎo)弱勢群體提高自身素質(zhì)以適應(yīng)生存發(fā)展的需要，在民生法治環(huán)境中建立“法律與人的需要之間的良性互動關(guān)系”，[36]是社會救助法實現(xiàn)對公民發(fā)展權(quán)全方位保護的有力途徑。

　　 （二）倡導(dǎo)“造血”救助以激發(fā)救助方式的變革

　　 縱觀各國救助立法，追求造血式的救助理念是社會救助立法漸趨成熟的必經(jīng)之路。如以“高福利”著稱的“北歐模式”，曾一度堪稱福利國家的典范，在面臨福利危機挑戰(zhàn)時，正是從提升造血能力角度對相關(guān)救助政策予以了改革，如對失業(yè)保險認定條件的改變、社會責(zé)任承擔(dān)主體的擴展等。[37]近年來，我國經(jīng)濟的長足發(fā)展對逐漸走向市場競爭領(lǐng)域的社會救助事業(yè)提出了更高的要求，明確造血救助方式在救助立法中的法律地位，不僅是國際大勢所趨，更是國內(nèi)現(xiàn)實需要。

　　 我國當(dāng)前的社會救助制度置身于社會變革中，不可避免地烙上了轉(zhuǎn)型期特有的烙印。如國家先后頒布的《城市最低生活保障條例》、《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》、《自然災(zāi)害救助條例》等都帶有鮮明的輸血救助特征，《征求意見稿》的出臺理論上應(yīng)確保各類救助制度的落實與實施，救助方式相較以往應(yīng)更趨于綜合化。但從內(nèi)容上考察，《征求意見稿》仍舊延續(xù)了傳統(tǒng)輸血救助方式的思路，對造血方式鮮有提及，應(yīng)當(dāng)予以補充。從救助方式的選擇與運用上看，既要包含提升救助對象脫困能力的指導(dǎo)激勵政策，又需具備完善的鼓勵受助者退出救助的幫扶機制�；诖�，我國社會救助法相應(yīng)條文的設(shè)立，要以調(diào)動受助對象的積極性為前提，注重發(fā)展性（尤其關(guān)注兒童和未成年人的發(fā)展問題），采取精神激勵與物質(zhì)激勵相結(jié)合的救助模式，著重加強對造血救助方式的鼓勵與引導(dǎo)。一是發(fā)揮教育的促進作用，以改變受助對象的知識結(jié)構(gòu)為首要任務(wù)；二是鼓勵社會資本積極參與，形成多元化的救助格局；三是強調(diào)受助對象的“社會責(zé)任”，培養(yǎng)工作習(xí)慣，逐步深化對自我價值和社會價值的認識水平。此外，還應(yīng)規(guī)定適當(dāng)減少對具備勞動能力的受助者的輸血救助力度，以增加他們的就業(yè)緊迫感，進一步提高受助者的造血積極性，把救助外力轉(zhuǎn)化為內(nèi)生動力，是實現(xiàn)社會救助標本兼治的重要途徑。

　　 特別指出的是，當(dāng)前我國市場經(jīng)濟體制尚處于完善之中，貫徹相關(guān)造血式救助的立法理念，發(fā)揮造血式社會救助的積極功能，需要相關(guān)配套機制予以牽引，如對于弱勢對象必要時可依靠一定的資金扶持（如小額貸款）或鼓勵創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策（如稅收減免）等，將政府的宏觀調(diào)控職能和社會服務(wù)職能有機結(jié)合起來，充分發(fā)揮市場機制對社會救助的促進作用，實現(xiàn)受助群體的救助范圍與社會救助效率、救助流動性間的良性互動[38]。

　　

　　 四、常規(guī)與應(yīng)急結(jié)合理念及救助內(nèi)容的更新

　　 （一）救助內(nèi)容理念：常規(guī)與應(yīng)急結(jié)合

　　 社會救助制度是國家為了應(yīng)對社會主體遭遇風(fēng)險而建構(gòu)的一種機制。應(yīng)急措施與常規(guī)措施則是國家在社會救助中采取的基本內(nèi)容。前者指國家在突發(fā)性急難救助中為了維護主體的人格尊嚴、生命及安全等權(quán)益而采取的救助手段或措施，或者是指國家為了應(yīng)對特殊的社會、政治、經(jīng)濟情形，實現(xiàn)社會穩(wěn)定、經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展而對特定主體采取的臨時性的應(yīng)急策略，具有特定性、臨時性、應(yīng)急性和被動性；后者指國家在一般性救助中為了維護主體人格尊嚴、生存及安全等權(quán)益而采取的救助手段或措施，具有一般性、普適性、主動性和激勵性。

　　 常規(guī)措施和應(yīng)急措施作為社會救助法價值的實現(xiàn)和承載機制，貫穿于社會救助立法理念的變遷、發(fā)展和成熟之中，具有互補性。針對特殊情形，應(yīng)急措施比常規(guī)措施具有更大的適應(yīng)性，可以依據(jù)不同情形對不同主體采取不同的救助方式，但救助主體自由裁量權(quán)過大，存在權(quán)力濫用的可能。且應(yīng)急措施以輸血為主，無法兼顧緊急狀態(tài)之后的救助工作，不利于實現(xiàn)充分救助和有限資源的優(yōu)化配置。相對而言，常規(guī)措施則可以彌補應(yīng)急措施之不足。主要表現(xiàn)為：常規(guī)措施中的相關(guān)制度的建構(gòu)可以提高應(yīng)急措施的合理性和實效性，如常規(guī)措施中的急難預(yù)警機制可以減少應(yīng)急措施在急難中的不確定性，提高救助的針對性，而相關(guān)救助程序和主體救助責(zé)任制度的建構(gòu)亦可以限制權(quán)力的濫用；急難救助后，采取以造血為主的常規(guī)措施可以發(fā)揮激勵功能，實現(xiàn)救助效率和公平的統(tǒng)一。

　　 現(xiàn)代常規(guī)救助措施源自傳統(tǒng)應(yīng)急救助措施。世界各國的社會救助法在早期基本上由應(yīng)急措施組成，以實現(xiàn)特定目的為目標[39]�，F(xiàn)代社會為了更好地實現(xiàn)被救助主體權(quán)利，主體往往基于經(jīng)驗，遵循法治理性對應(yīng)急措施予以總結(jié)，從而使應(yīng)急措施轉(zhuǎn)向常規(guī)措施，使相關(guān)救助常規(guī)化。同時，合理的價值必須借助恰當(dāng)?shù)囊?guī)范才能實現(xiàn)。其中，法律規(guī)范是價值最主要的一種表現(xiàn)形式和實現(xiàn)手段，好的法律規(guī)范能更好地表達價值的涵義，增大其效力，不好的則歪曲或隱晦其涵義，并減弱其效力[40]。常規(guī)措施制度上的優(yōu)點使其比應(yīng)急措施能更好地表達社會救助法的價值，增大其效力。當(dāng)然，社會救助立法的過程是各方主體力量比較的過程，是不同法律價值抉擇的過程，是對社會救助整體運行機制的審慎甄別與歸納的過程，更是常規(guī)措施與應(yīng)急措施的建構(gòu)和組合的過程。只有在堅持常規(guī)措施與應(yīng)急措施相結(jié)合、充分發(fā)揮各自優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，當(dāng)代社會救助立法才能更好地承載與實現(xiàn)社會救助的價值目標。

　　 （二）突出常規(guī)救助以助推救助內(nèi)容的更新

　　 有學(xué)者認為，包含社會救助內(nèi)容的社會保障法規(guī)政策體系呈現(xiàn)出非常鮮明的“碎片化”特征，既不適用于中國國情，也不利于改革的發(fā)展和完善。[41]在社會救助領(lǐng)域，其碎片化主要體現(xiàn)為常規(guī)措施與應(yīng)急措施的不平衡[42]。一項法律的制定過程，往往是對某一制度理性思考的結(jié)果，一部良好的法律必然能夠蘊涵社會某階段所公認的準則與價值。在社會救助立法中突出常規(guī)性社會救助理念，是實現(xiàn)社會救助規(guī)范化、普適化的關(guān)鍵。

常規(guī)性社會救助理念在立法設(shè)計上要求完善各類救助制度機制。(點擊此處閱讀下一頁)

首先，實現(xiàn)常規(guī)性立法和應(yīng)急性立法的銜接，通過甄別制度的構(gòu)建，將過去應(yīng)急立法進程中產(chǎn)生的制度經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為常規(guī)性法律規(guī)定，形成統(tǒng)一的社會救助法，以實現(xiàn)社會救助活動的規(guī)范性、統(tǒng)一性；通過困難應(yīng)急預(yù)警機制和困難評估機制的設(shè)立增加應(yīng)急性救助的穩(wěn)定性和時效性[43]。其次，建構(gòu)應(yīng)急措施特別程序，降低自由裁量帶來的風(fēng)險�！墩髑笠庖姼濉穼τ谙嚓P(guān)救助程序規(guī)定不夠明晰（后文將詳細論述），更沒有任何關(guān)于應(yīng)急措施中的特別程序[44]的規(guī)定。社會救助法作為我國社會救助的基本法，必須設(shè)定應(yīng)急措施特別程序及相關(guān)最低限度的救助標準，以降低實踐中的道德風(fēng)險，實現(xiàn)救助資源的最大利用。

　　 “一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”[45]政府社會救助權(quán)力的行使必須有相應(yīng)的監(jiān)管措施來保障其中立性和公正性。應(yīng)急性救助理念主導(dǎo)下的社會救助法律政策體系，往往過分注重制度短期的局部的公平，容易忽視對救助活動長期的整體的保護。[46]加強常規(guī)性救助就必須強化對于社會救助的監(jiān)督力度，而《征求意見稿》在此方面的規(guī)定幾近空白。故應(yīng)以社會救助行政權(quán)為核心，立足不同的制約力量，設(shè)計完善的監(jiān)管體系：一方面，通過行政主體間權(quán)力的合理配置實現(xiàn)行政主體內(nèi)部間的權(quán)力制約；另一方面，強化立法權(quán)和司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督作用，通過行政問責(zé)制的創(chuàng)設(shè)來制約行政權(quán)的濫用。此外，要加強社會力量對社會救助的參與，通過廣泛的公民監(jiān)督來保證社會救助的公平。

　　

　　 五、救助與保險協(xié)調(diào)理念及功能體系的優(yōu)化

　　 （一）救助功能理念：救助與保險協(xié)調(diào)

　　 從社會保障發(fā)展歷史來看，社會救助是最早的社會保障形式，社會保險實質(zhì)上由其衍生而來。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，社會保險越來越取代社會救助成為社會保障體系之核心。但是，“社會救助與社會保險具有鮮明的互補性”，[47]相互依存、相互支持和相互配合，在法治實踐中體現(xiàn)出鮮明的協(xié)調(diào)特征。社會救助法以實現(xiàn)被救助主體的人格尊嚴、安全及生存等權(quán)利為基點，救助是第一位的，并在救助過程中彰顯出一定的保險功能——民眾以權(quán)利或其讓渡的其他利益向國家投保[48]，在此意義上，可稱為主體的“權(quán)利保險”；社會保險法則以克服主體在養(yǎng)老、健康、工傷及失業(yè)等方面的“風(fēng)險”為基點，推崇保險功能，特別強調(diào)國家與社會作為投保人和保險人的責(zé)任、義務(wù)，在落實社會保險過程中彰顯了一定的（間接性的）救濟目標。社會救助法與社會保險法功能的協(xié)調(diào)性，為兩法功能的組合與互補提供了現(xiàn)實可能。

　　 在立法上要認定一部法律或一套法律體系的功能必須先厘清其所調(diào)整的各類利益組合，明確各利益組合中所存在的重疊和沖突。因此，需將該法律體系之下的每個利益項目與其他利益項目并而估之，以求達到一種立法上的平衡。[49]社會救助法是社會公平的實現(xiàn)機制，是主體基本權(quán)利實現(xiàn)的“最后安全網(wǎng)”，但面對多元化的風(fēng)險社會，要合理實現(xiàn)其法益目標，則需注意社會救助立法與其他社會保障法系統(tǒng)功能的協(xié)調(diào)，尤其是與其最密切的社會保險法功能的協(xié)調(diào)配合。

　　 第一，從脫困機制上看，社會保險法是國家強制力干預(yù)下的自力救助，而社會救助法則是公民失去脫困能力時的外力救助。單純依靠內(nèi)力或者外力往往很難實現(xiàn)充分救助，只有內(nèi)外力結(jié)合才能實現(xiàn)救助實效的最優(yōu)化。因此，針對不同主體的不同情形強調(diào)社會保險與社會救助功能的組合比單純的社會救助無疑更能減少社會救助主體的負擔(dān)，優(yōu)化資源的配置。

　　 第二，從風(fēng)險防治時機上看，社會保險法是事前預(yù)防，社會救助法是事后化解。社會保險法伴隨著中國的工業(yè)化發(fā)展逐漸成為社會保障法體系之核心，但其自身局限性也導(dǎo)致其風(fēng)險防治效用不夠全面；社會救助法可以較為全面系統(tǒng)地降低甚或消除風(fēng)險危害，但是其自身的滯后性“與經(jīng)濟社會發(fā)展需要嚴重不相適應(yīng)”[50]。二者在風(fēng)險防治機制的建構(gòu)上需特別注意在彼此功能協(xié)調(diào)上取長補短�，F(xiàn)代國家大多要求職工或鼓勵有經(jīng)濟能力者加入保險，而對不能解決基本生活問題者，通過社會救助予以協(xié)助，以彌補保險制度之不足，從而全面應(yīng)對各種風(fēng)險。

　　 第三，從對收入分配的影響上看，社會保險法通過基金化籌資管理模式調(diào)節(jié)代際收入的再分配，以期有效利用當(dāng)代人的資源減輕后代人的資源壓力，卻并不利于代內(nèi)收入再分配的優(yōu)化，[51]而社會救助法通過多元化籌資渠道實現(xiàn)對社會資源的再配置以降低市場化帶來的代內(nèi)財富不均等和外部效應(yīng)，卻對代際收入的調(diào)節(jié)無能為力。因此，兩者的有機結(jié)合無疑有助于實現(xiàn)代內(nèi)和代際間資源配置的平衡�？偠灾F(xiàn)代社會救助立法應(yīng)保持開放的姿態(tài)，秉承社會救助與社會保險功能相協(xié)調(diào)的法治理念，以實現(xiàn)對公民社會救助權(quán)的維護。

　　 （二）推崇底線救助以推動功能體系的優(yōu)化

　　 特定的社會背景決定著特定法律機制的建構(gòu)及不同機制間的主次地位。轉(zhuǎn)型期面對我國幾千萬的貧困人口、幾個億的農(nóng)民工大潮、懸殊的貧富差距和頻發(fā)的各種災(zāi)害，以解決勞動者風(fēng)險為目標的社會保險并不能完全適合社會的現(xiàn)實需求。而在秉承救助與保險相協(xié)調(diào)理念的基礎(chǔ)上，以“公力救濟”為基礎(chǔ)的社會救助法，卻能更好地發(fā)揮其在社會救助中的基礎(chǔ)和兜底作用，更好地實現(xiàn)各主體權(quán)益的最大化和社會的安全穩(wěn)定。社會救助作為與市場經(jīng)濟不相容的“權(quán)利保險”，是保險商無法提供的公共物品[52]。國家必須強化社會救助立法的科學(xué)性，建構(gòu)合理的救助責(zé)任落實機制和救助標準，在充分彰顯社會救助兜底性功能的同時實現(xiàn)對受助主體的人文關(guān)懷。

　　 第一，救助責(zé)任落實機制。救助責(zé)任落實機制包括政府一般社會救助責(zé)任機制和政府財政墊付責(zé)任機制。前文已對前者有所探討，此處主要論述后者�，F(xiàn)代法治社會中，侵權(quán)責(zé)任制度、責(zé)任保險制度作為風(fēng)險防御法律體系并不能填平風(fēng)險帶來的所有損害，因為侵權(quán)責(zé)任制度以行為人具有賠償能力為前提，存在救濟過程時間長、程序復(fù)雜等缺點，而責(zé)任保險則受到保險金額、覆蓋率和適用范圍的限制，同時兩者都具有無法確認加害人或加害人免責(zé)的情形。[53]此外，一些合同或財產(chǎn)權(quán)益的侵害在某些情況下也可能使主體無法得到救濟從而危及主體的人格尊嚴或生存權(quán)。因此不管是侵權(quán)責(zé)任、責(zé)任保險還是合同救濟制度都有可能使受害人得不到及時救助，從而使相關(guān)主體陷入貧困。在上述情形下，政府作為保障公眾安全的第一責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮社會救助底線功能。在社會救助立法中引入政府“財政墊付”責(zé)任機制[54]對以上主體的救助無疑至關(guān)重要。具體到制度設(shè)計方面，在對墊付資金的籌集和管理上，社會救助立法可以吸收并改進《機動車交通事故責(zé)任強制保險條例》中有關(guān)救助基金的規(guī)定（該條例第24-25條規(guī)定了相關(guān)救助基金的使用管理內(nèi)容），以期在落實與社會保險法制度銜接的同時實現(xiàn)對效率價值的維護；在相關(guān)墊付標準、墊付條件以及執(zhí)行程序的建構(gòu)上，可以借鑒日本國家補償法的相關(guān)規(guī)定[55]；同時基于道德風(fēng)險的防范和公共財政合理支出的考量，對于臨時救助中的受害人也不能一概補償之，應(yīng)有所區(qū)分。如我國臺灣地區(qū)《犯罪被害人保護法》第8條和第10條規(guī)定了不予補償?shù)闹T多情形，并以社會救助的補償?shù)匚粊斫鉀Q各類救濟制度的競合關(guān)系。

　　 第二，合理的救助標準。社會救助的目的在于保障貧困者最基本的生活，而非推行普遍的公共福利。一般而言，以政府為主體的社會救助是一種最低水平的保障，社會救助的標準必須低于社會保險待遇[56]�！墩髑笠庖姼濉吩谏鐣戎鷺藴实囊�(guī)定上存在兩大“硬傷”：一是，社會救助體系內(nèi)部標準分化不明確。不同救助種類的救助標準應(yīng)當(dāng)有所界分，但是《征求意見稿》只在最低生活保障救助中規(guī)定了相應(yīng)的救助標準，而在專項救助、自然災(zāi)害救助以及臨時救助中缺乏明確的標準規(guī)定。對此，可以借鑒西方國家經(jīng)驗，建立差額補助和定額補助相結(jié)合的復(fù)合救助標準方案；[57]二是，與其他保障標準不銜接�！墩髑笠庖姼濉返�12條規(guī)定了標準制定的主體、參考的因素以及動態(tài)變更制度，但是并沒有明確規(guī)定限定額，容易導(dǎo)致社會保障體系內(nèi)部資源分配不均[58]。因此，立法上應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定社會救助標準不得高于其他社會保障標準，同時注意與其他標準（如社會保險標準）的協(xié)調(diào)。

　　

　　 六、實體與程序配套理念及實現(xiàn)機制的完善

　　 （一）救助實現(xiàn)理念：實體與程序配套

　　 社會救助法作為形式理性[59]的建構(gòu)必然是實體法與程序法的融合，唯有如此，社會救助法才能體系其對生存、發(fā)展、安全、秩序等特定價值的追求。社會救助法的實體法主要是對救助主體和救助對象權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，這些規(guī)定更多地表現(xiàn)為一種宣示性的、形式性的規(guī)定，并非主體現(xiàn)實擁有的權(quán)利。被救助主體要真正地獲得救助利益必須借助于相關(guān)程序機制，正如拉德布魯赫所言：“如果將法律解釋為社會生活的形式，那么作為‘形式的法律’的程序法，則是這種形式的形式”[60]。縱觀各國社會救助立法，程序法制的建構(gòu)不可或缺。如美國社會保障法中在老年援助、失業(yè)補償、兒童補助等領(lǐng)域都對相關(guān)被救助主體資格的認證、機構(gòu)主體權(quán)利的實施等方面規(guī)定了具體的程序。[61]這些程序的設(shè)置為實體性的權(quán)利規(guī)定轉(zhuǎn)化為真實的、公平的權(quán)利提供了可能和保障。在此意義上，社會救助程序法成為實體法價值——社會救助對象權(quán)益保障和實現(xiàn)的必不可少的工具。

　　 當(dāng)然，社會救助程序法還具有獨立于社會救助實體法的價值。社會救助實體法為了彰顯對權(quán)益的宣示性，必然具有相對的確定性，這種確定性往往難以跟隨社會變化的步伐，而表現(xiàn)出相對的滯后性。為了克服此滯后性，則需要發(fā)揮程序法的功能。尤其是救助權(quán)益糾紛過程中，裁判主體可以運用程序法探尋實體法背后的道德性權(quán)利——裁判者“用來解釋他們對先例推理的那種人們熟悉的概念，深埋于普通法背后或根植于其中的那些原則的概念的形而上學(xué)的陳述”[62]，以此來填補實體法的空白，從而實現(xiàn)對主體權(quán)益的維護，如現(xiàn)代救助機構(gòu)遵循正當(dāng)?shù)某绦驅(qū)Τ霈F(xiàn)的新型被救助主體資格的推導(dǎo)和認定等。更重要的是合理、合法的程序適用過程可以對主體行為態(tài)度起到暗示作用，使主體認同在此程序下做出結(jié)論的正義性。社會救助法程序的合理創(chuàng)設(shè)，不僅有助于社會救助機構(gòu)樹立相應(yīng)的合法程序意識，在公平、公開、公正的程序下行使社會救助行為，也有利于被救助主體在維護自身利益、實現(xiàn)被救助權(quán)益的過程中，感受到各方主體行使權(quán)利（力）過程的公正性，培養(yǎng)其遵循合法程序行使正當(dāng)權(quán)利的習(xí)慣。社會救助立法需要從實體立法和程序立法雙重角度予以關(guān)注。

　　 （二）強調(diào)程序救助以確保實現(xiàn)機制的完善

“每一種社會管理形式都會產(chǎn)生一套程序要求，正是這些程序要求保障了此種社會管理形式的公正性”。[63]社會救助活動的正當(dāng)性不僅在于社會救助權(quán)力（利）彰顯和運行的結(jié)果，更在于相關(guān)權(quán)力或結(jié)果取得的過程。轉(zhuǎn)型期社會救助立法尤應(yīng)重視程序法治理念及其相關(guān)制度建設(shè)，不僅要規(guī)定主體的權(quán)利、義務(wù)，更要規(guī)定主體資格、救助程序、權(quán)利義務(wù)的實現(xiàn)方式，特別是社會救助對象的認定、突發(fā)事件的應(yīng)對及相關(guān)救助組織的準入（退出、監(jiān)督）等基本程序。而現(xiàn)有的《征求意見稿》對這些程序規(guī)定要么過于籠統(tǒng)、缺乏可操作性，要么缺位。[64]因此，救助對象認定程序的細化、救助主體（機構(gòu)）資格認定、準入、退出程序的建構(gòu)以及救助主體權(quán)利義務(wù)實施程序的完善，已成為轉(zhuǎn)型期社會救助立法中的重點內(nèi)容。具體包括：合理的社會救助申請程序，使得被救助主體可以通過程序啟動救助活動，維護自身權(quán)益；明確救助資格審核程序——通過書面審查程序(主要指相關(guān)主管部門按一定程序?qū)Ρ痪戎黧w的書面材料予以審查)和實質(zhì)審查程序（如家庭情況調(diào)查制度、公示公告程序和聽證程序等）的建構(gòu)予以實現(xiàn)；設(shè)置合理的救助資金發(fā)放程序，(點擊此處閱讀下一頁)

  本文關(guān)鍵詞：非營利組織參與社會保障的理論基礎(chǔ)與實現(xiàn)路徑，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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