本文關鍵詞：底線公平概念和指標體系——關于社會保障基礎理論的探討，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

第１５卷第１期２０１３年０１月哈爾濱工業(yè)大學學報（社會科學版）

ＪＯＵＲＮＡＬＯＦＨＩＴ（ＳＯＣＩＡＬＳＣＩＥＮＣＥＳＥＤＩＴＩＯＮ）

Ｖｏｌ．１５Ｎｏ．１，２０１３　Ｊａｎ．

·社會理論與社會建設·

底線公平概念和指標體系

———關于社會保障基礎理論的探討

，ｂ

景天魁ａ

（中國社會科學院社會學研究所，北京１００７３２）

　　摘　要：在全國社會保障實現(xiàn)制度全面性覆蓋以后，社會保障的基礎理論研究就成為制約今后發(fā)展的瓶頸。在諸多基礎性問題中，底線公平是一個基本概念�！暗拙�公平理論”是從中國問題出發(fā)所作的關于社會保障和社會福利的基礎性理論探討，但它又是針對具體的現(xiàn)實問題的。底線公平體現(xiàn)的是社會保障實現(xiàn)普惠性的基礎。底線公平概念非但沒有掩飾，而是揭露并對準了公平問題上的要害和根源，底線公平指標所測結果與其他有些指標相比，在同一種社會狀況下所測得的公平度可能偏低；就我國目前所達到的公平程度來看，要想逼近底線公平所要求的目標值，就大多數(shù)指標而言，可能還需要二三十年甚至更長的時間�！　￡P鍵詞：底線公平；簡單性原則；底線部分福利；非底線部分福利

　　中圖分類號：Ｄ６３２．１　　　文獻標志碼：Ａ　　　文章編號：１００９－１９７１（２０１３）０１－００２１－１４

　　社會保障和社會福利并不僅僅是有關養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)以及貧困救助等事務性工作，在學術

上，社會保障和福利問題涉及社會學一系列最基本的問題。如國家與社會、政府與市場、經(jīng)濟與社會、個人與社會等等基本關系問題在福利領域都表現(xiàn)得非常突出、有時也非常尖銳。如果說社會保障和社會福利的改革和發(fā)展也要“摸著石頭過河”，這個“石頭”就是基礎理論�；A理論缺失，或者不明確、摸不著，事務性工作就不知該怎么做，就難以避免掉到河里去的危險�！　』A理論不是抽象的，更不是遠離現(xiàn)實的，恰恰相反，它必須直面和回答自己國家的實際問題。世界上現(xiàn)有的福利模式各有不同，根源在于它們背后依據(jù)的基礎理論是有區(qū)別的。有一種誤解，以為各國社會保障和社會福利的區(qū)別主要體現(xiàn)在一些具體制度和政策規(guī)定上，其實不然，更深層的區(qū)別是在基礎理論上。正如中醫(yī)與西醫(yī)，在藥品

和治療手段上當然有區(qū)別，但更大的區(qū)別是在于思維方式以及對于醫(yī)療本身的理解。誠然，既然

是社會福利的基礎理論，總應該有其共通之處，但它們之間的區(qū)別，卻往往首先在于核心概念不同�！　　暗拙�公平理論”是從中國問題出發(fā)所作的關于社會保障和社會福利的基礎性理論探討，但它又是針對具體的現(xiàn)實問題的。本文擬結合現(xiàn)實問題，闡釋底線公平概念的問題背景、基本含義、測量方法和指標。

　　一、為什么要講底線公平

　　底線公平概念最初是２００２年筆者在吉林大學演講時提出來的。２００４年第３６屆國際社會學大會在北京召開，筆者作了“論底線公平”的大會發(fā)言，正式發(fā)表了關于“底線公平”和“社會保障的柔性調節(jié)機制”的主要見解。提出這個概念的背景，主要是世紀之交也可以說是改革開放以來

　　本文是從作者２００６年４月１１日在中國社會科學院社會學所、２００９年１１月４日在上海大學、２０１１年６月２１日在哈爾濱工業(yè)大學、２０１１年１１月１日在中國社會科學院金融所等單位所作演講中選取同類內(nèi)容歸納整理而成的�！　∈崭迦掌冢海玻埃保玻埃叮保�；修訂日期：２０１２－１０－３０

景天魁（１９４３—），男，山東蓬萊人，院學部委員，教授，博士生導師，從事社會認識論、社會科學方法論以及福利社會學研究�！　∽髡吆喗椋�

·２１·

社會保障制度的演變和發(fā)展情況；當然，在這個概念提出以后，筆者也不斷地在擴展和運用它，也就是說，這個概念所針對的問題，直到現(xiàn)在仍然以不同的形式存在著。所以，要回答為什么要提出底線公平概念這個問題，就必須從不同角度觸及概念的背景和賦予它的規(guī)定性�！　。ㄒ唬⿲嵺`背景

　　改革開放以來，特別是１９９２年確立“市場化”改革方向以后，實踐上發(fā)生的最突出的一個問題，就是在社會福利和社會保障領域，政府責任與市場作用的邊界模糊了、混亂了。以為福利責任也可以推給市場，政府在主要的社會保障問題上推卸責任的現(xiàn)象相當嚴重，以致出現(xiàn)了“看病難、看病貴”“上學難、上學貴”問題，到２０世紀和２１世紀之交，社會呼聲已經(jīng)非常強烈。為什么在經(jīng)濟快速發(fā)展的同時卻出現(xiàn)了嚴重的社會問題？即便在計劃經(jīng)濟時期，經(jīng)濟水平那么低，也很少發(fā)生失學、輟學現(xiàn)象，農(nóng)村里，學校還挨村動員女童上學，有困難的，發(fā)給助學金；當時的農(nóng)村合作醫(yī)療，雖然水平較低，但是，依靠一根銀針、一把草藥、生活在農(nóng)民群眾之中的“赤腳醫(yī)生”，初步解決了農(nóng)村缺醫(yī)少藥問題，曾被世界衛(wèi)生組織稱贊為一大奇跡�？梢�，“看病難、看病貴”“上學難、上學貴”問題的出現(xiàn)，與經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)]有直接的必然關系。在經(jīng)濟以接近１０％的平均速度增長２０年后，居然發(fā)生貧困孩子輟學，考上大學卻因貧不能入學；得了病因貧不能就醫(yī)的嚴重問題，是何原因？不論搜羅出什么理由，政府責任都是不可開脫的。根源可以歸結為在義務教育和衛(wèi)生醫(yī)療領域政府責任和市場作用邊界沒有劃清，責任失守，底線失守，底線責任失守。實踐要求我們搞清楚：在實行市場經(jīng)濟的條件下，政府在經(jīng)濟領域的職責與在社會領域的職責有什么不同；在社會領域，哪些基本民生問題的解決是政府必須承擔責任的，哪些是可以交給市場去運作和解決的。這樣，“底線”在實現(xiàn)社會公平中的極端重要性就凸顯出來了�？梢哉f，將“底線”和“公平”聯(lián)系起來組成一個概念是筆者完成的，而底線公平問題是實踐提出來的。底線公平概念的第一個規(guī)定性———政府責任與市場作用的邊界，是實踐警示的。

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　　由于城鄉(xiāng)分割，“一國兩策”［１］，中國的社會

保障和社會福利制度建設存在著兩個難以克服的·２２·

缺陷：一是長期以來，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、生育保險等制度，只在城市內(nèi)部并且只在有城市戶口的職工內(nèi)部轉圈，無法擴大到廣大農(nóng)村，農(nóng)民工同城不同待遇，企業(yè)內(nèi)職工和勞務工身份差距拉大。面對著身處圈子外邊亟須社會保障和福利的七八億農(nóng)民和２億農(nóng)民工，

制度建設難以突破。直到２

０世紀初，每年社會保障部門都花很大力氣擴大覆蓋面，但進展仍然相當遲緩，城鎮(zhèn)職工各項社會保險每年新增參保人數(shù)難有大的增長，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險也就新增１０００萬左右，失業(yè)保險等只新增幾百萬人左右。如果中國的社會保障建設按照這個速度進行，那恐怕要１００年以后才能實現(xiàn)普遍覆蓋。怎么才能有所突破？靠農(nóng)民自己繳費參保，農(nóng)民收入低，繳不起；叫農(nóng)民工繳費參保，農(nóng)民工流動性大，繳費能力也不強。要想打破僵局，只有財政出手，可是財政能力也是有限的。所以，在制度設計上，必須區(qū)分基礎部分和非基礎部分，各級財政主要負擔基礎養(yǎng)老金、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、最低生活保障、義務教育，以及公共服務等；非基礎部分，由社會、家庭和個人，由基金會、企業(yè)補充保險、商業(yè)保險來承擔。在機制上，前者是剛性的、必保的，后者是柔性的，是可以由多元主體、通過市場機制來實現(xiàn)的。

　�。玻埃埃衬觊_始，在廣大農(nóng)村實行新型農(nóng)村合作醫(yī)療，農(nóng)村缺醫(yī)少藥、農(nóng)民因病致貧的難題開始得到緩解，并隨著籌資水平的逐年提高而有所扭轉；２００７年開始在農(nóng)村實行最低生活保障制度，并在短短三年時間迅速普及全國；２００９年又開始實行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險。這樣，在社會保障和社會福利領域的城鄉(xiāng)壁壘很快被打破，覆蓋全民的社會保障體系基本形成，成為民生建設的一大亮

點［２］

。但是，這一偉大的歷史成就卻伴隨著另一

個難以克服的缺陷：制度“碎片化”。制度是依據(jù)不同的身份群體建立起來的，如醫(yī)療保障，就分城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療，還有公費醫(yī)療等幾種制度，而保障水平和具體規(guī)定，依據(jù)各地和各個身份群體情況而千差萬別，新農(nóng)合更是一個縣一個標準。養(yǎng)老保險就更是五花八門，公務員、事業(yè)單位、企業(yè)各不相同，干部內(nèi)部又有離休與退休的區(qū)別，再加上城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險，造成了制度分設、管理分離的局面，帶來了身份固化、矛盾多發(fā)、不平等加劇等諸多社會問題。

　　要解決“碎片化”問題，就必須實行制度整

合。怎么整合？制度整合不是搞成平均主義“大鍋飯”，也不是簡單化的“大一統(tǒng)”。而是要隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，逐步實現(xiàn)制度結構的完善和制度體系的提升。制度整合也必須有統(tǒng)有放，有同有異，統(tǒng)一的、共同的部分就是各項社會保障和社會福利制度中的基礎部分，差異的、放開的部分，就是各項社會保障和社會福利制度中的非基礎部分———這也就是底線公平概念的第二個規(guī)定性�！　。ㄈ┱咧髦己蛯�

　　社會政策是做什么的？它所關注的重點就代表了它的主旨和導向。如果聲稱社會政策沒有重點，不偏不倚，一視同仁，那其實就是維護強勢群體的利益。譬如５個餓漢環(huán)顧３個蘋果，政策是：沒有傾向性，一視同仁，誰先搶到手就算誰的。這樣貌似公允，其結果必定是強漢搶到手，老弱病殘干瞪眼。顯然，社會保障和社會福利政策的重點應該放在社會弱勢群體和中低收入階層。社會保障制度是干什么的？是幫助人們抵御個人無法抵御的風險的。中低收入者和弱勢群體是抗風險能力最差的群體。因此，社會保障和社會福利政策應當旨在惠及抗風險能力差的群體。２００８年金融危機中，歐盟主席巴羅佐說，金融危機對歐洲經(jīng)濟有沖擊，但是對社會無沖擊。因為他們有健全的社會保障，金融危機中沒有人因此而吃不上飯，社會有危機而無恐慌。社會保障，ＳｏｃｉａｌＳｅｃｕｒｉｔｙ又譯作社會安全，它是可以給人們帶來安全感的。有趣的是，最近的歐洲杯足球比賽，倒是深陷債務危機的國家把經(jīng)濟狀況較好的法國、德國打敗了。在殺進四強之后，德國人發(fā)現(xiàn)他們陷入了歐元區(qū)拖后腿國家的圍剿當中，經(jīng)濟弱勢的意大利、葡萄牙和西班牙這次要在球場上討回面子。這種情況或可理解為深陷債務危機的國家并沒有發(fā)生社會危機，飯照常吃，球照常踢。

　　社會政策必須著眼于保護大多數(shù)人的基本利益。任何一個政黨、政府，如果得不到大多數(shù)人的支持，都難以掌權。而如果搞得貧富差距太大，任何階層都沒有安全感，都不滿意。所謂社會保障，如果誰交費就保誰，誰交費多就保得多，那就類同商業(yè)保險了。所以，底線公平并不是主張社會保障“低水平”，而是主張優(yōu)先關注底層群眾。　　以上三點都是實踐方面的，底線公平還有學術上、觀念上和方法上的含義。

　　（四）學術焦點

　　在學術上，到底“發(fā)展是硬道理”和社會公平之間是什么關系？是不是追求經(jīng)濟發(fā)展就一定要犧牲社會公平，能否實現(xiàn)二者的均衡？這個問題搞不清楚，就難免出現(xiàn)以上所說的實踐上、制度和政策上的偏差。然而，由于“發(fā)展是硬道理”在相當長的時間里，僅僅是指“經(jīng)濟增長是硬道理”，其他的都是軟性的，都是排不上日程的，都是要為經(jīng)濟讓路的，因此，經(jīng)濟增長與社會公平長期無法均衡。不均衡，就首先或主要是損害誰的利益？富人的利益損害不了，非但損害不了，他們還能在不均衡中謀得更大利益。越是經(jīng)濟增長快，富人的錢包越鼓。沒有用多少年，中國就迅速造出了一個富豪階層。

　　另一端，也造出了一個龐大的底層社會———利益受到損害的中低收入階層。據(jù)北京師范大學李實教授課題組研究，在２００７年中國基尼系數(shù)已經(jīng)達到０．４８，“２０１０年，估計已經(jīng)達到０．５０的水

平”

［３］

。隨著經(jīng)濟快速增長，中國不但沒有走向橄欖型社會，反而走向了李強教授所說的“丁字

型”社會［４］

，中低收入者占了大多數(shù)。處于社會底

層的，不僅包括通常所說的弱勢群體，也包括本應進入中產(chǎn)階層而未能進入的龐大社會群體。一個重要原因，就是社會收入分配的調節(jié)是逆向的�！霸诎l(fā)達國家，個人所得稅、遺產(chǎn)稅等針對富人的稅收制度非常健全。我國……由于稅收征管體系和個人財產(chǎn)信息制度的不健全，使大量富人可以規(guī)避

這些稅收，中低收入者反而成為納稅主體�！�

［５］　　怎樣才能將社會收入分配從逆向調節(jié)（損貧濟富）轉變?yōu)檎蛘{節(jié)（抑富濟貧），讓財富在各社會階層間合理分配？基礎條件就是用財政力量確保中低收入者的基本需要，優(yōu)先保證生存權利公平、健康權利公平、發(fā)展權利（受教育權利）公平，這樣，底層群眾才能向上流動，中產(chǎn)階層才可能擴大，社會結構才可能趨于合理，社會才可能穩(wěn)定�？梢�，底線公平直接調整和改善的是社會保障和社會福利狀況，但它能夠促進經(jīng)濟發(fā)展和社會公平之間的均衡，盡管這不是單靠社會保障和社會福利就可以實現(xiàn)的，但底線公平可以發(fā)揮應有的作用，幫助我們找到經(jīng)濟發(fā)展與社會公平的結合點和均衡點。在歷史經(jīng)驗已經(jīng)證明平均主義走不通，西方福利國家道路在中國走不通，原有的“小福利”局限性已被突破的情況下，走底線公平的福利道路是可行的選擇。

·２３

·

　�。ㄎ澹┓椒y點

　　從社會公平角度研究社會保障和社會福利，在方法上遇到的一大難點就是公平問題很難進行精確測量。不用說公平不公平有很多主觀和客觀的不同標準，就是一些完全客觀的變量，比如要計算社會福利總量是多少，也是非常困難的事。一是總體的范圍難以確定，二是每個項目都時有變化。新型農(nóng)村合作醫(yī)療，中國每個縣的標準都不一樣；新型農(nóng)村養(yǎng)老保險，目前正在推行，今天是這樣，明天就變了，包括制度和政策都不斷在調整，要準確統(tǒng)計出中國的社會福利有關變量，實在困難。

　　如能找到最可靠、最確定、最易于計算的變量，并能找到它們與其他變量之間的關系，就可能打開一條更科學地研究社會保障和社會福利的途徑。而在各種社會福利項目及其變量中，底線部分福利是最確定的、最穩(wěn)定的，易于獲得，也易于比較。如能由此避免研究和實踐中的模糊性和隨意性，底線公平概念和原則就具有重要的方法論意義。

　�。┕接^的分野

　　底線公平理論真正的發(fā)現(xiàn)，就是底線公平要比一般公平更有利于真正實現(xiàn)社會公平。尤其是在中國這樣的各種社會差距巨大的復雜國情下就尤其如此。這是需要特別強調的關鍵之點�！　槭裁匆獜娬{底線公平呢？在公平理論中，占主導地位的是所謂“一般公平”。它的一個重要特點就是強調以“平等”為前提，并常常與“平等”相混同。而“平等”的政治含義是指地位平等、權利平等，這確實通常是公平的前提。但“平等”在經(jīng)濟上和數(shù)量關系上卻常常指“均等”“平均”�？墒�，“均等”“平均”不一定就是公平，甚至可能是不公平，否則，平均主義大鍋飯就該“萬歲”（絕對正確）了�！耙话愎健钡牧硪粋�特點，就是抽象性、絕對性，好像普遍如此，沒有差別。其實，這根本做不到，而且恰恰會造成更大的不公平。比如２００７年金融危機爆發(fā)時，香港的策略之一是無論窮富，每人都發(fā)給同等數(shù)量的貨幣，結果證明沒有用處。因為比如每人派發(fā)１０００元，富人不管用，窮人不夠用，基本不能解決什么問題。自從１７、１８世紀提出一般公平理論（觀）以來，這個世界的不公平反而越來越嚴重，這說明一般公平甚至在某種程度上加劇了不公平程度�，F(xiàn)實表明，“一般公平”無法解決甚至會加劇窮國與富國·２４

·之間的不公平，無法解決甚至會加劇一國之內(nèi)不同階層之間的不公平�？偨Y歷史經(jīng)驗，我們有必要探索和建構一個不只是形式上，而是實質上能夠真正發(fā)揮作用的公平形式。

　　要區(qū)分無差別的公平與有差別的公平。底線部分福利，因為是滿足社會成員基本的生存需求、健康需求和發(fā)展需求，應該沒有大的差別，至少從目標上說，應該努力做到基本沒有差別，這是一種公平，無差別的公平；非底線福利，因為是滿足享受型需要和面向少數(shù)人的發(fā)展性需要的，應該有差別，當然也要把差別保持在合理的范圍內(nèi)，這是另一種意義上的公平，有差別的公平。

　　從以上六個方面，我們可以把底線公平概念的規(guī)定性概括為：

　　第一，底線公平首先強調政府的責任底線———政府責任與市場作用的邊界，強調建立政府、社會、家庭和個人之間合理共擔的責任結構。第二，政府責任和能力也是有限的，為此，就必須建立這樣一種制度結構，即區(qū)分基礎部分和非基礎部分，也就是由底線部分福利制度、跨底線福利制度以及非底線福利制度，構成多層次的福利制度體系。第三，社會政策的重點應是關注大多數(shù)人的基本利益，優(yōu)先滿足弱勢群體和底層群眾的迫切需要，最符合全社會包括富裕階層在內(nèi)的根本利益。第四，底線公平因其能夠最直接地改善社會福利狀況，最明顯地收獲福利改善的社會效益，而成為經(jīng)濟發(fā)展和社會公平的結合點。第五，底線部分福利因其具有基礎性、確定性和穩(wěn)定性，而有助于降低和克服福利實踐和福利研究中的模糊性和隨意性。第六，將公平區(qū)分為無差別的公平和有差別的公平，可以有效地增強社會包容度，協(xié)調貧富各方利益，促進社會團結。

　　二、怎樣確定底線

　　所謂確定底線，不是確定社會保障水平高中低的標準線，按照以上所說的底線公平的規(guī)定性，是要確定政府責任與市場作用的界線、社會保障和社會福利中基礎部分與非基礎部分的界線、社會政策的重點和次序、無差別的公平與有差別的公平的界線。這些界線不是保障水平高低問題，而是社會保障和社會福利中一些基礎性的問題———福利（含社會保障，下同）占比、福利責任、福利分配、福利調節(jié)問題。因此，要確定底線，就

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