農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會保障體系的完善

一、引言：兩難困境引起的反思

在中國，土地經(jīng)營權(quán)的長期穩(wěn)定不僅有助于土地經(jīng)營者增加對土地的投入，特別是有助于形成固定資產(chǎn)性質(zhì)的投資，更為重要的是以人口平均占有土地經(jīng)營權(quán)的長期穩(wěn)定有助于保障農(nóng)戶的生產(chǎn)和生活，有利于維護社會的穩(wěn)定�；诖�，國家早在20世紀80年代中期就提出農(nóng)戶的土地承包期延長15年不變，90年代又將農(nóng)戶的承包期進一步延長，提出在農(nóng)戶的承包期15年到期后再延長30年不變。不僅如此，政府還公開出臺了提倡在有條件的地方實行“增人不增地，減人不減地”的政策。盡管國家的政策一再強調(diào)土地承包關系的穩(wěn)定，但由于土地的集體所有，決定了社區(qū)內(nèi)的成員都有權(quán)平等地享有土地資源。這樣，隨著社區(qū)內(nèi)部家庭和人口的變遷，客觀上又需要集體不斷地調(diào)整土地的承包關系。在制度層面上，中央于1984年出臺了適當允許土地調(diào)整的“大穩(wěn)定，小調(diào)整”的政策，而在集體內(nèi)部，村干部基于鄉(xiāng)土社會的道德和情理邏輯，也不得不不斷地調(diào)地以滿足社區(qū)內(nèi)新增人口的需要，保障新增人口的生存權(quán)益，使有限的土地在社區(qū)內(nèi)部保障所有人的權(quán)益。楊學成等學者2000年對山東、江蘇、江西、河南4省344個縣（市區(qū)）742個村的調(diào)查顯示，實行土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包制以來，89.6%的村對土地進行過次數(shù)不一、程度不同的調(diào)整。在已有土地延包方案的601個村中，有432個村（占71.9%）決定進行土地調(diào)整，其中進行大調(diào)整的有247個村（占41.1%），進行小調(diào)整的有185個村（占30.8%），只有140個村決定不調(diào)整土地（占23.3%）[1]。

這種制度和現(xiàn)實中雙重的兩難不得不引起深思，這雙重的兩難在出發(fā)點上卻存在著一致性，即穩(wěn)定土地承包關系是為了保障承包人的權(quán)益，在社會保障體系尚未覆蓋到農(nóng)村的情況下確保土地能夠承擔就業(yè)和保障的功能；而調(diào)整土地承包關系也是基于保障某些農(nóng)民（主要是新增人口）的土地承包權(quán)，甚至是生存權(quán)。在目前農(nóng)村，除了個別的社區(qū)的決策者是為了謀取私利而動用職權(quán)調(diào)整土地之外，大部分地區(qū)其實是由于社區(qū)內(nèi)部人口變遷的事實而使村莊的決策者作出的無奈選擇。楊學成等組織的4省調(diào)查結(jié)果顯示，土地調(diào)整的原因依次為：人口增減為78.0%，合并地塊便于耕作為13.5%，耕地被征用為7.3%，其他為1.2%[1]。

剛性的制度在基層的實踐中被不斷的異化，同樣是為了實現(xiàn)對村莊社區(qū)內(nèi)成員的保障功能，土地承包關系由制度層面的穩(wěn)定變成了實踐層面的調(diào)整，進而又以“實踐邏輯”的張力侵蝕著剛性的制度，促使制度發(fā)生變遷，即政府出臺“大穩(wěn)定，小調(diào)整”。這種雙重的兩難以及由土地調(diào)整的“實踐邏輯”推動制度變遷的過程，又是否預示著一個新的制度變遷產(chǎn)生的可能，即在完善土地制度的基礎上，依托土地流轉(zhuǎn)來構(gòu)建和完善農(nóng)村的社會保障體系。

二、現(xiàn)行農(nóng)村社會保障體系的弱點

在新中國成立后，國家在憲法中就明文規(guī)定“勞動者在年老、疾病或者喪失了勞動能力的時候，有獲得物資幫助的權(quán)利，”此后，政府逐漸建立了包括勞動保險、困難補助、社會補貼、社會救濟和農(nóng)村“五保”供養(yǎng)制度。在集體化時代，人民公社體制內(nèi)則進一步地建立和完善了敬老院、合作醫(yī)療、赤腳醫(yī)生等簡易的社會保障組織。但伴隨著集體化時代的結(jié)束，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施，國家在允許社區(qū)占有土地所有權(quán)、允許農(nóng)民以大包干的名義占有土地所有權(quán)時，國家也向農(nóng)民讓渡了承包土所承擔的社會保障，家庭和土地成為了農(nóng)民主要的保障手段，政府基本上不再負擔農(nóng)村的社會保障。這種體制的改革，在短期內(nèi)促使農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展取得了明顯的效果，農(nóng)民收入的增長使得社會保障問題在短期內(nèi)被掩蓋，但隨著農(nóng)民收入增長持續(xù)低靡，城鄉(xiāng)差距急劇擴大，農(nóng)村社會保障所存在的問題和困境也日趨突出，主要表現(xiàn)在以下方面：

第一，家庭無法再承擔農(nóng)村社會保障的功能。

改革開放20多年來，中國農(nóng)村人口發(fā)生了急劇的變化。首先是人口老齡化突出。據(jù)第五次全國人口普查資料顯示，到2000年，中國總?cè)丝跒?2.95億，其中農(nóng)村人口為8.07億，而65歲以上的老人占比例為6.96%[2]，而且這種老齡化的趨勢還在進一步的加劇。農(nóng)村人口進入老年階段后加劇了農(nóng)村家庭養(yǎng)老的負擔。其次，農(nóng)村家庭日益核心化。根據(jù)國家統(tǒng)計局的抽樣調(diào)查資料顯示，全國家庭平均每戶1980年、1985年、1990年、1995年、1999年分別為4.3人、3.89人、3.5人、3.2人以及3.14人，其中1980年、1990年、1998年農(nóng)村居民戶均人口分別為4.5人、3.8人以及3.3人[3]。農(nóng)村家庭規(guī)模日漸縮小，類型日趨核心化，而老年人在農(nóng)村中比例越來越高，這已經(jīng)日益考驗著中國傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老體制。不僅如此，農(nóng)村家庭收入增長的滯后，也直接影響了傳統(tǒng)的以家庭為單位的社會保障體制（包括農(nóng)村的養(yǎng)老保障體系）。在1989年至1991年，農(nóng)民人均收入由345元增長到708元，扣除物價因素，人均實際收入增長12元，年平均增長速度僅為0.7%，而且從1992年以來，農(nóng)民人均純收入一直呈現(xiàn)持續(xù)下滑的趨勢[4]。在農(nóng)村收入持續(xù)得不到增長的同時，城市經(jīng)濟卻得到了持續(xù)的增長，城鄉(xiāng)貧困富差距則進一步拉大。這樣一方面農(nóng)民的收入得不到提高，甚至呈下滑趨勢，農(nóng)戶本身已經(jīng)成為社會經(jīng)濟中的弱勢群體，但另一方面農(nóng)村包括養(yǎng)老、醫(yī)療在內(nèi)的全面的社會保障體系以及作為準社會保障形式存在的教育皆由農(nóng)村家庭來承擔，進而導致了農(nóng)村原有的的社會保障體系日趨瓦解。

第二，城鄉(xiāng)二元對立的經(jīng)濟與社會結(jié)構(gòu)使得農(nóng)村的社會保障的起點低下。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)的形成是中國工業(yè)化、現(xiàn)代化過程的產(chǎn)物，這種二元的體制在早期推動了國家迅速完成了工業(yè)化積累，為實現(xiàn)由農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國的轉(zhuǎn)向發(fā)揮著重要的作用，但這種二元體制的弊端在當前也日漸突出。雖然目前國家開始放開城鄉(xiāng)的二元調(diào)整政策，部分省市也開始取消戶籍制度，但由于二元體制所帶來的城鄉(xiāng)居民的收入水平和社會保障水平的差異卻根深蒂固地存在著。根據(jù)有關學者的保守估計，1994年城鎮(zhèn)居民實際得到的用于住房、醫(yī)療福利、財政價格補貼、單位內(nèi)部等方面的隱性收入為1110.5元[5]。而相比之下，農(nóng)村的社會保障體制則基本是處于空白狀態(tài)。而根據(jù)衛(wèi)生部統(tǒng)計，1998年全國衛(wèi)生總費用為3776億，其中政府衛(wèi)生投入587.2億元（占全國總費用的15.6%），大部分用在城市，用于農(nóng)村的只有92.5億元，僅占政府衛(wèi)生投入的15.9%。而新華社于2002年2月公布的一份數(shù)據(jù)也表明，目前約占中國總?cè)藬?shù)15%的城市人口享用著2/3的衛(wèi)生保障服務，而約占85%的農(nóng)村人口卻只能享用不到1/3的醫(yī)療衛(wèi)生保障服務[6]。

第三，目前中國農(nóng)村人口多，基礎差，國家不可能立即建立起覆蓋全國農(nóng)村的社會保障體系。

我國農(nóng)村現(xiàn)有8—9億人，到2000年，按照勞動年齡人口算，中國有5億農(nóng)業(yè)勞動力，而依據(jù)我國現(xiàn)行的耕作水平，每一個勞動力平均負擔10—15畝耕地計算，中國的農(nóng)業(yè)只需要1.5億農(nóng)業(yè)勞動力。雖然有1.28億的農(nóng)村勞動力進入了農(nóng)村企業(yè)，2200萬人在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營，8000萬人進城打工，仍然有1.2億為農(nóng)村絕對剩余勞動力[。如果按照城市失業(yè)人口保障標準計算，僅此國家每年就需要支付巨額的失業(yè)保證金。如果是按照城鎮(zhèn)人口1991年的人均社會保障支出（455元）標準來計算在農(nóng)村實施社會保障，則國家每年需要增加支出4550億元，而在2004年中央的財政總收入才15081億元。因此，寄望于由政府立即建立起覆蓋全國的城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系是不切實際的，即便是呈一時之勇，勉強建立起來也將因為資金等問題而產(chǎn)生更加嚴重的后果。

綜上所述，傳統(tǒng)的以家庭為單位的農(nóng)村社會保障體系在實行“大包干”以后，特別是在城鄉(xiāng)二元對立以及城鄉(xiāng)貧富差距日漸擴大的情況下，其保障的功能已日漸弱化，而由于基礎薄弱和資金奇缺，國家也無法在短期內(nèi)建立起覆蓋全國的城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系。因此，探求適合中國農(nóng)村實際情況的可行的社會保障體系是當前解決農(nóng)村社會保障問題，乃至解決整個三農(nóng)問題的重要課題。

三、土地是農(nóng)村社會保障體系的核心

隨著改革開放以來經(jīng)濟體制的改革和社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，農(nóng)村土地的社會保障功能也發(fā)生了急劇的變化。土地的社會保障功能逐漸由單一的生存保障轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂猩姹Ｕ瞎δ芎桶l(fā)展保障功能，即在一些傳統(tǒng)的農(nóng)村地區(qū)，土地仍然是家庭主要的生產(chǎn)資料，土地的收益仍然是家庭收入的主要來源，土地對于他們來說仍然起著生存保障的作用；而在一些沿海、大城市周圍以及一部分富裕的農(nóng)村，農(nóng)民收入主要不是依靠土地上作物獲益，在他們中間，土地扮演著保障農(nóng)民發(fā)展的功能。這種發(fā)展保障的功能主要體現(xiàn)在兩個方面：首先是土地為其提供了發(fā)展資金保障，在許多城郊地區(qū)，土地被征用或出租，農(nóng)戶能夠從中獲取一定的貨幣補貼，這為其發(fā)展（如做小買賣等）提供了資金支持；另外土地還提供了農(nóng)民發(fā)展的心理保障。在經(jīng)濟發(fā)展的蘇南農(nóng)村，目前仍然有89.7%的人擁有土地。這些擁有土地的農(nóng)戶中，認為土地對家庭具有保障作用的占68.7%[7]，而土地對于他們而言，心理的保障作用實際上遠遠大于實際的經(jīng)濟保障功能。

有學者認為，由于土地負擔的加重，較多的農(nóng)民視昔日珍貴的土地資源為“雞肋”，“食之無味，棄之不舍”，土地的流轉(zhuǎn)價格日趨走低，甚至要倒貼給轉(zhuǎn)入戶。而隨著城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的規(guī)模不斷擴大，農(nóng)用地規(guī)模縮小，失去土地的農(nóng)民數(shù)量增加，從而降低了土地對他們生存發(fā)展的保障能力[4]。土地作為一種傳統(tǒng)社會保障載體的功能業(yè)已開始陷入“虛化”狀態(tài)。對此筆者認為，如果說在稅費改革前農(nóng)民負擔重，農(nóng)地收益低，土地保障功能降低，甚至出現(xiàn)了局部的“虛化”現(xiàn)象，那么目前土地作為農(nóng)村保障體系的主要載體，其功效是顯著的。當前，大部分地方開始徹底免除農(nóng)業(yè)稅，加之種種補貼，農(nóng)地種植收益得到了大幅度的提升，而隨著國家《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的頒布，土地使用權(quán)能夠在農(nóng)戶之間有償轉(zhuǎn)讓，這對土地承包者，特別是中西部地區(qū)的承包者來說，土地的收益仍然是一個重要的（甚至是全部的）收入來源，土地的保障功能得到了進一步的強化。

為此，筆者認為，在土地流轉(zhuǎn)的社會背景下，以土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)為契機構(gòu)建中國農(nóng)村的社會保障體系是當前農(nóng)村社會保障工作乃至整個“三農(nóng)”問題解決工作中的一個重要內(nèi)容。

在中國社會，以土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)為依托構(gòu)建中國農(nóng)村的社會保障體系在客觀上是可行的：

首先，以土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)為依托構(gòu)建中國農(nóng)村的社會保障體系在制度上是具有可行性的。20世紀80年代中期，中國政府提出了農(nóng)戶承包期15年不變，90年代提出在農(nóng)戶承包期15年到期后再延長30年不變，在2002年8月第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議上通過的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》再次明文規(guī)定“耕地的承包期為三十年”，“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”，“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式”，“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費、租金、轉(zhuǎn)讓費等，應當由當事人雙方協(xié)商確定。流轉(zhuǎn)的收益歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳”。

國家從政策和法律等制度層面保障了農(nóng)民的土地承包權(quán)，允許農(nóng)民依法合理地轉(zhuǎn)讓土地的使用權(quán)，并擁有土地轉(zhuǎn)讓的獲利權(quán)。這樣，通過土地承包權(quán)的獲益（包括利用土地的種植、養(yǎng)殖等方式獲益和通過有償轉(zhuǎn)讓使用權(quán)獲益），能夠?qū)r(nóng)民的生存和發(fā)展提供一定的保障作用。

其次，土地有償征用有助于為失地農(nóng)民的社會保障體系建立。由于法律賦予了農(nóng)民具有有償轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的獲益權(quán)，那么客觀上法律就賦予了被征地農(nóng)民依法具有獲得補償?shù)臋?quán)利。但有關資料顯示，在城市建設征用農(nóng)用地的過程中，征地收入的分配比例是：農(nóng)民得到5%—10%，集體得到25%—30%，政府及其機構(gòu)得到60%—70%[8]。國務院發(fā)展研究中心陳錫文曾指出，計劃經(jīng)濟時代剪刀差讓農(nóng)民讓利6000—8000億元，而改革開放后通過低價征用農(nóng)民的土地，農(nóng)民損失2萬億元[9]�？梢�，政府“侵占”農(nóng)民土地收益行為使得農(nóng)民承受著巨大的經(jīng)濟損失。將屬于農(nóng)民的征地補償款返還給失地農(nóng)民，為其建立社會保障體系提供經(jīng)濟支持，是建立失地農(nóng)民社會保障體系的關鍵。

再次，在社區(qū)內(nèi)部，土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)能夠保障土地資源在農(nóng)戶之間的合理利用，對社區(qū)成員具有保障作用。由于城市勞動力市場的開放，加之農(nóng)業(yè)勞動力的絕對過剩，一大部分的農(nóng)民（首先是農(nóng)業(yè)的剩余勞動力，接著是農(nóng)業(yè)的必要勞動力）離開土地或者原來的社區(qū)，從事各種非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，通過非農(nóng)產(chǎn)業(yè)所獲得收入成為其經(jīng)濟收入的主要組成部分（甚至是全部）；對他們而言，種地的收益并不及其非農(nóng)活動的收益，土地對他們來說，成為一種廣義的負擔（因為種地對他們而言是一種高投入、低收益的活動），而將土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人，不僅能夠獲得一定的經(jīng)濟補償，而且由于承包權(quán)的存在，土地對他們的心理保障作用仍然存在。同時，由于農(nóng)村，特別是中西部地區(qū)的農(nóng)村，仍然有一部分農(nóng)民基于種種原因而不能夠離開土地，仍然依靠經(jīng)營土地來獲得生存和發(fā)展，他們可以通過有償?shù)剞D(zhuǎn)入土地，擴大生產(chǎn)資料，進而能夠增加收入，這樣土地對于他們的保障功能也得到了加強。

最后，歷史證明，土地承包（或租賃）關系的穩(wěn)定對于農(nóng)民的保障是非常重要的。黃宗智在分析長江三角洲地區(qū)的土地市場時曾指出，雖然清代的土地轉(zhuǎn)移確實在日漸增加，但實際上通常有幾個復雜的讓渡階段，很少是單一的、絕對的出售，農(nóng)戶一般是不愿意出賣土地，而是在生老病死、紅白喜事或壞年成而缺錢時才將土地活賣，資以借得部分地價的貨幣。但政府在理論上認為，土地所有權(quán)是不可轉(zhuǎn)讓，所以只要土地交易注明是活賣，法律上出典者即可永遠享有贖回的權(quán)利。即便契約未注明是活賣，典賣者在30年內(nèi)仍可以贖回[10]。這說明，早在清朝開始就出現(xiàn)了出典土地的使用權(quán)來保障農(nóng)民的生存的先例。

在20世紀初的長江三角洲，土地所有權(quán)演變成兩層地權(quán)，即田底權(quán)（實際的所有權(quán)）以及田面權(quán)（表現(xiàn)為經(jīng)營權(quán)），為了滿足城市富人投資土地的愿望和貧困農(nóng)民賣出土地的需要，田底權(quán)的買賣越來越頻繁和自由，而田面權(quán)則長期以來顯得異常穩(wěn)定[10]。在農(nóng)民看來，田面權(quán)才是最重要的，因為這直接決定著誰耕種這塊地。黃宗智也曾將華北農(nóng)村與長江三角洲地區(qū)的農(nóng)村作比較，發(fā)現(xiàn)與長江三角洲地區(qū)不同，華北并沒有類似的雙層土地所有制。土地的轉(zhuǎn)手和租佃關系僅僅涉及單層的土地所有權(quán)。而正是由于兩層地權(quán)，客觀上長江三角洲地區(qū)的農(nóng)民得到了較為有效的保障，以至于共產(chǎn)黨組織沒有能夠象華北農(nóng)村那樣在長江三角洲地區(qū)也用同樣的口號（“反封建地主階級”）動員大量的農(nóng)民參加革命[10]。

四、配套制度的改革與完善

要依據(jù)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)來建構(gòu)和完善中國農(nóng)村的社會保障體系，就必須加強相應配套制度的改革與完善。

第一，要強化土地承包權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。馬克思的分析說明，產(chǎn)權(quán)關系是商品交換賴以發(fā)生的前提，是商品交換的當事人只有彼此承認對方的財產(chǎn)權(quán)利，才有可能發(fā)生交換行為。在中國農(nóng)村，強化土地承包權(quán)的物權(quán)性質(zhì)就是要在堅持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的基礎上，進一步地穩(wěn)定農(nóng)戶的土地承包權(quán)，并賦予承包農(nóng)戶明確的土地處分權(quán)，借以行使轉(zhuǎn)讓、出租、入股和抵押等權(quán)利。在有條件的地方，可以實行永佃制，即形成獨立的田底權(quán)和田面權(quán)，使所有權(quán)和經(jīng)營使用權(quán)徹底分開，讓農(nóng)民取得繼承、出租、轉(zhuǎn)讓土地的永久使用權(quán)，使土地經(jīng)營使用權(quán)具有和土地所有權(quán)一樣成為可讓渡的權(quán)能。

第二，建立和健全土地流轉(zhuǎn)制度和流轉(zhuǎn)機制。

首先，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的中介市場。在當前的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中普遍存在著雙邊壟斷的現(xiàn)象，即土地的轉(zhuǎn)讓方找不到土地的受讓方，土地的受讓方也找不到土地的供給方。在農(nóng)村，土地轉(zhuǎn)讓的信息主要都是依靠鄰居、親戚、朋友以及村干部來獲得的，因而獲取信息的難度較大，而這種信息不對稱的主要原因就在于缺乏信息供給的中介。建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的中介市場，將有利于推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)生。

其次，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的程序。無組織性的土地流轉(zhuǎn)嚴重地影響了土地流轉(zhuǎn)的發(fā)生，也將直接影響轉(zhuǎn)讓雙方的利益。筆者在湖北三個村的調(diào)查顯示，農(nóng)戶間的農(nóng)地流轉(zhuǎn)幾乎都以私下口頭協(xié)議的形式進行，從流轉(zhuǎn)數(shù)量、流轉(zhuǎn)時間到流轉(zhuǎn)后稅費由誰負擔，基本上都是私下口頭的約定。農(nóng)地流轉(zhuǎn)既沒有書面協(xié)議，更沒有通過任何組織，協(xié)議穩(wěn)定性差，糾紛隱患較多，雙方權(quán)益無法受到法律的保護。因此健全土地流轉(zhuǎn)機制也必須規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的程序，需要加強對土地測量、估價和土地合同管理等配套制度的規(guī)范，并提供相應的服務。

此外，完善土地的信用制度也是健全土地流轉(zhuǎn)制度的重要內(nèi)容。國家應健全相應的政策及法規(guī)，充分地保障農(nóng)戶能夠運用所承包的土地實現(xiàn)借貸、抵押等。

第三，健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟補償機制。

要制訂合理的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格和經(jīng)濟補償方案，特別是健全征地過程中的經(jīng)濟補償機制，要適當?shù)靥岣哒鞯氐难a償標準，重構(gòu)土地征用的收益分配比例。據(jù)調(diào)查，土地在非農(nóng)轉(zhuǎn)用后增值的收益是巨大的，征地成本一般是75—150萬元/hm2，批租出讓金則通常達到750—900萬元/hm2，有的高達1500萬元/hm2以上。而這一巨額差值大部分被中間商（如房地產(chǎn)開發(fā)商）或地方政府獲取，作為土地所有者和承包者的農(nóng)戶則分文未得[11]。要實現(xiàn)土地的社會保障功能就必須重新分配土地征用收益的比例，提高農(nóng)民的補償標準。

五、小結(jié)

農(nóng)村土地制度及其實踐中存在著雙重的兩難，即為了實現(xiàn)對農(nóng)村的保障功能國家制定了穩(wěn)定土地承包關系的制度，但在實踐中，基層為了實現(xiàn)社區(qū)成員（特別是新增成員）的保障又不得不調(diào)整土地的承包關系，以至于促使土地制度發(fā)生變遷。這種雙重的兩難以及由土地調(diào)整的“實踐邏輯”推動制度變遷的過程，客觀上又預示著一個新的制度變遷產(chǎn)生的可能，即在完善土地制度的基礎上，依托土地流轉(zhuǎn)來構(gòu)建和完善農(nóng)村的社會保障體系。

在新中國成立后，國家曾經(jīng)建立的較為有效的農(nóng)村社會保障體系，但伴隨著集體時代的結(jié)束，國家對個人的保障連同土地一起交給了農(nóng)戶，家庭和土地成為了農(nóng)戶主要的保障手段，政府基本上不再負擔農(nóng)村的社會保障。而隨著農(nóng)民收入增長持續(xù)低靡，城鄉(xiāng)差距急劇擴大，農(nóng)村社會保障所存在的問題和困境也日趨突出。

隨著全國范圍內(nèi)的開始徹底免除農(nóng)業(yè)稅等措施的實行以及土地流轉(zhuǎn)的大規(guī)模發(fā)生，土地的實際價值開始進一步得到體現(xiàn)和復原。以土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)為契機構(gòu)建中國農(nóng)村的社會保障體系不僅在客觀上存在著可行性，而且這也是在當前的社會背景下所能夠作出的最合理的舉措了。但以土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)為契機構(gòu)建中國農(nóng)村的社會保障體系客觀上也必須加強相應配套制度的改革與完善。

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 本文發(fā)表于<江蘇社會科學>2008年第1期

本研究得到了國家社會科學基金項目（04BSH032）的資助，特此感謝！

Scott Rozelle等人的研究明顯地證明了這一點，地權(quán)的穩(wěn)定性對于那些有長期效率的投入有系統(tǒng)的影響，尤其是在對土地進行的投資上，如排水和灌溉投資。同樣，這個邏輯對土地肥力和生產(chǎn)率有長期效果的投入也是適用的，尤為明顯的是有機肥和磷肥的投入。（Scott等《地權(quán)、農(nóng)民投資積極性與中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)》（論文報告），轉(zhuǎn)引自張文宏：《中國農(nóng)地調(diào)整與使用權(quán)流轉(zhuǎn)：幾點評論》，《管理世界》，2002年第5期）

按照溫鐵軍的估計，農(nóng)村的絕對剩余勞動力已經(jīng)達到了4億—5億。參見溫鐵軍：《21世紀的中國仍然是小農(nóng)經(jīng)濟》，《三農(nóng)中國》，2004年第1輯（總第2輯），湖北人民出版社。