本文關(guān)鍵詞：當(dāng)前我國社會(huì)保障制度公平性分析，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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w .Co M關(guān)信平：當(dāng)前我國社會(huì)保障制度公平性分析

　　體現(xiàn)公平性是社會(huì)保障的基本要求之一。當(dāng)代各國社會(huì)保障制度大量涉及到公共資源的分配，因此會(huì)碰到公共資源分配公平性的尖銳問題。隨著社會(huì)保障制度所涉及到的資源分配占社會(huì)總財(cái)富的比例越來越大，社會(huì)保障制度的公平性對(duì)全社會(huì)財(cái)富分配的公平性的影響也越來越大，它受公眾關(guān)注的程度也越來越大。近年來，我國社會(huì)保障制度的制度覆蓋面和均勻水平都大大提升，但待遇不同等的問題仍然明顯存在，并且受到公眾越來越多的質(zhì)疑。因此，作為一項(xiàng)重要的社會(huì)政策，我國社會(huì)保障下一步發(fā)展中急需提升其公平性。

　　所謂社會(huì)保障制度的公平性問題，主要是指社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行是否滿足公眾對(duì)公平分配公共資源的要求。社會(huì)保障對(duì)公共資源的分配的方式較多，既包括通過社會(huì)保險(xiǎn)的方式為民眾提供各種現(xiàn)金待遇（養(yǎng)老金、醫(yī)療費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)待遇等），也包括用政府轉(zhuǎn)移支付的方式為貧困者無償提供社會(huì)救助，還包括在政府公共資金的支持下興辦各種普惠性福利服務(wù)。各種方式往往是目標(biāo)不同、功能不同、對(duì)象不同、調(diào)動(dòng)和分配資源的方式也不同，因此各自具有不同的公平性原理，不能一概而論。但是我們可以從社會(huì)保障制度紛繁復(fù)雜的表象中捉住影響社會(huì)保障公平性兩個(gè)核心問題：一是再分配原理與市場(chǎng)原理的關(guān)系問題，二是公共資源分配（再分配）過程中的公平問題及其復(fù)雜的影響因素。

　　盡管90年代的社會(huì)保障制度改革為我國建構(gòu)了一套適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的社會(huì)保障制度，但在其后的較長(zhǎng)時(shí)間里一直存在著覆蓋面窄、統(tǒng)籌層次低、政府投入少等方面的問題，對(duì)其公平性有較大的影響。但在進(jìn)入新世紀(jì)以后我國的社會(huì)保障體系一直在不斷地調(diào)整和補(bǔ)充，尤其是近5年來通過大力推進(jìn)建立覆蓋全民的社會(huì)保障體系，使其在覆蓋面上有了很大的擴(kuò)展。但是，從制度建構(gòu)的角度看，當(dāng)前我國的社會(huì)保障制度仍然沒有解決公平性的問題，其問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

　　社會(huì)保障的不公平首先表現(xiàn)在我國社會(huì)保障體系制度化的城鄉(xiāng)差異方面。社會(huì)保障的城鄉(xiāng)差異從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期以來就一直長(zhǎng)期存在的問題，但20世紀(jì)90年代的重要的社會(huì)保障改革（如建立新型社會(huì)保險(xiǎn)體系和新型社會(huì)救助制度等）都沒有考慮到同時(shí)解決原來社會(huì)保障制度的二元結(jié)構(gòu)問題，甚至幾乎完全沒有將農(nóng)村納入考慮之中，對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障的考慮也很不夠。其結(jié)果，90年代的社會(huì)保障改革留給新世紀(jì)的一個(gè)負(fù)面遺產(chǎn)就是社會(huì)保障制度更加擴(kuò)大的城鄉(xiāng)差距，以及農(nóng)民工參與城市社會(huì)保障的障礙。

　　近年來我國在縮小社會(huì)保障城鄉(xiāng)差距方面有了很大的進(jìn)展，先后建立和普及了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、完善和普及了農(nóng)村社會(huì)救助體系，并且建立和普及了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等。這些制度的建立大大縮小了農(nóng)村居民在社會(huì)保障方面與城市居民的差距。但是，城鄉(xiāng)社會(huì)保障的待遇水平還是嚴(yán)重不均等的，城市居民享有的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障待遇仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村居民。在這一點(diǎn)上，政府與公眾有較大的認(rèn)識(shí)落差。政府更愿意強(qiáng)調(diào)各級(jí)財(cái)政（尤其是中央財(cái)政）已經(jīng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度給予了巨大投入，而公眾卻往往更多地從實(shí)際效果上看城鄉(xiāng)社會(huì)保障待遇水平上仍然存在的巨大差距。我國社會(huì)保障制度城鄉(xiāng)制度分化還有一個(gè)重要衍生品，這就是由于制度的限制和不完善，導(dǎo)致多達(dá)兩億多人的農(nóng)民工及其家庭在城市中難以獲得與城市居民同等的社會(huì)保障待遇。當(dāng)前農(nóng)民工在參與城市社會(huì)保障方面存在的種種障礙再次反映出上世紀(jì)90年代社會(huì)保障制度改革的不完善：它只考慮到了原有城市職工，而沒有將后來成為了企業(yè)職工主體的農(nóng)民工納入制度建構(gòu)之中。應(yīng)該看到，城鄉(xiāng)社會(huì)保障待遇水平的差距主要是由于城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障制度差異所造成的。假如不解決制度分化的問題，即使各級(jí)政府再追加投入也很難從根本上解決城鄉(xiāng)之間待遇水平差距問題。因此，解決問題的關(guān)鍵在于要下決心推動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)保障的制度一體化。

　　其次，除了城鄉(xiāng)之間的差距以外，地區(qū)之間也存在社會(huì)保障差距。導(dǎo)致社會(huì)保障地區(qū)差距的原因主要是由于全國社會(huì)保障體系總體制度的不公道。更具體講，其直接的原因卻是我國地區(qū)分割的社會(huì)保障體制。全國的社會(huì)保險(xiǎn)體系分割為眾多小的統(tǒng)籌地區(qū)，其后果之一就是造成地區(qū)間社會(huì)保障差距的制度固化和幅度擴(kuò)大。同時(shí)，在社會(huì)救助和社會(huì)福利方面按制度規(guī)則也是由地方政府出資，因而導(dǎo)致各個(gè)地區(qū)社會(huì)救助和福利水平的明顯差距。盡管中央財(cái)政對(duì)財(cái)政困難地區(qū)的社會(huì)救助給予了較大的幫助，但由于沒有從制度上改變社會(huì)救助由地方財(cái)政負(fù)責(zé)的制度，因此也未能從根本上改變地區(qū)間社會(huì)救助和社會(huì)福利待遇水平的差異。

　　再有，在城市內(nèi)部各個(gè)不同群體之間也存在著社會(huì)保障待遇水平的差距，主要表現(xiàn)在養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)制度上不同群體之間待遇水平差距較大。盡管隨著城市居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，城市養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)體系都可以說基本做到了制度全覆蓋。但是這兩個(gè)體系目前還是制度碎片化的，城市的在養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)上都有三個(gè)主要的制度：職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、城市居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)制度、機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休金制度和公費(fèi)醫(yī)療制度。這幾套制度分別覆蓋企業(yè)職工、普通居民和機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員三類不同的人群。而且三個(gè)制度下的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系不能相互自由轉(zhuǎn)移，參加醫(yī)療保險(xiǎn)也不能自由選擇，其結(jié)果是之一是導(dǎo)致各類不同人群在不同制度下獲得的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)待遇差別很大。其中待遇水平最低的是城市居民。但由于與其自身的過去相比，普通城市居民在新建的城市居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)制度下獲得的待遇是從無到有的奔騰，因此他們也有較大的滿足感。在城市居民社會(huì)保障群體差異方面問題最大的是城市職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金和公費(fèi)醫(yī)療制度之間待遇差異。在90年代進(jìn)行企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革時(shí)沒有將機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休金和公費(fèi)醫(yī)療制度也一并改革，從而導(dǎo)致出現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)在養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度的雙制度，并且在此后的十幾年里雙制度下兩套制度下之間待遇差距越來越大，尤其是在養(yǎng)老金退休金待遇方面的差距越來越大。

　　最后，在社會(huì)福利和社會(huì)救助方面也存在著明顯的不公平，最大的問題是普惠性福利水平不足且群體差異明顯的問題。由于改革開放以后我國社會(huì)福利水平相對(duì)降低，福利模式逐漸從過去的普惠型轉(zhuǎn)向選擇型，對(duì)普通社會(huì)成員的福利供給大幅度降低，同時(shí)集中少量資源重點(diǎn)滿足少數(shù)最困難者（如低保戶）的基本需要。進(jìn)入新世紀(jì)以后，政府財(cái)政能力大幅度提高，民眾對(duì)社會(huì)福利的要求也逐漸提高。但在這種情況下政府仍然維持過去的選擇型福利模式。其結(jié)果，一方面導(dǎo)致社會(huì)福利對(duì)弱勢(shì)群體的社會(huì)服務(wù)能力不足和覆蓋面太窄，少量的低保戶獲得了很多的救助，但很多困難兒童、困難老人和困難殘疾人等都未能得到及時(shí)有效的幫助。這種情況又造成了社會(huì)保障制度中一種新的不公平。對(duì)此，民眾也有不少批評(píng)。這里存在問題的根源是在制度設(shè)計(jì)上，是90年代的社會(huì)福利與社會(huì)救助制度建構(gòu)時(shí)缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)和宏觀的眼光，并且在近年來沒有隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展而及時(shí)做出制度改革。

　　在社會(huì)福利方面的公平性的另外一個(gè)重要方面是政府社會(huì)福利機(jī)構(gòu)與民辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)在獲取社會(huì)福利資源方面的嚴(yán)重不同等。進(jìn)入新世紀(jì)以后，政府的公共福利資源投入開始增多，但迄今為止政府所把握的公共資源仍然未能同等地投入到民辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)中，這迫使很多民辦福利機(jī)構(gòu)要么走向高收費(fèi)，要么停留在低質(zhì)量，都難以滿足民眾日趨增大的需要，尤其是損害了廣大中低收入群體獲得社會(huì)福利服務(wù)的同等權(quán)利。很顯然，這也是一種不公平的情況，是由政府對(duì)國辦和民辦機(jī)構(gòu)的不公平對(duì)待而導(dǎo)致的不同的民眾在獲得社會(huì)福利服務(wù)的機(jī)會(huì)、數(shù)量和質(zhì)量上的不均等。

　　我國社會(huì)保障制度在上述幾個(gè)方面的差距之所以被廣泛地認(rèn)為不公平，主要是由于這類差異既不是基于社會(huì)關(guān)照，也不是基于貢獻(xiàn)或鼓勵(lì)，而是基于某種先天的“身份”隔離，以及權(quán)力因素的參與。不論從馬克思主義理論還是當(dāng)代各種社會(huì)科學(xué)理論中都找不到能夠支持這些差距公道性的理論依據(jù)。我國各類人群在社會(huì)保障方面的制度性差異實(shí)際上是基于不同人群之間權(quán)力地位的不均等：處于權(quán)力上真?zhèn)�群體長(zhǎng)期以其擁有的權(quán)力去維持其特權(quán)，從而在公共資源分配中排斥和剝削處于權(quán)力下真?zhèn)�群體。這種制度當(dāng)然是不公道、不公平的。

　　導(dǎo)致社會(huì)保障各個(gè)方面不公平現(xiàn)象的原因比較復(fù)雜。一是源于上世紀(jì)90年代以來的社會(huì)保障改革的目標(biāo)不明確、缺乏前瞻性和改革的不徹底；二是當(dāng)前我國社會(huì)保障制度的碎片化特點(diǎn)、普惠性福利不足問題和政府公共資源“逆向調(diào)節(jié)”（給高收入者更好的社會(huì)保障待遇）的問題；三是當(dāng)前我國民眾社會(huì)公平意識(shí)大大增強(qiáng)，但相比之下政府機(jī)構(gòu)的理念轉(zhuǎn)型遲緩，既跟不上十七大以來黨中央重視公平正義的新的發(fā)展方向，也跟不上民眾對(duì)社會(huì)公平日益高漲的訴求，因此使我國社會(huì)保障的公平性不足成為了當(dāng)前社會(huì)保障制度發(fā)展中的一大問題。

　　目前要解決社會(huì)保障公平性問題必須要解決兩個(gè)基本的問題：一是處理好社會(huì)保障制度運(yùn)行中市場(chǎng)機(jī)制與再分配的關(guān)系問題，即要讓政府主導(dǎo)的，以公共資源方式運(yùn)行的再分配達(dá)到足夠的力度；二是要有公平的再分配，即再分配過程（公共資源的分配）要符合公眾的公平價(jià)值觀，要以社會(huì)關(guān)照為最重要的價(jià)值基礎(chǔ)，兼顧貢獻(xiàn)和獎(jiǎng)勵(lì)的要素，并且要下大決心排除和限制權(quán)力和特權(quán)的因素。

　　在具體行動(dòng)上從兩個(gè)方面入手：一是要從公平性的角度重新審視目前我國的社會(huì)保障制度，另一方面要重新建構(gòu)社會(huì)保障制度，而不能只是通過簡(jiǎn)單的修補(bǔ)去解決。要做到這兩點(diǎn)，一是需要有關(guān)政府部分及其官員實(shí)質(zhì)性地提升對(duì)社會(huì)公平的重視，并將其落實(shí)到具體的制度改革實(shí)踐中；二是需要目前在社會(huì)保障方面的既得利益群體能夠從全國發(fā)展的大局出發(fā)，積極支持朝向更加公平的社會(huì)保障制度改革；三是需要從制度設(shè)計(jì)、政策制定和具體技術(shù)環(huán)節(jié)上都更加重視戰(zhàn)略規(guī)劃和總體設(shè)計(jì)。

　　在具體的層面上，朝向更加公平的社會(huì)保障制度改革應(yīng)該在各個(gè)層面和環(huán)節(jié)上展開。對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)制度，應(yīng)該建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老金體系，全國聯(lián)網(wǎng)的醫(yī)療保險(xiǎn)體系；在社會(huì)救助方面，應(yīng)該建立全國統(tǒng)一下有差別的基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)，，以及中央政府和地方政府共同負(fù)責(zé)的財(cái)政保障制度；在社會(huì)福利方面，應(yīng)該在中央政府和地方政府共同負(fù)責(zé)的制度基礎(chǔ)上，加快適度普惠性社會(huì)福利體系的建設(shè)，首先要將特殊困難群體和人員的社會(huì)福利服務(wù)做到全覆蓋，在國辦與民辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)同等化的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)民辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的投入，同時(shí)加快社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍的建設(shè)。

　　新的改革將會(huì)與上世紀(jì)90年代的上次改革有很大的不同，并且會(huì)更加困難。首先，目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界、政府和各類群體對(duì)社會(huì)保障制度改革的目標(biāo)很難取得一致。在公平與效率、福利與發(fā)展、“福利社會(huì)”與“福利陷阱”、國家-社會(huì)-個(gè)人之間的責(zé)任關(guān)系等基本的目標(biāo)取向上仍然存在較大爭(zhēng)論。此外，如何看待新的改革與過去改革成果之間的關(guān)系也有不同觀點(diǎn)，一些人將新的改革建議看成是要“翻燒餅”，因而對(duì)新的改革心存疑慮。其次，新的朝向更加公平的社會(huì)保障制度改革將面臨利益重新分配巨大困難。上世紀(jì)90年代的社會(huì)保障制度改革所帶來的利益差距主要是在利益增量上。因此各個(gè)群體對(duì)社會(huì)保障制度總體上是支持的，或至少是能夠接受的。但當(dāng)前要進(jìn)行新的改革卻將面臨著利益存量調(diào)整問題。也就是說，新的改革要在較短的時(shí)間內(nèi)達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，就將不得不讓部分利益群體讓渡部分已經(jīng)得到的利益。這將是一項(xiàng)很難的工作。再有，新的改革是在全社會(huì)公平意識(shí)增強(qiáng)、社會(huì)輿論開放的背景下進(jìn)行的，任何改革的舉措都將受到來自社會(huì)各界的仔細(xì)拷問，將會(huì)面臨很多不同的觀點(diǎn)，甚至是激烈的爭(zhēng)論。這要求政府既要考慮周全，又要具備改革的魄力，不斷創(chuàng)新和探索新方向和新制度。政府及其政策制定和實(shí)施過程則越來越成為各種利益矛盾的交匯點(diǎn)，使政府經(jīng)常囿于平衡各種利益，而難以開展大手筆的改革。

　　最后，新的改革還面臨著新的制度設(shè)計(jì)困難。目前要進(jìn)行新的改革，其目標(biāo)之一就是要克服過去漸進(jìn)改革所帶來的制度碎片化弊端，因此必然要求有更好的總體制度設(shè)計(jì)。它要求既要對(duì)當(dāng)前的問題有很好的分析，對(duì)未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)有很清楚的把握，對(duì)民眾的需要和國家的資源能力有很好的平衡，對(duì)福利水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有很好的協(xié)調(diào)；又要求建立自上而下的總體制度體系，以及各種有效的技術(shù)保障措施。

　　綜上所述，要大力提升我國社會(huì)保障的公平性，新的改革是必須的。而新的改革存在著較大的難度，它需要政府有更大的魄力，學(xué)界能夠提出更好的方案建議，也需要民眾有更大的積極性、耐心和犧牲奉獻(xiàn)精神。

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