【摘 要】 城市化的進(jìn)程是社會(huì)進(jìn)步的必然結(jié)果，由此帶來的失地農(nóng)民的問題就成為了社會(huì)各界高度關(guān)注的問題。本文對失地農(nóng)民的保障問題進(jìn)行分析，希望能夠提供一些借鑒。

　　【關(guān)鍵詞】 失地農(nóng)民；社會(huì)保障；問題；對策

　　一、前言
　　近些年，隨著交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不斷擴(kuò)大，城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，失地農(nóng)民群體數(shù)量激增，特別是在大眾城市以及發(fā)達(dá)地區(qū)更為突出。如何做好失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題是社會(huì)各界高度重視的問題，也是學(xué)者爭論的熱點(diǎn)問題。
　　二、我國失地農(nóng)民社會(huì)保障存在的問題
　　1、安置方式單一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，起不到保障作用。目前對失地農(nóng)民安置雖有貨幣安置、就業(yè)安置、住房安置、劃地安置、建立社會(huì)保障等形式，但最主要還是采取貨幣化安置方式，即給一筆錢一次性支付農(nóng)民的土地出讓、土地附著物、青苗費(fèi)和房屋拆遷安置后再按人頭進(jìn)行的補(bǔ)貼，然后自謀出路。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四章的有關(guān)規(guī)定，國家建設(shè)征用土地，應(yīng)該支付農(nóng)民土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)分別為耕地被征用前三年每畝平均年產(chǎn)值的3～6倍和2～3倍；但第二十九條同時(shí)規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的20倍。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以維持長遠(yuǎn)生計(jì)。目前農(nóng)村土地每畝種普通的經(jīng)濟(jì)作物的年產(chǎn)值為1000元左右，根據(jù)征地補(bǔ)償安置辦法，土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)最高標(biāo)準(zhǔn)也不過2萬元。
　　2、已有保障項(xiàng)目單一，體系設(shè)計(jì)不合理。目前我國有些地方已初步建立起失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系，如建立失地農(nóng)民基本生活保障基金制度、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、農(nóng)民轉(zhuǎn)市民及留地保障制度，并且還沒有擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期建立起來的以征地補(bǔ)償和就業(yè)安置為主體的保障體制。從各地失地農(nóng)民社會(huì)保障體系建立的情況來看，普遍比較重視失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障和長期保障問題，而未認(rèn)識到失地農(nóng)民的短期保障問題；從失地農(nóng)民社會(huì)保障體系的內(nèi)容來看，保障項(xiàng)目單一，且各地都沒有從社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的高度，建立起全面、有效和可持續(xù)的失地農(nóng)民社會(huì)保障體系。
　　3、各地發(fā)展不均衡，保障能力較弱。盡管目前各地失地農(nóng)民社會(huì)保障體系建設(shè)取得了一定的成效，但各地區(qū)還處于自行探索的階段，發(fā)展也不均衡，缺乏全國性的統(tǒng)一規(guī)劃和政策。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異，對失地農(nóng)民的保障水平也不盡相同，難以保證失地農(nóng)民的保障需求。此外，各地自行建設(shè)失地農(nóng)民保障體系也往往缺乏長期的資金支持和運(yùn)作，保障的持續(xù)性難以維系。
　　三、建立與完善失地農(nóng)民社會(huì)保障體系必要性的研究
　　1、合理維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的需要。自古以來，土地一直是中國農(nóng)民維持基本生活、解決養(yǎng)老、醫(yī)療等問題的主要資源，但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，越來越多的農(nóng)民失去了賴以生存的土地，意味著土地對其的保障作用逐漸喪失。雖然我國相關(guān)法律賦予了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，但是土地產(chǎn)權(quán)邊界模糊，土地所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)、收益權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)等界定不清，農(nóng)民在征地過程中難以保護(hù)自己的合法權(quán)益，也很難獲得土地增值收益。
　　2、完善社會(huì)保障體系的必然要求。鄭功成在《中國社會(huì)保障發(fā)展戰(zhàn)略研究的新突破》一文中提出了現(xiàn)代社會(huì)保障制度的核心價(jià)值理念是：公平、正義、共享。他指出，我們所處的時(shí)代已經(jīng)從不同群體或階層利益分割的時(shí)代，向城鄉(xiāng)居民普遍受惠的時(shí)代轉(zhuǎn)變；從共同貧窮以及一部分人先富起來的時(shí)代，向共同富裕的時(shí)代轉(zhuǎn)變；從著力解決溫飽問題的時(shí)代，向民生需求全面升級的時(shí)代轉(zhuǎn)變。在這樣的時(shí)代背景下，失地農(nóng)民社會(huì)保障作為我國社會(huì)保障體系的一個(gè)方面，建立與完善失地農(nóng)民社會(huì)保障制度是完善我國社會(huì)保障體系的必然要求。
　　3、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)在要求。對多數(shù)農(nóng)民來說，失去土地即意味失業(yè)，農(nóng)民生活陷入困境，按照這種趨勢發(fā)展下去，其結(jié)果必然出現(xiàn)社會(huì)矛盾激增的不利局面，如不積極采取措施，將使越來越多的失地農(nóng)民游離于農(nóng)村與城市之間，成為影響社會(huì)穩(wěn)定的一大隱患。同樣的，我國城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)，限制了農(nóng)民權(quán)益的保障，導(dǎo)致農(nóng)村居民社會(huì)保障制度的長期缺失。失地農(nóng)民作為一個(gè)特殊的社會(huì)群體，建立與完善失地農(nóng)民社會(huì)保障體系，，使失地農(nóng)民受到公平的社會(huì)待遇，不僅逐步縮小社會(huì)保障制度在城鄉(xiāng)之間，不同群體之間，體制內(nèi)外之間的差距，更使得社會(huì)保障從形式普惠向公平轉(zhuǎn)變�？偠灾⒔∪У剞r(nóng)民社會(huì)保障體系不僅是完善我國社會(huì)保障制度的重要方面，更是促進(jìn)社會(huì)和諧，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，促使我國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速發(fā)展的重要方面。
　　四、加強(qiáng)我國失地農(nóng)民社會(huì)保障構(gòu)建方式的研究
　　關(guān)于失地農(nóng)民如何納入我國的社會(huì)保障體系一直是學(xué)術(shù)界爭論的焦點(diǎn)，鮑海君、吳次芳指出要建立專門的失地農(nóng)民社會(huì)保障體系，并不籠統(tǒng)的將失地農(nóng)民納入現(xiàn)行的社會(huì)保障體系內(nèi)，設(shè)立失地農(nóng)民社會(huì)保障基金。朱明芬認(rèn)為，針對失地農(nóng)民不同的情況建立專項(xiàng)的社會(huì)保障制度。如對于土地被全部或大部分征用的失地農(nóng)民，應(yīng)建立、健全養(yǎng)老保障制度，對喪失勞動(dòng)能力的失地農(nóng)民實(shí)行最低生活保障制度。樊小鋼認(rèn)為，將失地農(nóng)民納入現(xiàn)行的城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系內(nèi)，失地農(nóng)民將全面享受城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障利益。張時(shí)飛和唐鈞則提出了“以土地?fù)Q保障”，形成“以土地?fù)Q保障，以保障促就業(yè)，以就業(yè)促發(fā)展”的失地農(nóng)民安置模式。歸納起來，大致可劃分為四種觀點(diǎn)：一是將失地農(nóng)民納入現(xiàn)行的社會(huì)保障制度框架內(nèi)，如納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，或納入農(nóng)村社會(huì)保障體系；二是通過創(chuàng)建介于城保與農(nóng)保之間的“鎮(zhèn)保”，將失地農(nóng)民納入“鎮(zhèn)保”；三是針對失地農(nóng)民建立專項(xiàng)社會(huì)保障制度，如建立失地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)制度，或建立失地農(nóng)民基本生活保障制度；四是將失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障納入商業(yè)保險(xiǎn)體系。
　　五、提高失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的對策
　　1、改革和完善土地補(bǔ)償制度，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益。首先，要進(jìn)一步加快農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體。其次，應(yīng)該遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律來規(guī)范征地行為，合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并對失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題做出相應(yīng)的制度安排。無論是公共利益還是非公共利益征地，都應(yīng)按市場價(jià)格對失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。
　　2、明確政府責(zé)任，加大財(cái)政投入。一是政府在失地農(nóng)民社會(huì)保障制度建設(shè)中應(yīng)居于主體地位，承擔(dān)主要責(zé)任。這就要求政府在土地征用和實(shí)施社會(huì)保障過程中，必須處理和協(xié)調(diào)好農(nóng)民、集體及政府之間的利益分配關(guān)系，確保農(nóng)民的土地利益和生存權(quán)不受侵犯。[11]二是由于保障水平低以及社會(huì)保障資金存在資金空賬的隱患，需要政府加大財(cái)政投入。只有加大財(cái)政投入，下決心解決我國二元經(jīng)濟(jì)體制和戶籍制度等歷史問題，才能使失去土地的農(nóng)民得到應(yīng)有的補(bǔ)償。
　　3、健全和完善監(jiān)管機(jī)制。首先，要盡快建立和完善失地農(nóng)民社會(huì)保障的相關(guān)法規(guī)體系，嚴(yán)格依法監(jiān)管，確保失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的健康運(yùn)行。其次，明確監(jiān)督主體及其監(jiān)督職能，增強(qiáng)監(jiān)督部門對資金監(jiān)督的專業(yè)性、規(guī)范性和權(quán)威性。再次，要盡可能地將資金的使用渠道及辦法在制度中明確規(guī)定，增強(qiáng)透明度，加大社會(huì)監(jiān)督的力度。
　　4、促進(jìn)失地農(nóng)民再就業(yè)。綜合學(xué)者們的觀點(diǎn)，主要是通過加強(qiáng)宣傳教育，轉(zhuǎn)變農(nóng)民保障觀念，進(jìn)行職業(yè)教育培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民的自身素質(zhì)等對策來促進(jìn)失地農(nóng)民再就業(yè)。有的學(xué)者還提出積極發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)，以發(fā)展促就業(yè)是解決失地農(nóng)民就業(yè)難的根本途徑。
　　六、結(jié)束語
　　總之，隨著我國城市化進(jìn)程的加快，失地農(nóng)民越來越多，做好失地農(nóng)民的社會(huì)保障成為當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的突出問題。做好失地農(nóng)民社會(huì)保障才能促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。