[論文摘要]國富民強(qiáng)是中華民族百年復(fù)興孜孜不倦的追求。改革開放以來，我國在反貧困斗爭中取得了巨大的成就，源于經(jīng)濟(jì)體制改革背景下農(nóng)村社會救助和開發(fā)式扶貧共同作用的結(jié)果。然而，隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，我國在反貧困斗爭中遇到了一些原有政策無法解決的問題。分析社會救助和開發(fā)式扶貧的理論基礎(chǔ)和政策框架可知，將農(nóng)村社會救助和開發(fā)式扶貧的有機(jī)整合將是轉(zhuǎn)型時(shí)期中國反貧困斗爭的可能出路。

　　[論文關(guān)鍵詞]反貧困 農(nóng)村社會救助 開發(fā)式扶貧 整合

　　一、我國反貧困實(shí)踐的總體介紹

　�。ㄒ唬┴毨栴}與反貧困瓶頸
　　何謂“貧困”？在不同的歷史時(shí)期和不同的地理區(qū)域，人們從不同的角度去認(rèn)識貧困，對貧困的內(nèi)涵會產(chǎn)生差異性的認(rèn)識。歐共體把貧困理解為“個人、家庭和群體資源的有限，以致他們被排除在他們的成員可以接受的生活方式之外。”我國國家統(tǒng)計(jì)局所定義的貧困也是指個人或家庭依靠勞動所得和其他合法收入不能維持其基本的生存需求。簡言之，“貧困就是需要未得到滿足”。
　　作為世界上最大的發(fā)展中國家，自新中國成立以來，我國政府針對農(nóng)村地區(qū)出臺了多項(xiàng)反貧困政策。盡管農(nóng)村貧困人口的絕對數(shù)量已經(jīng)下降不少，但近幾年卻出現(xiàn)了返貧人口增加的趨勢，我國農(nóng)村反貧困政策實(shí)際上陷入了某種瓶頸之中，離經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展以及和諧社會建設(shè)的要求尚有較大的距離。毫無疑問，從1979年開始的經(jīng)濟(jì)與社會改革，是150年以來中華民族朝向現(xiàn)代化努力成績斐然的一段時(shí)間。但眾所周知，社會變革需要循序漸進(jìn)，在新的歷史時(shí)期，如何整合在轉(zhuǎn)型的大背景下重塑反貧困政策成為我國制度建設(shè)的巨大挑戰(zhàn)。
　�。ǘ┪覈毨栴}的演變趨勢
　　第一，從絕對貧困為主到相對貧困為主。相對貧困概念的提出，表明任何社會都將會存在貧困現(xiàn)象。改革開放的經(jīng)濟(jì)增長已經(jīng)使得貧困人口的溫飽問題在整體上得到解決。但一方面，剛剛脫離絕對貧困的人口缺乏抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，很容易受到外界風(fēng)險(xiǎn)的干擾，如果沒有制度性的全面救助，很容易從相對貧困重新變成絕對貧困；另一方面，與廣大人民生活水平上大幅度改善相比，貧困人口享受的發(fā)展成果很少。因此，相對貧困的問題日益突出，對社會的和諧與穩(wěn)定構(gòu)成了更大的威脅。
　　第二，從暫時(shí)性貧困為主到持續(xù)性貧困為主。有學(xué)者將持續(xù)性貧困凸顯的過程形象地比喻為“水落石出”，也就是說隨著國家和社會的積極干預(yù)以及個人的不斷努力，那些暫時(shí)性貧困人口已經(jīng)退出，從而使得那些淹沒在暫時(shí)性貧困人口之“水”中的“石頭”（指極難脫貧的持續(xù)性貧困人口）一下子突出出來。這就使得扶貧開發(fā)、促進(jìn)再就業(yè)等方式成本太高或者無濟(jì)于事。在討論轉(zhuǎn)型中國的農(nóng)村反貧困政策時(shí)，相對貧困與持續(xù)性貧困將是出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

　　二、農(nóng)村社會救助與反貧困瓶頸

　�。ㄒ唬┪覈r(nóng)村社會救助的基本制度
　　一是五保供養(yǎng)制度。五保供養(yǎng)制度主要是對農(nóng)村無法定義務(wù)人撫養(yǎng)、無維持正常生活的勞動能力、無正常經(jīng)濟(jì)來源的老人、殘疾人、未成年人，在吃、穿、住、醫(yī)、葬以及未成年人教育等方面給予生活照顧和物質(zhì)幫助的一種社會救濟(jì)制度。五保對象的生活雖然以集體供養(yǎng)為主，國家在社會救濟(jì)中也一直把五保對象作為救濟(jì)的重點(diǎn)。這項(xiàng)救助早在農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期就已經(jīng)出現(xiàn)。目前五保戶供養(yǎng)主要依據(jù)1994年1月23日由國務(wù)院頒布實(shí)施的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》。該條例規(guī)定農(nóng)村五保供養(yǎng)的性質(zhì)是集體福利性事業(yè)，并對農(nóng)村五保對象的財(cái)產(chǎn)處理和該項(xiàng)制度的監(jiān)督管理等做了規(guī)定。
　　二是農(nóng)村最低生活保障。農(nóng)村最低生活保障是20世紀(jì)90年代中期以來帶有方向性的農(nóng)村社會救助改革的產(chǎn)物，它主要面向家庭人均收入低于一定標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困居民提供基本生活救助。與以往的農(nóng)村社會救濟(jì)制度相比，該項(xiàng)制度除了五保戶、特困戶以外，還包括了家庭生活困難的農(nóng)村居民。農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)由縣級以上地方人民政府按照能夠維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費(fèi)用確定，并報(bào)上一級地方人民政府備案后公布執(zhí)行。
　　三是特困戶基本生活救助。截至2004年底，農(nóng)村特困戶救助對象為875.1萬人，526.3戶。實(shí)際上，實(shí)行農(nóng)村特困戶基本救助的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，存在“低標(biāo)準(zhǔn)起步、逐步完善；核定基數(shù)、控制總量”的做法，即核定本地區(qū)救助人口占總?cè)丝诘谋壤�，�?jù)此確定救助標(biāo)準(zhǔn)。
　�。ǘ┪覈鴤鹘y(tǒng)農(nóng)村社會救助在反貧困中的瓶頸性障礙
　　具體說來，中國農(nóng)村社會救助制度的問題有以下幾個方面：
　　第一，現(xiàn)有農(nóng)村救助制度的實(shí)際效果有限�，F(xiàn)有社會救助的水平普遍較低，難以使貧困人群擺脫貧困。由于我國的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在著顯著的地區(qū)差異，農(nóng)村最低生活保障制度的運(yùn)行效果在不同省份以及省內(nèi)不同地區(qū)之間差異明顯。對農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付投入不足也是一個主要原因。
　　第二，農(nóng)村社會救助制度只局限于對絕對貧困人口提供幫助，但沒有為普通農(nóng)民特別是邊緣貧困人群提供抵御風(fēng)險(xiǎn)的制度安排。最低生活保障或特困戶生活救助制度并不是覆蓋人群越多越好；相反，接受救助的人群越多，越說明我們?nèi)笔暾饬x的社會保障制度。
　　第三，未能針對致貧風(fēng)險(xiǎn)和貧困人群的經(jīng)濟(jì)和社會特征提供針對性的幫助。例如，當(dāng)前的農(nóng)村最低生活保障制度在很多地方基本上套用了城市最低生活保障制度的做法，以家庭為單位將貧困家庭中所有的成員一視同仁地納入了以保障基本生活為目標(biāo)的制度中。但有調(diào)查顯示，超過半數(shù)的社會救助對象是45歲以下的年輕人群。對于兒童或未成年人來說，僅滿足于基本生活保障顯然是不夠的。保證他們獲得良好的教育、健康以及家庭環(huán)境等發(fā)展條件應(yīng)該是社會保障體系的基本目標(biāo)，特別是在持續(xù)性貧困成為我國貧困問題的主要方面的時(shí)候；對于有勞動能力的人群來說，社會救助的目標(biāo)應(yīng)該是幫助他們通過勞動獲得或增加收入，，而不是使他們能夠維持最低的生活水平。

　　“開發(fā)式扶貧”被學(xué)者稱為“造血式扶貧”，是指幫助貧困地區(qū)開發(fā)當(dāng)?shù)貙?dǎo)致了中國的地域發(fā)展極不均衡，因此實(shí)際上貧困人口多集中在自然環(huán)境較為惡劣的一些區(qū)域，這些區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到環(huán)境的極大制約。因此，只要增加對貧困地區(qū)的扶持力度、改善當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施、促進(jìn)以當(dāng)?shù)刭Y源為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，便可以逐步解決當(dāng)?shù)氐呢毨栴}�？傮w上看，我國的開發(fā)式扶貧就是一次偉大的模式變遷。以往的社會救助一直囿于消極被動的應(yīng)付，僅將貧困者的需要維持在不發(fā)生騷亂的水平上，而積極主動救助模式的選擇和實(shí)施，則使對貧困居民進(jìn)行的物質(zhì)再分配關(guān)系能夠穩(wěn)定并較好地持續(xù)下去，能夠從根本上解決貧困居民的生活貧困問題。
　�。ǘ╅_發(fā)式扶貧在我國反貧困中的瓶頸性障礙
　　目前在整體反貧困形式面臨瓶頸限制的情況下，開發(fā)式扶貧也遇到了一些問題。例如，未解決溫飽問題的貧困人口由于自身?xiàng)l件和環(huán)境因素限制（身有殘疾或重病、地處偏遠(yuǎn)、環(huán)境惡劣、資源極度貧乏等），與已經(jīng)脫貧人口相比，扶貧的難度與過去相比越來越大，很難通過現(xiàn)有的開發(fā)式扶貧實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)。之所以出現(xiàn)上述問題，因?yàn)殚_發(fā)式扶貧本身的成功依賴兩個條件：（1）貧困人口相對集中，具有明顯的地域性。（2）有賴于貧困人口的自我發(fā)展能力。然而，當(dāng)前的農(nóng)村剩余貧困人口大多不能滿足這兩個前提。區(qū)域開發(fā)反貧困戰(zhàn)略依然是以“經(jīng)濟(jì)增長”能自動解決貧困問題的理論假設(shè)作為前提，并沒有觸及導(dǎo)致貧困和阻礙脫貧不公正的社會政治制度與政策。如果沒有建立更為公正、更為負(fù)責(zé)、更為包容和更為透明的政府治理結(jié)構(gòu)，國家財(cái)政扶貧資金不可能有效到達(dá)貧困人群、扶貧政策也不可能充分發(fā)揮幫貧解困的作用。
　　四、新形勢下傳統(tǒng)農(nóng)村社會救助與開發(fā)式扶貧的融合
　　在反貧困的政策下，農(nóng)村社會救助與開發(fā)式扶貧具有很強(qiáng)的統(tǒng)一性。貧困者的發(fā)展權(quán)主要可以通過開發(fā)式扶貧等方式保障；而貧困者的生存權(quán)則主要通過以政府為主的主體對其直接的資源配給來實(shí)現(xiàn)的，如果一個貧困者長期都未能解決基本的溫飽問題，很難要求其在行為會考慮社會多數(shù)人的利益，因此，生存權(quán)的實(shí)現(xiàn)是貧困者改變其行為的前提。
　　反貧困的目的以及所體現(xiàn)的最高社會意義應(yīng)該是保證每一個社會成員都能得到公正合理的對待，都有機(jī)會發(fā)揮人自身的潛能，以平等的身份享受經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果。在轉(zhuǎn)型背景下，我們應(yīng)當(dāng)致力于建立一個以開發(fā)式扶貧為主并有針對性地結(jié)合農(nóng)村社會救助的綜合扶貧體系，實(shí)現(xiàn)開發(fā)式扶貧和社會救助的有效結(jié)合。具體政策上，可以考慮做出如下調(diào)整：首先，在普遍性的社會救助之外增加選擇性的社會救助。選擇性社會救助應(yīng)主要針對有勞動能力但暫時(shí)或偶爾陷入貧困的家庭。對于這類家庭，如果能夠給予及時(shí)的、有針對性的臨時(shí)性救助，則無疑會增加他們擺脫困境的機(jī)會。否則，暫時(shí)的困境很可能會導(dǎo)致長期貧困。在操作上，選擇性救助可以包括生活方面的救助、醫(yī)療方面的救助和教育方面的救助等。救助的目的主要是保護(hù)其家庭生產(chǎn)能力，幫助困難家庭度過暫時(shí)的困難，從而避免他們因一時(shí)的困境而導(dǎo)致生產(chǎn)能力受到損失。其次，調(diào)整開發(fā)式扶貧策略，為有勞動能力的貧困人口和低收入人群提供就業(yè)機(jī)會。我們可以在開發(fā)式扶貧的地域發(fā)展基礎(chǔ)上增加一些直接為貧困家庭提供幫助的功能，如為有勞動能力的貧困人口和低收入人群提供就業(yè)培訓(xùn)和服務(wù)等。對這部分人群來說，著眼于發(fā)展能力的開發(fā)式扶貧的幫助是非常重要。例如，外出打工是農(nóng)民脫貧和增加收入的一個重要渠道，開發(fā)式扶貧完全可以通過就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)來幫助有勞動能力的困難家庭進(jìn)入勞動力市場。

　　五、結(jié)語

　　傳統(tǒng)社會救助制度不能滿足公民持續(xù)性擺脫貧困的需要，而開發(fā)性扶貧又忽視了某些極端困難的人民群眾。應(yīng)當(dāng)說，以開發(fā)式扶貧為扶貧體系的主體，是應(yīng)對我國從絕對貧困為主到相對貧困為主，從暫時(shí)性貧困為主到持續(xù)性貧困為主的必要要求。未來的反貧困政策將是社會救助與開發(fā)式扶貧的有機(jī)結(jié)合。