中央和地方社會保障支出責(zé)任劃分的國內(nèi)外差異
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我恨學(xué)弟
1 樓 2015-11-14
中央和地方社會保障支出責(zé)任劃分的國內(nèi)外差異
國內(nèi)外有關(guān)中央和地方社會保障支出責(zé)任劃分的研究文獻主要分兩大科系：一是從財政學(xué)視角進行政府財政 收 支 劃 分 的 研 究 （其 中 個 別 文 獻 涉 及 社 會 保障），這部分研究起步較早，已形成了以財政分權(quán)理論為代表的一系列成果，這些成果可為中央和地方社會保障支出責(zé)任劃分提供方向性認識，但不是直接研究。二是從社會保障角度研究養(yǎng)老保險或者社會救助等單項社會保障責(zé)任劃分，這些研究雖系中央和地方社會保障責(zé)任劃分的直接研究，但數(shù)量少且多是定性說明，缺乏整體性和財政視角，難以融入財政體制改革的系統(tǒng)思考。將社會保障支出責(zé)任劃分置于財政體制框架內(nèi)的中外比較研究很少見到。中國中央與地方政府社會保障支出責(zé)任劃分不清影響改革全局早已是各界共識。十八屆三中全會提出“部分社會保障作為中央和地方共同事權(quán)”，２０１４年政府工作報 告指 出：“抓 緊研究調(diào)整中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任”。全面分析比較中國與其他國家中央和地方社會保障支出責(zé)任劃分的現(xiàn)狀和差異，是中國中央和地方社會保障支出責(zé)任劃分研究的起點。
一、中央和地方社會保障支出責(zé)任劃分國際分析。
依據(jù)國際貨幣基金組織《政府財政統(tǒng)計年鑒》及有關(guān)國際統(tǒng)計資料，從歷史和現(xiàn)實角度，分析國際上不同國家中央 和 地 方 社 會 保 障 支 出 責(zé) 任 劃 分 的 現(xiàn) 狀 和 趨勢，總結(jié)其特點如下：
（一）社會保障支出責(zé)任明顯以中央政府為主
表１是國際貨幣基金組織（ＩＭＦ）統(tǒng)計的４０個國家的中央和地方財政社會保障支出情況。４０國中有２１個國家中央財 政 承擔(dān)了９０％以 上的社會 保 障支出責(zé)任；９２．５％的國家中央財政承擔(dān)社會保障責(zé)任在８０％以上；中央財政承擔(dān)社會保障責(zé)任在７０％以下的只有２個國家：丹 麥４２．１１％、中 國 大 陸５．１０％。很 明 顯，由中央財政為主承擔(dān)社會保障支出責(zé)任是各國中央與地方社會保障支出責(zé)任劃分的主體格局。
�。ǘ┲醒胴斦鐣Ｕ现С霰戎孛黠@高于其財政收入比重
表１所 列４０國 中 只 有３個 國 家 （丹 麥、伊 朗、中國）中央財政承擔(dān)的社會保障支出比重低于其財政收入比重，其他３７個國家的中央財政社會保障支出比重全部高于其財政收入比重，甚至有８個（澳大利亞、玻利維亞、西班牙、瑞士、白俄羅斯、意大利、哈薩克斯坦、波蘭）國家的中央財政社會保障支出比重超過其財政收入比重達２０個百分點以上，這更進一步表明中央為主承擔(dān)社會保障支出責(zé)任的國際格局。
（三）不同社會保障項目的支出責(zé)任分擔(dān)不同
由于歷史文化以及社會保障制度不同，各國中央和地方政府社會保障支出責(zé)任劃分各不相同。
（１）美國３３項社會福利與救濟中１８項由聯(lián)邦政府負責(zé)，２項由地方政府負責(zé)，其余１３項由聯(lián)邦和地方政府共同負責(zé)；從支出總額 看，聯(lián) 邦 政 府 承 擔(dān)７１．５％，州 和 地 方 政 府 承擔(dān)２８．５％。
（２）瑞典由２１個廣域自治體（Ｌａｎｄｓｔｉｎｇ）承擔(dān)保健、醫(yī)療服務(wù)，由２９０個基礎(chǔ)自治體（Ｋｏｍｍｕｎ）承擔(dān)其他各項福利服務(wù)，社會保險由中央承擔(dān)。［１］
�。ǎ常┤毡�“最后安全網(wǎng)”的生活保護由中央負責(zé)。
（４）德國對于景氣失業(yè)中的多數(shù)有勞動能力的人，因其在短期內(nèi)便可就業(yè)，故由中央負責(zé)；少數(shù) 勞 動 能 力 有 限 的 個 別 救 助 則 由 地 方 自 治 體負責(zé)。
盡管各國央地社會保障支出責(zé)任劃分各不相同，但也有共同之處：（１）社會保障的現(xiàn)金支付多以中央政府為主，社會福利等實物服務(wù)多以基層地方政府為主。（２）養(yǎng)老保險多以中央政府為主，醫(yī)療保險多以省級為主。［４］（３）就業(yè)促進多由中央和省級政府在市場主導(dǎo)的基礎(chǔ)上聯(lián)合促進，也在努力探索地方自治管理。
（四）社會保障支出責(zé)任劃分的法律規(guī)定明確
由法律明確規(guī)定中央和地方以及地方各級政府社會保障支出責(zé)任是國際通行做法。如瑞典法律規(guī)定：社會福利由基礎(chǔ)自治體負責(zé)（其支出約占基礎(chǔ)自治體全部支出的３０％）；保健醫(yī)療及精神障礙由廣域自治體負責(zé)（其支出約占廣域自治體全部支出的８３％）；社會保險由中央負責(zé)［５］，見表３。
（五）社 會 保 障 支 出 責(zé) 任 有 從 中 央 向 地 方 轉(zhuǎn) 移 的趨勢
�。玻笆兰o８０年代以前發(fā)達國家社會保障基本以中央現(xiàn)金給付形式為主。伴隨著８０年代全球財政分權(quán)改革潮流，以及經(jīng)濟全球化、資本自由轉(zhuǎn)移而逃避稅費導(dǎo)致社會保障制度破綻，一些國家陸續(xù)對中央與地方政府間社會保障支出責(zé)任進行調(diào)整。其調(diào)整路徑分為“換設(shè)和取消”
兩種，美英偏向于取消，歐洲福利國家主要是換設(shè)，即由中央現(xiàn)金給付向地方實物給付轉(zhuǎn)變，結(jié)果是各國地方政府有關(guān)教育、醫(yī)療、福利等再分配職能普遍增加。［７］歐盟１４國２００５年與１９９７年相比，９個國家中央財政社會保障負擔(dān)份額下降，尤其是西班牙和瑞典兩國出現(xiàn)跳水式下降。德國２００５年取消了長期失業(yè)者保險津貼與失業(yè)救助兩種制度的并存，引進了求職者基礎(chǔ)保障，自治體聯(lián)合勞動行政機構(gòu)成為其實施主體，到２０１２年這種準自治體擴張到１０８個［８］，表明德國求職保障方面自治體作用的加強。法國近年來社會保障和地方分權(quán)關(guān)系的改革顯示出社會救助權(quán)限向縣移讓。
�。└母锊⒎窍虻胤椒謾�(quán)一邊倒
在財政分權(quán)化改革過程中，一些國家的社會保障支出責(zé)任隨其中央和地方關(guān)系的改變而呈現(xiàn)出多元化特點，并非向地方分權(quán)一邊倒。［１０］
�。ǎ保┓▏趯⑸鐣戎蚩h轉(zhuǎn)移的同時，醫(yī)療保險權(quán)限向州范圍的國家機關(guān)集中。
�。ǎ玻┤毡窘陙黹_始“社會保障和稅收一體化改革”，將地方消費稅的５％充實給社會保障。他們認為地方分權(quán)是國家和地方責(zé)任分擔(dān)的改進，并不是從中央向地方或者從上一級政府向下一級政府的單方面權(quán)責(zé)移讓，分權(quán)化并不意味著“做大地方政府”。
�。ǎ常┯鹿h（布萊爾、布朗）政權(quán)通過一系列改革，創(chuàng)建了自治體社會福利行政業(yè)績管理體系［１２］，中央轉(zhuǎn)向側(cè)重于社會福利的限制和監(jiān)查。
�。ǎ矗┘幽么笫菗碛�“大的州政府”的聯(lián)邦國家，州政府對社會保障的作用很大，醫(yī)療、兒童扶養(yǎng)支援、社會救助等由州政府負責(zé)，即使是聯(lián)邦經(jīng)管的年金、失業(yè)保險等，州政府也發(fā)揮一定的作用，目前加拿大趨向“小政府”的各種制度所體現(xiàn)出的“市場化”自由主義模式色彩正在加強。
二、中國中央與地方社會保障支出責(zé)任分擔(dān)現(xiàn)狀
中國現(xiàn)行財政體制源于１９９４年分稅制，有關(guān)中央和地方社會保障支出責(zé)任分擔(dān)特點如下：
�。ㄒ唬┥鐣Ｕ现С鲐�(zé)任是分稅制改革的空白點
表４顯示，１９９４年我國分稅制改革對中央和地方財政支出責(zé)任的劃分中沒有提及社會保障支出，這是因為當(dāng)時我國總體上仍然實行企業(yè)保障制度。
隨著經(jīng)濟體制改革的深入，企業(yè)保障向社會保障轉(zhuǎn)變，原本由企業(yè)負擔(dān)的保障責(zé)任轉(zhuǎn)而在政府、企業(yè)和個人以及中央和地方間重新分配，但這種分配多屬被動、無序和盲目，拖延至今圍繞中央和地方社會保障支出責(zé)任劃分的深層次矛盾已難有后退余地。
�。ǘ┑胤截斦袚�(dān)了９０％以上的社會保障支出
在支出責(zé)任缺乏明確劃分情況下，我國社會保障支出呈現(xiàn)出與權(quán)力結(jié)構(gòu)相反的分配格局，即行政級別越高、權(quán)力越大，社會保障支出責(zé)任越小，社會保障支出責(zé)任明顯向下壓沉，數(shù)據(jù)顯示１９９８年以來我國地方財政社會保障支出比例都在９０％以上。
（三）地方財政社會保障支出的４０％多依賴中央轉(zhuǎn)移支付
根據(jù)財政決算計算，２０１２年我國地方財政社會保障和就業(yè)支出的４３．０７％需要中央轉(zhuǎn)移支付，比２０１１年的３９．７２％上升了３．３５個百分點；２０１２年住房保障支出的５３．８４％需要中央轉(zhuǎn)移支付，比２０１１年的４２．１１％上升了１１．７３個百分點，這表明我國地方財政社會保障支出的財源自主性弱且趨勢在加劇。
（四）財政社會保障支出責(zé)任分擔(dān)各項目有差異
表５顯示，我國社會保障制度轉(zhuǎn)軌后，地方財政承擔(dān)的撫恤和社會福利救濟支 出比重 在９８．６％～９９．４％之間；社會保障補助 支出在８７％ ～８８．６％之 間；對 基 本養(yǎng)老保險基金補助支出在９７％以上；這些項目的央地支出責(zé)任分擔(dān)已經(jīng)初步顯示出一定的規(guī)律性。但住房保障支出的地 方占比在５５．６％～９１．４％之 間 大 幅 跳躍，表明我國住房保障的央地財政支出責(zé)任劃分仍處初始狀態(tài)，還未顯示出規(guī)律性。
�。ㄎ澹┲醒肱c地方財政收支格局逆轉(zhuǎn)
分析改革開放以來我國中央和地方財政收支變化不難發(fā)現(xiàn)，中央財政收入由低升高，地方財政收入由高降低；而中央財政支出則由高降低，地方財政支出由低升高，亦即財政收入向中央集中，而財政支出向地方壓沉，中央和地方財政收支比重格局剛好互調(diào)。在中央與地方整體財政收支失衡的大背景下，地方財政社會保障收支矛盾更加突出。
三、中央和地方社會保障支出責(zé)任劃分中外比較的結(jié)論和建議
�。ㄒ唬�中央和地方社會保障支出責(zé)任劃分中外比較的結(jié)論
根據(jù)中央和地方社會保障支出責(zé)任劃分的中外比較不難發(fā)現(xiàn)，中國社會保障支出責(zé)任劃分與國際一般格局有較大差異。
�。保袊� 央 財 政 社 會 保 障 支 出 比 重 過 低。表１所列４０國中，９５％以上國 家 的 中 央 財 政 社 會 保 障 支出比重都 在８０％以 上，而 中 國 以５．１０％列 在 其 間。對此有人 提 問 是 否 中 外 統(tǒng) 計 的 口 徑 不 同？ 據(jù) 分 析ＩＭＦ統(tǒng)計的社會保護 支 出 相 當(dāng) 于 我 國 的 社 會 保 障 支出，而我國的財政社會保障支出只包括對社會保險基金的補助，不包括社會保險基金支出。不過現(xiàn)實中我國的社會保險基金支出責(zé)任也多在地方，因此即便在中國財政社會保障支出基礎(chǔ)上加進社會保險支出，該格局也不會改 變。也 有 人 說 我 國 有 接 近 于 稅 收 規(guī) 模的政府性基金以及土地財政等收入都由地方支配，如果將其計算在內(nèi)，則中央和地方的財政收支可能會不一樣。須說明本 文 分 析 的 是 中 央 和 地 方 財 政 的 社 會保障支出，政府性基金和土地財政等收入即便是由地方政府掌控，也很少 有 用 于 社 會 保 障 支 出 的，因 此 不影響本文整體的分析結(jié)論。
２．中國的 中 央 政 府 財 政 收 入 比 重 是４０個 國 家中最低的。表１顯 示，４０國 中 央 財 政 收 入 比 重９０％以上的有４個 國 家，７０％ ～９０％的２２個 國 家，５０％～７０％的１２個國家，５０％以下的只有瑞士４６．０１％、中國３２．５２％，這表明我國財政收入總體格局難有改進空間。
３．基于中國中央政府財政 收 入 比 重 最 低 以 及 社會保障支出比重更低，不難得出中國實際上更近于財政分散管理的狀態(tài)，這與我國中央集權(quán)管理的國體有所偏離。尤其是支出責(zé)任明顯偏重于地方，社會保障等民生支出責(zé)任更加壓向地方，地方支出責(zé)任明顯與其財力不相匹配。
�。矗〖壣鐣Ｕ现С� 責(zé)任 偏弱。囿于 我 國 省 以下地方財政體制正在進行省直管縣改革，本文將省以下各級地 方 政 府 統(tǒng) 歸 為 地 方，而 未 對 其 進 行 分 層 研究。與國際相比，我國養(yǎng)老保險補助等大項支出的資金壓力在中央，社會救助與福利支出的資金壓力在市縣，省級在兩頭中間 有所 懸 空（少 數(shù) 實 行 省 級 統(tǒng) 籌 的省份除外），適當(dāng)加 強 省 級 政 府 社 會 保 障 支 出 責(zé) 任 是中國應(yīng)取之法。
�。担山ㄔO(shè)滯后。１９９４年我國中央與地方政府財政支出責(zé)任劃分較為粗泛，之后也一直未跟進相應(yīng)細化改革，尤其是社會保障支出責(zé)任更是處于模糊和相互擠壓狀態(tài)，這與各國財政社會保障支出責(zé)任有明確法律規(guī)定的 通 行 做 法 不 同。中 國 明 確 劃 分 中 央 和地方社會保障支出責(zé)任進而實行規(guī)范化管理，已是當(dāng)務(wù)之急。
（二）中國中 央 與 地 方 社 會 保 障 在 支 出 責(zé) 任 劃 分的對策建議
中央與地方 社 會 保 障 支 出 責(zé) 任 劃 分 絕 非 單 純 的財政或經(jīng)濟問題，也 是 政 治 問 題，事 關(guān) 國 民 經(jīng) 濟 全 局和國家穩(wěn)定與 國 家 治 理。其 突 出 難 點 一 是 政 府 社 會保障責(zé)任邊界的把控；二是現(xiàn)有財政收支格局很難打破，部門、地 方 趨 利 避 責(zé) 潛 規(guī) 則 盛 行，民 主 張 力 與 政府管理弱化的矛盾突出；三是有關(guān)社會保障的管理基礎(chǔ)薄弱，相 關(guān) 管 理 主 體 間 分 工 不 清，統(tǒng) 計 數(shù) 據(jù) 缺 乏、混亂，嚴重制約著相 關(guān) 的 理 論 研 究、公 共 決 策 和 治 理改進。為此需要政府在實行全口徑預(yù)算管理、明確中央和地方各自財力的基礎(chǔ)上，適度加強中央政府財政支出責(zé)任，尤其是社會保障財政支出責(zé)任。
１．加強理論研究指 導(dǎo)。經(jīng) 濟 體 制 轉(zhuǎn) 軌 決 定 了 社會保障制度轉(zhuǎn)型，在 這 一 歷 史 變 革 中，圍 繞 社 會 保 障的系統(tǒng)理 論 研 究 明 顯 不 足，加 之 部 門 主 導(dǎo) 的 改 革 方式，導(dǎo)致社會保 障 改 革 局 部 化、碎 片 化。尤 其 在 經(jīng) 濟建設(shè)財政向公共財政轉(zhuǎn)變過程中，政府對社會保障該負哪些、什么程度的 責(zé) 任，中 央 與 地 方 以 及 地 方 各 級政府之間 應(yīng) 該 如 何 分 責(zé) 等 等，都 缺 乏 明 確 的 理 論 指導(dǎo)，改革始終是摸著 石 頭 過 河，如 今 亟 需 理 論 為 實 踐指明方向和道路，引領(lǐng)和推動改革前行。
�。玻畬崿F(xiàn)政府社會保 障 管 理 法 制 化。我 國 政 府 尤其是地方政府有 關(guān) 民 生 社 會 保 障 的 項 目 細 碎 繁 多 到令人生畏，在厘清政 府 社 會 保 障 責(zé) 任 邊 界 基 礎(chǔ) 上，對政府社會保障支出項目進行全面規(guī)范整頓，將傳統(tǒng)項目與新增項目銜接 合 并，保 持 經(jīng) 常 項 目 基 本 穩(wěn) 定，盡量減少臨時項目。在加強理論研究基礎(chǔ)上，采取列舉法，對全部社會保障項目的事責(zé)劃分與財力匹配進行全面、系統(tǒng)、具 體、精 準 的 測 算，進 而 入 法，實 現(xiàn) 社 會保障管理規(guī)范化和法制化。
３．央地分責(zé)與部門 分 工 統(tǒng) 籌。在 明 確 中 央 與 地方社會保障事責(zé)劃分與財力匹配的同時，更要兼顧政府部門間分工，構(gòu)建 稅 務(wù) 部 門 征 收、社 保 經(jīng) 辦 機 構(gòu) 支付、國庫存儲、財政專 戶 核 算 的 中 國 社 會 保 障 管 理 體制。當(dāng)前首要的 問 題 一 是 明 確 人 力 資 源 和 社 會 保 障部門（人社部門）同財 政部 門 的 社 會 保 險 基 金 管 理 權(quán)責(zé)；二是明確社會保險經(jīng)辦機構(gòu)同稅務(wù)部門和人社部門的關(guān)系；三要將社 會 保 險 經(jīng) 辦 機 構(gòu) 體 制 統(tǒng) 一 規(guī) 范，實現(xiàn)社會保險費的統(tǒng)一征收和分賬管理。
�。矗∪袊鐣� 障 公 共 決 策 機 制。古 今 中 外有關(guān)民生和社會保障的公共決策，大多是民間自下而上的強制性推動，少數(shù)是政府統(tǒng)治者的開明推進。中國目前有關(guān)公共 決 策 的 突 出 問 題 是 缺 少 廣 大 民 眾 的參與，資本強勢影響 決 策 過 程 和 結(jié) 果，政 府 部 門 機 構(gòu)等決策主體趨利弊責(zé)，這一問題嚴重制約著中國現(xiàn)代國家治理體系 和 治 理 能 力。中 國 應(yīng) 建 立 起 公 共 參 與的公共決 策 機 制，在 各 級 人 民 代 表 中 增 加 真 正 的 企業(yè)、勞動者、專 家 代 表，參 與 討 論 社 會 保 障 有 關(guān) 法 律法規(guī)的決定，確保社會保障法律和政策能充分吸納和代表廣大 人 民 群 眾 的 根 本 利 益，減 少 社 會 沖 突 和 震蕩，實現(xiàn)社會和諧發(fā)展。
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［１］斉藤 彌生．スウェーデンの社會 保障 制度 にお ける國と地方 の 関 系［Ｊ］．海 外 社 會 保 障 研 究，Ａｕ－ｔｕｍｎ�。玻埃保玻危铮保福埃�
�。郏玻荩郏矗荩郏保埃葑籼僦鞴猓� 外 社 會 保 障 制 度 的 國 家 和地方的關(guān)系（要點）［Ｊ］．海 外 社 會 保 障 研 究，Ａｕ－ｔｕｍｎ ２０１２Ｎｏ．１８０．
�。郏常荩郏福菸涮� 公子．ドイ ツ 社 會 保 障 制 度 に お け る 政府間関 系 ［Ｊ］．海 外 社 會 保 障 研 究，ｓｕｍｍｅｒ�。玻埃保玻危铮保福�.
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失獨群體社會保障中政府責(zé)任的缺失與完善
一、引言
自從 2012 年 3 月 22 日《新華每日電訊》以《“失獨”之痛需社會撫慰》為標題對失獨問題進行報道以來，失獨問題開始引起社會的關(guān)注。然而，失獨問題真正進入政府與社會公眾的視野始于 2012年 6 月 5 日全國 100 多位失獨父母聯(lián)名上書原國家計生委要求國家補償事件①。這次事件讓政府和社會各界開始意識到失獨問題已成為一個不容忽視的社會問題，也使得失獨群體的生存現(xiàn)狀與困境受到關(guān)注與重視。
失獨群體是獨具中國特色的特殊弱勢群體，它與獨生子女政策相伴而生，是獨生子女政策的遵守者、執(zhí)行者與利益受損者，在恪守獨生子女政策后失去了唯一的子女，心無所系、老無所養(yǎng)、病無所醫(yī)、困無所助。幾千年來，“不孝有三，無后為大”“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)觀念和家族文化影響著中國一代又一代人。在每個家庭中，子女成為父母生命的延續(xù)、情感的寄托、精神的紐帶和生活的全部希望。我國第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，子女供養(yǎng)仍然是我國大多數(shù)老年人最主要的生活來源②，尤其在當(dāng)前我國經(jīng)濟還不夠發(fā)達、人民生活還不夠富裕以及社會保障制度尚不健全的情況下，子女依然是絕大多數(shù)老年人安度晚年的主要依靠。對于獨生子女家庭，一旦獨生子女不幸去世，父母不僅承受著難以言說的身體和心理創(chuàng)痛，而且喪失了生命的傳承、精神的依托、生活的依靠和最可靠的老年保障③。毫無疑問，獨生子女父母為遏制我國人口膨脹和經(jīng)濟社會發(fā)展作出了巨大貢獻，同時失獨父母也因獨生子女去世作出了重大犧牲。因此，對于失獨群體而言，他們在喪失了子女這一最基本、最重要且最可靠的生活保障之后，有可能面臨養(yǎng)老和醫(yī)療等社會保障的巨大壓力，政府理應(yīng)為他們提供相應(yīng)的社會保障。
近年來，中央和地方各級政府開始就失獨群體社會保障問題出臺了一些關(guān)愛措施與幫扶政策�？梢哉f，政府在解決失獨群體的社會保障問題中取得了一些成就。然而，在多種因素的制約下，當(dāng)前政府在解決失獨群體社會保障問題中還存在責(zé)任缺失問題，從而造成失獨群體缺乏基本的社會保障、各地進行的失獨群體社會保障試驗混亂以及失獨群體社會保障權(quán)益受損的現(xiàn)實狀況。④這就要求我國政府承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，努力改善失獨群體的生活狀況，使其免遭養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障困境。這對于改善民生與促進社會和諧發(fā)展具有重要的理論意義與實踐價值。
二、失獨群體社會保障中政府責(zé)任的缺失
整體而論，失獨群體的社會保障問題是多種因素相互作用的結(jié)果，而政府責(zé)任缺失無疑是其中非常重要的因素。近年來，我國失獨家庭人口數(shù)量日漸龐大，新聞媒體對此關(guān)注度不斷增加，社會公眾關(guān)注程度也逐步提升。為此，中央和各級政府出臺了一些針對失獨群體的關(guān)愛措施與幫扶政策。仔細研讀這些關(guān)愛措施與幫扶政策，可以發(fā)現(xiàn)，在解決失獨群體的社會保障實踐中，政府存在比較嚴重的責(zé)任缺失問題。
1.失獨群體社會保障法律法規(guī)不健全
縱觀西方發(fā)達國家社會保障制度的產(chǎn)生、發(fā)展、改革與成熟歷程，立法先行是一個重要的經(jīng)驗⑤。目前，我國尚未出臺有關(guān)失獨群體社會保障方面的法律，我國《人口與計劃生育法》中沒有相關(guān)的章節(jié)與條款，2012 年修訂的我國《老年人權(quán)益保障法》對數(shù)量日趨龐大的失獨父母只字未提，國務(wù)院也沒有出臺失獨群體社會保障方面的法規(guī)。這些都從一定程度上體現(xiàn)出失獨群體社會保障法律法規(guī)的嚴重缺位。這種缺位，一方面導(dǎo)致了各級政府在應(yīng)對失獨群體社會保障問題時處于“無法可依、無章可循”的被動地位，政府只能根據(jù)一些相關(guān)的部門規(guī)章來制定失獨群體社會保障政策，嚴重削弱了這一政策的合法性、權(quán)威性與可行性； 另一方面也使得失獨群體在社會保障權(quán)益受到侵害時難以依據(jù)明確的法律規(guī)范來維護自身合法權(quán)益。
2.失獨群體社會保障制度缺乏頂層設(shè)計
一項制度的完善，不僅需要地方層面“摸著石頭過河”,更需要中央層面“頂層設(shè)計”.二者相輔相成，缺一不可。失獨群體的社會保障制度亦是如此。從當(dāng)前各地的實踐來看，由于國家對失獨群體社會保障問題尚無相應(yīng)的制度安排，中央政府對失獨群體的社會保障制度缺乏統(tǒng)一的政策指導(dǎo)，各地都在“摸著石頭過河”,即根據(jù)本地的實際情況探索失獨群體社會保障方案。這些地方政府堅持以人為本的執(zhí)政理念和為人民服務(wù)的做法是值得肯定與贊許的，但是，由于缺乏頂層設(shè)計，各地這種“摸著石頭過河”的做法使得不同地方失獨群體社會保障方案存在較多差異，給失獨群體社會保障制度的長效運行帶來一些負面影響，造成失獨群體社會保障制度的“碎片化”與“斷裂化”.這不僅損害失獨群體的合法權(quán)益，也不利于失獨群體社會保障制度的成熟、定型與可持續(xù)發(fā)展。
3.中央財政在失獨群體社會保障制度中存在責(zé)任缺位
西方發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，社會保障制度的有效運行與健康發(fā)展離不開政府財政的大力支持⑥。換言之，政府財政支持是一項社會保障制度賴以存在與發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。失獨群體社會保障制度的有效運行與可持續(xù)發(fā)展同樣需要政府財政的支持。這里，中央財政對失獨群體社會保障制度的支持尤為重要，對失獨群體社會保障制度提供財政支持也是中央政府履責(zé)的重要體現(xiàn)。然而，從北京和泉州等地的實踐來看，社會保障資金主要來源于各地財政部門、衛(wèi)計委和社會捐贈等（ 見表 1） ,比如北京市的“暖心計劃”資金主要來源于北京市財政廳和計生委，泉州市開展的計生特殊家庭關(guān)愛行動的資金主要來源于地方政府撥款和社會捐贈。可見，中央財政在失獨群體社會保障制度中嚴重缺位。這不僅造成了失獨群體社會保障資金來源不足，給一些地方政府帶來較大的財政壓力，也導(dǎo)致了一些地方失獨群體的社會保障待遇偏低，無法有效解決失獨群體的后顧之憂，從而引發(fā)失獨群體對政府的怨恨與不滿，不利于社會安定與和諧。
4.失獨群體社會保障制度的責(zé)任主體之間關(guān)系緊張
在失獨群體社會保障制度中，政府、社會公眾和失獨者構(gòu)成了這一制度的三個責(zé)任主體。毫無疑問，政府在其中起主導(dǎo)作用。政府、社會公眾和失獨者之間關(guān)系的和諧與否對失獨群體社會保障制度的健康運行與長遠發(fā)展具有重要影響。然而，當(dāng)前政府、社會公眾和失獨者之間的關(guān)系并不和諧，甚至是趨于緊張（ 見圖 1） .在政府與失獨者之間，一些失獨者堅持認為，政府強制執(zhí)行獨生子女政策是造成自己在獨生子女去世后“心無所系、老無所養(yǎng)、病無所醫(yī)、困無所助”的罪魁禍首，政府作為“始作俑者”必須對此負責(zé)。故而，2012 年 6 月至 2014 年 4 月，來自全國各地的失獨父母代表曾四次到國家有關(guān)部門上訪⑦，強烈要求政府對其進行經(jīng)濟賠償和精神慰藉。對此，各級政府要么沒有回應(yīng)，要么互相推諉，要么避重就輕，從而造成政府與失獨者之間關(guān)系比較緊張。在社會公眾與失獨者之間，社會上一些人對失獨父母中老年喪子這一事件心存恐懼，認為失獨父母是“霉運”的攜帶者，排斥甚至是歧視失獨父母的現(xiàn)象時有發(fā)生。這對于處于失子之痛中心理極度敏感與脆弱的失獨父母來說無疑是雪上加霜，強烈的被排斥感和被歧視感使他們大多選擇與外界疏遠，與社會公眾關(guān)系并不和諧。
三、失獨群體社會保障中政府責(zé)任的完善
貢獻者獎，違規(guī)者罰，受害者助，犧牲者救，這是文明社會的基本準則。⑧一個文明社會的政府理應(yīng)對其重大決策所產(chǎn)生的后果負責(zé)。無論從法律上還是道義上，我國政府都有責(zé)任、有義務(wù)幫助失獨群體解決養(yǎng)老和醫(yī)療等后顧之憂。對于當(dāng)前政府在失獨群體社會保障制度中存在比較嚴重的責(zé)任缺失問題，政府應(yīng)當(dāng)采取措施履行自身責(zé)任，促進失獨群體社會保障制度的有效運行與健康發(fā)展。
1.加強失獨群體社會保障法制建設(shè)
現(xiàn)代社會是法治社會，優(yōu)良的法律是解決諸多問題的關(guān)鍵。失獨群體的社會保障問題亦是如此。只有經(jīng)過法律法規(guī)的規(guī)范與調(diào)整，失獨群體的社會保障制度才能予以完善。事實上，我國失獨群體社會保障制度缺乏頂層設(shè)計、中央財政在失獨群體社會保障制度中責(zé)任缺位以及失獨群體社會保障制度責(zé)任主體之間關(guān)系緊張等問題，或多或少都與法律法規(guī)不健全有關(guān)。因此，為了促進失獨群體社會保障制度的健康發(fā)展，維護失獨群體的合法權(quán)益，必須加強失獨群體社會保障法制建設(shè)。具體來說，可以從以下兩個方面著手： 第一，由中央政府根據(jù)實際情況制定《失獨群體社會保障條例》，或者對我國《老年人權(quán)益保障法》和《人口與計劃生育法》進行修訂，增加與失獨群體社會保障相關(guān)的章節(jié)與條款，讓各級政府在應(yīng)對失獨群體社會保障問題時有法可依、有章可循。第二，為失獨群體建立無償法律援助制度，最大限度地幫助失獨群體維護自身合法權(quán)益。
顏夕陌613
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農(nóng)村空巢老人社會保障問題與對策
一、調(diào)研基本情況
為了更深入的了解農(nóng)村空巢老人社會保障的基本狀況，筆者實地走訪調(diào)查了大連市金州區(qū)三十里堡街道北樂村。全村共有2527戶，6519人。其中青少年兒童占24%,壯年勞動力占49%,老人占27%.空巢老人總數(shù)占全村老年人總數(shù)的68%.調(diào)研內(nèi)容主要集中在經(jīng)濟保障、醫(yī)療保障、日常生活保障和精神保障方面。
二、農(nóng)村空巢老人社會保障的現(xiàn)狀
�。ㄒ唬┙�(jīng)濟保障狀況
通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)：在北樂村的空巢老人中，只有9.8%的能夠得到退休金或低保救濟金，絕大部分的空巢老人沒有固定的收入。外出務(wù)工的子女就成為了他們經(jīng)濟來源的主要供給群體。社會化的養(yǎng)老保障體系對空巢老人的覆蓋面很低，提供的經(jīng)濟供養(yǎng)資源非常有限，而老人的子女在外務(wù)工的壓力較大，收入有時候也得不到保障，他們對于父母的貼補也更加不具有穩(wěn)定性。老人們在經(jīng)濟收入得不到保障的情況下只能依賴土地，自產(chǎn)自銷，自產(chǎn)自足。
（二）醫(yī)療保障狀況
在問及參加新農(nóng)合是否有助于緩解就醫(yī)難的問題時22.6%的老人認為新農(nóng)合由于報銷比例有限制，遇到大病時，新農(nóng)合不能緩解他們就醫(yī)貴的問題；認為新農(nóng)合能夠部分緩解就醫(yī)難問題的老年人為51.1%;有26.3%的老年人認為新農(nóng)合能夠基本解決就醫(yī)難，就醫(yī)貴的問題。新農(nóng)村合作醫(yī)療的報銷上限有限，報銷程序復(fù)雜等降低了農(nóng)村空巢老人加入的積極性。
�。ㄈ┤粘Ｉ畋Ｕ蠣顩r
調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在144位空巢老年人中，只有1位從未結(jié)婚，且為男性，占0.7%;配偶健在的占65%;離婚的占3.6%;喪偶的占30.7%,這說明在所調(diào)查的空巢老人中，喪偶率是相當(dāng)高的�？粘怖先说娜粘Ｉ钫樟鲜且粋�很實際的問題。隨著城鄉(xiāng)戶籍制度的松動，城鄉(xiāng)流動性增強，外出務(wù)工的年輕人增多，空巢老人的日常照料越來越得不到充分保障，狀況令人堪憂。
三、空巢老人社會保障存在的問題
實現(xiàn)“老有所依，老有所養(yǎng)”是全社會共同的愿望，更是農(nóng)村空巢老人的強烈新生。但是隨著北樂村經(jīng)濟的快速發(fā)展，村里年輕群體外出務(wù)工人數(shù)的增多并且傳統(tǒng)大家庭的解體，北樂村空巢老人的養(yǎng)老問題變得日益突出。造成這種局面的主要原因有以下幾個方面：
�。ㄒ唬B(yǎng)老保障體系不健全
北樂村養(yǎng)老保障體系不健全、養(yǎng)老保障水平偏低，其中資金問題是制約其養(yǎng)老保障順利推行的主要問題，村里的集體經(jīng)濟處于比較薄弱的狀態(tài)，沒有能力為村里的空巢老人參加養(yǎng)老保障提供補助。較長時間以來，北樂村養(yǎng)老保障資金的投入不足，成為制約村里養(yǎng)老保障事業(yè)發(fā)展的重要因素，村民參保的積極性也被嚴重的挫傷和降低。
�。ǘ┽t(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)不健全
改革開放以來，由于市場機制的興起和大連市政府公共醫(yī)療衛(wèi)生投入的減少，北樂村原有衛(wèi)生所的公共服務(wù)職能開始退化，其醫(yī)療條件也因得不到改善而日趨落后。村里的居民數(shù)量在不斷上升，可是醫(yī)院及衛(wèi)生所的數(shù)量上升的卻比較緩慢，根本無法滿足病人的需要。由于北樂村的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給短缺，強化了空巢老人看病難這一狀況，使廣大空巢老人醫(yī)療負擔(dān)加重。
�。ㄈ�“孝道”觀念逐漸淡化
通過與北樂村老人交流發(fā)現(xiàn)：很多老人推崇傳統(tǒng)美德，但是很多年輕子女卻認為這是父母他們之間的代溝，沒辦法進行情感上的交流，所以他們寧愿多給點錢“孝敬”父母，也不愿意與父母進行情感上的交流。有些外出務(wù)工的子女甚至連基本的生活費也不愿意給自己的父母，完全不盡贍養(yǎng)父母的義務(wù)，這不僅使空巢老人的生活窘迫，還感到在精神上被遺棄，影響身心健康。村里多年以來留下來的那些傳統(tǒng)的尊老、敬老、孝順父母等倫理道德正逐漸被削弱。
�。ㄋ模┕参幕O(shè)施落后
北樂村公共文化服務(wù)建設(shè)投入的不足，使得村里的公共文化設(shè)施和文化活動的較為匱乏，大大影響了空巢老人的精神健康，空巢老人閑暇時間除了看電視、聊天外，多以打牌、打麻將來消磨時間。十分單調(diào)的精神文化生活使空巢老人的孤獨感、心理壓力以及其他消極情緒無法得到有效宣泄，其健康和幸福感因此受到負面影響。
四、空巢老人社會保障的對策思考
農(nóng)村空巢老人的社會保障問題在建設(shè)和諧社會，高度關(guān)注民生的今天已經(jīng)越來越受到重視。關(guān)心、關(guān)愛空巢老人，解決老人老有所依、老有所養(yǎng)、老有所樂的問題迫在眉睫。對此，筆者認為應(yīng)該采取以下措施：
�。ㄒ唬┘哟箴B(yǎng)老保險落實力度
新農(nóng)合政策讓北樂村老人看到了希望，沐浴了黨的陽光，許多老人每月拿到了一定的養(yǎng)老金，臉上綻開從未有過的笑容，心里有了踏實感。但對比當(dāng)今物價，那點兒養(yǎng)老金無疑是杯水車薪。因此，村委會要逐步提高養(yǎng)老金發(fā)放數(shù)額，從而提高老人生活水平，發(fā)揮社會養(yǎng)老的最大功能。
�。ǘ┌l(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，減少青壯年外出比例
北樂村空巢老人形成的主要原因是由于村里富余勞動力外出務(wù)工造成的，要從根本上減少空巢老人的比例，還必須重提“父母在，不遠游”的傳統(tǒng)觀念，由于村里經(jīng)濟不發(fā)達，將年輕人留在父母身邊顯然是不現(xiàn)實的。因此，村委會應(yīng)調(diào)整本村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)揮其大市場以及“富士蘋果”特產(chǎn)的特有優(yōu)勢來解決富余勞動力的問題。村委會應(yīng)盡力呼吁青壯年勞動力留在本村創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，并且抓好“人才回引工程”積極鼓勵、引導(dǎo)外出務(wù)工人員回鄉(xiāng)就業(yè)，從而減少外出務(wù)工的比例。
勤奮的哈咯哈
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發(fā)達國家農(nóng)民工群體社會保障經(jīng)驗及啟示
一、農(nóng)民工群體社會保障現(xiàn)狀與困境
農(nóng)民工群體的社會保障主要包括社會保險、社會救助、社會福利三方面。首先，在社會保險方面，農(nóng)民工群體社會保險缺乏針對性，參保有限。胡務(wù)、張偉兩位學(xué)者曾對農(nóng)民工體參保情況進行了調(diào)研，結(jié)果表明“農(nóng)民工參保率不高，其中養(yǎng)老保險參保率為33.7%,工傷、失業(yè)、醫(yī)療和生育保險等其他項目參保率分別為：31.8%、10.3%、21.6%和 5.5%”.[1]
學(xué)者韓淑娟也曾對于山西省農(nóng)民工社會保障情況分析“山西就業(yè)農(nóng)民工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)和生育保險各項目參保率均較低，最高參保率項目為工傷保險，但仍沒有超過30%”.[2]
這些調(diào)研都表明農(nóng)民工群體社會保險沒有針對性，農(nóng)民工群體參保率過低。其次，在社會救助方面，農(nóng)民工群體缺乏專項救助政策。農(nóng)民工群體在面臨失業(yè)、生病、住房等生活困難時主要求助于親朋好友，很少能得到政府和社會的幫助。我國的救助政策上戶籍有條件限制，沒有針對于農(nóng)民工群體的救助政策。農(nóng)民工群體普遍收入水平低、就業(yè)流動性大、工作難度大，我國對于農(nóng)民工群體社會救助應(yīng)給予高度重視。最后，社會福利方面，農(nóng)民工群體社會福利待遇較差。農(nóng)民工群體與城市居民群體的社會福利相比，農(nóng)民工群體社會福利較差。社會福利主要為勞動福利和公共福利兩方面。農(nóng)民工群體在勞動福利方面，普遍沒享有雙休日、帶薪年假、病假工資以及產(chǎn)假工資等福利。農(nóng)民工群體在公共福利方面，享有教育培訓(xùn)和住房補貼的農(nóng)民工群體比重較低。農(nóng)民工群體在社會福利方面的匱乏，也是造成城市農(nóng)民工短缺現(xiàn)象的原因。
二、發(fā)達國家解決農(nóng)民工群體社會保障的經(jīng)驗
西方發(fā)達國家的城市化進程比我國早，針對與農(nóng)民工群體的社會保障機制也比我國早。因此，吸收和借鑒發(fā)達國家農(nóng)民工群體社會保障機制的先進經(jīng)驗，對我國農(nóng)民工群體社會保障困境有重要的參考價值。發(fā)達國家農(nóng)民工群體社會保障主要是從完善制度、高度重視這兩方面著手。一方面，以國家為主導(dǎo)，完備農(nóng)民工群體社會保障體系。發(fā)達國家將農(nóng)民工群體社會保險、社會救助、社會福利、社會補貼、保健衛(wèi)生、環(huán)境住宅等形式，多樣靈活組合，相互補充，構(gòu)建了完備的制度體系。這個制度體系具有層次性，針對性，多樣性。日本的農(nóng)民工群體醫(yī)療保障制度就是將醫(yī)療保障分為職業(yè)保險和地域保險，職業(yè)保險是由本行業(yè)或行會組織投保的保險，地域保險是由本轄區(qū)內(nèi)的地方政府投保的保險，為農(nóng)民工群體提供無償?shù)尼t(yī)療服務(wù)保障。另一方面，以政府為主導(dǎo)，高度重視農(nóng)民工群體社會保障。發(fā)達國家一貫重視農(nóng)民工群體社會保障，即便是世界強國美國，也主張重視農(nóng)民工群體社會保障。美國總統(tǒng)羅斯福曾“強調(diào)聯(lián)邦政府在國民經(jīng)濟發(fā)展中的作用，重視社會保障甚于重視機會與效率，認為政府理所當(dāng)然要擔(dān)負起公平分配全國財富和全國收入的責(zé)任。”[3]
政府高度重視實施公助、互助、自助的農(nóng)民工群體的社會保障機制。
三、完善農(nóng)民工群體社會保障機制的可行性途徑
農(nóng)民工群體是城市現(xiàn)代化建設(shè)的主力，卻不能享受與城市居民群體同等的社會保障。完善農(nóng)民工群體的社會保障機制，是中國社會建設(shè)的重要問題。農(nóng)民工群體社會保障機制的可行性途徑分三方面。完善農(nóng)民工群體社會保障機制，應(yīng)從政治、法律、公共管理環(huán)境著手。首先，構(gòu)建農(nóng)民工群體的政治環(huán)境。要完善農(nóng)民工群體社會保障體系，還是要依托中國的政治環(huán)境。要是在政治上體現(xiàn)農(nóng)民工群體的權(quán)益，農(nóng)民工群體是我國不可忽視的社會群體，在政治上要尊重他們的意愿。應(yīng)該讓他們有渠道來表達農(nóng)民工群體的建議與呼聲。要重視農(nóng)民工群體對于社會保障的建議，尊重農(nóng)民工群體的利益選擇。其次，構(gòu)建農(nóng)民工群體的法律環(huán)境。依靠法律明確規(guī)定農(nóng)民工群體享受社會保障制度，建立健全的利于農(nóng)民工群體的社會保障機制。國家權(quán)力機關(guān)在制定“社會保障立法應(yīng)力求詳細，便于適用，兼顧原則性與可操作性。”
政府要嚴格落實農(nóng)民工群體社會保障的法律法規(guī)，對于違反法律法規(guī)的企業(yè)給予處罰。最后，構(gòu)建農(nóng)民工群體的公共管理環(huán)境撤除戶籍管理的屏障。鼓勵農(nóng)民工群體落戶城市，取消城市農(nóng)村戶口二元的戶籍管理體制，允許農(nóng)民工人口自由流動。城市應(yīng)根據(jù)城市化發(fā)展的需要，每年都要制定計劃吸引一定量的農(nóng)民。“應(yīng)逐步削弱戶籍的含金量，將教育、就業(yè)、保障等各項社會權(quán)利與戶籍分離，還戶籍以人口管理的本來面目。”
政府要掌握社會資源，在公民之中平等地分配。構(gòu)建農(nóng)民工這個弱勢群體的公共管理環(huán)境，讓農(nóng)民工群體享受到社會經(jīng)濟發(fā)展的成果。
農(nóng)民工群體社會保障問題關(guān)系我國社會經(jīng)濟發(fā)展的全局，解決好農(nóng)民工群體社會保障問題是我國城市建設(shè)的首要任務(wù)。
參考文獻：
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[2]韓淑娟，農(nóng)民工社會保障缺失的制度因素研究【J】山西師大學(xué)報（社會科學(xué)版）。2009（5）：46-50.
[3]牛文光，美國社會保障制度的發(fā)展【M】中國勞動社會保障出版社，2004,89.
[4]余衛(wèi)明，社會保障立法模式研究，全球化下的勞工與社會保障【M】中國勞動社會保障出版社，2002,483-492.
[5]童星、張海波，農(nóng)民工社會政策及其建構(gòu)【J】社會保障研究，2006（1）：182-193.
ageLOC仙
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農(nóng)村社會保障滯后的原因與完善策略
農(nóng)村社會保障建設(shè)是我國整個社會保障體系建設(shè)的重要組成部分，這項工作關(guān)系到社會主義新農(nóng)村的建設(shè)，關(guān)系到全面建成小康社會的奮斗目標能否實現(xiàn)。積極推進農(nóng)村社會保障體制改革，是推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的表現(xiàn)，更是建設(shè)社會主義和諧社會、實現(xiàn)中國夢的內(nèi)在要求。
一、我國農(nóng)村社會保障存在的問題
在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的背景下，我國農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)取得了一些進展。但是，與城市較為完善的社會保障體系相比，我國農(nóng)村社會保障事業(yè)的發(fā)展仍是初級的、低水平的。存在的問題主要有以下幾個方面。
1、保障覆蓋面窄
與城市保障覆蓋的范圍相比，我國農(nóng)村社會保障體系很不健全，農(nóng)村大多數(shù)人還無法享受到社會保障。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，占總?cè)丝?20%的城鎮(zhèn)居民享受著 89%的國家社會保障資源；而占總?cè)丝?80%的農(nóng)村居民，僅僅享受 11%的社會保障投入。此外，我國城鎮(zhèn)已普遍建立起了社會保險、社會福利、社會救助和優(yōu)撫安置等基本涵蓋所有項目的社保制度，而農(nóng)村社會保障僅包括低保、五保供養(yǎng)、特困戶基本生活救助、優(yōu)撫安置等項目，合作醫(yī)療和養(yǎng)老在有些農(nóng)村尚未建立，住房保障、失業(yè)保險、生育保險、工傷保險及不少社會福利項目基本沒有。
2、保障管理混亂
我國農(nóng)村社會保障的現(xiàn)狀是城鄉(xiāng)分割、條塊分割、多頭管理、各自為政，出現(xiàn)“多龍治水”的局面。從管理機構(gòu)上看，醫(yī)療保障歸衛(wèi)生部門和勞動者所在單位或鄉(xiāng)村集體共同管理，農(nóng)村養(yǎng)老和優(yōu)撫救濟歸民政部門管理，部分地區(qū)在國有企業(yè)工作的農(nóng)村職工的社會保障統(tǒng)籌歸勞動部門管理，一些地方的鄉(xiāng)村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也推出來社會保障和規(guī)定。由于各部門和單位的地位和利益關(guān)系不同，必然引起矛盾，造成管理體制的混亂。另外，保障基金管理缺乏約束。由于，我國的社會保障管理缺乏專業(yè)人才和嚴格的管理制度，加之從事農(nóng)村社會保障的工作人員素質(zhì)較低，所以就出現(xiàn)了有些地區(qū)把保障基金挪作他用或私分，有的把保障基金借給企業(yè)使用或用來搞投資、炒股票等的現(xiàn)象。
3、保障資金不足
資金是推進農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的核心問題。目前，我國政府財政用于社會保障的金額占中央財政總支出的比例只有 10%左右，這遠遠低于世界其他國家水平。并且，我國 10%的財政投入絕大部分給了城鎮(zhèn)居民，農(nóng)村居民所享受到的份額極小。而且，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和合作醫(yī)療采取由農(nóng)民個人和集體繳費的方式。由于農(nóng)民的收入水平低，自身的個人繳費能力有限，不少農(nóng)民干脆放棄投保，這大大削弱了農(nóng)村社會保障的保障功能。
4、保障立法滯后
社會保障制度需要有力的法律法規(guī)來支撐。但是，到目前為止，我國還沒有出臺專門針對農(nóng)村社會保障工作的基本法律。我國農(nóng)村社會保障立法狀況的突出特點是法律制度缺乏，立法層次低，立法的主體混亂，立法層級無序。
而且，農(nóng)村社會保障制度主要以有關(guān)部門和地方政府的政策為指導(dǎo)，缺乏法律依據(jù)。
5、保障發(fā)展不平衡
一方面，由于受政府重視程度和發(fā)展水平的影響，所以不同地區(qū)不同行業(yè)的農(nóng)村社會保障的發(fā)展存在很大差距。經(jīng)濟條件較好的地區(qū)和行業(yè)享受的農(nóng)村社會保障的水平明顯要高于經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱的地區(qū)和行業(yè)，其保障的項目明顯較多，保障的標準明顯較高。另一方面，保障項目發(fā)展也不夠平衡。如農(nóng)村醫(yī)療保障、農(nóng)村社會救助等改革，雖然起步較晚，但通過相關(guān)部門的積極推進，近幾年內(nèi)都取得了突破性的進展；農(nóng)民工傷殘孤兒等特殊群體的保障問題尚無切實可行的保障措施；農(nóng)村社會養(yǎng)老保險雖然開始最早，但進展較為緩慢，效果也最不夠理想。
二、農(nóng)村社會保障滯后的原因分析
1、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在
“城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)”以及由此而產(chǎn)生的“城鄉(xiāng)二元社會保障結(jié)構(gòu)”是目前我國農(nóng)村社會保障仍處于落后狀態(tài)的主要原因。我國長期以來形成的以戶籍為表征的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是二元化社會保障制度形成和得以維系的深層次原因，也是農(nóng)村社會保障事業(yè)發(fā)展緩慢的重要經(jīng)濟制度根源�，F(xiàn)在我國的城鄉(xiāng)差別在逐漸地縮小，但是，在短期內(nèi)，城鄉(xiāng)差別政策---戶籍制度、土地使用制度、教育制度是很難改變的，這將直接影響農(nóng)村社會保障政策的制定和社會保障資源在城鄉(xiāng)之間的合理配置。
2、政府責(zé)任缺位
長期以來，由于政府在農(nóng)村社會保障中的角色定位不準確，所以導(dǎo)致政府對農(nóng)村社會保障工作缺乏有效地主導(dǎo)和組織作用，以及政府在農(nóng)村社會保障工作中的財政投入低于城鎮(zhèn)。因此，農(nóng)村社會保障的執(zhí)行仍延續(xù)了“城市公共事業(yè)國家辦，農(nóng)村公共事業(yè)農(nóng)民辦”的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)。2003 年，城鎮(zhèn)勞動者人均享受政府的社會保障支出為 1765 元，而農(nóng)村勞動者僅為 14 元，城鄉(xiāng)比例高達 126∶1.
3、研究滯后，目標不明
在多年來的發(fā)展歷程中，我國較多地考慮經(jīng)濟發(fā)展，而且較多地強調(diào)經(jīng)濟總量的增長，相對忽視經(jīng)濟增長的質(zhì)量和社會公平問題。政府官員和學(xué)術(shù)界認為，農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險雖然重要，但還未到十分迫切的程度，傳統(tǒng)的土地、家庭保障仍應(yīng)發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，國家也沒有能力建立完整的農(nóng)村社會保障體系。這一認識上的誤區(qū)直接影響了農(nóng)村社會保障問題的研究進程，影響了改革的力度和深度，阻礙了農(nóng)村社會保障事業(yè)的發(fā)展。
4、農(nóng)民參保意識缺乏
在我國，農(nóng)民文化素質(zhì)總體水平較低，加上農(nóng)村信息閉塞，很多農(nóng)民并不了解現(xiàn)階段社會保障的內(nèi)容及其性質(zhì)，社會保障意識淡薄。而且，在我國農(nóng)村，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老觀念非常普及，農(nóng)民普遍持有“養(yǎng)兒防老”、“養(yǎng)兒防病”的觀點，認為人的生、老、病、死應(yīng)該由家庭來承擔(dān)，家庭保障才是他們的保障。農(nóng)民的這一觀念不利于農(nóng)村社會保障事業(yè)的發(fā)展。
三、完善我國農(nóng)村社會保障的對策
1、從實際出發(fā)，逐步擴大農(nóng)村社會保障覆蓋面
在我國，完善農(nóng)村社會保障體系時，應(yīng)堅持“全面覆蓋、體制統(tǒng)一、待遇有別”的原則。也就是說，由于不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平不同，所以應(yīng)根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展水平，形成各地區(qū)框架一致、待遇有別的社會保障制度。
擴大農(nóng)村社會保障的覆蓋面，提高農(nóng)村社會保障水平，主要從以下幾方面入手：第一，全面推進并落實農(nóng)村社會救助制度。該制度以低保制度為主體，以臨時救助、特殊群體救助和優(yōu)惠政策為補充，同時統(tǒng)籌考慮醫(yī)療、教育及住房救助，以此來保證農(nóng)民的基本生活。第二，進一步完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療。在經(jīng)濟比較發(fā)達、城市化水平較高的地區(qū)，應(yīng)該逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間醫(yī)療保障制度的接軌。第三，完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。當(dāng)前，一方面，要著力抓好試點地區(qū)的新農(nóng)保推行工作，盡量擴大覆蓋面，擴大社會影響；另一方面，要鼓勵和引導(dǎo)建立多元化多層次的農(nóng)村養(yǎng)老模式，包括采取家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、土地養(yǎng)老、以房養(yǎng)老、互助養(yǎng)老以及個人儲存時間、儲蓄資金養(yǎng)老、積累式農(nóng)民年金制度等方法。要不斷加大農(nóng)村社會養(yǎng)老的投入，逐步縮小城鄉(xiāng)在養(yǎng)老保障方面的差距，最終促進城鄉(xiāng)銜接一體。第四，積極推進農(nóng)村特殊群體的社會保障制度建設(shè)。要加強對農(nóng)村計劃生育對象、失地農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工以及進城農(nóng)民工的保障。
2、完善農(nóng)村社會保障資金籌集
為了解決農(nóng)村社會保障資金不足的問題，必須盡可能地采取多渠道資金籌集的機制。具體辦法可以有：第一，國家應(yīng)提高社會保障資金在財政支出中的比例。而且，國家要把財政支出中增加投入的部分重點投入農(nóng)村，使城鄉(xiāng)社會保障適度平均。第二，國家應(yīng)加大對農(nóng)業(yè)的扶持力度，加大對農(nóng)村的科技、人力和資金的投入，提高農(nóng)民的科技文化素質(zhì)，使農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、人民生活富裕。這是農(nóng)村社會保障資金能夠得到有效籌集的根本方法。第三，我們應(yīng)充分利用社會力量，動員全社會都來關(guān)心支持和積極參與農(nóng)村社會保障事業(yè)，鼓勵先富起來的地區(qū)幫助貧窮落后地區(qū)。
3、完善農(nóng)村社會保障管理體制
為了使農(nóng)村社會保障高效率地運轉(zhuǎn)，政府要消除農(nóng)村社會保障“多龍治水”、條塊分割的狀態(tài)，設(shè)置社會保障委員會，負責(zé)制定農(nóng)村社會保障制度、規(guī)劃、收支標準和實施辦法，指導(dǎo)地方組織實施具體保障項目，監(jiān)督農(nóng)村社會保障基金的征繳、管理和發(fā)放。其次，各級政府還要針對不同的農(nóng)村社會保障項目，完善相應(yīng)的管理制度，明確不同的管理內(nèi)容和重點，并盡量保證管理秩序的規(guī)范化。
4、完善農(nóng)村社會保障法律體系
農(nóng)村社會保障的建立和發(fā)展需要一個完善的法律體系來支持。為了改變我國農(nóng)村社會保障立法滯后的情況，全國人大應(yīng)盡早頒布《農(nóng)村社會保障法》，就農(nóng)村社會保障應(yīng)遵循的原則、農(nóng)村社會保障的主要內(nèi)容及形式、管理體制、資金來源與發(fā)放、保障項目的標準、社會保障的監(jiān)督、法律責(zé)任等方面做出明確規(guī)定，并規(guī)范農(nóng)村社會保障執(zhí)行者的職責(zé)與參保者的權(quán)利和義務(wù)。同時，在全國社會保障法出臺以前，各省市可根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村實際情況，先行制定相應(yīng)的地方性法規(guī)或規(guī)章，保障當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社會保障事業(yè)的順利進行。
5、改變農(nóng)民原有的社保觀念
要建立健全農(nóng)村社會保障機制，就要改變農(nóng)民原有的社會保障觀念。在中國農(nóng)村，農(nóng)民普遍有“養(yǎng)兒防老”“養(yǎng)兒防病”的觀念，他們認為家庭保障才是他們的保障，他們的社會保障意識淡薄。所以，應(yīng)加大農(nóng)村社會保障的宣傳力度，糾正農(nóng)民的觀念，使其積極參與農(nóng)村社會保障，不斷擴大社會保障的社會基礎(chǔ)，增強社會保障的生機和活力。
建立健全農(nóng)村社會保障體系，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)、推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的要求。我國農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)和完善必須從我國的國情出發(fā)，結(jié)合各地區(qū)農(nóng)村社會保障的具體實施情況，循序漸進、逐步發(fā)展，從而促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，為創(chuàng)建和諧、發(fā)展的社會主義新農(nóng)村而服務(wù)。
【參考文獻】
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魯曉雪welfare
6 樓 2015-11-14
“五保合一”社會保障制度改革研究
0 引言
完善的社會保障體系是社會主義市場經(jīng)濟體制的重要組成部分，是社會進步的“穩(wěn)定器”、經(jīng)濟運行的“減震器”和社會公平的“調(diào)節(jié)器”,是發(fā)展市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)，是小康社會的重要標志之一，也是黨執(zhí)政為民宗旨的體現(xiàn)。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，尤其是我國加入 WTO 后，建立完善的社會保障體系已成為社會主義市場經(jīng)濟的重要支柱，社會保險“五保合一”適應(yīng)了這一社會發(fā)展要求，向建立完善社會保障體系邁出了重要一步。
2000 年，咸安區(qū)率先在全省推行“五保合一”社會保險制度改革，即在原企事業(yè)單位養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育保險的基礎(chǔ)上，按照統(tǒng)一參保對象、繳費標準、社會化發(fā)放、征收管理的原則，將五種保險合而為一，并擴大到黨政機關(guān)和人民團體，覆蓋全區(qū)所有用人單位，從而增強社會保障的籌資、保障能力，為改革發(fā)展構(gòu)建了一個堅實的平臺。“五保合一”社會保險制度的推行，從根本上解決了下崗職工、離退休人員的生活保障問題。然而咸安區(qū)推行“五保合一”社會保險制度改革，已經(jīng)有十幾個年頭了。然而時至今日這項改革為何仍未得到推廣，即使在整個咸寧市仍然還是孤島一座？這究竟是涉及部門的利益還是影響了部分人的利益？是體制性障礙還是后續(xù)改革不到位？亦或是改革一開始就與地方經(jīng)濟發(fā)展水平不相適應(yīng)？筆者帶著這些疑惑對此進行了調(diào)研。
1 調(diào)查的基本情況
1.1 調(diào)查過程及方法 本次調(diào)研主要采取問卷調(diào)查、訪談相結(jié)合的方法，同時，盡量搜集“咸安政改”有關(guān)方面的統(tǒng)計數(shù)據(jù)、文件資料、工作匯報、工作總結(jié)等資料。
問卷調(diào)查主要是了解被“五保合一”所覆蓋的全區(qū)所有企事業(yè)單位、黨政機關(guān)和人民團體及其它用人單位、離退休人員、國有企業(yè)下崗職工、失業(yè)人員的基本情況及存在的問題；訪談彌補問卷調(diào)查的不足，對一些深入問題進行探討，訪談的對象主要是咸安區(qū)分管社保的領(lǐng)導(dǎo)、社會保障部門負責(zé)人、公務(wù)員、教師、離退休人員、國有企業(yè)下崗職工、失業(yè)人員。搜集的“咸安政改”方面的數(shù)據(jù)、資料，主要是用于歷史比較研究，結(jié)合問卷調(diào)查取得數(shù)據(jù)進行對比分析，對“五保合一”進行理論探討。本次問卷調(diào)查內(nèi)容主要涉及：性別、年齡、職業(yè)；對“五保合一”了解的程度、態(tài)度及參與情況；對本單位或其它企業(yè)“五保合一”繳費情況的認識和看法；是否享受過“五保合一”帶來的實惠等方面的內(nèi)容。2014 年暑假期間，筆者和一些樂于積極參與社會實踐的大學(xué)生在咸安區(qū)對一些流動人群、個體工商戶、私營企業(yè)務(wù)工人員等進行了問卷調(diào)查。共發(fā)放問卷 1029 份，收回有效問卷 1015 份。在這前后，我們還進行了一些比較深入的觀察與訪談，對象主要是教師、公務(wù)員以及一些國有企業(yè)下崗人員等，以彌補問卷調(diào)查之不足。
1.2 調(diào)查樣本情況說明 在問卷中，被調(diào)查者男女比例適中，分別為 50.8%和 49.2%,年齡集中在 30-50 歲之間，占90.4%.由于筆者有意向調(diào)查非公職人員，因此，外出務(wù)工和個體工商戶占到 79.9%.（見表 1）
1.3 調(diào)查結(jié)果與分析 ①由于筆者調(diào)查的意向性（傾向非公職人員），發(fā)現(xiàn)在被調(diào)查對象中，參保比例不高，態(tài)度也不夠積極。數(shù)據(jù)顯示 46.3%的人只聽說過“五保合一”,但不知道是哪“五保”,有 11.6%人沒聽說過，只有42.1%的人全面了解“五保合一”的具體內(nèi)容；65.4%的人已參與投保，30.2%的人未參與投保，但打算參與（這部分人中，有的不知道通過何種途徑參與），還有 4.4%的人不打算參與（他們認為對其沒有益處）；對“五保合一”的態(tài)度，18%的人非常支持，37.1%的人比較支持，44.9%的人持無所謂的態(tài)度，幾乎沒有人不支持。（見圖 1）
②除醫(yī)療保險帶來實惠讓人們有欣喜、養(yǎng)老保險讓人們充滿期望外，其它保險人們幾乎不關(guān)注。在您有沒有遇到過單位少繳欠繳職工保費的情況一欄中，35%的人填的是“有”,5.3%的人填“沒有”,而 59.7%的人則填“不清楚”;對于現(xiàn)在企業(yè)繳納“五保合一”的費用是否壓力過大，49.6%的人認為“是”,30%的人認為“不是”,20.4%的人則“不清楚”;其中 60%的人享受過醫(yī)療保險帶來的實惠，6.4%的人既享受了養(yǎng)老保險帶來的實惠又享受過醫(yī)療保險帶來的實惠，至于其它失業(yè)、工傷、生育保險幾乎沒有人填寫，還有 30.6%的人表示暫時沒有享受任何保險帶來的益處。（見表 2）
�、鄞蠖鄶�(shù)人對“五保合一”實施持不滿意或無所謂的態(tài)度，他們認為繳費高而保障太低。在所調(diào)查的對象中，只有 3.3%的人對“五保合一”的實施現(xiàn)狀持非常滿意的態(tài)度，26.9%的人基本滿意，39.8%的人不滿意，30%的人則填寫的是無所謂的態(tài)度；他們中 44.6%的人認為繳費太高，55.4%的人則認為保障太低。
�、芙^大多數(shù)人認為實施“五保合一”的關(guān)鍵在于發(fā)揮政府的作用，并要求提高保障幅度，降低繳費標準。在您認為實施“五保合一”的關(guān)鍵在于誰發(fā)揮作用這一欄中，93.8%的人認為應(yīng)該是政府，有 6.2%的人認為是單位。并且 60.6%的人認為繳費標準不合理，39.4%的人認為部分合理，沒有人認為目前的繳費標準合理。
⑤有被調(diào)查者提出了一些有建設(shè)性的看法和建議：
“五保合一”應(yīng)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，工傷保險對于一些特殊行業(yè)或者特殊工種才有必要實行，生育保險應(yīng)該有年齡限制，失業(yè)保險對于黨政機關(guān)的公務(wù)員和參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位職工好像多余，因此，“五保合一”在咸安區(qū)這樣一個經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的實施不能搞“一刀切”,否則有些單位是難以承載的。
2 “五保合一”社會保障制度改革的背景和動因
湖北省咸寧市咸安區(qū)國土面積 1500 多平方公里，人口約 58 萬，是湖北 38 個貧困縣（市、區(qū)）之一。如何迅速擺脫困境，加速咸安發(fā)展，是擺在新一屆區(qū)委區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)班子面前的迫切問題。為此，1999 年開始，新一屆區(qū)委區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)班子對整個管理體制進行了一系列大刀闊斧的改革。“五保合一”社會保障制度改革是這一系列改革之一。
隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，咸安區(qū)原有的社會保障體系和社會保障模式已不適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展和改革的需要了，特別是隨著改革進程的加快，社會保障工作面臨的形勢十分嚴峻；原來的養(yǎng)老保險參保人數(shù)和實際繳費人數(shù)逐年減少，退休職工逐年增多，贍養(yǎng)系數(shù)在 1999 年就達到了17.7%.位于全市之首，養(yǎng)老保險基金積累已到了不足支付兩個月的警戒線；社會保險費征繳的難度越來越大，單位欠繳保險費的現(xiàn)象嚴重，下崗職工基本生活費和失業(yè)救濟金支付缺口大；原有的社會保險沒有覆蓋機關(guān)、事業(yè)單位的干部職工及其工作人員，這些人仍然捧著國家的“鐵飯碗”,與市場經(jīng)濟條件下的企業(yè)社會保險形成強烈反差，千軍萬馬擠機關(guān)、事業(yè)單位的“獨木橋”,造成了人員膨脹、機構(gòu)臃腫，機關(guān)、事業(yè)單位與企業(yè)之間人員難流動，機構(gòu)改革、人員分流和干部人事制度改革難以整體推進。在這種情況下要推進改革，加快發(fā)展，必須打破社會保障這個“瓶頸”的制約。在醞釀咸安一系列改革的時候，首先必須建立一個比較完備的社會保障體系，為全區(qū)的改革、發(fā)展、穩(wěn)定建立一個堅實的工作平臺。
3 “五保合一”社會保險制度改革的成效
據(jù)筆者調(diào)研，隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，咸安區(qū)“五保合一”社會保險健康平穩(wěn)運行。截至 2014 年末城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)穩(wěn)步推進。一是全力擴大城鎮(zhèn)“五保合一”社會保險覆蓋面。年末五險參保人數(shù)達到 29.0975 萬人次。全年征收社會保險費 26813 萬元，共為全區(qū) 1.7924 萬名離退休人員發(fā)放養(yǎng)老金 25002 萬元，做到了按時足額發(fā)放，社會化發(fā)放率達 100%.二是穩(wěn)步推進城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險工作。全年實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險適齡參保繳費人員155428 人，參保繳費率達 100.28%;按時發(fā)放養(yǎng)老金待遇，全區(qū)城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險到齡人員 44844 人，全部實行社會化發(fā)放，，養(yǎng)老金待遇發(fā)放率 100%.三是社會福利事業(yè)不斷發(fā)展。年末全區(qū)各類社會福利院 14 所，床位 1888 張，全區(qū)全年享受五保 1726 戶 1726 人，其中集中供養(yǎng) 581 戶581 人。城鎮(zhèn)建立各種社區(qū)服務(wù)設(shè)施 44 處。全區(qū)享受最低生活保障達 19687 戶 32076 人，其中城鎮(zhèn)居民享受最低生活保障達 9279 戶 17900 人[3].
4 結(jié)語
總之，改革就是為解決問題與矛盾，咸安區(qū)的“五保合一”社會保險制度改革之初的確為咸安區(qū)解決了許多“老大難”的問題，這是不容否認的事實。當(dāng)然曾經(jīng)也有“劫富濟貧”之稱，對于“被劫者”來說自然不痛快，但對于“受濟者”來說卻是“雪中送炭”.對于這樣一項順應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求而建立的制度之所以出現(xiàn)目前的現(xiàn)狀，總的來說還是與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平有關(guān)。因此，只有大力發(fā)展生產(chǎn)力，不斷地增強經(jīng)濟發(fā)展水平，我們的每一項好的改革舉措才能得以順利展開、快速推廣并持續(xù)運行。
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著姐愛你
7 樓 2015-11-14
農(nóng)民工社會保障問題的歷史根源與完善建議
農(nóng)民工，即農(nóng)民工人，主要是指具有農(nóng)業(yè)戶籍，但從事著非農(nóng)業(yè)的工作，生活工作在城市的社會勞動群體。改革開放后大批農(nóng)民從土地中解放出來形成了第一代農(nóng)民工，中國作為新興市場在加入世貿(mào)組織后提供了大量制造業(yè)就業(yè)崗位，農(nóng)民工數(shù)量持續(xù)穩(wěn)定增長，2010年1月31日，國務(wù)院發(fā)布的2010年中央一號文件《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》中，首次使用了“新生代農(nóng)民工”的提法，并要求采取有針對性的措施，著力解決新生代農(nóng)民工問題，讓新生代農(nóng)民工市民化。
新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進程中，遼寧省城鎮(zhèn)化覆蓋率逐年提升。遼寧省統(tǒng)計局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2013年，全省城鎮(zhèn)化覆蓋率由2012年的65.7%上升為66.5%,城鎮(zhèn)化覆蓋率居全國第二位，大大超過全國平均水平。并預(yù)計2015年城鎮(zhèn)化覆蓋率達到70%左右，2020年達到75%.城市化覆蓋率提高的同時，造就了大量的新市民。遼寧省第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，全省人口中，居住在城鎮(zhèn)的人口為27167928人，占62.10%;居住在鄉(xiāng)村的人口為16578395人，占37.90%.同第五次全國人口普查相比，城鎮(zhèn)人口增加3898886人，鄉(xiāng)村人口減少2536975人，城鎮(zhèn)人口比重上升7個百分點。大量的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民工比重也逐年增長，完善農(nóng)民工社會保障問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障對接，已成為推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵所在。
1完善農(nóng)民工社會保障問題的必要性
1.1農(nóng)民工老齡化問題凸顯，“裸老”問題備受關(guān)注
隨著時間的推移，第一代農(nóng)民工已步入老齡階段，農(nóng)民工的平均年齡也處于上升態(tài)勢。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計顯示，2013年全國41歲以上農(nóng)民工已占到農(nóng)民工比重的40.7%,30歲以下的農(nóng)民工比重僅為36%.農(nóng)民工的老齡化趨勢必然引發(fā)社會養(yǎng)老問題。國家統(tǒng)計局發(fā)布的另一組數(shù)據(jù)顯示，全國農(nóng)民工養(yǎng)老保險參保率只占農(nóng)民工總數(shù)的16%,其中退保率卻高達40%.農(nóng)民工“裸老”問題嚴重。而遼寧作為東北老工業(yè)基地的龍頭，是國家重點建設(shè)地區(qū)，也是第一代農(nóng)民工集中涌入的地區(qū)之一，農(nóng)民工老齡化問題更加突出。完善農(nóng)民工社會保障體系，提高農(nóng)民工的參保積極性，更是當(dāng)務(wù)之急。
1.2遼寧社保資金缺口嚴重，社會保障制度改革任重道遠
我國最初的養(yǎng)老保險基金運作模式為現(xiàn)收現(xiàn)付制，但是隨著老齡化社會問題的日益凸顯，自1993年開始了部分現(xiàn)收現(xiàn)付和部分積累相結(jié)合的基金運作模式。
2007年1月遼寧更是首批試點坐實基本養(yǎng)老保險個人賬戶的試點省份。但是社保基金的缺口使得遼寧只得挪用個人基金賬戶以解燃眉之急。為了保障社保金的發(fā)放，遼寧將“擴面”作為社保資金的主要來源，即將逾百萬農(nóng)民工納入社會保障體系，基金收入連續(xù)四年增長。但隨著繳費水平的逐年提高，作為低收入群體的農(nóng)民工往往存在參保有心無力的情況。欠保、斷保現(xiàn)象頻發(fā)。擴面資源“枯竭”.社�；鸨Ｖ翟鲋的芰Υ蠓陆担鹑笨谶M一步增大。周而復(fù)始，形成惡性循環(huán)，使政府財政壓力逐年增大。遼寧省人力資源和社會保障廳統(tǒng)計公報顯示：
2014年，各級財政補貼基本養(yǎng)老金為234.5億元�？梢娺|寧社�；鹑笨谥螅斦摀�(dān)之重。嚴重的社保資金缺口、亟待解決的老齡化問題以及新型城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的新市民問題是社會保障制度改革的重中之重。
2農(nóng)民工社會保障問題的歷史根源
新型城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)民工社會保障面臨的主要問題，追根溯源，在于長期以來形成的制度結(jié)構(gòu)及思想觀念問題。從整體上看，遼寧省農(nóng)民工的社會保障主要存在以下障礙：
2.1農(nóng)民工自身參保積極性不高
（1）自身素質(zhì)偏低，參保意識缺失
長期以來，受“養(yǎng)兒防老”觀念的影響，大多數(shù)農(nóng)民工偏好家庭養(yǎng)老的養(yǎng)老模式。又因為農(nóng)民工受教育水平偏低，其自身對社會保障相關(guān)問題的認知程度不夠。由此帶來的參保意識薄弱、維權(quán)意識不強，是農(nóng)民工“裸老”問題的根源。
�。�2）保險費率偏高，加重農(nóng)民工負擔(dān)。
第一代農(nóng)民工漸漸邁入老齡化的同時，新生代農(nóng)民工正步入社會，并日益成為城鎮(zhèn)化建設(shè)的主力軍。為與當(dāng)前國家建設(shè)相適應(yīng)，遼寧省將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會保障體系，并針對新生代農(nóng)民工市民化問題進行了一系列改革。但由于收入差距，以城鎮(zhèn)職工平均工資為計算標準的社會保險繳費基數(shù)大大超過了農(nóng)民工的承受能力。
2015年，遼寧省規(guī)定，先行參加社會保險的農(nóng)籍職工繳納社會保險繳費基數(shù)的最低標準為2109元，而目前遼寧省農(nóng)民工月平均工資尚不足2000元，用于日常生活消費的支出為980元，若再扣除社會保障部份的支出，農(nóng)民工的工資所剩無幾。較重的繳費負擔(dān)，不但會影響農(nóng)民工自身參保積極性，甚至對社�；鸬氖杖敕�(wěn)定造成影響。
2.2建立在中國特色二元結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的社保制度與農(nóng)民工自身特點
（1）長期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)
建國之初，為了鞏固國家政權(quán)、加強經(jīng)濟建設(shè)，我國也實行二元戶籍制度。在這種特有的二元結(jié)構(gòu)下，一方面農(nóng)村居民的自由遷徙受到限制，另一方面，由于城鄉(xiāng)間資源配置的不對等，也使城鄉(xiāng)間社會保障的覆蓋面積和福利水平存在不小的差距，最終導(dǎo)致農(nóng)民工不能享有充足的保障。盡管2009年5月，遼寧省政府出臺《遼寧深化戶籍制度改革若干規(guī)定》中表明，全省取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口限制，統(tǒng)一登記為居民戶口，但改革并沒有涉及社會福利和資源配置層面，對緩解農(nóng)民工社會保障固有問題，并沒有起到實質(zhì)性效果。
�。�2）農(nóng)民工自身高流動性的特點，增大城鄉(xiāng)社會保障對接的難度。
與城鎮(zhèn)職工不同，農(nóng)民工具有高流動性的特點。從整體上看，農(nóng)民工的流動大體可分為兩類。一類是流動于各省市之間的農(nóng)民工，此類農(nóng)民工大多受工作性質(zhì)、收入水平、生活成本、以及地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和變化等因素的影響。目前，遼寧省農(nóng)民工大多分布在建筑、采掘、加工制造、捕撈、以及餐飲服務(wù)等行業(yè)。這些行業(yè)的工資收入普遍較低，受季節(jié)性和經(jīng)濟狀況的影響大，穩(wěn)定性較差。另一類則是基于自身年齡、家庭狀況以及傳統(tǒng)觀念等影響的“返鄉(xiāng)”農(nóng)民工。逐步邁入老齡化的農(nóng)民工則是這類群體的有力代表。在“新老交替”的時代背景下，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和具有顯著“區(qū)域性”特點的社會保障制度，并不能與農(nóng)民工高流動性的特點相適應(yīng)。各省市間、城鄉(xiāng)間社會保障制度對接困難重重，在面對實際保障水平大打折扣的情況下，多數(shù)農(nóng)民工持有一種觀望的態(tài)度，認為社保和自己并無關(guān)系。
農(nóng)民工參保積極性不高，繳費不足以及斷保現(xiàn)象的頻繁出現(xiàn)，大大影響了社會保障的可持續(xù)性。
2.3用人企業(yè)對農(nóng)民工社會保障政策認識扭曲
當(dāng)前遼寧省農(nóng)民工主要集中于第二、第三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民工大部分工作屬于私營企業(yè)，在國有企業(yè)工作的農(nóng)民工僅占這一群體總數(shù)的10%左右。受國家政策和企業(yè)性質(zhì)的影響，私營企業(yè)以盈利為主要目的，聘請農(nóng)民工的根本原因是通過降低工資成本而提高企業(yè)自身的競爭力，這會使企業(yè)本身對農(nóng)民工存在偏見。近年來農(nóng)民工“用工荒”現(xiàn)象嚴重，受市場上勞動力的供求關(guān)系影響，工資上漲，企業(yè)人力成本提高，再加上連年上調(diào)的社保繳費標準，私營小企業(yè)繳費負擔(dān)加重。此時企業(yè)為了壓低經(jīng)營成本往往扭曲國家相關(guān)政策，在農(nóng)民工社會保障實施方面大做文章，而長期以來政府對農(nóng)民工社會保障監(jiān)管方面的疏忽，使當(dāng)前農(nóng)民工的保障問題陷入窘迫境地。
2.4社保基金運營層次和運作效率低，增大政府財政壓力
�。�1）社保基金管理分散，基金運作效率低
目前遼寧省社�；饘嵭械氖�“地方統(tǒng)籌，地方管理”的管理方式。首先分散管理的運營模式，使社�；鸬钠骄�(guī)�？s小，投資風(fēng)險和運營成本增加。省內(nèi)各地區(qū)之間發(fā)展存在差距，社�；鸬倪\作能力也有所不同，實行分散管理的管理模式，大大降低了基金整體運作的效率。其次，分散的管理模式易形成地方利益。由于社會保障基金的管理費用是從社�；鸨旧硖崛〉�，而并非財政預(yù)算，國家對社�；鸬墓芾碣M用只規(guī)定參考數(shù)值而并沒有統(tǒng)一的標準，這就會使各地方通過提高管理費用的方式而形成地方利益。另外，社�；鸬胤焦芾淼哪Ｊ剑惨讓�(dǎo)致管理部門利用職權(quán)之便動用社�；�，造成財政虧空。這也在無形中增加了政府的財政壓力。
（2）基金投資渠道單一，影響保值增值能力
我國社會保險基金投資的渠道主要是存入銀行或購買國債。然而，如果存款準備金率和國債利率雙雙下調(diào)，社�；鸨Ｖ翟鲋的芰荼卮蟠鬁p弱。存款準備金率下降，國家實行寬松的財政政策，量化寬松的政策下，通貨膨脹率也會節(jié)節(jié)攀升。在高通脹的影響下，物價水平持續(xù)上漲，貨幣貶值，社�；鸬膶嶋H收益則會下降。甚至?xí)霈F(xiàn)通貨膨脹率高于社�；鹜顿Y收益率的情況。盡管目前我國允許社�；鹬幸徊糠滞顿Y于證券投資基金和股票市場，但我國目前仍處于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，資本市場發(fā)展尚不完善，市場運作和監(jiān)管機制并不健全。震蕩的資本市場會加大社�；鸬倪\作風(fēng)險，再加上各地投資能力的不同，社�；鸬谋Ｖ翟鲋倒δ芤矔艿綐O大影響。
3對于完善遼寧省農(nóng)民工社會保障問題的幾點建議
3.1提高農(nóng)民工參保積極性，調(diào)整繳費基數(shù)
�。�1）加大宣傳力度，提高農(nóng)民工參保意識
農(nóng)民工社保存在諸多問題的根本原因，在于其自身文化素質(zhì)和受教育程度偏低，參保意識薄弱。提高農(nóng)民工群體素質(zhì)和參保積極性，解決社會保障中存在的一系列問題，需要農(nóng)民工自身和社會共同的努力。
對于農(nóng)民工，應(yīng)時刻關(guān)注國家政策，充分了解與自己相關(guān)的法律法規(guī)及政府規(guī)定，樹立維權(quán)意識。了解社會生活動態(tài)，改變傳統(tǒng)觀念，提高對社會保險的認知程度和參與程度。對于社會，首先，民眾應(yīng)破除原有觀念，以平等的眼光對待農(nóng)民工群體。其次，政府應(yīng)加大社會宣傳力度，在不斷提高農(nóng)民工社會保障水平的同時，可以鼓勵那些在社會保險中受益的農(nóng)民工深入民工群體進行宣傳，用自身的實踐經(jīng)歷和事實證明社會保障的重要作用，減輕農(nóng)民工對是否能夠從社保中受益等問題的疑慮，增強農(nóng)民工群體的信心，提高參保積極性，保證社�；饋碓捶�(wěn)定。
�。�2）制定兩個繳費方案，減輕農(nóng)民工繳費負擔(dān)
為保障農(nóng)民工利益，提高農(nóng)民工參保積極性，可以參照個人收入所得稅累進稅制的辦法，對農(nóng)民工繳費實行遞減繳費制。即根據(jù)農(nóng)民工目前的工作性質(zhì)和收入狀況，將農(nóng)民工進行分類。對于那些工作穩(wěn)定，收入水平較為樂觀的農(nóng)民工，按照城鎮(zhèn)職工繳費標準收取保險費。而對于那些工作不穩(wěn)定，收入偏低的農(nóng)民工，建立一套獨立的核算系統(tǒng)。以此類群體的平均工資為標準，計算其應(yīng)繳社會保險的繳費基數(shù)，減輕其繳費負擔(dān)，減少因繳費壓力而斷保的現(xiàn)象。
3.2加快推進城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)改革
長期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使農(nóng)民工身份陷入尷尬境地，嚴重阻礙了社會保障制度的進步。對此，遼寧省應(yīng)加快推進改革的步伐。首先，要從政策上對農(nóng)民工的身份予以肯定，將他們統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)社會保障體系。
其次，加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療、衛(wèi)生條件，縮小城鄉(xiāng)差距，使“返鄉(xiāng)”農(nóng)民工能夠得到和城鎮(zhèn)職工相當(dāng)?shù)母＠龊捅Ｕ纤健崿F(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障制度和保障條件的有效對接，增強社�；鸬目沙掷m(xù)性。
3.3規(guī)范監(jiān)督機制，加強對用人單位的監(jiān)管
針對當(dāng)前現(xiàn)狀，遼寧省政府應(yīng)健全農(nóng)民工社會保障監(jiān)督機制，加強對用人單位的監(jiān)管。規(guī)范企業(yè)用人制度，加大對企業(yè)用人合法性的監(jiān)管，監(jiān)督企業(yè)與農(nóng)民工勞動合同的簽訂，并將農(nóng)民工社會保障相關(guān)權(quán)益明確寫入合同。確保農(nóng)民工擁有維護自身合法權(quán)益的法律依據(jù)。另外可專門設(shè)立“農(nóng)民工社會保障巡查組”,對用人單位為農(nóng)民工參保情況進行隨時抽查，對于違規(guī)企業(yè)，根據(jù)情節(jié)輕重，給予不同級別處罰。切實保障農(nóng)民工的平等地位和合法權(quán)益。同時也有利于擴大社�；鸬囊�(guī)模。
3.4提高社�；疬\營層次，充分發(fā)揮基金保值增值的功能
�。�1）提高社保基金運營層次，實行相對集中的分權(quán)管理模式
當(dāng)前遼寧省社�；鹩筛鞯胤椒稚⒐芾�，實行的是“統(tǒng)賬結(jié)合”的管理方式。個人繳納部分歸入個人賬戶，企業(yè)繳納部分則歸入統(tǒng)籌賬戶，二者均由地方社保部門統(tǒng)一管理。這就容易造成社�；疬\營效率低，管理過程中形成資金缺口等問題。為解決基金管理中的諸多問題，遼寧省應(yīng)提高社�；鸬倪\營層次，建立相對集中的分權(quán)管理模式。首先，提高基金運營和管理層次，減少資金規(guī)模過小而帶來的運營成本，同時避免因地區(qū)發(fā)展差異而形成的基金運作效率的差異。其次，實行相對集中的分權(quán)管理模式。遼寧省可嘗試將統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶管理權(quán)分離，社�；鹩烧y(tǒng)一籌集后，將統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶分開，政府設(shè)立專門的社�；鸸芾聿块T對統(tǒng)籌賬戶進行管理運作。而將個人賬戶的管理權(quán)下放到基金管理公司管理。這樣一來，既可解決由于集中管理帶來的缺乏競爭，效益低下的問題，也可避免肆意挪用個人賬戶，以及權(quán)利濫用等現(xiàn)象的發(fā)生。
�。�2）拓寬投資渠道，加強金融監(jiān)管，提高基金保值增值功能
遼寧省社保基金投資收益較低，投資渠道較為單一，保值增值能力弱。這大大加重了財政壓力。當(dāng)前，遼寧省應(yīng)拓寬社�；鹜顿Y渠道，在國家規(guī)定的投資比例下，盡量減少對銀行存款和購買國債的投資，增加社保基金投資于資本市場的比重。適當(dāng)增加其在金融衍生品中的份額。同時加強對資本市場的金融監(jiān)管，在確保社�；鸱�(wěn)健、安全的前提下，提高基金保值增值功能以減輕財政壓力。
財政是社會保障的核心組織者和保障資金的重要提供者，在社會保障中起著十分重要而獨特的作用。
在十八大積極穩(wěn)妥推進新型城鎮(zhèn)化的同時提出社會保障全民覆蓋，這必將造成各級財政部門社會保障財政支出面臨新的問題。新城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)民工是社會保障全民覆蓋的重點對象。只有通過完善農(nóng)民工社會保障體系建設(shè)，提高農(nóng)民工參保率的方式，才能保持社保資金的規(guī)模和資金來源穩(wěn)定，提高基金保值增值功能。從而減輕財政部門社會保障支出的壓力，推動新型城鎮(zhèn)化又好又快發(fā)展。
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